第七次党代会以来北京市推行机构改革和公务员制度的成果

第一篇：第七次党代会以来北京市推行机构改革和公务员制度的成果

第七次党代会以来北京市推行机构改革和公务员制度 的成果

摘要：在党的十四大精神的指导下，第七次党代会以来北京市推行机构改革和公务员制度取得了丰硕的成果。大致可以分为三个阶段：一是适应社会主义市场经济的需要，转变职能、政企分开，公务员制度基本入轨（1993-1997）；二是逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，公务员制度稳中求进（1998-2002）；三是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，公务员制度进一步健全（2003-2007）。

关键词：第七次党代会

北京市 机构改革 公务员制度

1992年，党的十四大把建立社会主义市场经济体制确立为我国经济体制改革的目标，推行机构改革和公务员制度进入到探索建立与社会主义市场经济体制相适应的新型体制的阶段。在党的十四大精神的指导下，北京市召开了中国共产党北京市第七次代表大会，并为北京市机构改革和公务员制度制定方针政策、安排部署，在北京市各行政单位和部门的团结合作下，北京市机构改革和公务员制度的推行取得了丰硕的成果。大致可以分为三个阶段：一是适应社会主义市场经济的需要，转变职能、政企分开，公务员制度基本入轨（1993-1997）；二是逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，公务员制度稳中求进（1998-2002）；三是形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，公务员制度进一步健全（2003-2007）。

一、适应社会主义市场经济的需要，转变职能、政企分开，公务员制度基本入轨（1993-1997）

1992年的十四大是改革开放进入新阶段的背景下召开的一次继往开来的大会。十四大作出了一项具有深远意义的决策——确立社会主义市场经济体制的改革目标。为了适应这一目标，十四大提出“下决心进行行政管理体制和机构改革”[1]来推进政治体制改革。为了适应经济体制改革的要求，在全国新一轮机构改革大潮的引领下，北京市认真贯彻落实党的“十四大”精神，中共北京市第七次代表大会强调指出：“当前，政治体制改革的一项重要任务，是进行机构改革，实行精兵简政”，“尽快实施公务员制度”。[2]并且，按照中央的统一部署，第七次党代会提出了推行机构改革和公务员制度的指导思想、目标和任务，在委市政府的领导下，北京市机构改革和公务员制度的推行顺利进行，初见成效。

这一阶段机构改革工作的重点是转变职能，政企分开。成果主要有两大方面。一是机构和人员得到精简。通过这次改革，市级副局级以上党政机构由96个（不包括人大、政协、法院、检察院以及政法系统内设二级局）减少到70个，精简26个，精简幅度为27%，符合中央的规定；市委、市政府各部委办局和各群团组织的内设机构由1252个减少到1032个，精简220个，精简幅度为17.6%，超额完成了市里规定的精简10%的任务；各区的党政机构由平均61个减少到48个，平均精简13个，精简幅度为21.4%；各县的党政机构由平均71个减少到45个，平均精简26个，精简幅度为36.7%。各区县的部委办局、群组织内设机构，以及街道、乡镇的内设机构也按照市里的要求进行了精减。[3] 1997年，市委、市政府两办下发了《关于加强机构编制工作切实防止机构编制再度膨胀的通知》，重申了机构 编制纪律和机构编制管理的有关规章制度，各区县和市属党政工作部门普遍对照“三定”方案，认真开展自查自纠活动，全市机构编制增长继续得到了控制。[4]二是调整政企关系，政企、政事进一步分开。在这次机构改革前，北京市有的局既管直属企业，又负责一定的行政管理，是政企不分的政府部门。通过这次机构改革，到1996年，4个政企不分的政府部门整建制转为企业；2个政事不分的政府部门整建制转为事业单位；11个总公司中用局图章的全部将局图章收到市政府，挂局牌子的，全部摘掉，除一个总公司因情况特殊经批准在那时代行少量政府职能外，其余总公司代行的政府职能全部转到政府有关部门。各区、县本着政企分开的要求，有89个机构整建制转为企业或事业单位，其中转为企业的57个，转为事业单位的32个。[5]

同时，在党的十四大精神指导下，在北京市第七次党代会关于“尽快推行国家公务员制度”的鞭策下，北京市公务员制度的推行也逐步展开。一是制定了一系列的法规来规范公务员制度。北京市制定《北京市国家公务员录用实施办法》、《北京市国家公务员考核试行办法》、《北京市国家公务员奖励试行办法》、《北京市国家公务员辞职辞退试行办法》、《北京市国家行政机关工作人员任职资格审查办法》、《北京市国家公务员回避制度实施细则》6项法规来规范公务员制度。二是开展了对国外公务员制度的考察和公务员培训来提高公务员素质。1993年，市人事局组织公务员制度考察团，赴法国、德国学习考察，还与日本、伊朗等国专家学者就公务员制度进行学术交流；市人事局和市行政学院联合举办首届推行公务员制度骨干培训班；1995年北京市举办“第一期国家公务员初任培训班”，1996年北京市加大公务员培训力度，全年参加培训的公务员达20165人，占公务员总数的21%。[6]三是对公务员进行考核来约束、监督并促进公务员队伍建设。1995年6月，根据《北京市国家公务员考核暂行办法》，全市18个区、县和57个市属行政机关、34个参照执行单位按照规定进行考核工作。[7]到1996年，北京市公务员队伍宏观调控效果显著。全市政府机关公务员共96581人，比1995年净减1262人，增长率为—1.3%。[8]不仅公务员数量出现负增长，公务员整体素质也在提高。至1996年底，北京市公务员中党团员75355人，占78．0%，所占比例比上年提高0．5个百分点；中专以上文化程度人员共66924人，占69．3%，所占比例比上年提高2．8个百分点。[9]

这一阶段的政府机构改革和公务员制度的推行，是为了适应社会主义市场经济体制的需要。然而，由于市场经济体制建立和完善的渐进性，使得这次机构改革和公务员制度的推行仍不可避免地带有计划经济体制的痕迹，具有明显的过渡性质。尽管是过渡性的，长期计划经济体制下形成的机构设置和职能配置以及公务员制度的不成熟不完善还不适应市场经济体制需要，出现的各种问题还不可能一下全部解决，但在第七次党代会精神指引下和北京市各机关和部门的共同努力下，机构改革和公务员制度还是取得了初步成效。

二、逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，公务员制度稳中求进（1998-2002年）

1997年十五大报告指出：“要按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开”，“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，“深化人事制度改革，引入竞争激励机制，完善公务员制度，建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍。”[10]根据十五大精神，贾庆林在北京市第十一届人民代表大会《政府工作报告》中指出：“按照中央的部署，实施北京市政府机构改革，主要目标是，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立起适应社会主义市场经济体制的有中国特色的地方行政管理体制。”[11] 市委八届三次全会审议通过了《中共北京市委机构改革方案》和《北京市人民政府机构改革方案》，提出了《北京市市级党政机关机构改革人员定岗的意见》、《北京市市级党政机关机构改革人员分流的意 2 见》、拟定了《关于北京市市级党政机关分流人员学习和培训工作的实施意见》、《机构改革定向培训实施意见》等配套方案，为机构改革各项工作做好了比较充分的准备。这就为这一阶段北京市推行机构改革和公务员制度作出基本定位。

这一次机构改革是改革开放以来北京市调整最大、编制精简最多的一次机构改革。整个改革进行得紧张有序。成果如下：一是编制进一步精简，党政机构大幅度调整。2000年，市委机关行政编制精简20%，市政府机关行政编制精简50%，市政府政法机关专项编制精简25%；市委、市政府各部门内设机构分别精简19．8%和19．3%。[12]在改革前市政府有各类机构67个，2000年北京市设办公厅和组成部门25个，直属机构20个，部门管理机构6个，议事协调机构的常设办事机构3个。通过“三定”，各部门内设机构减少19.3%，局

[13]级领导职数减少20.6%，处级领导职数减少14.6%。到2002年，市政府部门减少到54个，[14]内设机构减少118个。市、区县党委部门及其内设机构分别精简27．5%和16．8%；政府部门及其内设机构分别精简20%和19．9%。[15]二是以改革行政审批制度作为转变政府职能的突破口。2000年初北京市就对行政审批制度进行了最大限度的精简，将市政府50个工作部门承担的1304项审批事项，取消了369项，放下85项，审批与核准事项精简比例为41.7%。同时，对保留的行政审批事项，按照廉政、勤政、便民、公正的要求，在规范审批项目、内容、条件、程序和时限的基础上，全部对外开放，接受社会监督；对取消的审批事项，转变管理方式，提出监管措施。[16]三是党政部门关系进一步理顺。2000年，北京市将市委工业工作委员会、市委商业贸易工作委员会、市委教育工作委员会、市委农村工作委员会和市委对外经济贸易工作委员会5个市委派出机构分别与市经济委员会、市商业委员会、市教育委员会、市农村工作委员会、市对外经济贸易委员会合署办公。原有的党政两套班子合并为一套，党政领导实行交叉任职。[17] 按照一件事情一个部门办的原则，协调解决了79项部门交叉职能，较好地克服了政出多门、多头管理、相互扯皮问题。按照权责一致管理重心下移的原则，进一步明确了市与区县的职责分工，向区县政府下放权力，将85项具体行政审批事项和属于道路养护城市保洁等9项行政管理职能下放给了区县。按照政企分开、权责一致，依法行政的原则将112项属于应由企业自主决定、市场自行调节、社会自我管理的事务交给了企业、事业单位和社会中介组织，促进了政企、政事、政社分开。[18]

北京市公务员制度配合机构改革的要求，紧跟步伐。一是公务员相关法规更加完备。北京市先后出台了《关于受党纪处分的党政机关工作人员年度考核有关问题的意见》、《北京市国家公务员职务升降暂行办法》、《北京市国家公务员初任培训试行方案》、《北京市国家公务员科级任职培训试行方案》等相关规定。1999年 研究拟定了6个国家公务员单项管理规章、制定了《北京市人民政府关于从严治政实施工作目标督查考核的暂行办法》。国家人事部通过综合检查，认为北京市推行公务员制度方案科学、组织严密，走在了全国的前列。2000年北京市又研究制定了《北京市公务员转任试行办法》、《北京市国家公务员申诉控告暂行办法》、《北京市新录用国家公务员任职定级暂行办法》等单项法规，使北京市公务员制度更为规范，更加完善。二是公务员培训力度加大。2000年，北京市国家公务员参加各类培训人员达48613人次，占国家公务员总数的48．7%，比1999年提高10．7个百分点。[19]三是国家公务员队伍在数量上和质量上均有提高。从数量上来看，2002年北京市国家公务员总量为97637人，比上年净增了438人。市级国家机关公务员27431人，比上年净增746人，增长了2．8%，市区县国家机关公务员共64015人，比上年净减1684人，减少了2．6%；乡镇级公务员6191人，比上年净增1376人，增长了28．6%。[20]从国家公务员学历水平来看，2000年，北京市国家公务员总量为99751人。其中研究生1043人，占总数的1．1%；大学本科17545人，占总数的17．6%；大学专科46558人，占总数的46．7%；中专17857人，占总数的17．9%；高中及以下16748人，占总数的16．8%。大专及以上人员占国家公务员总数的65．4%，比1999年提高了5．8个百分点。[21] 这次机构改革和公务员制度的推行成效显著：一是通过减少行政审批事项、转变工作方式和促进人员分流，提高了办事效率；二是合理划分职责权限，党政部门关系进一步理顺，使各机构各部门逐步协调运转；三是政府不再直接管理企业，企业成为市场主体，公务员自身素质提高，行政行为逐渐规范化。但是也还存在着一些问题，尤其是随着新世纪国际形式的变化和发展，北京市机构改革和公务员制度需要继续稳妥地推行来适应新的形势要求。

三、形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，公务员制度进一步健全（2003-2007）

2002年党的十七大提出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”

[22]“改革和完善干部人事制度，健全公务员制度。”这次改革重大的历史进步，在于抓住当时社会经济发展阶段的突出问题，进一步转变政府职能。北京市按照中央的统一部署，2003年7月市委召开九届五次全会讨论并通过了《北京市人民政府机构改革方案》，积极稳妥地进一步推进机构改革和公务员制度。

这一阶段在机构改革方面取得成果是：一是缩减合并政府机构。2003年北京市根据《北京市人民政府机构改革方案》和《北京市人民政府关于机构设置的通知》（京政发[2003]18号），原北京市发展计划委员会改组为北京市发展和改革委员会（简称市发展改革委），原北京市人民政府经济体制改革办公室、原北京市经济委员会部分处室和原北京市物价局等部门并入发展改革委。市委、市政府共撤销市委、市政府工作部门9个，新组建市政府工作部门4个，机构更名1个，调整划转职能47项，分流安置机关干部615名。市政府的议事协调机构数由97个减少到48个，精简比例达50．5%。[23]二是深化行政审批制度改革。2003年北京市再次取消市政府有关部门承担的行政审批事项56项，取消实际工作中按照审批方式运作的事项11项，调整2项。市政府行政审批事项由原1304项精简至691项，精简比例达49%。[24]三是进一步调整和理顺部门工作关系机制。2005年，按照中共北京市委、市政府关于调整市级机关与垂直管理部门工作关系、理顺工作机制的要求，提出《关于调整市政府垂直管理部门与区县、市政府主管部门与区县分局的工作关系、理顺工作机制的意见》，从统一与效率、控制与发展、管理与服务等方面对存在的问题进行分析，有针对性地提出了改进的意见和建议。

党的十六大确立了深化干部人事制度改革的任务，要“改革和完善干部人事制度，健全公务员制度”。[25]在十六大精神指导下，刘淇在市委九届六次全会上的报告指出：“要在[26]提高干部队伍特别是直接面对群众的公务员队伍的综合素质上下功夫”，王岐山2004年2月16日在政府工作报告中指出：“完善公务员激励和监督机制。”[27]在北京市对公务员制度的高度重视下，公务员制度的推行又上了一个新的台阶。一是完善公务员制度管理法规和政策来规范公务员行为。2003年，北京市制定了《北京市国家公务员违法行政行为行政处分若干试行规定》，制定加强基层公务员队伍建设的意见和国家公务员行为规范，建立公务员举报投诉制度，开展“做人民满意的公务员”活动，以此来严格要求公务员的行政行为，提高公务员的素质。并且，市人事局于2004年10月下发了《北京市国家公务员行为规范》，明确了公务员行为标准，将行为规范教育列入公务员培训计划。二是加强与京港公务员的交流。2003年市人事局与香港公务员事务局联合起草了《关于北京市人民政府派遣公务员赴香港特别行政区政府实习交流实施方案》和《北京市人事局与香港特别行政区政府公务员事务局关于派遣公务员赴香港特别行政区政府实习交流活动协议书》。2006年12月22日，市人事局代表市政府与香港公务员事务局，在香港签署《关于京港两地公务员实习交流活动的协议书》（2007—2008年度），启动了新一轮京港两地公务员的实习交流。三是公务员数量和质量都得到显著提高。在数量方面，2003年北京市国家公务员总量为10万人，比上年净 4 增0．2万人。其中，市级政府机关公务员净增600余人，区、县政府机关公务员净增1500人，乡镇政府机关公务员净减49人。在公务员素质方面，国家公务员总量中，研究生0．2万人，比上年净增300余人，增长了16．7%。大专学历人员数量4．7万人，与上年基本持平，中专以下学历人员1．4万人，比上年净减0．6万人，减少了30．5%。大学本科以上人员占公务员总量的38．4%，比上年提高了7．9个百分点。[28]这充分表明了北京市公务员制度的法规体系初步形成，公务员管理步入法治化轨道，内在机制也开始发挥作用，公务员管理步入科学化轨道。

2003年北京市机构改革和公务员制度的推行是一个转折点。之后的政府机构改革和公务员制度的推行，以科学发展观为价值导向，以建设服务型政府为目的，以全面促进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设为目标，以全面履行政府的社会经济职能为基本途径。正是在这个意义上，党的十七大报告中提出，“加快行政管理体制改革、建设服务型政府”。新的时代发展对政府和公务员提出的新要求是，“政府创造环境，人民创造财富”。[29]

四、启示与展望

第七次党代会以来北京市推行机构改革改革和公务员制度取得了丰硕的成果。这一成功，缘于指导思想和方针、政策的正确，同时也蕴涵着许多发人深思的启示。一是推行机构改革和公务员制度要适应社会主义市场经济的需要。经济决定政治，政治对经济具有反作用。从中国的国情和北京市的具体情况看来，经济体制改革已取得了较好的成果，正在朝着逐步完善的目标前进。这就要求改革政治体制来顺应经济体制的需要。政治体制改革服从于经济体制改革，但也反作用于经济体制改革，所以，政治体制改革不能滞后。二是机构改革和公务员制度的推行过程中，要以重大问题的解决为重点，并注重其他问题的配套解决。第七次党代会以来北京市推行机构改革和公务员制度，重点问题集中在党政机构改革，精简人员、和公务员制度的完善上。这些重大问题的解决已有了很大进展，但也仍存在不少难点。从现实的情况看，机构反弹、重新膨胀，行政职能没有简化，公务员制度的管理也需进一步科学化。因此，机构改革和公务员制度的推行要深入发展，在巩固改革已有的成果的基础上推出更有力度、深度的配套方案和措施。三是机构改革和公务员制度的推行，在全球经济一体化的大背景下，发展中国家尤其是转型期国家的经验值得我们关注。发展中国家和转型期国家在改革过程中为我们提供了许多经验和教训。政治和行政体制的改革是整个改革的重要保障，北京市要不断借鉴国外的成功经验，吸取失败的教训，应在整个改革的总体布局下探索和推进机构改革和公务员制度。

2007年中共十七大报告指出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。报告还提出“抓紧制定行政管理体制改革总体方案。”[30]这已经显示出中国将展开新一轮机构改革热潮。2008年全国人大会议制定了一系列新的经济发展战略，进行新的国家机构改革，确定我国未来10年的发展模式和方向，决定一个内容广泛的机构改革计划，使政府各部门更精干、更高效。温家宝总理在作政府工作报告时指出，将深化政府机构改革，围绕转变职能，探索实行职能有机统一的大部门体制。大部门体制的出现将有利于整合资源、提高效率，是向建设现代化国家迈出的新步伐。北京市机构改革和公务员制度的推行在如此有利的大环境下，必将进一步坚定改革的信心，努力取得机构改革和公务员制度两方面的有效成果。

参考文献： [1] 江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐 夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利 5 ——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》，人民日报，1992年10月21日，第1版。

[2] 北京市地方志编纂委员会：《北京年鉴1993》，北京年鉴出版社1993年版，第73页。[3] [5]北京市机构改革领导小组办公室编：《北京市党政机构改革资料汇编》，中国人民公安大学出版社1996年版，第60、58-59页。[4]北京市地方志编纂委员会：《北京年鉴1998》，北京年鉴出版社1998年版，第170页。[6] [8] [9] 北京市地方志编纂委员会：《北京年鉴1997》，北京年鉴出版社1994年版，第172、172、172页。

[7] 北京市地方志编纂委员会：《北京年鉴1996》，北京年鉴出版社1994年版，第186页。[10] 江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，人民日报，1997年9月22日，第1版。

[11] 北京市地方志编纂委员会：《北京年鉴1999》，北京年鉴出版社1999年版，第9页。[12][13][16] [17] [18][19][21] 北京市地方志编纂委员会：《北京年鉴2001》，北京年鉴出版社1999年版，第177、125、177、177、125、181、181页。[14][15] [20] 北京市地方志编纂委员会：《北京年鉴2003》，北京年鉴出版社2003年版，第9、159、162页。

[23] [24] [26] [27] [28]北京市地方志编纂委员会：《北京年鉴2004》，北京年鉴出版社2004年版，第144、144、6、14、145页。[22] [25] 江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民日报，2002年11月18日，第1版。[29] 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民日报，2007年10月25日，第1版。[30] 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，人民日报，2007年10月25日，第1版。