第一篇：论我国传统人事行政的弊端与改革举措(姚丽)
论我国传统人事行政的弊端与改革举措
人事行政，是指人员选拔使用的政策、组织及程序。它的层次较高、范围较广，是一组织人事上全局关系的调整，包括决策、设计、组织、沟通等，属于人事总体规划，具有法律性质和运筹帷幄的战略意义。人事行政在现代行政管理中的显要地位是不言而喻的。日本学者认为，人事问题是“行政的核心”，人事制度是“一切行政的基础”。因为行政管理是通过行政法令自上而下地、强制性地进行的管理活动。国家行政人员既有可能利用行政管理的特殊的强制性，逃脱社会和人民的监督，高高在上、官僚主义，甚至弄权渎职、以权谋私。所以，必须把国家行政人员队伍的建设摆在十分重要的位置。中共中央、国务院在《关于中央党政机关干部教育工作的决定》中指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。……干部队伍的素质如何，能否适应总任务的要求，关系到社会主义事业的成败，关系到党和国家的盛衰兴亡。”
一、我国传统人事行政的弊端
随着我国政治、经济形势都发生了巨大的变化，社会主义建设事业的深入发展，传统的干部人事制度显然已经不能适应形势以及今后的发展趋势，其不足之处已明显地暴露出来。
1、干部职务终身制和干部等级制 干部职务终身制主要表现在两个方面：一是领导干部担任领导职务的终身制，能上不能下，能进不能出，能官不能民；二是凡属于国家干部人员都享受干部待遇的终身制，铁饭碗，大锅饭。这种制度削弱了广大人民群众对领导干部的监督，并且不利于优秀领导人才施展才能，也不利于新老领导干部正常地交接更替。这种制度的后果，势必使干部队伍知识化、专业化程度偏低，领导班子老化现象严重。
我国长期以来一直采用23级干部等级制度，每个干部都享有一定的级别，这种级别是只升不降的，除非因犯错误而受降级处分。而且，国家干部的地位和待遇长期以来主要是由行政级别的高低来确定的。这种等级观念已在人们头脑中根深蒂固，实际也是一种铁饭碗、大锅饭。其后果是干部职责不清、赏罚不明、机构臃肿、人浮于事，官僚主义严重。
2、管理对象笼统复杂，管理权限过分集中
建国以来干部人事制度的最基本特征就是对党和国家工作人员的一统化管理。这种体制同我国建国初期的大规模建设需要以及长期以来的计划经济是相适应的。由于整个国家干部队伍十分庞大，无论从党的各级干部、政府机关的工作人员到事业单位的医生、教师、演员、记者、科研人员，还是从企业单位的厂长、经理、工程师，以至各类专业技术人员与各类社会群众团体的工作人员等，都包罗在国家干部这一概念之下，由各级党委统一管理，党政不分，政企不分，管理过多，统得过死。而且各类国家干部之间在管理上没有区分性质类别，管理方式陈旧单一，制度如出一辙。只要是国家干部，即使专业不对口也可以调动；反之，如果不是国家干部，即使专业对口、工作需要，也不能进行合理的流动或享受合理的待遇。
3、管理方法上没有实现法律化和程序化
传统的干部人事制度的法律化程度是很低的。由全国人民代表大会制定的关于国家干部管理的法律很少，尚无一个总的干部管理方面的基本法，即使由国务院办法的各种人事管理规定，其中因一时一事而发，常因形势变化而变化的通知之类占了绝大多数。此外，在干部管理制度上，我国一直非常忽视程序建设。这就使得优秀人才难以脱颖而出，平庸无为者难以淘汰，用人上的不正之分难以根除，严重挫伤了广大干部的积极性、主动性和创造性，使本来应该生机盎然的社会主义干部人事制度，在很大程度上失去了应有的活力。
二、人事行政改革的举措分析
党的十三大对国家的人事行政改革提出了要求，指出要把政府体制分离出来，建立国家公务员制度，其他系统干部参照执行。为此，必须合理分解，建立科学分类管理体制；改变单一的管理模式，对公务员和企事业单位人员分别进行管理；实现干部人事的依法管理与公开管理。具体来说，我国近年来的人事行政改革主要有以下几个措施。
1． 建立国家公务员制度
近年来，我国人事行政改革中最重要的一项成就是建立了国家公务员制度。所谓公务员制度，是指对行使国家权力、执行国家行政公务的人员进行分类、考试、录用、考核、培训、升降、调动、奖惩、工资、福利、退休等环节管理的规范体系。它的表现形式，是一系列有关公务员制度的法律规范。
为了总结改革经验，对干部人事制度进行系统的配套的改革，从1984年起，我国有关部门着手起草《国家工作人员法》，后改为《国家行政机构工作人员条例》，经过多次修改，这个条例更名为《国家公务员暂行条例》。1987年10月，党的十三大报告明确宣布，在我国建立和推行国家公务员制度。1988年4月，七届全国人大一次会议通过的政府工作报告中进一步强调“要抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。从而使国家公务员制度从理论探讨开始走向实践。1993年8月14日由国务院发布，并自同年10月1日起正式实行的《国家公务员暂行条例》初步确立了国家公务员制度在我国的法律地位，明确了我国任选与管理政府公务员各个环节中的一系列制度要求。它的发布与实施标志着我国政府人事管理制度开始纳入法制化、科学化的轨道。这对于保证政府公务人员素质的优良、作风的廉俭、效率的提高，具有重要的意义。2． 全面改革干部人事制度
现有的国家工作干部可分为：中国共产党各级组织的领导人员和工作人员；国家行政机关的领导人员和工作人员；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员；群众团体的领导人员和工作人员；企事业单位的管理人员等。这样一种对国家干部队伍的合理分解，为建立对不同类型工作人员的各具特色的认识管理制度提供分类基础，不仅对提高国家行政机关的效率、克服官僚主义有重要意义，而且对人事行政的全面改革将有重大的示范作用。
把国家行政机关工作人员从“国家干部”中分离出来实行公务员制度，就突破了以往单项改革的模式，为建立科学、灵活、各具特色的人事管理制度迈出了重要的一步，在分类体制逐步完善的基础上进一步贯彻注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则，把竞争机制引入各类人事管理系统；在合理发挥政府调节作用的同时，引进和扩大社会调节机制，彻底改变国家统包统分的僵化模式，逐步建立具有中国特色的分级管理与统一管理相结合、国家宏观调控和社会微观调控有机统一的人事制度。
3． 调整人事工作
1995年党的十四届五中全会指出：实现今后十五年基本实现现代化的奋斗目标，关键是实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长从粗放型向集约型转变。党中央的重大决策为我国人事行政改革指明了新的方向，提出了新的任务，这就是适应于两个转变的要求进行人事工作的两个调整：一是把适应计划经济体制的人事管理体制调整到与社会主义市场经济体制相配套的人事管理体制，二是把传统人事管理体制调整到整体性的人才资源开发上来。两个调整的提出既是我国经济与社会发展的客观需要，又是从事人事工作求得自身发展的必然趋势。
4． 全面推进依法行政
依法行政，就是各级行政机关依照法律规定形式行使权力，管理国家事务。1995年，江泽民同志提出依法治国的方针，作为依法治国极为重要的组成部分，依法行政已成为国家机关行使权力的基本准则，在中央和各级政府的文件中已屡次提到，李鹏同志更明确提出：“以法治国，依法行政。”而依法行政在人事管理中更有着重大的意义。它是人事部门转变职能的主要标志，是人事部门行政执法的重要原则；是优化人才环境的重要保证；是人事干部的行为准则。
依法行政在人事管理中要落到实处，要求所有行政主体在运作中都要遵循一些共同的基本准则，这些准则就是依法行政的基本原则。
（1）行政合法原则。即行政主体对行政权的行使必须遵循法律，实施的行政活动必须符合法律的规定，不与法律相违背；违法行政无效，应作撤销处理，违法者必须承担相应的法律责任。
（2）行政责任原则。即行政主体实施行政活动应承担相应的法律责任，不允许只行使权力而不负相应的法律责任。
（3）行政效率原则。即要求在行政活动中充分重视和追求政府工作的有效性，重视用最小的投入获得最大产出的收益状态，尤其要追求有利于生产力的发展，有利于社会财富的增加和社会的进步。
（4）行政公正原则。即行政主体在行政活动中必须公正、无偏私地行使政权，做到相同情况相同处理，不相同情况不相同处理。
（5）行政合理原则。即行政主体不仅应当按法律、法规所规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定符合法律意图和法律精神，符合公正公平的法律理性。
参考文献：
[1]《人本行政管理》，黄德良著，上海大学出版社，2002年4月版。
[4]《现代人事行政学》，何平立、袁维国主编，同济大学出版社，1995年7版。
[5]《人事管理理论与实务》，吴博、赵昆生主编，重庆大学出版社，2002年2版。
[2]《日本行政管理概论》，邹钧主编，吉林人民出版社，1986年版。
[3]《中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，1982年版。
第二篇：论我国传统人事行政的弊端与改革举措
论我国传统人事行政的弊端与改革举措
人事行政，是指人员选拔使用的政策、组织及程序。它的层次较高、范围较广，是一组织人事上全局关系的调整，包括决策、设计、组织、沟通等，属于人事总体规划，具有法律性质和运筹帷幄的战略意义。人事行政在现代行政管理中的显要地位是不言而喻的。日本学者认为，人事问题是“行政的核心”，人事制度是“一切行政的基础”。因为行政管理是通过行政法令自上而下地、强制性地进行的管理活动。国家行政人员既有可能利用行政管理的特殊的强制性，逃脱社会和人民的监督，高高在上、官僚主义，甚至弄权渎职、以权谋私。所以，必须把国家行政人员队伍的建设摆在十分重要的位置。中共中央、国务院在《关于中央党政机关干部教育工作的决定》中指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。„„干部队伍的素质如何，能否适应总任务的要求，关系到社会主义事业的成败，关系到党和国家的盛衰兴亡。”
一、我国传统人事行政的弊端
随着我国政治、经济形势都发生了巨大的变化，社会主义建设事业的深入发展，传统的 干部人事制度显然已经不能适应形势以及今后的发展趋势，其不足之处已明显地暴露出来。
1、干部职务终身制和干部等级制
干部职务终身制主要表现在两个方面：一是领导干部担任领导职务的终身制，能上不能下，能进不能出，能官不能民；二是凡属于国家干部人员都享受干部待遇的终身制，铁饭碗，大锅饭。这种制度削弱了广大人民群众对领导干部的监督，并且不利于优秀领导人才施展才能，也不利于新老领导干部正常地交接更替。这种制度的后果，势必使干部队伍知识化、专业化程度偏低，领导班子老化现象严重。
我国长期以来一直采用23级干部等级制度，每个干部都享有一定的级别，这种级别是只升不降的，除非因犯错误而受降级处分。而且，国家干部的地位和待遇长期以来主要是由行政级别的高低来确定的。这种等级观念已在人们头脑中根深蒂固，实际也是一种铁饭碗、大锅饭。其后果是干部职责不清、赏罚不明、机构臃肿、人浮于事，官僚主义严重。
2、管理对象笼统复杂，管理权限过分集中
建国以来干部人事制度的最基本特征就是对党和国家工作人员的一统化管理。这种体制同我国建国初期的大规模建设需要以及长期以来的计划经济是相适应的。由于整个国家干部队伍十分庞大，无论从党的各级干部、政府机关的工作人员到事业单位的医生、教师、演员、记者、科研人员，还是从企业单位的厂长、经理、工程师，以至各类专业技术人员与各类社会群众团体的工作人员等，都包罗在国家干部这一概念之下，由各级党委统一管理，党政不分，政企不分，管理过多，统得过死。而且各类国家干部之间在管理上没有区分性质类别，管理方式陈旧单一，制度如出一辙。只要是国家干部，即使专业不对口也可以调动；反之，如果不是国家干部，即使专业对口、工作需要，也不能进行合理的流动或享受合理的待遇。
3、管理方法上没有实现法律化和程序化
传统的干部人事制度的法律化程度是很低的。由全国人民代表大会制定的关于国家干部管理的法律很少，尚无一个总的干部管理方面的基本法，即使由国务院办法的各种人事管理规定，其中因一时一事而发，常因形势变化而变化的通知之类占了绝大多数。此外，在干部管理制度上，我国一直非常忽视程序建设。这就使得优秀人才难以脱颖而出，平庸无为者难以淘汰，用人上的不正之分难以根除，严重挫伤了广大干部的积极性、主动性和创造性，使本来应该生机盎然的社会主义干部人事制度，在很大程度上失去了应有的活力。
二、人事行政改革的举措分析
党的十三大对国家的人事行政改革提出了要求，指出要把政府体制分离出来，建立国家
公务员制度，其他系统干部参照执行。为此，必须合理分解，建立科学分类管理体制；改变单一的管理模式，对公务员和企事业单位人员分别进行管理；实现干部人事的依法管理与公开管理。具体来说，我国近年来的人事行政改革主要有以下几个措施。
1． 建立国家公务员制度
近年来，我国人事行政改革中最重要的一项成就是建立了国家公务员制度。所谓公务
员制度，是指对行使国家权力、执行国家行政公务的人员进行分类、考试、录用、考核、培训、升降、调动、奖惩、工资、福利、退休等环节管理的规范体系。它的表现形式，是一系列有关公务员制度的法律规范。
为了总结改革经验，对干部人事制度进行系统的配套的改革，从1984年起，我国有关部门着手起草《国家工作人员法》，后改为《国家行政机构工作人员条例》，经过多次修改，这个条例更名为《国家公务员暂行条例》。1987年10月，党的十三大报告明确宣布，在我国建立和推行国家公务员制度。1988年4月，七届全国人大一次会议通过的政府工作报告中进一步强调“要抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。从而使国家公务员制度从理论探讨开始走向实践。1993年8月14日由国务院发布，并自同年10月1日起正式实行的《国家公务员暂行条例》初步确立了国家公务员制度在我国的法律地位，明确了我国任选与管理政府公务员各个环节中的一系列制度要求。它的发布与实施标志着我国政府人事管理制度开始纳入法制化、科学化的轨道。这对于保证政府公务人员素质的优良、作风的廉俭、效率的提高，具有重要的意义。
2． 全面改革干部人事制度
现有的国家工作干部可分为：中国共产党各级组织的领导人员和工作人员；国家行政机关的领导人员和工作人员；国家权力机关、审判机关和检察机关的领导人员和工作人员；群众团体的领导人员和工作人员；企事业单位的管理人员等。这样一种对国家干部队伍的合理分解，为建立对不同类型工作人员的各具特色的认识管理制度提供分类基础，不仅对提高国家行政机关的效率、克服官僚主义有重要意义，而且对人事行政的全面改革将有重大的示范作用。
把国家行政机关工作人员从“国家干部”中分离出来实行公务员制度，就突破了以往单项改革的模式，为建立科学、灵活、各具特色的人事管理制度迈出了重要的一步，在分类体制逐步完善的基础上进一步贯彻注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则，把竞争机制引入各类人事管理系统；在合理发挥政府调节作用的同时，引进和扩大社会调节机制，彻底改变国家统包统分的僵化模式，逐步建立具有中国特色的分级管理与统一管理相结合、国家宏观调控和社会微观调控有机统一的人事制度。
3． 调整人事工作
1995年党的十四届五中全会指出：实现今后十五年基本实现现代化的奋斗目标，关键是实行两个具有全局意义的根本性转变，一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，二是经济增长从粗放型向集约型转变。党中央的重大决策为我国人事行政改革指明了新的方向，提出了新的任务，这就是适应于两个转变的要求进行人事工作的两个调整：一是把适应计划经济体制的人事管理体制调整到与社会主义市场经济体制相配套的人事管理体制，二是把传统人事管理体制调整到整体性的人才资源开发上来。两个调整的提出既是我国经济与社会发展的客观需要，又是从事人事工作求得自身发展的必然趋势。
4． 全面推进依法行政
依法行政，就是各级行政机关依照法律规定形式行使权力，管理国家事务。1995年，江泽民同志提出依法治国的方针，作为依法治国极为重要的组成部分，依法行政已成为国家机关行使权力的基本准则，在中央和各级政府的文件中已屡次提到，李鹏同志更明确提出：“以法治国，依法行政。”而依法行政在人事管理中更有着重大的意义。它是人事部门转变职能的主要标志，是人事部门行政执法的重要原则；是优化人才环境的重要保证；是人事干部的行为准则。
依法行政在人事管理中要落到实处，要求所有行政主体在运作中都要遵循一些共同的基本准则，这些准则就是依法行政的基本原则。
（1）行政合法原则。即行政主体对行政权的行使必须遵循法律，实施的行政活动必须符合法律的规定，不与法律相违背；违法行政无效，应作撤销处理，违法者必须承担相应的法律责任。
（2）行政责任原则。即行政主体实施行政活动应承担相应的法律责任，不允许只行使权力而不负相应的法律责任。
（3）行政效率原则。即要求在行政活动中充分重视和追求政府工作的有效性，重视用最小的投入获得最大产出的收益状态，尤其要追求有利于生产力的发展，有利于社会财富的增加和社会的进步。
（4）行政公正原则。即行政主体在行政活动中必须公正、无偏私地行使政权，做到相同情况相同处理，不相同情况不相同处理。
（5）行政合理原则。即行政主体不仅应当按法律、法规所规定的条件、种类和幅度范围作出行政决定，而且要求这种决定符合法律意图和法律精神，符合公正公平的法律理性。
参考文献：
[1]《人本行政管理》，黄德良著，上海大学出版社，2002年4月版。
[4]《现代人事行政学》，何平立、袁维国主编，同济大学出版社，1995年7版。
[5]《人事管理理论与实务》，吴博、赵昆生主编，重庆大学出版社，2002年2版。
[2]《日本行政管理概论》，邹钧主编，吉林人民出版社，1986年版。
[3]《中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，1982年版。
第三篇：论我国环境行政管理体制的弊端与改革
论我国环境行政管理体制的弊端与改革
【摘要】环境行政管理体制主要由环境行政机构的组织结构、职权配置、职权运行机制三个部分有机组成。考察我国现行环境行政管理体制，主要存在以下问题：
1.环保机构的组织结构不合理，职权分工不科学，横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成执法合力；2.环保部门地位尴尬，缺乏独立性与权威性，难以有效抵制地方保护主义；3.协调机制欠缺、参与机制稚嫩、监督机制无力,导致环保执法运行不畅。应以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调的、监督有力”为原则进行有计划有步骤的改革，以早日构筑我国科学化的现代环境管理体制。
【关键词】环境行政法;管理体制;弊端;改革
【正文】
一、环境行政管理体制的含义
对于“环境行政管理”，一般可概括为环境行政主体运用技术、经济、法律、教育等手段，对人类损害或影响环境的活动加以干预，以协调发展与环境的关系，从而在不超过环境的容许极限下发展经济以满足人类不断增长的需要。
（一）组织结构。指国家对享有环境行政管理权的行政管理机构的具体设置以及机构之间的相互关系。拥有一定职权的环境行政管理机构是环境行政管理体制的核心和重要组成部分，其主要包括环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的机构与社会组织三部分。环境行政机关指按照宪法和组织法的规定设立的，以行使环境行政权，对国家的环境事务进行管理的机关，根据所辖区域范围的不同，可以分为中央环境管理机关和地方环境行政管理机关，在我国主要是国务院、环保部、地方人民政府以及地方各级环保局。授权的环境行政机构，指并不因组织的成立而从宪法和组织法获得行政职权，而来自于有权机关以法律、法规形式的授予而获得相应环境行政权力的环境行政主体。在我国这类授权主体比较多，如《环境保护法》第7条第2、3款规定的授权主体.（二）权力配置结构。指各种环境行政管理机构横向的职权分工、权限划分以及纵向的职权位阶等。权力的配置是垂直分工，水平分工，还是交叉分工？具体可分为四个方面的内容：一是环保行政权力在中央和地方之间的配置；二是环保行政权力在同级政府之间的配置，如省与省之间的配置；三是环保行政权力在没有隶属关系的同级政府的不同部门或机构之间的配置，例如在环保局、林业局、水利局、农业局等部门之间的配置；四是环保行政权力在具体的一个部门的内部机构之间的分工，如在综合处、污控处、生态保护处、监察大队、监测站之间的配置与分工。
另外，如果从权力的来源进行分类，职权的配置结构也可指在环境行政机关、授权的环境行政机构、受委托的社会组织之间和各自内部的环境行政职权范围的具体分工，以及分配的环境行政职权在整个环境行政权力体系中的位阶态势。如《噪声污染防治法》第40条授予民航部门负责减轻机场噪声的职责；第50条、57条、58条授予公安部门对城市噪声和交通噪声污染给与警告与罚款的职权；第57条第2款授予港务监督机构对违法排放噪声的机动船舶的警告与处罚职权等，这就涉及作为职权主体的环保部门与作为授权主体的公安部门、民航部门以及港务监督机构等部门之间在环境噪声方面环保行政权力的分工与衔接问题。
（三）职权运行机制。指享有环保行政权力的环境行政管理机构各自的职权运行方式、行政程序以及各机构之间开展环境事务进行行政协作的方式等，如行政决策的机制、行政命令的执行机制、环保行政事务的部门协调机制、公众参与机制以及监督机制等。
以上三个方面在环境行政管理体制中相互独立但又有机联系，共同构成统一的整体，组织结构是环境行政管理的组织形式和组织保证；行政权力结构是环境行政管理的职能形式和功能保证；运行机制是环境行政管理的组织结构与职能分工的动态结合方式和环保功能的实现形式。只有环境行政机构的设置合理、各机构之间的职权分工科学、环境行政机构运用环境行政职权的运行机制流畅、高效，整个环境行政管理体制的设置才算科学合理，但以此考察我国现行的环境行政管理体制，发现问题重重，亟待进行改革。
二、我国环境管理体制的弊端
（一）机构设置的结构不合理，环保行政职权分工不科学——横向分散，多头管理，行政权异化，难以形成多部门执法合力
1．管理机构之间权限不清，责任不明
依行政合法原则，要求行政主体的行政行为都必须符合法律与法规的规定，其核心要求是行政主体必须在其行政权限的范围内开展行动。然而，环境立法中关于部门之间职责范围的规定是很不清晰的，尤其是关于部门之间如何开展协作的规定更是语焉不详，这样使得行政自由裁量的空间过大。而行政主体出于本部门利益的不正当考虑，对于法律规定不是很明确的低方，不同部门对有利可图的事务竞相主张管辖权，而对于不利的事物则主张没有管辖权，当缺乏上级权威部门进行协调的时候，执法部门之间往往出现相互扯皮“打篮球”、互相推诿“踢足球”的现象，严重影响法律的执行。
现实中，一般认为与环境保护有关的事务应有环保部门负主责，而其他部门进行配合，但真正在一线开展环境执法行动的主要还是环保系统，由于得不到其他部门的配合经常出现环保部门唱“独角戏”的尴尬局面。譬如在日常执法中，往往是环保部门单打独斗，该断电的不断电、该断水的不断水、该吊销执照的不吊销，严重影响执法效果。在已初步实施移送制度的15个省级环保部门移送的850件违法案件，涉及工商、经贸、司法和监察等部门，结案率却不足60％。
2．管理机构重叠
这主要是我国机构改革不彻底而留下来的负面效应。由于我国的环境管理体制是从各部门分工管理逐步变为统一监督管理和分工负责相结合的管理体制的，而在这种变化过程中只注意对新机构的授权，而没有顾及或没来得及对原有机构及其相关职能的撤销或合并，于是就发生了某些管理机构相重叠的现象。
3．管理机构职能的重叠或交叉
据学者的统计，至少存有如下几种类型的重叠与交叉：(1)规划职能的重叠和交叉；(2)监测职能的重叠和交叉，如国家环保总局和水利部的水资源水文司以及国家海洋局都具有水质监测的职能，而且实际中环保局与水文司的监测结果往往还存在重大的冲突，导致人们无所适从；（3）保护职能的重叠和冲突，如国家环保总局与国家林业局之间都有监督检查各类型自然保护区以及风景名胜区等保护工作；（4）污染纠纷处理职能的交叉和重叠，如发生渔业污染纠纷或船舶污染纠纷时，则依照《水污染防治法》第28条的规定，县级以上环保局与渔政监督管理机构或交通部门的航政机关都有处理污染纠纷的职能。
（二）环保部门缺乏独立性与权威性，受制于地方各级政府，难以抵制地方保护主义
1．环保部门财政不独立
（1）由于财政不独立，环境管理部门缺乏独立性，受制于地方政府
在现行的财政体制下，基层环保执法部门的工资和福利待遇是由当地政府提供，而不是由国家统一拨款的。而在实践中，地方的重要污染源主要是当地的各类企业，这些环境执法的对象同时又是当地的纳税大户，是解决当地政府的就业压力、增加财政收入的主要力量，因此，这些污染企业往往受到当地政府的保护。俗话说“吃人的嘴软，拿人的手短”，在这种财政体制下，由于环保执法部门人员的位子、票子均受到地方政府的制约，所以基层环保执法部门说话就要看当地政府的脸色行事了，失去自身的独立性何谈坚持环保的原则啊。同时，地方政府又不受上级政府的环保部门的领导，由于缺乏有力的制约力量，而无所顾忌地走牺牲环境发展经济的道路，可见，地方主义的久禁不止也就不足为怪了。
（2）由于受地方财政影响，各地基层环境管理部门发展很不平衡，贫穷地方的环保部门力量薄弱
由于不是由国家统一拨款，基层环保机构的规模与力量往往受到当地的经济状况和当地政府的制约，因此基层环保机构的发展很不平衡，许多贫穷地方的环保执法力量相当薄弱，有的地方甚至都没有环保部门。据悉，2005年底，全国平均每个机构只有1.5辆车左右，300多个县没有执法机构，200多个县的执法机构没有执法车辆，更没有取证设备。然而，如此“贫穷”的环保部门却监管了近30万家工业污染企业、70多万家三产企业、几万个建筑工地，还要面临十分繁重的农村及生态环境监察任务、承担着120多亿元/年排污费的征收工作和6万多件/年的污染事故与纠纷调查处理工作。
2．环境行政管理部门权威有限
在我国的现行环境管理体制与立法之下，由于受制于当地政府，环保行政部门“权力小”、“手段软”，环保权威十分有限。权力“小”，主要体现在环保部门只有限期治理、停产治理的建议权，而没有决定权，在地方保护主义严重的地区，由于当地政府出于经济的考虑一般并不采纳这种建议，对此，环保部门无能为力。
手段“软”，主要体现在环境处罚的主要手段只是罚款，缺乏查封、冻结、扣押、没收、强制划拨权等行政强制性手段。就连唯一的处罚手段，其可以处罚的数额也受到的很大限制，远远低于污染治理成本。譬如，我国环境立法对罚款大都规定了一个上限，如《水污染防治法》第43条第2款规定：“对造成水污染事故的企业事业单位，按照直接损失的20%计算罚款，但是最高不得超过20万元”，就连最新出台的《固体废物污染环境防治法》也只规定为50万元。在这种“守法成本高，违法成本低”的畸形法制状态下，多数企业往往选择缴纳罚款而不愿意建设治理设施整治污染。据此，有关部门曾统计，我国环境违法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代价的2%。
（三）缺乏高效的部门协调机制我国的环境管理体制是一种横向的各部门并立的所谓“统一管理与分部门相结合”的管理体制。由于立法或历史上的原因，存在部门之间权限不清、管理机构重叠、部门管理职能重叠或交叉、管理部门错位等多种弊端而严重影响环境法律的有效实施的情况，但另一方面我国又缺乏应对措施——即没有设置对这些冲突与矛盾进行有效协调的权威性部门或机构。当然，有的地方有一些很好的协调经验，如武汉建立了社区居民自治和部门联动的新型管理机制，但总的说来这
种协调和联动没有形成一个规范化、法律化的制度，由于每次都要临时组织协调，往往由于各方面的原因导致久拖不决而效率低下。再者，就是这种不成熟的联动机制也还没有在全国得到很好的推广。
三、以“地位独立、分工明确、办事高效、运转协调、监督有力”为原则，改革现行环境管理体制
1．建立独立的财政体制
要改革现行的体制，最根本的办法是把地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的公共政府和福利政府，通过完善的制度设计来规制政府的行为，刨掉地方保护主义的土壤，并严厉打击政府的寻租现象。因此，我们应借鉴西方发达市场经济国家的管理体制，把目前“分灶吃饭”、“自主创收”的财政体制，转变成“先集中、后返还”、“收支两条线”的体制。由国务院统一拨款，解决环境管理机构的办公经费与劳务、津贴、福利问题，同时排污费与环境税费则统一上缴国库，即采用“先收后放，收支两条线”的体制形式，加强监督，并启用有力的惩罚机制和切实的奖励机制，规制政府的环境行政行为。试问，在这样的体制下，地方保护主义还有多少生存的空间？（当然，这一措施改革的力度很大，为了维持稳定大计，应该循序渐进的进行。）
2．科学分工各部门的职能，并清晰其权限范围
科学分工各部门的职能和权限范围，可以从以下三个方面进行考虑：第一，部门性质。不同性质的部门只能从事与其性质相适应的工作，不能甲管乙事，如资源部门主要负责对资源的持续、合理利用与公平分配问题，而相应的环保事务则主要由环保部门来负责处理。
第二，“效率原则”。不同的部门所掌握的知识、技术、设备是不同的，职能的分工应充分发挥他们的长处，扬长避短才能提高其工作的效率。如民航和铁道部门以及环保部门都是行业性比较强的部门，民航和铁道部门负责管理控制民用航空器和铁路的经营效率较高，而管理航空器噪声，铁路噪声则不太合效率原则了，而应由环境监督管理部门来行使。
第三，“公正原则”。依据诉讼法 “自己不能审理自己的案件” 的基本原则，一个部门不能“既当球员又当裁判员”。国家经贸委本是一个负责国家经济事业的综合决策性的部门，法律不能完全把淘汰严重污染环境的工艺设备的决策权和监督管理权授权经贸委，而应完全交由环保部门行使；或者环保部门享有最高的监督权，可以通过国务院办公会议或主管副总理而对经贸委进行直接的监督，只有这样才能保证淘汰的公正性与合理性。
3．设立并完善跨行政区的区域协调机制
基于环境要素本身的流动性、整体性、不可分割性等特点，流域水污染、酸雨污染、海洋环境污染、生物多样性等环境问题具有很强的地域空间整体性，不受行政辖区界线的限制。因此，解决这些问题的根本途径是设置相应的强有力的跨行政区的机构，尤其是强有力的流域环境管理机构，如流域水行政管理机构。许多国家的环境管理主管部门非常重视这种跨行政区环境管理机构的设置，他们将这种跨区环境管理机构作为环境管理主管部门的派出机构或直属机构，人员编制属于环境管理主管部门。
当然，我国也可在已有的行政建制上设立适合我国国情的跨行政区的协调机构。根据第一种类型，我国已经进行了卓有成效的改革：根据2006年7月的《总局环境保护督查中心组建方案》，在全国设立东北、华北、西北、华中、西南、东南、华南七个分区管理机构，而这些分区机构在性质上都属于国家环保总局的派出机构，均垂直从属于国家环保总局，其职能之一便是在委托权限内“承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作”和“负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作”。根据第二种类型，我国可根据国内的几大主要河流而设立流域管理机构，如长江流域环境管理委员会、黄河流域环境管理委员会等，目前我国已经开始了这方面的实践，但在处理流域管理委员会与中央环保局以及地方政府的关系上还没有理顺，还存在诸如流域机构的权力缺乏、地方保护主义影响水资源统一管理、流域管理信息采集难度大、流域规划监督无力等弊端，有必要进行大胆改革。
除了对企业要进行有力的监管外，对于监督企业的环保部门也要进行有效的监督，防止其违法行政。环保行政部门在行政执法中经常发生诸如环境行政不作为、环境行政越权、滥用环境行政权、违反法定环境行政程序等现象，因此，也需要对此进行大力监督。在以后的环境立法中，国家应该要有意识的规定有关监督机制的内容，以监督环保行政部门合法、正当地开展环境行政管理工作。在这方面，我们应该学习美国等西方国家，把发展环保非政府组织作为今后加强和改善环境行政管理的努力方向之一。
结语
环境行政管理体制的改革与完善是对原有体制的梳理、调整、甚至否定，因此必须综合考虑诸如传统行政文化对我国环境行政管理体制的影响；社会公众尤其是非政府组织在环境行政管理体制改革中的作用；改革、发展与稳定的关系；国外管理体制改革的经验与教训以及本土化等各种因素，要防止过于保守和过于急于求成的两种极端思想。总之，由于原有体制的巨大惯性，以及改革内容和目标的重大性决定了此项改革是一个长期、艰难的转型过程，绝不能一蹴而就，我们必须循序渐进，进行有计划有步骤的考察、设计、论证、试点和推广，方能成功。
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