第一篇：20150529_合理设计基金方案破解PPP项目落地难_刘冰、李夏雨
合理设计基金方案破解PPP项目落地难
中国建设报
2015-05-29
2014年10月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，剥离融资平台的政府融资职能。此后，各地政府重新探索新的融资模式，由财政部和发改委大力推行的PPP模式开始进入大规模、规范化的实施阶段。但是据不完全统计，截至目前，各省市PPP项目签约率大多在10% 20%之间，远低于各方预期。究其原因，PPP项目具有的资金需求量大、投资周期长、投资收益有限、风险较高、投资退出渠道不成熟等特点，使得社会资本不敢贸然进入。
2015年4月，由6部委联合下发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，鼓励以设立产业基金等形式入股PPP项目，提供项目资本金，为PPP融资提供了切实可行的新渠道。自去年起，多省市已经开始组建产业基金入股PPP项目。2014年8月，重庆市设立产业引导股权投资基金，将以45.5亿元撬动各类社会资本共约155.5亿元对工业、科技、现代服务业等6大领域进行股权投资。2014年9月，由北排集团与国投创新共同组建的合资公司北排水环境与中国工商银行和上海浦东发展银行共同发起规模为100亿元的国投水环境（北京）基金，引起水务界巨大反响。2014年底，河南省政府与建行、交行、浦发银行分别成立“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资城镇化发展基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”，总规模达到3000亿元。2015年3月，平安银行与武汉市政府签署战略合作协议，确定合作发起产业基金，支持武汉城市基础设施建设、“三旧”改造等重大发展项目。国家发改委近期将设立一个总规模400亿元的新兴产业创投引导基金支持PPP行业建设。预计今年各式PPP产业投资基金将会以前所未有的速度涌现。
PPP基金的设立，从资金上真正为PPP的发展创造了良好条件，其最大的意义在于解决PPP项目的融资困境，从而实现政府、社会资本、企业三方的利益共赢。那产业基金方案究竟应该怎样设计，才能更好地推进PPP项目的落地呢？
PPP基金的投向
PPP项目投资额大、收益有限、周期长，一直以来均以财政补贴和传统信贷模式作为主要的融资渠道。由于金融机构的逐利性，传统的信贷模式更青睐于高
利润的公用事业和基础设施建设项目，而中低利润的项目一直处于融资难的境地。PPP基金的介入有助于提升中低利润项目的盈利能力。结合国外的成熟经验，PPP基金有助于解决基建项目融资缺口巨大的难题，重点投向融资需求大、收益稳定、融资难的重点城镇化基建工程。可考虑配置一揽子涵盖高、中、低利润的项目，通过各类项目的合理设置，达到基金整体的稳定收益。
PPP基金的结构设计
降低融资成本。就目前已成立的PPP基金而言，大多以基金、券商、信托等金融机构作为主要募资对象，资金主要来自理财资金池，回报要求较高，该回报要求远大于商业银行传统信贷的利率。为降低融资成本，可考虑引进保险、社保基金等具有长期稳定的资金；同时可由政府部分出资作为基金劣后，在吸引金融机构投资的同时，降低基金价格。
延长基金期限。PPP项目期限大多在20 30年，如市场上信托通常3 5年赎回的特性，无法支持PPP项目长期运营的需要。为了加速PPP项目的落地，降低地方政府财政压力，需通过扩大基金来源、政策配套等多种途径延长基金期限。
丰富基金支持形式。政府可引导基金以多种形式支持PPP项目的推进。以笔者正在进行项目所在某省份设立的PPP基金为例，其主要以前期费用补贴、项目入库奖励和资本金支持3种形式给予该省PPP项目支持，通过营造良好的融资环境，促进优质项目顺利落地。
合理的回报机制。为了增强基金投向PPP项目的积极性，需对基金的回报机制给予明确。依据现有政策，建议以项目经营性现金流作为基金还款的主要来源；当项目收益无法覆盖本金和回报时，可将政府购买服务的费用纳入还款来源。同时，依据基金构成，可采取优先与劣后的形式，将其他投资人作为优先级，政府出资人作为劣后级，优先保障其他投资人权益，以增强基金筹资吸引力。
完善的退出机制。从目前市场行情来看，基金对退出机制要求较高，一般会要求在PPP全生命周期的前段时间退出。为了吸引基金投入PPP项目，可在项目前期工作中，与社会投资人达成一致，在基金到期的情况下，由社会投资人优先回购基金股权或适当考虑由政府方回购基金股权。
基金管理机制
PPP基金应建立完整的管理机制，选择有丰富股权投资基金管理经验的机构
担任基金管理人。通常来说，基金管理体系由基金经理、投资决策委员会、基金管理公司、风险监控委员会、托管银行等组成。PPP基金管理机制重点应建立项目筛选、审核和基金拨付机制。近期，多地已开始建立当地PPP项目库，可考虑直接在项目库里对有资金需求的项目进行初审，提出推荐项目名单后，由基金管理人和投资人组建的投资决策委员会来进行最终的基金投放决策，最后由基金管理人对通过审批的项目进行资金拨付和后续资金管理等工作。
据估计，到2020年，中国城镇化率将达到60%，由此带来的投资需求超过42万亿元，可见PPP的发展空间还是非常广阔的。现阶段而言，PPP基金作为政府引导基金，具有较大的示范意义，但未来趋势究竟如何，是否能真正推动PPP项目的落地，取决于产业基金结构的设计，以及对具体项目风险的甄别和控制。假若能真正建立起产业基金的法律环境，借鉴国内外成熟PPP产业基金的运作模式设计出符合我国实情的操作模式，相信PPP产业基金会代替城投债成为各地政府主流的融资工具，实现解决城市基础设施和公共事业建设的巨大资金缺口，推动PPP项目可持续发展的目标。
□刘冰李夏雨
点击咨询 