第一篇：浅谈交通警察在执勤执法中的语言艺术与语言行为(新城大队张俊)
浅谈交通警察在执勤执法中的
语言艺术与语言行为
——呼和浩特市交管支队新城交管大队 张俊
作者简介：张俊，男，1972年出生，现任新城区交管大队副大队长（主管大队岗勤工作）他在实际工作中勤勉踏实，善于摸索总结经验。从警20余年有着一线工作丰富的经验。语言是人与人沟通、交流的一种主要方式，表达方式的不同，往往会收到不同的效果，老人常讲：话是开心的钥匙。只要你真诚，学会尊重对方，在我们的工作中会受益匪浅，而交警与基层群众打交道是最直接、最深入、最广泛的。交警在执法中如何做到规范并充分考虑到“以人为本”的管理理念，使用规范文明用语，是十分重要的，也对密切联系群众，树立交警新形象，促进道路交通管理事业的顺利发展，保障道路交通管理工作的完善，构建和谐交通环境具有重要作用。
一、语言艺术在执法中发挥的重要作用
1、有利于树立良好的执法形象。交警在执法工作中，不仅对交通参与者的违法行为进行纠正和处理，也直接接受广大群众监督。交警的一言一行，直接关系到公安机关和政府在人民群众心目中的形象，而交警讲树立形象，关键体现在语言态度这一日常交流的工具上，而行为更是让人民群众看到交警工作的艰辛与重复性。因此，只有做到说话和气真诚，不讲忌语，符合当地群众的需求，才能做到交警在群众心目中的新形象。如果我们在执法中说话随意、不规范、不文明，甚至说一些气话、脏话，很容易引起群众的不满，也很容易发生口角，甚至引发群众起哄，从而激化矛盾，让简单的事情复杂化。相反，真诚的态度，规范的语言，能让群众倍感亲切，能让群众对交警的思想水平、见识由衷佩服，对执法过程、执法结果能心服口服，交警的形象、口碑才能在群众心目中建立起来。
2、改善管理者与被管理者的关系，有利于争取交通参与者与群众的理解、支持、配合，实现交通秩序的根本好转。交警工作必须依赖于全社会群众的广泛参与，要做到这一点，交警必须善于使用规范化的执法语言用语，熟悉掌握法律法规，在管理中体现柔性执法，也要把握刚性，既要说服司机与群众，也要将法律的严肃性展现出来，让司机有愧疚之意与主动接受处理，触动感染围观群众换位思考。使用标准的指挥动作，让群众文明行车；使用贴切的语言，让群众自觉遵守交通法规。反之，使用粗暴的语言和行为，必将人为导致执法阻碍，造成种种不良后果。好语一句寒冬暖，恶语一句六月寒，也正是这个道理。
3、交警队伍管理的综合素质的反映。交警形象最直接的反映，在语言交流和肢体语言上，交警在执法活动中，语言的优劣直接反映出民警的素质与执法水平。巧妙的使用语言，可化恼怒为笑容，化争执为友善，可以在一个地区争取一片群众拥护我们的执法工作。有的民警缺乏规范化执法用语，不善于与司机和群众接触，总站在一个高度上，只能常常与群众发生口角、发生撕扯，造成极坏影响，使得简单的事情复杂处理，造成司机不满、群众闹事，引起上访复议。这种不应有的一个原因，是民警说话不妥、不分场合，缺乏了解和理解人民群众在日常行为中的需求。交警使用规范、贴切的执法语言，有利于端正行业作风，树立交通民警的良好形象；有利于进一步密切警民关系，能够体现“我在群众眼中，群众在我心中”的交警服务理念；有利于打造良好的交通环境，更好的构建和谐社会。
二、当前交通民警在执法过程中使用语言存在的问题近几年，人民群众维权意识、法律意识越来越强，利用社会舆论、媒体来维护自己的合法权益，已成为人民群众的一项重要共识，这就需要民警规范从事执法活动。在现实生活中，有不少民警在与交通参与者交流时，由于自身的言语失误，从而造成一些不必要的麻烦，主要体现在以下几个方面：
1、心理承受能力差。交警在执勤执法过程中，能遇到各种类型的交通参与者，民警在处理交通违法时，不乏个别交通违法者故意刁难，提一些尖锐问题或说一些风凉话，已达到激怒民警转移矛盾的目的来逃避处理。往往有些民警由于年轻气盛，缺乏社会经验，心理承受能力差，说了一些过激的语言，让交通违法者挑出了毛病，使工作造成了被动。
2、业务素质弱。有些交警平时不注重学习，更新知识较慢，业务不过关，与交通违法者交流时政策性不强。道路交通相关的法律法规不能熟悉应用，说外行话，往往不告知交通违法者的权利，对违法者的处理意见解释不清，法律依据运用不够精准。开出罚单时，处罚金额凭自身心情和对方态度好坏而定，让交通违法者对处罚并不信服，结果造成争议不断。
3、服务意识淡薄。有些民警对待群众说话冷漠，少数交警思想认识存在误区。以管理者自居，缺乏宗旨意识和服务观念，说话不假思索、不分轻重、冷漠无情，只要求对方尊重自己，给自己说一些所谓的顺言顺语，使得执法环境、围观群众对执法执勤人员产生更多的抵触情绪，导致警民之间的隔阂和障碍愈来愈深。
4、综合分析能力低下。有些民警在纠正违法行为时，很少问清缘由，讲话直白，不给交通违法者陈述和申辩的机会，甚至训斥，方法简单粗暴，让交通参与者总认为是为了罚款而处罚，极易制造激化矛盾，不能很好的体现出人性化交通管理和交通参与者的沟通。
三、交通民警语言艺术的运用 当交警在处理交通违法时，与交通违法驾驶员交流工程中，要始终牢记并要做到：心态平和不激动，口气平和不强硬，用语平和不带刺，动作平和不使粗，执法懂法善讲法，尊称在前不卑亢。一方面，交警应从管理者的角度出发，大胆执法，严格管理；另一方面，又要根据工作环境，被管理者的年龄、驾龄、民族、性别、职业等的不同特点，灵活运用角色语言。做到文明、热情、坚持的信念，才能更好的开展道路交通管理工作。根据多年工作经验我认为采取以下几点。
1、对待年轻驾驶员，要考虑其自尊心强，容易冲动，自我约束法纪意识淡薄，容易违法。对他们的处理语言使用上要简练、明快，一语中的，形成威慑，使其受到教育。对待年长驾驶员，要语调平稳、心平气和、热情尊称在前，讲明情由，谨慎得体。
2、对女性驾驶员，要考虑到性别的差异，注意掌握分寸。女司机一般感情脆弱，但情绪波动也很大，对她们纠违时，语言上要有礼有节，用语恰到好处，果断处理，避免拉扯之嫌。
3、对文化层次不同的驾驶员，要注重讲清道理，不指责不埋怨。对文化低的驾驶员，要讲清法规条款和违法的危害性，使其心悦诚服。对有些文化高的驾驶员，有时只需点到为止，不必唠叨没完，使其反感。对少数民族驾驶员，更是在处理时，尊重对方的民族习惯，避免忌讳言辞。
4、对不同类型的驾驶员要注意使用不同的语言，对坚决不服从管理、故意纠缠的违法人要考虑社会影响。不冲动、不激动、重程序、重规范、重证据，做到有理、有据、有节，必要时另找合适的场所处理，尽可能在执法过程中避免与违法人发生正面对抗和僵持。
5、对不太讲理、脾气倔强的违法人，要保持情绪稳定，不温不火，不与其争辩，避免发生口角。对执法有利的话多说，不利的话少接茬，避免同违法人发生语言激辨。
6、对性格内向的违法人，要顾及对方的“爱面子”心态。尽可能做到执法语言简单明了，纠正违法行为快速果断，尤其在大庭广众之下注意言辞，避免伤害违法人的自尊心。
7、对违法驾驶人同车的乘客，多进行观察。只与驾驶人交流，避开乘客与民警之间交流，有时也需乘客帮着解围，视情况而定。
8、改训诫为谈话。提问是交警执法处理违法的有效办法，而责问、训斥可能把事情扩大化，甚至闹的不可开交。因此，交警在执法中，一定保持头脑清醒、冷静，多一些理解和宽容，尽量不指责对方，不感情用事，不能因为司机的恶劣行为表现出憎恨的情绪。在执法时要进行换位思考，将心比心，把发狠话改为贴心话，改粗暴话为文明话，改冷漠话为热心话，改过头话为实在话，更不能挖苦训斥，用语温和、严肃、诚恳、有感情，适时讲明违法的成本和后果，举一些发生的案例，正确运用法律法规来劝导被管理人。
四、如何学习和掌握交警语言艺术
1、采取多种形式，组织民警系统学习理论知识。引导民警认真学习法律法规，熟悉法律环境，熟悉执法程序，练就过硬基本功。本着干什么、学什么、缺什么、补什么的原则，对民警进行系统培训，努力提高民警的文化素质。同时，多鼓励民警参加教育学习，只有不断的学习来更新知识，才能不断提高管理水平和工作能力，才能为提高语言素质打下坚实基础。
2、加强思想道德学习，努力提高交警队伍的道德修养。加强持久有效的思想道德教育，开展内涵丰富、形式多样的政治思想工作，坚持用优良传统教育广大民警，帮助民警建立正确的世界观、价值观和人生观，并深入学习“三严三实”，使民警牢固树立社会荣辱观，牢记“我在群众眼中，群众在我心中”的服务宗旨。
3、加强语言素质教育，提高民警的语言表达能力。提高认识自己、认识社会、认识形势，把道德修养通过学习在工作中养成习惯，把各种案例通过学习、总结，民警们相互交流经验，达到共同进步的目的。
4、严格执行《交通警察道路执勤执法工作规范》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》，做到纠违程序化、规范化。努力减少因行为、语言引起的误会，不断强化交警执法行为，树立良好执法形象。综上所述，交警在执勤执法当中，最直接、最便利、最频繁的工具就是语言。我们说话不仅是为了传递某种客观的信息，而是要引起对方的反应，控制对方的行为。那么，光有清晰的表达还不够，还要说的巧妙，做的踏实。这就要求交警必须在日常工作中，规范执法执勤文明用语，努力提高语言的艺术性。只有这样，才能更好的把服务群众融入到交通管理工作中来，才能更好的打造出文明、和谐的道路交通环境。
第二篇：浅谈交通警察在执法中的语言艺术
浅谈交通警察在执法中的语言艺术
语言是人际交流的工具，是人与人沟通、交流的一种主要方式，表达方式的不同，往往会收到不同的效果。而交警与人民群众打交道是最广泛、最直接、最深入的。交通民警在执勤执法过程中，如何做到规范并充分体现出“以人为本”的管理理念，使用规范文明的语言是十分重要的，也是最基本的。对于密切警民关系，树立交警的新形象，促进道路交通管理事业的顺利发展，保障道路交通管理工作的顺利完成，构建和谐交通环境也具有十分重要的意义。
一、语言艺术在执法工作中所发挥的重要作用。
（一）有利于树立良好的执法形象。交警在执法工作中，不仅对交通参与者的违法行为进行纠正和处理，也直接接受广大群众的监督，交警的一言一行，直接关系到党和政府在人民群众心目中的形象。而交警讲树立形象关键体现在语言——这一日常的交流工具上，因此，只有做到说话和气、用语规范、不讲忌语，才能塑造交警在群众心目中的新形象。试想，如果我们在执法中说话不规范、不文明，甚至说脏话、气话，这就很容易引发口角，造成群众的不满，甚至会引起群众起哄，从而激化矛盾。相反，规范文明的语言会让群众倍感亲切，让群众对交警的思想水平、见识由衷佩服，对执法过程、执法结果心服口服，从而在群众心目中树立交警的良好形象。
（二）可以改善管理者与被管理者的关系。有利于争取交通参与者和群众的理解、支持、配合，保证道路交通安全管理有关法规的贯彻实施，实现交通秩序的根本性好转。交警工作必须依赖于全社会群众的广泛参与，要做到这一点交警必须善于使用规范化的执法语言。使用规范化的执法用语，违法司机和群众易于被说服，主动改正违法行为；使用文明礼貌的体态语言，如给司机敬礼，违章司机往往会心怀愧疚之意而主动接受处理；使用标准的指挥动作，可以感染触动人们换位思考，自觉文明行车；使用严肃认真的语言，正确运用法律法规，可促使司机认识到法律的威严，自觉遵守交通法。反之，使用粗暴的语言和动作，必将人为导致执法阻碍，造成种种不良后果。“好语一句寒冬暖，恶语一句六月寒”，也正是这个道理。
（三）是交警队伍管理综合素质的反映。交警的形象最直接地反映在语言交流和形体语言上。交警在执法活动中，语言的优劣直接反映出民警的素质和执法水平。巧妙使用语言，可以化恼怒为笑容，化争执为友善。交警平时直接与广大司机和群众接触，有的民警因不善于使用规范化执法用语，常常与群众发生口角，造成极坏的影响；有的因用语不文明使本来十分简单的事情变得复杂；有的因用语不当造成群众、司机不满，引起公愤，导致上访复议，造成这些不
应有现象的一个重要原因就是说话欠妥，不讲究语言艺术，不会使用规范化的执法用语。由此可见，交警使用规范化的执法语言能体现交通民警的整体素质，交警在执法中使用语言得当，有利于端正行业作风，树立交通民警的良好形象，有利于进一步密切警民关系，充分体现“我在群众眼中，群众在我心中”的交警服务理念，有利于打造良好的交通环境，更好的构建和谐社会。
二、当前交通民警在执法过程中使用语言存在的问题。
近年来，人民群众的法律意识越来越强，人民利用社会舆论、媒体来维护自己的合法权益已成为人民群众的一项重要共识。这就需要民警规范的从事执勤执法活动，在现实生活中，有不少交通民警在与交通参与者交流时，由于自身的言语失误，而造成一些不必要的麻烦。主要体现在以下几个方面：
（一）心理承受能力差。交通民警在执勤执法过程中，能遇到各种类型的交通参与者，民警在处理交通违法时，不乏个别交通违法者故意刁难，提一些问题或说一些风凉话，以达到激怒民警转移矛盾的目的，来逃避处理，往往有些民警由于年轻气盛，缺乏社会经验，心理承受能力差，说了一些过激的语言，让交通违法者挑出了毛病，使工作造成了被动。
（二）业务素质弱。有些交通民警不注重加强学习，更新知识较慢，业务不过关，与交通违法者交流时政策性不强，说外行话，往往不告知交通违法者享有的权利，对交通违法者的处理意见也解释不清，法律依据运用不够准确，罚款时，处罚金额凭自身心情和对方态度好坏而定，结果造成交通违法者对处罚并不信服，致使上访复议增多。
（三）服务意识淡。有些民警对待群众说话冷漠，少数交警思想认识存在误区，以管理者自居，缺乏宗旨观念和服务意识，说话不加思索，不知轻重，冷漠无情，使听者寒心，导致警民之间产生隔阂和障碍。
（四）综合分析能力低。有些民警纠正违法行为时，不问缘由，讲话直白，单纯的追求罚款，不给交通违法者陈述和申辩的机会，有的甚至训斥人，方法粗暴，极易制造和激化矛盾，不能很好的体现人性化的交通管理。
三、交通民警语言艺术的运用
当交通民警在处理交通违法时，与违法驾驶员交流过程中，要始终牢记并要做到：心态平和不激动，口气平和不强硬，用语平和不带刺，动作平和不使粗，并要讲究点语言艺术，驾驶员不论其社会地位和身份如何，都应自觉遵守交通法规，一方面，交警应当从管理者的角度出发，大胆执法，严格管理。另一方面，又要根据被管理者的年龄、驾龄、性别、职业等不同特点，灵活运用角色语言，做到文明管理，热情服务，才能更好的开展道路交通管理工作，我认为采取
以下几点：
（一）对年轻驾驶员，要考虑其自尊心强，容易冲动，法纪意识淡薄，容易违法，对他们的处理语言使用上要简洁明快，一语中的，形成震慑，使其受到教育；对年长驾驶员，要考虑其一般态度和蔼，处事谨慎，心地诚实，很少故意违法，对他们在语言运用上则要心平气和，语调平稳，热情文明。
（二）对女性驾驶员，要考虑性别的差异，注意掌握分寸。女性驾驶员一般感情脆弱，胆小心细，对她们纠违时，语言上要有礼有节，用语平和，不要过于直截了当。
（三）对文化层次不同的驾驶员，要注重讲清道理，对文化低的驾驶员要讲清法规的重要性和违法的危害性，指明其违法之处及相关处罚条款，使其心悦诚服；对有些文化高的驾驶员有时只需点到为止，不必唠叨没完，使其反感。
（四）对不同类型的违法驾驶员，要注意使用不同的语言，对坚决不服从管理、故意纠缠的违法人，要考虑社会影响，不冲动，不激化，重程序，重规范，做到有理、有节，必要时另找适当场所进行处理，尽可能在执法过程中避免与违法人发生对抗僵持。
（五）对不太讲理、脾气倔强的违法人，要保持情绪稳定，不愠不火，不与其争辩，避免与其发生口角，该说的话说到位，对执法有利的话多说，不利的话不接话茬，避
免同违法人发生正面冲突。
（六）对性格内向，爱“面子”的违法人，要顾及违法人爱“面子”的心态，尽可能的做到执法语言简洁明了，纠处违法行为快速果断，尤其在大庭广众下注意言辞，避免损伤违法人的自尊心。
（七）改训为谈，提问是交警执法处理违法的有效办法，而责问、训斥可能把事情闹得不可开交。因此，交警在执法中一定要保持冷静的头脑，多一些理解和宽容，尽量不要指责对方，切不可感情用事，不能因为司机的恶劣行为而表现出憎恨的情绪，动辄就发脾气，拍桌子。交警在执法中要进行换位思考，将心比心，改耍派头为讲情感。只改发狠话为贴心话，改粗暴话为文明话，改冷漠话为热心话，改过头话为实在话，语言上不宜偏激，更不能挖苦训斥，用语应温和，严肃诚恳，适时讲明违法，正确运用法律法规来劝导被管理人。
四、如何学习和掌握交警语言艺术
（一）加强学习，努力提高交警队伍的文化素质。要采取多种形式，组织民警系统学习理论知识，用科学发展观武装头脑。引导民警认真学习法律法规，熟悉执法程序，练就过硬的基本功，本着“干什么、学什么、缺什么、补什么”的原则，对民警进行系统培训。同时，鼓励民警参加教育学习，只有不断的学习来更新知识，才能不断提高管理水
平和工作能力，才能为提高语言素质打下坚实基础。
（二）加强思想道德建设，努力提高交警队伍的道德修养。加强持久有效的思想道德教育，开展内涵丰富、形式多样的政治思想工作。坚持用优良传统教育广大交警，经常开展向先进人物学习活动，帮助民警树立正确的世界观、价值观和人生观，并深入学习“八荣八耻”，使民警牢固树立社会主义荣辱观，牢记“我在群众眼中，群众在我心中”的服务宗旨。
（三）加强语言素质教育，提高民警语言表达能力。理论知识的学习和道德修养的养成，归根结底，落脚点是要求交通民警要在实际工作中表达出来，这要求民警要多锻炼，在日常学习中，组织民警进行模拟训练，模拟纠正违法行为的现场，对现场可能出现的各种情况进行演练，互相学习，互相总结，交流经验，达到共同进步的目的。
(四)严格执行《交通警察道路执勤执法工作规范》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》，做到纠违程序化、规范化，努力减少因行为、语言引起的误会，不断强化交警执法行为，树立良好形象。
综上所述，交通民警在执勤执法当中，最直接、最便利、最频繁的工具就是言语。我们说话不仅仅是为了传递某种客观的信息，而是要引起对方的反应，控制对方的行为。那么光有清晰的表达还不够，还要说得巧妙，这就要求交通
语言的艺术性，只有这样，才能更好的把服务群众溶入到交通管理工作中来，才能更好的打造出文明、和谐的道路交通管理环境。
第三篇：合同行为与审计执法在工程案件中的效力认定
摘 要：随着社会主义市场经济的建立和深入发展，我国社会经济形势发生了深刻变革，出现了许多新情况、新问题，有待在实践中探索破解之道。本文针对在国家建设项目审计中，审计确认金额与合同金额不一致并发生纠纷时，合同行为与审计结论在案件处理中的效力认定问题进行探讨，并研究解决对策。
关键词：审计 合同行为 建设项目 效
力
我国近几年处于建设高峰期，国家投入重大项目的建设资金数额庞大且逐年增加，但与此对应的却是工程建设领域中营私舞弊层出不穷，经济犯罪高发、多发、易发。如何确保工程建设质量，确保财政资金的安全、效益，确保建造“人民满意工程”，成为党和政府的关切和关注。
审计表明，在国家建设项目中，审计确认金额与合同金额往往有出入，有的甚至出入较大，所以审减金额有逐年递增之势。在审减远多于审增的情形下，从建设单位（业主单位）角度讲，以审计认定的金额结算，意味着少付款，所以拥护和支持审计报告、审计决定，认为审计代表了国家的权威和公正。但从施工单位角度讲，认为工程建设是以施工合同为基础确定了各方权利和义务，是公平市场交易行为，是合同行为，体现了自愿、平等和意思自治，要求建设单位按合同（含补充合同、签证，下同）规定金额履行付款义务。同样，因审减的情形远多于审增，建设单位以合同约定金额付款，意味着施工单位收入增加，施工单位自然排斥审计结果而愿意将其视为合同行为。在此情况下，施工方与建设方若在付款问题上发生分歧，而且采取协商、调解等方式仍不能消除分歧时，施工方会采取两种救济途径，一种是因建设方不愿按合同金额付款，以建设方为被告提出违约之诉。为通过适用合同法维护自身权益，施工方采取此种救济途径为多数。另一种是根据审计法第四十八条的规定，不服审计决定，提请审计机关的本级人民政府裁决或提出行政复议、行政诉讼，施工方认为只要推翻审计认定金额（审减金额），按合同履约，也就间接维护了自身利益。因被审计单位是建设方而不是施工方，施工方针对审计机关的救济方式选择恰恰不受财政收支、财务收支的约束，意味着即便是财政收支性质审计，亦可采取行政复议、行政诉讼中的任一种方式。
还有一种情形，施工单位和建设单位都排斥审计结果，而愿意按合同约定金额结算，有的甚至在审计时已将工程款付清。施工单位这样做，能理解其想法，但建设单位如此“积极配合”，其动机不免让人生疑。对建设单位而言，除情势变更、判断失误或签订合同失职外，多数是与施工单位存在幕后交易，有重大利益纠葛，当施工单位和建设单位形成利益共同体时，自然排斥审计结论，其后果是造成国家利益蒙受损失，骗取、套取的国家资金被施工单位和建设单位共同分割。这种情形下，如果存在审减金额，双方又都认可审计结论，那么严格按审计确定金额付款，国家利益得以维护。如果双方特别是施工方不认可审计结论，那么，其救济途径自然又回到审计法第四十八条的规定。
排除审计结论本身错误因素，政府裁决机关、复议机关、审判机关（以下简称受理机关）面对上述情形，首要需解决的是合同行为与审计执法效力认定问题。
受理机关在审理此类案件时，存在两难的尴尬。若以建设施工合同为基础，以合同法为依据，尊重和保护了当事人在平等、自愿基础上确立的各方权利和义务，维护了合同法强调的意思自治，但可能对国家利益保护不够充分，因为审计结果表明，许多建设单位、施工单位恰恰利用合同法规则，钻法律的空子，骗取、套取国家资金，损害国家利益。合同法第52条虽将恶意串通，损害国家利益、损害社会公共利益作为合同无效的情形，第54条将显失公平作为合同变更或撤销的情形，但案件审理实践中，上述情形一般不易找到确凿证据，很难认定，加之合同法的立法本意就倾向于鼓励自由交易，受理机关一般不轻易认定合同无效或可变更、可撤消，不会因过度强调公权而疏于对合同当事人意志的保护，最终往往依照合同规定结案。
目前，有的建设单位为防止因价款结算与施工方发生分歧，直接在合同中约定：工程结算以审计机关审定金额为准。这样，既维护了审计的法定性与权威性，又体现了当事人的意思自治，保障了合同的效力，不失为一种较好的处理方式。但受理机关需解决的是在无上述约定情形下对合同与审计结论的效力认定问题。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定：“国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证”；《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条规定：“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”。上述规定说明两点：公文文书是证据，公文文书的证据效力具有优先性。
审计机关是根据宪法和法律的授权，对国有资产的安全、完整进行监督。审计法第二十二条规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算
第四篇：论合同行为与审计执法在工程案件中的效力认定
摘 要：随着社会主义市场经济的建立和深入发展，我国社会经济形势发生了深刻变革，出现了许多新情况、新问题，有待在实践中探索破解之道。本文针对在国家建设项目审计中，审计确认金额与合同金额不一致并发生纠纷时，合同行为与审计结论在案件处理中的效力认定问题进行探讨，并研究解决对策。
关键词：审计 合同行为 建设项目 效力
我国近几年处于建设高峰期，国家投入重大项目的建设资金数额庞大且逐年增加，但与此对应的却是工程建设领域中营私舞弊层出不穷，经济犯罪高发、多发、易发。如何确保工程建设质量，确保财政资金的安全、效益，确保建造“人民满意工程”，成为党和政府的关切和关注。
审计表明，在国家建设项目中，审计确认金额与合同金额往往有出入，有的甚至出入较大，所以审减金额有逐年递增之势。在审减远多于审增的情形下，从建设单位（业主单位）角度讲，以审计认定的金额结算，意味着少付款，所以拥护和支持审计报告、审计决定，认为审计代表了国家的权威和公正。但从施工单位角度讲，认为工程建设是以施工合同为基础确定了各方权利和义务，是公平市场交易行为，是合同行为，体现了自愿、平等和意思自治，要求建设单位按合同（含补充合同、签证，下同）规定金额履行付款义务。同样，因审减的情形远多于审增，建设单位以合同约定金额付款，意味着施工单位收入增加，施工单位自然排斥审计结果而愿意将其视为合同行为。在此情况下，施工方与建设方若在付款问题上发生分歧，而且采取协商、调解等方式仍不能消除分歧时，施工方会采取两种救济途径，一种是因建设方不愿按合同金额付款，以建设方为被告提出违约之诉。为通过适用合同法维护自身权益，施工方采取此种救济途径为多数。另一种是根据审计法第四十八条的规定，不服审计决定，提请审计机关的本级人民政府裁决或提出行政复议、行政诉讼，施工方认为只要推翻审计认定金额（审减金额），按合同履约，也就间接维护了自身利益。因被审计单位是建设方而不是施工方，施工方针对审计机关的救济方式选择恰恰不受财政收支、财务收支的约束，意味着即便是财政收支性质审计，亦可采取行政复议、行政诉讼中的任一种方式。
还有一种情形，施工单位和建设单位都排斥审计结果，而愿意按合同约定金额结算，有的甚至在审计时已将工程款付清。施工单位这样做，能理解其想法，但建设单位如此“积极配合”，其动机不免让人生疑。对建设单位而言，除情势变更、判断失误或签订合同失职外，多数是与施工单位存在幕后交易，有重大利益纠葛，当施工单位和建设单位形成利益共同体时，自然排斥审计结论，其后果是造成国家利益蒙受损失，骗取、套取的国家资金被施工单位和建设单位共同分割。这种情形下，如果存在审减金额，双方又都认可审计结论，那么严格按审计确定金额付款，国家利益得以维护。如果双方特别是施工方不认可审计结论，那么，其救济途径自然又回到审计法第四十八条的规定。
排除审计结论本身错误因素，政府裁决机关、复议机关、审判机关（以下简称受理机关）面对上述情形，首要需解决的是合同行为与审计执法效力认定问题。
受理机关在审理此类案件时，存在两难的尴尬。若以建设施工合同为基础，以合同法为依据，尊重和保护了当事人在平等、自愿基础上确立的各方权利和义务，维护了合同法强调的意思自治，但可能对国家利益保护不够充分，因为审计结果表明，许多建设单位、施工单位恰恰利用合同法规则，钻法律的空子，骗取、套取国家资金，损害国家利益。合同法第52条虽将恶意串通，损害国家利益、损害社会公共利益作为合同无效的情形，第54条将显失公平作为合同变更或撤销的情形，但案件审理实践中，上述情形一般不易找到确凿证据，很难认定，加之合同法的立法本意就倾向于鼓励自由交易，受理机关一般不轻易认定合同无效或可变更、可撤消，不会因过度强调公权而疏于对合同当事人意志的保护，最终往往依照合同规定结案。
目前，有的建设单位为防止因价款结算与施工方发生分歧，直接在合同中约定：工程结算以审计机关审定金额为准。这样，既维护了审计的法定性与权威性，又体现了当事人的意思自治，保障了合同的效力，不失为一种较好的处理方式。但受理机关需解决的是在无上述约定情形下对合同与审计结论的效力认定问题。
根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定：“国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证”；《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十七条规定：“国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证”。上述规定说明两点：公文文书是证据，公文文书的证据效力具有优先性。
审计机关是根据宪法和法律的授权，对国有资产的安全、完整进行监督。审计法第二十二条规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”，即审计是法定的，当事人不能以合同对抗国家的法定监督。审计工作是在审计法的指导下开展的，审计机关依法出具的建设项目竣工决算审计报告、审计决定中认定的工程造价是该项目决（结）算的依据，理应作为受理机关处理、审理类似案件的重要证据。审计机关站在第三方的立场，秉持客观公正的原则，对工程造价的认定挤出了高
估冒算、高套定额、虚假签证、幕后交易、人为拉抬价格等水分，审减掉了合同金额中虚高部分，使国家利益得以维护。同时，审计主要监督的是国家建设项目、国有资产，并不会因此干涉私权，影响自由交易规则。
此外，若采取诉讼的方式解决纠纷，根据法理上“先行后民”原则，人民法院审理与国家建设项目相关的合同纠纷案件时，审计机关已依法作出的审计决定自然应作为审理证据。若当事人在质证时对证据有异议，人民法院应告知当事人按行政复议或行政诉讼程序提出申请，民事诉讼程序中止，待行政复议或行政诉讼程序结束后，以该复议或诉讼结果为依据，恢复民事诉讼程序。
根据审计法第四十二条规定“上级审计机关认为下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的，可以责成下级审计机关予以变更或者撤销，必要时也可以直接作出变更或者撤销的决定。”可见，审计决定除经上述程序变更或者撤销外，只能由本级政府裁决（财政收支情形下）、复议机关决定或人民法院通过行政诉讼程序予以变更或者撤销，而不能通过民事诉讼程序否定审计决定。
公司法上有个“撕破法人面纱”的理论，在此类案件的处理中，不妨引入该理论，“撕破合同面纱”，透过现象看本质，揭开合法形式掩饰下的非法实质，实事求是、客观公允地处理、解决这类案件，坚决打击钻法律空子，利用合同法规则，骗取、套取国家资金，损害国家利益的行为。
因此，当公权与私权发生冲突，受理机关应在审计法与合同法之间进行校量平衡，统筹维护好各方利益和关切，在尊重合同法与借鉴审计结果、保护国家利益之间，在维护公平正义与促进社会和谐之间找到平衡点，突破思想的樊篱，从实事求是的工作思路出发，从保护国家财产安全完整的角度出发，切实贯彻好“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”的法律工作指导思想，实现处理结果的实体公正，切实促进科学发展。
《审计署2008至2012年审计法律规范建设规划》将修订《建设项目审计处理暂行规定》作为任务之一，提出“加强与最高人民法院等有关方面的沟通协调，研究处理好审计决定与合同的法律效力等问题”。我们期待修订结果从法律法规层面使这一问题得以彻底解决。
为抵御世界经济危机对我国的不利影响，国家在对国内国际经济形势研判的基础上，投入4万亿元助扩内需，加大基础设施建设。审计在堵防工程建设中的跑冒滴漏、营私舞弊、损失浪费、高估冒算上必将发挥积极的防御性功能，也必将在促进建造党和政府“放心工程”，督促“钱花在刀刃上”，提高建设资金使用效益，真正实现积极财政政策的目标上发挥更大的建设性作用，但这需要相关执法部门特别是审判机关、复议或裁决受理机关的协作配合和共同把关。
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