浅析省级统管改革背景下法官考评制度之构建-以基层法院审判管理机制为视角

第一篇：浅析省级统管改革背景下法官考评制度之构建-以基层法院审判管理机制为视角

浅析省级统管改革背景下法官考评制度之构建

——以基层法院审判管理机制为视角

内容提要：法官考评制度，是指国家审判机关根据有关法律法规，按照管理权限，通过科学的方法、客观的标准，结合法官的审判工作实绩、思想品德、审判业务和法学理论水平、工作态度和审判作风等进行考察，作出评价，并以此作为对法官奖惩、培训、辞退以及调整等级和工资的依据的一种制度。(1)在当前省级统管改革的背景下，科学合理的、符合审判规律的法官考评制度，对于促进法官积极正确履行职责，充分发挥人民法院的职能作用无疑具有十分重要的意义。但就从当前我国基层法院审判管理机制来看，基层法院对法官的考评大多是沿用对党政工作人员的考评方式，存在形式主义浓厚、考评标准不统一、考评组织不中立、以数字论英雄、考评程序不完善及考评内容偏离法官职责等诸多方面的问题。由此对法官考评制度进行重构，建立更为符合审判规律的法官考评制度在现代司法改革的新浪潮中尤为关键。

关键词：法官 考评制度 省级统管 审判规律 管理机制

一、省级统管改革中构建法官考评制度的重要性

如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官就是这道防线的守门人。法官素质的高低与否，直接关系到社会正义能否得到真正实现，法治建设能够顺利的进行。而符合审判规律法官考评制度的建立对于法官自身素质的提高将起到风向标的作用，对于促进法官积极(1)周道鸾等编《法官法讲义》，人民法院出版社1995年版，第142页。正确履行职责，充分发挥人民法院的职能作用无疑具有十分重要的意义。

首先，符合审判规律的法官考评制度是对现有法官队伍实现优胜劣汰的有效措施。由于我国尚没有完善的法官遴选机制，在法官的选任上采用低门槛的做法，造成了当前法官队伍整体素质不高、水平参差不齐的状况，这一状况已严重阻碍我国法治建设的进程。虽然近些年来对于初任法官的来源做了更为严格的要求，但是仍然无法满足当前社会对法官职业的要求。在这种情况下，唯有建立科学、合理、符合审判规律的法官考评机制，才能对在职法官进行客观的考评，实行优胜劣汰。

其次、科学的法官考评机制是法官职业化发展的需要。我国《法官法》第二条对法官的概念作出了规定：“法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”法官考评便是对法官的审判工作成绩、法官职业道德等方面进行测定。目前，我国法官的总人数已经较为庞大，而我国各地法院法官的素质参差不齐、发展不平衡，严重影响了法官队伍的总体素质。在当前审判执行工作越来越繁重的情况下，目前法官的素质和人民群众的新期待、新要求还存在较大的距离，严重影响了法官职业化的进程。由此，构建科学合理的、符合审判规律的法官考评体系，成为法官职业化发展必然要求。（2）

（2）曾露：“法官素质和司法改革”，载http://www.xiexiebang.com/?p=3860，于2015年5月23日访问。掺杂了很多的个人情感和利益，随意性大，无法对法官实际业务水平、审判绩效进行科学的评价，有时甚至造成踏实工作、不善人际交往的法官吃亏。长此以往下去很容易导致法官偏离审判工作实质而将一些经历放到人际关系的处理当中，内心很难真正做到自我的独立，进而影响到其承办案件的公正。

（4）

4、考评结果未能与法官职业晋升有效挂钩，对法院管理的促动作用不显著。对法官的考评不应只是单纯的对其工作业绩和能力进行一种认定，更重要的目的应该是将考评结果作为法官奖惩、评优、调整、待遇等方面的重要依据。但是在实践中法官等级的晋升，通常不是通过考评来实现的，而是以任职业时间达到一定年限或是行政级别的晋升为依据。这样造成法官对考评不够重视、参与热情不高，也使得法官考评体系在提升法院管理水平和推动法院人、财、物的省级统一管理上未能发挥到应有的作用。

三、省级统管改革给法官考评制度构建带来的机遇与挑战 十八届三中全会提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”这对于人民法院而言无疑是一场及时雨，为法院系统规范内部管理，构建、完善相关制度提供了良好的契机。在这一契机之下，如何构建更为符合司法审判规律的法官考评制度也面临着新的机遇与挑战。

首先，省级统管后法院所要面临的是地区更为广阔，情况更为复杂的法官考评情况。

（4）于范：“法官考评客观化的理性探讨”，载于《人民司法》2002年第8期。

四、构建我国法官考评制度的现实选择

司法的改革是一个漫长而曲折的过程，一个制度的构建亦需要几代法律人的呕心沥血方能小有所成。同时受到我国法院体制定位、管理模式的影响以及地域广阔、区域差别明显、情况复杂这一现实国情的制约，想要一蹴而就建立全国范围内统一的法官考评制度将显得不切实际。如此，依托我国现有司法体制环境，逐步完善对各级人民法院法官的考评，成为了我国法官考评制度构建的现实选择。

（一）、明确建立法官考评制度的目标价值

一个制度的建立首先需要明确其目标与价值，构建法官考评制度其根本作用是不断促使法官从他律走向自律，实现法官的职业化，最终保障司法独立、司法正义的实现。

法官是司法的主体，司法正义的实现有赖于法官行为去实现，拥有高素养的法官是实现司法公平正义的重要保障，也是司法独立获得社会（5）认可的基本条件。由此使法官能在自己的岗位上充分实现自我，保证个体的独立应当作为法官考评制度构建的首要目的。与此同时，法官考评制度作为一种司法制度，实现司法的正义必然是该制度所追求的终极目标与价值。

（二）、设置权威、独立、相对稳定的法官考评机构

科学的设置法官考评机构是法官业绩考评的基础环节，设立权威、独立、相对稳定的法官考评机构，并规范运行,以确保对法官考评的公正性，是法官考评机制的重要内容和程序保障。

（5）张启楣，《法官岗位培训读本》[M]，北京法院出版社，2005年版第40页。我国《法官法》规定对法官的考评由所在的人民法院的法官考评委员会进行。但就从实践来看大多法官的考评最终是由院政工部门负责，缺乏一个相对独立，具有权威的机构对法官予以考评。目前我国在司法界对如何设置法官考评机构主要存在两种观点：一种观点认为,法官考评组织的人员应该由被考评法院以外的人员，诸如其它法院法官、律师、法学教授等组成，这样可以避免由于法院内部考评与被考评者之间关系熟悉,而造成对法官考评公正的影响。另一种观点则认为,对法官的考评理当由法官所在的法院组织实施，因对被考评的法官的各方面较为熟悉,对法官的情况较为了解，操作起来也更为方便简洁。

（6）

笔者认为，随着我国法院省级统管改革的进行，必然要求成立一个新的机构对法院的人、财、物进行统一管理。而这一新兴机构的出现将为在省一级建立独立的法官考评机构提供可能。由此笔者建议，可在各省、自治区、直辖市成立一个独立、专业、权威的司法考评委员会对辖区内的法官进行考评。为增强考评结果的权威性、公正性考评委员会的成员应当包括但不限于：具有丰富审判经验的资深法官、各地区的优秀律师以及法学教授。同时适当引入考评委员会成员的回避机制，避免考评委员会的成员与考评对象有任何利害关系，影响考评的公平。

（三）、设置符合审判规律及利于法官职业化发展的考评内容 法官的考评,应当符合司法审判规律，同时应当针对法官职业特点,结合新时期对法官的素质、能力要求方面加以构建。在整个法官（6）潭日飞主编.法官考评与评价机制实务研究[M].北京:人民法院出版社.2007年12月版.第55页.考评制度中，对法官考评的内容是最为核心的部分。只有设置科学合理、能够满足法官职业化发展需求的考评内容，才能使考评结果更为准确地反映法官的综合能力水平。根据审判权的独立、中立、被动性等相关特性结合法官职业要求及我国《法官法》对法官考评内容的指导性规定，笔者认为，对法官的考评内容应主要包括以下几点。

1、将审判工作实绩作为重要的考评项目。审判业绩的考评是法官考评的重点内容,对该部分的考评科学与否直接关系到整个考评制度是否科学合理。具体可从审判质量、审判效率、审判技能三个方面进行细分。

对审判质量的考评是法官考评的核心内容，它使得法官的综合素质能够总体上得到体现。对一个法官审判质量的考评主要涉及到审判程序及实体的公正与否、裁判文书质量、产生的社会效益等项目指标。公平与正义应是法官追求的最终目标，在这一指标的细化项目上应当包含：当事人在案件审理过程中是否依法享有诉讼权利；案件审判程序是否合法；案件认定的事实及适用法律是否正确等等。裁判文书作为法官审理案件所呈现的最终成果，最为直接的反应出法官的思维特征、专业素质、理论水平、语言修养和社会阅历。在对法官文书具体考评时，应对文书样式是否规范有无错漏字、文字是否简洁流畅、逻辑是否严密、说理是否充分有无针对性以及表述是否清楚无歧义等进行逐项考评。法官承办案件的质量最终将通过其产生的社会效益所展现出来，其具体表现为案件的结案方式、当事人的服判与否及所产生的法律宣传效益。在这项指标中，应适当改变现有审判管理机制下在上诉、上诉改判率方面的做法，以法官结案总数为基数，只要上诉率在合理的区间范围内均可以在该项指标中评为优秀，如此才能让承办案件数量多的法官在考评中得到公平对待。

审判效率考评方面，应主要考评案件有无超审限案件即可，而无需再对案件的平均审理天数作为考评细化内容，如此更为科学合理。毕竟每个每个案件都有难易之分，所要处理的法律问题亦是千差万别。就以法院现有不同庭室所要处理的案件为例，民一庭所审理的案件难度系数远远超过法庭所审理案件的难度。在这种情况下将不同庭室法官按平均审理天数进行考核明显对审理案件难度大的法官不公平。

对审判技能的考评主要应考核法官运用理论知识裁判案件的审判实务能力。具体包括独立裁判的能力、驾驭庭审的能力、独立判断证据的能力、文书制作的能力、矛盾调处的能力等。对于该考评项目的细化可以依据法官是否全面遵守诉讼法及实施意见、庭审程序规范,是否查明了案件事实分清了责任；庭审是否紧扣了争议焦点、庭审准备是否充分、是否有庭审小结；能否正确把握当事人心态、是否掌握诉辩平衡的技巧和措施、处理庭审突发事件的原则性和灵活性、言语是否简练等来权衡。

2、对法官个人道德品格进行考评。法官作为审判权行使的主体，往往处在纷繁复杂的利益纠纷的中心，如何抵制诱惑，作出公正的裁决，离不开法官良好的个人道德修养。但是对于个人道德品格往往难以通过量化进行考评，以至于许多法院存在畏难情绪，对法官该部分的考核只是通过法官抄写了多少篇“政治学习笔记本”参与了多少次“廉政例会”等内容作为考核标准。这种做法不仅无法达到考核的目的，甚至会影响到法官品格的提高。因此笔者建议在法官个人道德品格考评方面应以日常考核为主，从保障司法公正、提高司法效率、保持清正廉洁、遵守司法礼仪、加强自身修养、约束业外活动六方面具体衡量。具体可以细化到诸如：法庭内外言行是否公正，是否平等的对待了诉讼当事人；是否与诉讼当事人有利益往来,是否如实申报了财产；是否尊重诉讼参加人的人格尊严,约束亲属行为；是否谨慎从事职务外活动,行为举止得当等。

3、将法官理论调研水平纳入考评内容范围。基于法官工作实质而言，办好案件是对法官的基本要求,但是随着社会经济的发展,法官所要面临的问题也将变得更为纷繁复杂，法官唯有不断增强自身理论水平及时总结审判规律及经验,才能做到从理论到实践再到理性升华的蜕变。因此，对法官理论调研能力的考评，是法官考评内容中必不可少的项目。在对法官具体考评时，可以将调研成果作为法官考评的加分项，具体施行方面可以依据出版理论、审判实务专著等加几分；业务论文、调研文章被国家认可的学术刊物、报刊采用加几分（刊物的级别档次不同加分亦当有所不同）；撰写论文在市级以上正规评选活动中获奖情况加几分。当然,在对法官调研能力的考评过程中应当着重强调理论调研的质量,并注重对创新能力的考察,否则,考评只会助推法官群体的“学术造假”,而不能真正提高法官的综合素质。

（四）、重构法官考评各项指标权数

法官考评目标、内容明确后,需要对各项指标权数加以科学确定。指标权数应该反应所考评指标内容的重要程度。指标项目所应当含有的权数主要取决于与法官个体联系紧密程度、指标包含的信息量以及指标所反映的内容。结合当前司法改革的出发点以及法官职业化发展方向，对法官考评的指标权数应重点偏向于审判工作实绩，并对其中的审判质量作为重中之重。基于此点，笔者建议审判工作的实绩的指标权重应占法官考评全部指标的60%以上以突出法官本质工作的重点，防止本末倒置，导致考评结果有失偏颇。

（五）、建立科学、合理的考评程序及考评方法

建立符合审判规律的法官考评制度，必须依托严谨的考评程序、科学的考评方法，唯有如此才能保障考评结果的真实性、公正性。基于前文已对我国当前在法官考评程序及方法方面存在的问题，结合当前法院省级统管改革的环境，笔者认为在考评程序及考评方法上可以从以下几方面加以完善。

1、在考评的具体程序方面，首先，应当由考评法官自己述职。述职的内容应当包括履行岗位职责情况、审判工作实绩、调研成果、存在不足和改进方向等。其次，由考评组织进行考评。考评组织主要对法官的个人道德品格、审判业务实绩、调研能力等进行考评。在考评组织提出初步考核意见后，由法官考评委员会进行评议决定考核结果并形成书面的考评报告或报表。最后、考评委员会将考评结果反馈给被考评法官，如果被考评的法官对考评过程或考评结果有异议的,可以提请考评委员会复议,考评委员会应当在适当期限内重新考评。（7）同时针对我国地域广阔、区域差别较大，法官人员众多的情况，由省级司法考评委员会单独完成对全省法官的考评是不切实际的，因此在这方面笔者认为可以由省级司法考评委员会派员参与基层法院考评委员会对法官考评，后将考评结果统一提交至省司法考评委员会，由省考评委员会最终公布法官考评的结果。省司法考评委员会有对被考评法官予以抽查的权利。

2、在具体考评方法上，应当将平时考评与定期考评相结合。当前基层法院在考评方法上大多采取定期通报和年终考评相结合的方式，对法官日常考评的几乎没有，这容易导致对法官的考评流于形式、考评结果不全面、不具体。针对这种情况，结合我国目前的司法环境现状，笔者认为可以通过月工作情况汇报、季度工作情况通报的形式对法官日常职业行为予以考评。于此同时可以适当引入当事人、律师评价机制，由法官承办案件的当事人对法官的审判行为进行评价并记入在案，在考评法官时予以适当考虑。在考评技术上，由于当前计算机信息技术的日益发达，对法官的考评亦可以通过计算机网络实现。司法考评委员会成员可以通过在线观看庭审直播了解法官的庭审驾驭能力等。同时通过司法管理系统建立法官业绩考评档案，省司法考评委员会可以通过该系统直接对法官的办案数、结案、上诉案件数等进行了解，并可通过该系统直接浏览法官裁判文书，以此作为在考评时的参考。

（7）山东省东营市中级人民法院课题组.构建有中国特色的法官考评制度——关于法官考评制度与评价制度的调研[J].法律适用.2007年第12期.第30页.总而言之，法官考评机制的创设，应该是为了达到考评法官业绩的目的，考评制度的设立和完善，应该是为了形成一种激励机制，因此，我们急切地呼吁并倡导符合审判规律的法官业绩考评机制的建立与健全。

（六）、强化考评结果的科学、合理运用

构建法官考评制度是为了更好的实现对于法官的管理，以保障司法公正的实现。对法官的考评目的在于约束、刺激、鼓励法官，让法官群体不断提高综合能素质能力。从法院管理者的角度来说,科学的运用考评结果可以更加合理的配置司法的人力物力资源,进行人事调整。为此，强化考评结果的科学、合理运用成为当前法官考评制度构建的实际选择。首先，法官考评的结果应当同法官晋级、选拔任用挂钩，把考评结果作为选拔任用干部的重要依据，做到有能者上，在法院人事管理上营造出一种积极向上的良性竞争氛围。与此同时在上级法院从下级法院进行法官遴选的时候对于考评分值高的法官可以优先考虑。其次，考评结果应当同法官继续教育挂钩，通过对法官的考评可以了解法官的不足，并对法官队伍进行整体的摸底，从而对法官有针对性的开展教育工作。最后，法官考评结果应当同物质奖励挂钩，这主要体现在对法官绩效、奖金的分配方面，将考评结果作为法官年终绩效、奖金的重要依据。

结语

构建法官考评制度是我国进行司法体制改革的重要内容,关系着法院省级统管改革、法官逐级遴选制度构建、法官职业化建设等重要内容。我们应当把握当前司法改革潮流所带来的机遇，结合我国当前的实际国情，在遵守审判规律、尊重法官独立裁判的前提下对法官进行科学的考评。

本文以现行基层法院审判管理机制在对法官考评方面依据现行法官业绩考评模式下考评指标设置方式的不同，将其划分为传统考评模式、改良的传统模式以及综合考评模式三个类型，并结合福建法院法官业绩考评的实践对当前比较流行的综合考评模式的缺陷进行了分析，借鉴美、德两国的有关资料，依据法院管理者、资深法官、律师、陪审员等评价主体的不同，设置了细分的考评指标，这几部分内容对以法官业绩考评制度为对象的研究具有较好的参考价值。充分发挥人的作用对于改进司法工作具有决定性的意义。在当前法官队伍整体素质高下不均的情况下，建立科学合理的业绩考评制度对于激发法官队伍的潜力具有重要的作用。故而笔者在对现行制度进行分析研判的基础上，提出六方面改进建议，即开展法官业绩考评是必要的；以保障司法正义为终极目标，以司法独立为前提基础；设立一个由法院管理者、资深法官、法学界专家及陪

审员乃至律师等组成的考评委员会；依据法院管理者、资深法官、律师、陪审员等评价主体的不同设置细分的考评指标；采取灵活多样的考评组织方式；将业绩考评与法官业务督导、法官晋职晋级、法官教育培训相挂钩，逐步建立符合司法工作规律和法官职业特性的业绩考评制度。限于司法理论水平和实务能力不高，本文的不少观点仍不够成熟，期待更多同论题的研究者予以补正。