保障性住房建设的融资模式

第一篇：保障性住房建设的融资模式

保障性住房建设的融资模式:REIT是新融资工具

激励不当与地方政府融资不足的问题，正在通过新的融资协议逐步解决，包括建筑公司与地方政府签订建设-移交协议、房地产投资信托(REIT)融 资、保险资金投资以及使用住房公积金。与以往相比，我们预期地方政府将全力实现建设保障性住房的官方目标，但部分财政赤字高、基建项目融资负担重的地区可 能继续落后。

近月来，为抑制房价的迅速攀升和应对部分城市房价过高，中国政府已加大对建设保障性住房的关注，并将之作为弥补房地产投资预期放缓的一个手段。今年建 设580万套保障性住房的官方目标，已经由地方政府与住房和城乡建设部签订协议，国家高级领导人对此坚定地予以肯定。地方官员已被督促将融资途径多元化、确保充足的土地供应、分房时遵循公平的指导原则，并获通知建设保障性住房将成为其业绩考核的主要内容。本文将对保障性住房的新融资模式、活跃在该行业的市 场参与者以及商品房市场和原材料需求由此所受的影响进行论述。

保障性住房的分类

在中国，“保障性住房”包含多个住房类别，它是提供给符合地方政府所制定标准(如收入、总资产、婚姻状况和目前生活条件等)的居民的一种社会保障形 式。各个城市自行制定保障性住房标准。例如上海三口或以上家庭的人均年可支配收入须低于人民币34800元，人均资产须少于人民币90000元。家庭成员 须在过去5年内未曾向家庭以外出售或转让住房。

保障性住房大致可分为四类：

经济适用房

单位面积一般限制在60平方米以内，并且按低于市场的价格(通常较同类普通住房低20%至30%)出售给符合条件的家庭。经济适用房的所有人通常在住 满一段时期(通常为5年)以及缴纳土地出让金以前不得出售或出租他们的住房，但按原价卖回给地方住房主管机关除外。经济适用房通常会优先分配给因市区重建 项目而拆迁的家庭。经济适用房的开发可能会由地方政府直接、由工作单位或(在通常情况下)由商业开发商进行。此类开发商可免费获得土地，并可获得50%的 所有其他税收减免，但须遵守售价和建筑标准方面的指引。开发商的利润率通常限制在3%至4%，而普通商品房的利润率一般为15%至20%。

廉租房

归政府所有，以较低的租金(有时低至可比较市场租金水平的1/10)出租予城市特困人口的住房(面积小于50平方米)。此类住房的建设资金主要来自地 方政府预算，但鉴于近期的预算限制，来自中央政府的财政转拨已成为整体融资不可或缺的组成部分。廉租房的所有权为国有，不可出售。2009年7月，政府扩 大了廉租房的建设规模，以满足更多人的需求，其中包括不符合正常居住标准的应届毕业生和农民工。相对于市场租金水平，此类人群在租金方面享有的折价一般不 会太高。

限价房

政府最近推出的一个住房救助项目，主要面向城市中等收入家庭，其单位面积限制在90平方米以内。限价房的价格上限由地方政府在将土地售予开发商时确 定，价格水平通常介于经济适用房和普通商品房之间。和经济适用房项目一样，买方须达到预定的标准，并须遵守类似的转售限制条件。

棚户区安置房

棚户区居民是中国保障性住房计划覆盖的主要群体。中国大部分的棚户区位于城区。在改造过程中拆迁的家庭可获得经济适用房、限价房或者经济补偿。

为加快保障性住房的建设，中央政府宣布在未来几年间由地方政府官员直接负责保障性住房的供应。此等利益调整的效果似乎已在各地显现。尤其是，北京和上 海等一线城市均已颁布政策，要求提高保障性住房用地在商品房项目用地中所占的比例：上海由0提高到5%，北京则由15%提高到30%。

各种融资模式

中央政府今年制定了更激进的开工目标，其用作投资保障性住房的预算已达到632亿元(按年增长14.8%)，其中616亿元为中央政府向地方政府作出 的移转性支付。然而，据中国国内部分专家估计，2010年仅是廉租房建设资金就可能达到人民币4,500亿元，其中多数融资负担将继续由地方政府承担。

根据国家方针，保障性住房建设资金应来源于：1.地方政府预算；2.住房公积金(针对职工的免税强制性住房储蓄计划)净收益；3.土地使用税的10%(扣除开支)；4.中央政府拨款及廉租房所得净收入。其他资金来源可包括银行贷款、房地产发展商注资及发行债券。

尽管按国家政策，地方政府土地使用税净收入的10%应用于建设保障性住房，但由于对“净”额的解释并无定论，故建设资金出现缺口。

廉租房集资困难最大

在四类主要保障性住房当中，廉租房建设面临的资金困境最严峻。除承诺在长时间内维持低水平的租金收益外，地方政府还须放弃卖地收益，且一般还须承担建 设成本。相比之下，经济适用房及限价房在建成后即可出售，还能依靠开发商注资及银行贷款获得大部分资金。选作重建的棚户区一般位于市区内，地价相对较高，可按更高容积率进行重建。因此，地方政府一般有能力承担建设所需的净投资。

地方政府面临的挑战

近年来，地方政府收入中有超过20%～30%来自土地出让金，这意味着政府缺乏为保障性住房提供大量可按市价售予以高端市场为目标的民营开发商的土地 的动力(保障性住房年度完工率见图3)。随着地价上涨(如2009年土地出让金增加43.2%至人民币1.42万亿元，估计占地方政府收入的 30.5%)，近几年这种现象变得越发明显。

新的融资模式

鉴于土地销售放缓，且中央继续对地方政府投资工具的借贷实施限制，地方政府若要筹措足够资金以完成今年的目标，将面临巨大压力。

建设-移交协议

建筑公司不仅有机会承担项目开发，还负责提供项目资金。根据建设-移交协议，建筑公司将垫付项目资金，而项目所有人(一般为市政府)将于项目竣工后两至三年偿还建筑费用和利息。

房地产投资信托(REIT)：新的融资工具

2010年初，在上海及天津试行保障性住房抵押REIT的提案，据称已提交国务院审批。据新闻报道，REIT试点计划将主要以银行为核心投资者。市场 揣测，鉴于目前5年以上贷款的名义贷款利率维持在5.94%，为使机构投资者介入股票式REIT所有权，回报可能需要达到8%。我们认为REIT将成为保 障性住房在财务上可行的潜在资金来源。国内专家已提出若干提高收益的可能方案，包括1.在REIT架构内绑定其他高收益地方政府房地产资产 ；2.向投资者提供政府补助；3.为投资REIT产生的收入提供优惠所得税。

住房公积金

住房公积金成立于1994年，是一项强制性购房储蓄计划，旨在通过由基金提供按揭贷款补贴，为普通工资阶层提供帮助。使用住房公积金建设保障性住房的 试行计划已于28个城市启动，贷款批授总额预计为人民币500亿元。根据新政策，地方政府可动用住房公积金盈余资本。据住房和城乡建设部表示，2008年 底的住房公积金盈余资本为人民币3,193亿元。鉴于住房公积金内的闲置资金庞大，盈余资本可有效用于为政策性住房提供建设资金，以及以贷款安排利息的形 式提供额外回报。

保险公司

2010年9月3日，中国保险监督管理委员会允许保险公司在房地产最多投资其资产的10%。倘若以2010年7月底4.57万亿的保险总资产计算，则 约有4500亿元资金可流入房地产行业。尽管保险商的房地产投资可能涉及保障性住房以及退休和商用物业，我们认为，鉴于飞速增长(5年的年复合增长率为 24.2%)的保费收入需流入长期投资，保险业可能成为保障性住房的重要资金来源。

为何私营开发商积极参与？

最近，中国国内媒体纷纷报道，重点以商品房为主的房地产开发商计划大力进军保障性住房市场。部分原因是响应政府进一步增加保障性住房的承诺。除商品房 开发商外，众多建筑公司甚至矿业公司也纷纷宣布计划，准备在保障性住房市场占据一席之地。保障性住房项目与商品房项目在诸多方面存在差异，其中之一就是前 者的市场需求几乎有保障，有效将开发商较建筑公司在销售和市场环节增加的价值降至最低。因此，我们预期经济适用房市场的发展将与商品房市场迥然不同，特别 是，经济适用房市场的参与者将更加多元化。

对于主要以商品房为主的开发商而言，保障性住房项目的利润率远低于商品房，但在目前房地产市场萎靡的环境下，却能提供若干恰逢其时的好处。

增强商誉

建设保障性住房的利润率非常低，因此在一定程度上可视为开发商的一项社会责任。随着政府履行为社会大众提供适当的保障性住房解决方案的承诺变得越来越迫切，开发商开始热衷于参与政策性住房项目，以增强商誉并巩固与决策者的关系。

更多的贷款渠道

除贷款更容易、贷款渠道更多以及审批更快之外，保障性住房的投资回报远高于表面看来的水平。

为住房市场的结构性改革做准备

自中国政府由2010年4月份起实施房地产调控措施以来，开发商、购房者及投机商一直在观察市场是否会迎来反弹，特别是政府落实减缓房地产市场发展的 决心。迄今为止，政府坚定实施有关政策，并明确重申打击投机活动的目标。因商品房价格已达到多数人无法承担的水平，保障性住房市场的需求空前加大。在商品 房市场繁荣时期对开发商而言的鸡肋，如今已成为销售有保障的香饽饽。

资本要求低

保障性住房项目的资本要求远低于商品房。住房项目成本的第一大要素土地由政府视政策性住房的类型提供，政府将为项目提供不同程度的资金支持。(政府负责廉租房、公租房以及安置房的所有开发成本，并放弃限价房及经济适用房的部分地价)。

税务激励

除政府提供的各种激励之外，保障性住房还可享受大量的税务优惠。例如，目前征缴的土地增值税乃按照四个利润率范围确定(30%～60%)；保障性住房 的低利润率可能会由节税部分抵消，因为税款会降低开发项目的整体利润率。一些城市已将保障性住房的土地增值税预征率下调至1%，以进一步鼓励开发商参与。

建筑公司

传统的房地产开发商并非是对保障性住房感兴趣的惟一群体，建筑公司也积极参与其中。上文所述的建设-移交协议将为建筑公司带来更高的利润率。此外，由 于政府包销整个项目，建筑公司不负责竣工单位的市场推广和销售。基于这些原因，保障性住房建设将为建筑公司提供激励(更高利润)和优势(因设计简单和标准 化，且毋须推广和销售，开发商的附加值被降至最低)，进而令其在不久的将来成为主要参与者。

保障性住房：社会问题的重点

2010年5月，中国住房和城乡建设部与全国各地方政府签订协议，以在2010年开始建设300万套保障性住房(包括经济适用房和廉租房)。另外，将 兴建280万套临时安置房。国家领导人已在多个场合重申建设580万套保障性住房这一总目标，2010年8月21日，国务院副总理李克强在讲话中也强调加 快把保障性住房重大民生工程建设好。决策者进一步计划在2009年至2011年间建设1300万套保障性住房，预计总投资为人民币9000亿元。

由于城市生活条件极其不平等(并在近期中国房地产市场的繁荣中加剧)，保障性住房已上升为中国首要的社会问题。中国一线城市的购房成本是主要城市平均 家庭收入水平的11～12倍，而纽约和伦敦则约为7倍。尽管全国的总体水平并不高，但决策者仍留意快速的城市化迁移以及能为民工、毕业生和其他低收入购房 者提供的保障性住房有限的问题。香港和新加坡等邻近商业中心的购房成本相对于家庭收入的比率也升至12倍，但它们推行的公共住房计划分别覆盖各自人口总数 的47.5%和80%以上。

2000年至2009年期间，经济适用房(按低于市场价格出售的保障性住房)的投资金额占住房投资总额的比例由14.2%跌至仅4.4%。2010年 前7个月，由于商品房投资大幅回升，该比例进一步降至3.1%。若假设中国低至中低收入家庭符合资格购买特定形式的保障性住房，目前约需7700万套保障 性住房。然而，中国现有的保障性住房库存估计约为1300万套。在所有其他因素保持不变的情况下，即使政府达成并继续在未来10年每年建造约600万套保 障性住房的目标，在下个10年结束时，中国仍面临保障性住房短缺的问题。因此，保障性住房建设活动的势头显然会继续加大，而部分开发商将会把在该行业尚处 于初步发展阶段时进入作为当务之急。

第二篇：浅谈我国保障性住房建设模式

浅谈我国保障性住房建设

模式

2010年12月06日

浅谈我国保障性住房建设模式

一、研究背景

党的十七大报告和2008 年政府工作报告中,住房保障已成为一项关系社会稳定与和谐的民生问题，保障性住房的建设在今后的一定时期内将成为各级政府安居工作的重点。同时，保障性住房建设的项目管理又是降低建设成本、保证工程质量的重要措施。因此，为了加快保障性住房的落实，中央政府先后出台了一系列政策性文件,用以指导各级地方政府把保障性住房建设作为实现公共服务的一项重要职责。

保障性住房是为解决城镇低收入家庭住房需求，由政府主导建设分配租售的住房项目，现阶段主要是廉租房和经济适用房；做好这项工作既可保障部分居民无法完全由住房商品化解决住房需求这一社会问题，同时住房使用对象基本确定，分配销售过程未完全市场化，又可防止像普通商品那样受社会经济增长速度影响而出售率低的积压房现象，项目本身的固定资产投资建设将带动相关行业的发展，提供就业岗位；是建设领域扩大内需拉动经济增长的主要工作，研究探索保障房建设模式十分必要。

二、研究过程

1．保障性住房的作用

在政策鼓励的基础上建设政府投资的非经营性项目，将有助于实现住房保障产品建设的科学化、制度化和市场化。

1）有利于完善机构职能。

促进保障住房建设管理体系的系统性保障性住房的建设离不开政府主导的作用，即通过政策性的管理措施将住房保障目标与实现目标的载体紧密结合。作为住房公共服务职能的实现部门，住房保障机构应该是宏观上对既定政策的贯彻执行，主要承担保障房建设的长期规划、标准指导、计划安排、统筹协调、过程监督和日常管理以及向特定对象提供住房产品等职能。

2）有利于发挥市场优势。

住房保障机构可以通过招标方式，选择社会专业化的代建单位负责项目的投资管理和建设组织实施。这些单位专业从事项目投资建设管理，拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验。熟悉整个建设流程，能够在项目建设中发挥重要的主导作用。同时，住房保障机构以合同管理为核心，对项目的造价、形式、功能、质量和进度以及使用和移交等要素事前进行指标约定，将以往作为建设单位的管理责任由全程重点转为前期重点，实现了由比较初级的项目过程管理向高级的项目合同管理的转变。管理方式的质变，必将促进项目管理的水平和效能的提高。

3）有利于逐步实现住房保障项目建设的标准化。

项目建设的标准化就是将不同类型，不同功能的各项目要素进行标准化分类储备。在有建设要求时，针对项目特点进行不同项目控制要素的采集，并通过有效的组织方式实现项目建设预定目标。住房保障项目类型丰富，有住宅工程项目、市政配套工程项目、功能性公建配套项目、社会服务功能项目等。功能要求多样，需要满足居住功能、生活服务功能、社会保障功能、交通组织功能、教育服务功能、医疗服务功能、商业服务功能等。

2．我国现有保障性住房建设模式

目前，我国保障性住房的试点工作正在积极展开。各地的保障房建设的模式呈现出多样性，目前收到较多关注的模式有：

1）政府主导的供给模式

该模式的代表性地区为重庆。重庆市明确提出公租房“姓公不姓私”，由政府向占比1/2的中低收入人口提供租赁房。重庆土地储备主要控制在政府而不是开发商手中。

2）多种融资方式并举的供给模式

该模式的代表性地区为上海和天津。房地产信托投资基金（REITs）方案在两地相继出台。以天津为例，除了积极探索发行房地产投资信托基金募集支持保障性住房建设外，还利用住房公积金项目贷款支持租赁型经济适用房建设，积极与全国社会保障基金理事会沟通，争取将社会保障金引入天津市支持保障性住房建设。

近几年来，随着城镇住房制度改革和城市低收入家庭的住房需求与供给矛盾日益凸显，我国的住房保障制度建设在解决城市低收入家庭方面确实卓有成效。但是，与其他发达国家和地区相比，我国的住房保障体系建设起步较晚，还存在着保障对象定位模糊、覆盖面狭窄、相关配套政策不完善、监督机制不健全等方面问题。

3．现阶段保障性住房建设模式存在的问题

1）由于保障性住房的主要供应对象是城市的低收入人群,目前保障性住房是以经济适用房和廉租房为主。我国采取的比较多的是集中建设保障性住房。一般在城市的某些地方划出特定区域集中建设。从表面看,这种建设方式便于操作实施,可以在一定程度上解决居民的住房问题,但过于集中的建设方式会引发很多相关的问题。

2）由于保障性住房大部分远离市中心,且居住者多为低收入群体,也使得中低收入者居住空间向着边缘化发展,同时加剧低收入群体的空间聚集现象,强化不同社会阶层在空间上的分化,造成城市居住空间的分异。

3）由于保障性住房是政府在住房领域实施社会保障的重要途径，因此促进社会公平和社会稳定是其基本价值理念。如果着眼于将不同收入阶层混合居住,可以通过中高收入群体的影响,改变低收入群体的行为模式,使住宅质量和城市邻里的生活环境质量都得到提升；通过高收入居民的社会观念影响,可以使低收入居民的就业难度降低；同时高收入群体的更明显、更严格的社会行为准则可以规范每个混居邻里成员,从而降低区域犯罪率；最终低收入居民可以得益于更多的就业机会、教育设施、安全性和更好的地区社会服务。

4）住房准入退出机制不健全。住房保障实施过程中，面临着无法准确界定住房保障对象和对象认定缺乏科学标准等问题，主要原因：一是住房档案系统不健全，大部分城市基本上没有建立住房档案，或即使某一时期建立也没有实施动态管理。由于基础信息数据不全、住房档案信息不健全，导致难以准确界定住房保障对象。二是个人收入和信用制度不健全，目前还没有建立全面、有效的个人信用制度，这不仅造成收人核定及准人确认的难度大，而且就业、收人变化时更难适时、准确地进行复核和清出，造成住房“准入”与“退出”的监管困难。5）防止保障性住房建设中平民窟问题。现在的社会现实是，保障性住房尚未铺开，房子已经形成了穷人和富人之间的空间隔离器。房价从某种程度已经成了过滤器，低收入群体受到了高房价的排斥。

6）住房保障缺乏法律硬约束。目前，住房保障的法律法规只有住建部等有关部委颁布的部门规章及规范性文件，立法层次较低，远远不能满足发展需要。由于缺乏法律的硬约束，地方在执行保障政策过程中往往出现落实不到位现象，导致政策实际效果差。现实中，很多地方出于眼前的经济利益考虑，对划拨土地、减免税费、资金投入积极性不高，住房保障政策往往落实不到位。同时，不同政府部门之间，还存在着协调问题。部门职权不同，政策目标、办事程序需要协调，由于缺乏法律硬约束，在制定和落实政策时要保持高度统一不是一件容易的事情。如经济适用住房中行政性收费减免，人防费减免普遍实施不到位；由于低收人家庭还贷能力差，许多购房者得不到住房贷款等等。

三、研究结论

保障性住房建设是解决住房民生问题最切实有效的途径，是保障广大中低收入群众切身利益最直接、最关键的环节。所以一定采取措施推进社会保障性住房制度的建设。

1．设置整合的政府执行机构, 强化政府工作职责。

政府肩负着促进社会全面发展、维护社会安定和谐的重要职责, 理应成为住房保障工作的责任主体。通过整合的公共部门根据社会、经济发展状况及目标制定相关政策, 组织编制住房发展规划, 同时监督并引导开发商和平价购房者这两大对立团体实现合作双赢。2．转变保障性住房用地的供给方式。

目前我省集中兴建的保障性住房以经济适用房为主, 主要采取划分经济适用房独立地块进行开发建设的方式。为提高城市土地经济效益, 这些地块多位于低价低廉的城市边缘地区。虽然低收入群体在空间资源分配中受益, 但与其他商品用房在用地空间上形成分隔。为转变现有的保障性住房土地供给方式, 可以在商品住房项目中强制要求建设一定比例的保障性住房, 同时按保障性住房建成面积比例给予减免土地出让金、行政事业性收费和城市基础设施配套费等优惠政策。3.进行多样化的建筑设计。

在保证建设质量统一的前提下, 进行多样化的外观和户型设计, 既可以避免失去对中等收入人群的吸引力, 又可以使低收入人群不至于产生自卑感, 减少不同群体间的心理距离。多样化的住宅户型设计是满足不同收入群体居住需求的关键, 是混合居住社区形成的物质基础, 同时还可降低开发商的市场风险。4．制定针对中低收入购房者的补贴政策。

通过严格审查申请者资格条件, 并规定此类财政补贴来自没有设置住宅项目所上缴的补偿金(最终会被转移到富裕的购房者), 以体现社会公平。对于中低收入家庭, 其购房所需贷款可获得租税折减, 减轻其财政负担。5．加强社区建设。

在社区建设中, 首先做好空间规划, 满足不同群体间交往与沟通行为的空间要求, 提供公共、半公共、半私密的多层次交往空间。其次, 充分利用社区资源, 强化社区功能以丰富的社区活动为载体, 促进居民之间的接触和交流, 培育共同的社会观念和行为模式, 缩小居民间的社会距离。6．切实建立和完善保障性住房的准入与退出机制。

完善收入审核和收入变动的监测机制。目前情况下，收入标准难以真实准确可靠地审核，这也是保障性住房分配过程中屡遭社会舆论抨击的最主要原因。要尽快建立起个人收入的监测机制，以便与保障性住房的退出机制相适应，一旦保障对象收入增加，就应该及时采取措施，令其退出。7．建立公共住房档案信息系统。

建立住房档案信息系统是实施住房保障另一个基本依据。要对全市家庭和个人的住房情况进行调查摸底，建立家庭住房情况登记备案制度，对政府保障住房的分配实行家庭成员全名制。目前，厦门市在这方面已开展探索，取得了一定经验。

8．在保障性住房的建设模式中, 建筑企业和建筑咨询企业应该发挥更多的作用。

无论是代建制还是总包模式, 都需要建筑企业和咨询企业发挥更大的能动作用, 参与其中。这两种模式可以使保障性住房的建设减少中间环节, 同时使政府对于保障性住房的控制力增强。相对于传统建筑市场的僧多粥少, 保障性住房的建设或许能成为建筑企业新的利润增长点。四．结束语

保障性住房的建设在我国刚刚起步, 并且处于需要大规模建设的时期。在这个阶段进行建设模式的探讨和尝试, 对于今后保障性住房的建设, 有着积极的意义。同时，在此过程中, 保障性住房集中建设的方式在客观上加剧了低收入群体的空间聚集。在当前构建社会主义和谐社会的宏观政策背景下, 保障性住房与普通商品住房混合建设的方式,不仅有助于降低住区内低收入阶层居民和其他低收入阶层居民的社会距离, 而且有助于缓解低收入阶层居民的自我孤立和自我隔离问题以及有可能引起的各种社会问题。可以说, 在当前构建社会主义和谐社会的宏观政策背景下, 保障性住房的建设方式应以促进社会和谐和低收入阶层的提升为目标, 建立与其他商品房混合建设的方式, 推进社会整合。

参考文献: [1]焦怡雪.促进居中融合的保障性住房混合建设方式探讨[J].城市发展研究, 2007(2): 45 46.[2] 田 野, 栗德祥, 毕向阳.不同阶层居民混合居住及其可行性分析[J].建筑学报, 2006(5): 58 59.[3]孙忆敏.我国大城市保障性住房建设的若干探讨[J].规划师, 2008(11): 21.[4]冯念一, 陆建忠.对保障性住房建设模式的思考[J].房地经济, 2007(7): 85 86.[5]孙延风, 黄巧敏.解析社会保障性住房建设——从和谐经济学角度看厦门的实践[J].中国统计, 2007(9): 2122.[6]濮慧娟.保障性住房设计特色[J].上海建设科技, 2009(10): 1112.[7]建设部.经济适用住房管理办法.[8]财政部.廉租住房保障资金管理办法.[9]马强, 姜丽美.我国经济适用房政策趋向分析[J].技术经济, 2006(6): 84-86.[10]【专题研究】保障性住房的模式选择与政策支持 CF40研究部 2010年9月

第三篇：保障性安居工程融资模式探讨

保障性安居工程融资模式探讨

摘 要：保障性安居工程是重要的民生工程，回顾“十一五”期间，国务院及各部委、各地方政府大力支持和加强保障性安居工程建设，取得了十分明显的成效。“十二五”规划中，保障性安居工程建设再一次被提到极其重要的地位，各地政府都将大力度实施保障房政策，促进住房保障工作的大发展。但是，资金来源不足，严重制约了住房保障建设的推进，影响了“住有所居”目标的实现。因此拓展保障性住房资金来源渠道、加强融资模式的研究成为一个迫切而现实的课题。本文从目前融资情况入手，分析融资存在的主要问题，提出保障性安居工程建设的新融资创新模式并进行论述。

关键词 ：安居工程融资模式住有所居

国家“十二五”规划纲要指出，“十二五”期间，强化各级政府责任，加大保障性安居工程建设力度，基本解决保障性住房供应不足的问题。多渠道筹集房源，同时建立稳定投入机制，加大财政资金、住房公积金贷款、银行贷款的支持力度，引导社会力量参与保障性住房建设运营。住建部、国家发改委、财政部、国土部、农业部、国家林业局于2010年6月11日共同发布了《关于做好住房保障规划编制工作的通知》（建保〔2010〕91号），明确提出了针对低收入家庭住房困难问题，力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。到规划期末，人均住房建筑面积13平方米以下低收入住房困难家庭基本得到保障。然而这一被寄予厚望的民生工程也遇到众多城市建设绕不过去的瓶颈，那就是资金难题，尤其是在欠发达地区，政府财政如何跨越资金障碍，解决融资难题已经成为实现“十二五”住房保障规划的主要制约因素之一。因此，现阶段要完成大规模的保障性房屋建设任务，必须建立健全财税、投融资等支持政策，地方政府需要转变观念，加大资金投入，勇于创新，充分发挥市场配置资源的基础性作用，构建投资主体多元化、资金来源多渠道化和融资方式多样化的住房保障投融资机制。

一、当前保障房建设资金情况

保障性住房的目的是解决中低收入家庭的住房困难，同时可以抑制房价的迅速攀升和应对部分城市的过高房价。各地政府高度重视保障性住房的建设，并将它作为放缓房地产投资预期的一个重要手段。“十一五”期间，我国大力推进保障性住房建设，建设工程呈现“加速跑”的趋势，全国1140万城镇低收入家庭和360万中等偏下收入家庭住房困难问题得到有效解决。目前，在保障性住房资金投入渠道方面，主要有中央政府加大扶持力度、地方财政加大投入和银行贷款三个方面。

从融资结构来看，根据国家方针，保障性住房建设资金主要来源于中央财政支出、地方政府预算、土地出让净收益的10%、住房公积金增值收益、其他资金来（包括银行贷款、房地产发展商注资及发行债券）。根据住房和城乡建设部的数据显示，“十一五”期间，中央累计安排保障性安居工程专项补助资金高达1336亿元。中央政府的投入无疑起到风向标的作用，各级政府纷纷加大资金投入、土地供应。尽管按照国家政策，地方政府土地出让净收益的10%用于保障性住房建设，但是，受地方政府对保障性住房投入的积极性较弱，以及土地出让净收益的不透明影响，地方政府资金的归结很难足额、及时到位。在加大财政投入的同时，银行信贷则是保障性住房建设的重要资金来源，数据显示，截止2010年12月末，主要银行金融机构发放保障性住房建设开发贷款余额2220亿元，共支持1127个保障性住房项目。

目前的投融资体制，由于缺乏可操作性使非公有资本难以进入住房保障建设市场。从目前全国的情况来看，按照国务院关于加快建设保障性安居工程的精神，各地方政府为了加大保障性住房建设规模，加快棚户区拆迁改造进度，进一步解决融资瓶颈难题，根据住房保

障和棚户区拆迁改造资金需求特点，纷纷成立了住房保障投融资公司作为住房保障工作所需资金的投融资平台，并确立投融资公司的主体地位。如：江苏省常州市于2009年3月组建了“常州公共住房建设投资发展有限公司”，负责筹集市区经济适用住房货币化补贴、廉租住房租金补贴、建设和收购廉租住房和公共租赁住房、老小区整治与长效管理等所需资金。天津市于2009年4月成立了“天津市保障住房建设投资有限公司”，承担全市棚户区改造和住房保障的融资任务。各地政府积极组建住房保障投融资平台，加大融资力度，开辟住房保障的投资来源，为住房保障工作的顺利实施提供了资金保障。

二、资金渠道存在的问题

目前，我国正处于世界上最大规模、速度较快的城镇化时期，从国外相同发展阶段以及当前我国住房状况来看，我国总体上仍处于住房短缺时期。这种局面使得我国现阶段必须建立健全比较完善的住房保障建设、管理、投融资运作机制。保障性安居工程作为政府主导的长期建设项目，其所需资金量非常大，融资规模空前，就目前住房保障投融资总体情况而言，笔者认为存在以下主要问题：

（一）资金渠道狭窄，投融资主体单一。

长期以来，我国住房保障事业投资主要依靠中央和地方财政预算的专项资金，虽然目前住房保障投融资积极寻求渠道多元化从不同程度改变了这种局面，但是投融资主体单一仍是不争的事实，其原因是多方面的。首先，我国保障性住房的融资缺乏可持续供应、可循环使用的固定资金来源。我国的住房金融体系主要以银行贷款为主，缺乏直接的融资手段。由于我国对商业性房地产和保障性住房的融资区分不够明确，直接导致在现有房地产调控的背景下保障性住房融资门槛较高，广大中低收入家庭在首次置业的时候也缺乏足够的政策性支持；其次，随着保障性住房供给量的继续加大，保障性住房供给在整个住房供给总量中的比例会继续上升，很多房地产开发企业看到了保障性住房开发的市场前景和长远的商业利益，但是对于目前的住房保障投融资体制、运作管理的控制以及对民资权益的保障，住建部还没有拿出清晰的条文，使目前房地产开发企业基本只处于了解政府意向阶段，没有实质行动。最后，住房保障融资仅限于中央和地方政府为主要出资主体，政府行政投融资意味浓重，企业融资行为缺位，投融资观念也亟待转变，诸如涉及股权、债权等各种可能的金融创新工具以及其他搭配没有运用而导致融资渠道单一。

（二）融资监管加强，货币政策紧缩。

近年来，随着地方政府融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大，部分银行业金融机构对融资平台公司信贷管理缺失，为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，国务院于2010年6月下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）文件，明确提出对全国融资平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银行业金融机构的信贷管理。数据显示，2010年6月，地方融资平台贷款余额约7.66万亿元后，到11月底就达到了9.09万亿，地方政府融资平台的融资规模出现了比较快、比较高的增长，在此情况之下，地方债务不断飙升。2011年3月11日，在全国两会住建部的新闻发布会上，住建部副部长齐骥强调，从去年开始，全国清理地方融资平台时，保留了为支持保障性安居工程建设的融资平台，该融资平台可以继续运作而且要发展。但是，地方融资的这种机制，让地方政府官员存在强烈的借债动力，风险暗藏，再度在2011年“两会”引发争议。同时，2010年以来，中央经济工作的重点已经转变到了防通胀、保民生、调结构上，对应的国家货币政策由适度宽松转变为稳健，政策收紧的叠加效应导致银行业资金面日益紧张，信贷的投放热情渐减，地方政府住房保障融资平台通过项目打包、财政承诺、融资平台互保等方式所进行的粗犷式融资已遇到了一定的困难。

（三）政府投入缺失，缺乏资金保障。

大规模兴建各类保障性住房，必须妥善谋划，“工程未动，资金先行”，因此，广开融资渠道、确保资金来源是一个亟待解决的大问题。事实上，任何一个国家或地区的住房保障体系，其核心环节都是住房融资和财政支持。然而，现阶段我国住房保障投融资体系并不完善，保障性住房建设的资金来源严重依赖于各地政府的财政预算。我国地方政府由于财力有限，而且保障性住房没有直接的投资回报，因此，部分地方政府对保障性住房建设并不积极。根据国务院要求，各地政府建设保障性住房的资金主要来自地方的财政拨款、每年土地出让净收入的10%和公积金增值收益的可提取部分。但是，如果房地产销售市场不景气，土地流拍，各地政府土地出让收入将大幅减少，住房保障资金很难保证。而且，即便是在好年景，相对于大规模建设保障性住房的集中性资金需求，地方可调动的财力也是杯水车薪。

三、融资模式创新

2011年，中央政府制定了更激进的住房保障开工目标，其用作投资保障性住房的资金高达1.3万亿左右。2011年3月9日，住房和城乡建设部副部长齐骥对资金来源做出了细致划分，在2011投入资金中，其中5000多亿的资金为中央政府和地方政府通过各种渠道筹集，8000多亿的资金通过社会机构的投入和保障对象以及所在企业筹集。然而，根据中国国内部分专家估计，其中多数融资负担将继续由地方政府承担，地方政府若要完成筹措足够资金以完成今年的目标，将面临巨大的压力。所以，地方政府融资不足的问题，需要通过新的融资模式逐步解决，包括银企合作模式、BT模式、房地产投资信托（REITs）模式、住房公积金贷款模式、中期票据模式。

（一）银企合作模式

住房保障建设是个长期的工程，对资金的依赖也是持续的，通过金融机构支持住房保障安居工程建设，将大大提高融资的能力。

具体操作模式，可由地方政府梳理当地产业资源，在测算分析的基础上将政府类高回报、高附加值的银行业务与住房保障贷款业务进行“搭配”，选择合作银行，签订银政合作协议确定保障性住房贷款额度、期限、利率，并由政府组建的住房保障投融资平台公司负责与银行有效对接，确保贷款落实到位。目前，住建部正在制定金融机构支持保障性安居工程建设特别是公共租赁住房建设的中长期贷款政策。在现有的融资渠道中，银行信贷最快捷、最便利，引导商业性银行特别是政策性银行的融资授信向保障性安居工程建设领域倾斜、加大信贷资金的投放力度显得尤为重要，从而使其承担起相应的社会责任。

首先，是政策性银行的信贷支持。保障性住房的建设符合国家的产业导向和政策支持，作为国家政策性银行国家开发银行（简称：国开行）走在了金融业的前面。2005年4月，国开行作为唯一的金融机构向辽宁棚户区改造项目发放首批贷款30亿元，在此尝试之后，这一银企合作建设保障房的模式便在全国得到复制。2010年7月29日，国开行江苏省分行与常州市政府举行“开发性金融支持保障性住房体系建设”启动仪式，确定常州市为住房保障体系建设试点城市之一。2011年伊始，国开行提出住房保障贷款余额新增1000亿元的目标。2011年3月2日，住房和城乡建设部与国家开发银行在北京签署《开发性金融支持保障性安居工程建设合作协议》，双方将在住房保障投融资机制创新、住房保障体系建设、资金筹措方案研究与实践等方面加强全面合作，加快解决中低收入家庭住房困难问题。其次，是商业性银行的信贷支持。2010年11月19日，建设银行北京市分行与北京市住建委签署战略合作协议，给予北京保障性住房建设200亿元意向性授信额度，支持北京保障性安居工程建设项目。这是北京首次在保障房领域与金融机构签署战略合作协议，也标志着北京保障房融资获得突破性进展。2011年3月中旬，建设银行湖北省分行与湖北省住房和城乡建设厅签署保障性住房金融合作协议，未来5年建设银行将为湖北省保障性住房建设提供不少于300亿元的融资支持。这种合作模式，一方面通过中长期贷款弥补建设

资金缺口，另一方面带动瓶颈领域的信用建设，广泛吸引市场融资，它赋予了住房保障建设更大的活力，对银行业支持地方经济发展具有借鉴意义。

（二）BT模式

BT（B—Build，T—Transfer）即“建设-移交”，由投资人完成保障性住房工程建设所需全部资金的投融资，并对工程进行施工建设，在工程验收合格后完成移交等工作，并由政府在约定时间内向投资人支付建设投资价款和一定比例的投资收益。BT模式通过公开招标的方式确定投资人，投资主体可以是投资公司、房地产开发企业、建筑施工企业，可以是一个投资人，也可以是多个企业组织的投资联合体。在BT模式的运作下，地方政府把建设资金压力转嫁给了建设企业，建设企业承担项目开发，负责提供项目资金，根据建设—移交协议，建设企业将垫付项目资金，而项目所有人（一般为市政府）将于项目竣工交付后两至三年偿还建筑成本和利息。同时，由于保障性住房无须市场推广和销售，建设企业的附加成本被降至最低，使建筑施工企业的优势更加凸显出来。通过招投标的方式可以使建筑施工企业直接参与到保障性住房建设中来，减少了中间环节，在其获得相对较高利润的同时，提高了保障性住房建设项目的运作效率和质量，节约了政府建设投资成本，有效缓解保障性住房建设资金困难。目前，江苏省淮安市在这方面进行了尝试，信托公司对其保障性住房建设所形成的应收账款进行了资产流动化设计，即BT资产流动化模式，有效的缓解了资金压力。

（三）房地产投资信托（REITs）模式

房地产投资信托基金，作为房地产企业一种创新的融资手段，实际上是开发企业将其下属部分或全部物业资产打包上市，从而实现不动产证券化，以其收益作为红利来源，实行定期派发，是由专业的基金公司或投资机构进行房地产投资经营管理的一种信托基金。REITs作为一种证券化的产业投资基金，具有流动性特点，可为商业地产建设提供持续资金支持，在国际上已比较成熟，主要分为股权式融资和债券式融资。

随着房地产调控的加剧以及银监会下发的《关于信托公司房地产信托业务风险提示的通知》，房地产信托不复此前的火热态势。与此同时，保障性住房却出现日益“缺血”的迹象，保障房建设的资金缺口问题日渐凸显，此时，REITs较为看好保障性住房的前景，但其收益率较商业地产更低的特点成为的主要顾虑。按照央行现行长期贷款基准利率7.05%测算，REITs的融资回报率需超过10%才能符合市场预期。目前国内商业物业的租金回报率仅有5％—6％左右，而国内的保障房体系中，廉租房与公共租赁房作为经营性物业，其租金回报率更低。

债权式REITs能获得巨大的贷款额度，只需支付低于银行贷款利率的成本，且可以避免双重征税，还可以保持开发商对物业的所有权，因而地产开发商接受度高，试点的可行性高。目前，以债权性保障房REITs为突破口，天津和上海关于利用REITs开展保障性住房融资的方案，已经获得了国务院的批准，北京、苏州、海南也纷纷表示要推出保障房REITs。2010年国务院明确，各地为保障性安居工程建立的融资平台不在清理地方融资平台范围之内。这意味着，保障房REITs，更像一种新版的地方债，将成为地方政府一个新的融资渠道。

（四）住房公积金贷款模式

住房公积金成立于1994年，是一项强制性购房储蓄计划，旨在通过由基金提供按揭贷款补贴，为普通工资阶层提供帮助。住房公积金也是支持保障性住房建设的重要资金来源，2007年8月7日，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，明确指出，各地公积金增值收益扣除风险准备金等费用外，要全部用于廉租住房建设。据住房和城乡建设部表示，2008年底的住房公积金盈余资本为人民币3193亿元。鉴于住房公积金的闲置资金庞大，2009年10月16日，住房和城乡建设部等七部门联合发出《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，强调，在优先保证职工提取和个人住房贷款、留足备付准备金的前提下，可将50％以内的住房公积金结余资金贷款支持保障

性住房建设。目前，住建部联合相关部门，选定28个城市进行住房公积金贷款试点，贷款金额近500亿元。根据测算，2010年住房公积金扣除必要备付资金后的沉淀资金可达6800多亿元，目前的试点不仅可以在短期之内开拓保障性资金来源，而且这种对住房公积金的创新使用相比于购买国债也可以提高收益率，未来仍然有较大发展的空间。2011年3月9日，住建部副部长齐骥在对保障房资金做划分时表示：“去年全国公积金增值收益，用于廉租住房建设的有50多亿，今年会有进一步提升”。公积金贷款模式为住房保障安居工程的建设提供了资金支持，同时优惠的利率大大节约了融资的成本。

（五）中期票据模式

中期票据是指具有法人资格的非金融企业（以下简称企业）在银行间债券市场按照计划分期发行的，约定在一定期限还本付息的债务融资工具。中期票据与中长期贷款利率相比，具有一定的成本优势，有利于企业优化财务结构、降低融资成本，一次注册可分期发行，发行方式较为灵活。如：企业信用等级被评为AAA级，发行中期票据正常利率低于同期贷款基准利率200个基点以上，成本优势极为显著。为解决资本金不足难题，中央政府正逐步打通资本金来源渠道，允许地方的投融资平台发行中期票据等措施解决资本金不足问题，而地方政府则积极搭建投融资平台举债，包括中期票据、企业债券各种理财产品，可以统称为带有准市政债特色的“城投债”。保障性住房投融资平台公司发行中期票据，需要地方政府大力支持，而主要途径是注入优质资产，以降低资产负债率、提高偿债能力。

在住房保障已经取得阶段性成果的情况下，“十二五”期间，将是全面建设小康社会、实现全体居民住有所居的目标关键时期，形式紧迫，任务艰巨。在资金方面，保障性住房建设资金多元化已是大势所趋，在财政资金有限的前提下，只要各级政府不断拓宽资金来源渠道，保证住房保障建设的进度和规模，我们有理由相信，我们一定能够筑稳住房保障的民生之基，真正实现“住有所居”的保障目标。

【参考文献】

[1]《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号）,2007年。

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[8]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，2011年3月14日。

[9] 驰援保障房建设之“国家队”，中国房地产报，2011年3月14日。

第四篇：加强保障性住房建设加强保障性住房建设

社会保障性住房是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。社会保障性住房制度也就是在社会保障性住房建设、分配、流通等具体实践中形成的制度。

加强保障性住房建设，既是改善和保障民生的重要举措，又是扩大内需、加快转变经济发展方式的有效途径

加强保障性住房建设，有利于改善民生、维护社会和谐稳定。努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，是改善和保障民生的目标。加强保障性住房建设，切实解决与改善低收入居民家庭的住房问题，是实现“住有所居”的重要举措。在我国“土地公有”的制度下，住房具有公共产品的特殊属性，政府有责任、有义务为公民提供基本住房保障。同时，住房消费具有巨大的外部性，从社会学角度看，一个居民是否拥有良好或社会所认同的最基本的居住条件，会影响其道德水平、社会行为规范，乃至对社会的认同感和归属感。十七大报告明确指出“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”，充分体现了党和政府对住房保障体系建设工作的高度重视。

加强保障性住房建设，有利于控制高房价，更好落实调控房价的政策。目前，我国商品房市场房价收入比已超过国际公认的警戒线，大量低收入家庭甚至部分中等收入家庭无力承担过高房价，房地产业已聚集巨大风险。这不仅严重影响居民消费预期和投资环境，阻碍城镇化发展战略的顺利推进，而且将进一步拉大贫富差距，挤占中低收入阶层的生存空间。在这种背景下，2010年4月以来，政府综合运用财政、金融、土地等宏观调控工具，连续出台“国十一条”、“国五条”、“国八条”等重磅调控政策，但房价上涨压力依然存在，调控形势依然严峻。认真落实保障性住房建设调控政策，能够改善住房供应结构，增加住房供给数量，抑制居民对商品房的刚性需求，对促进房地产市场健康发展、抑制商品房房价的进一步上涨，能起到重要的作用。

加强保障性住房建设，有利于扩大内需，促进转变经济发展方式和经济快速持续发展。长期以来，内需不振一直是制约我国经济进一步发展的一个重要因素。加强保障性住房建设，一方面让数量庞大的中低收入者能以较低的成本实现“居者有其屋”，不必为高昂的商品房而节衣缩食、苦苦积蓄，这就为他们增强消费信心、释放消费需求创造有利条件；另一方面，加快保障性住房建设，对相关产业具有很强的带动效应，其辐射带动作用和杠杆作用非常明显。政府主导的大规模保障性住房建设，以民生为导向，可以给畸形发展的商品房市场降温，引导社会投资方向，鼓励更多企业和资本投入实体经济和科技创新。从这个意义上说，大规模加强保障房建设，可以成为转变经济发展方式的重要突破口。

第五篇：保障性住房建设类型

保障性住房项目基本知识

保障性住房，是与商品性住房相对应的一个概念，是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房、限价商品房等组成的保障性住房体系。

一、廉租住房

1、定义

廉租住房是指政府在住房领域实施社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的低收入家庭提供的租金相对低廉的普通住房。廉租住房是政府或机构拥有，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭。低收入家庭对廉租住房没有产权，是非产权的保障性住房。

2、供应对象

廉租住房的保障范围最初只包括城镇最低收入家庭。

2007年8月13日，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》发布，明确提出以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度。“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。

3、面积标准

廉租住房套型建筑面积应控制在50平方米以内。

4、投资补助标准

从2010年起，国家对新建廉租住房每平方米补助500元，省财政按每平方米400元补助。

二、经济适用住房

1、定义

经济适用住房是指政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市低收入住房困难家庭供应，具有保障性质的政策性住房。

2、供应对象

经济适用住房供应对象为城市低收入家庭，并与廉租住房保障对象相衔接。经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，由市、县人民政府根据当地商品住房价格、居民家庭可支配收入、居住水平和家庭人口结构等因素确定，实行动态管理，每年向社会公布一次。

3、面积标准

经济适用住房单套建筑面积控制在60平方米左右。

三、公共租赁住房

1、定义

公共租赁住房是解决新就业职工等夹心层群体住房困难的一个产品。公共租赁住房不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体

2、供应对象

公共租赁住房的供应对象城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业职工进城务工人员。

3、面积标准

公共租赁住房单套建筑面积要严格控制在60平方米以下。

4、投资补助标准

从2011年起，国家对公共租赁住房的补助标准暂按每平方米300元补助，省财政按每套50平方米，每平方米300元补助。

四、限价商品房

1、定义

限价商品房是指在限制套型比例、限定销售价格的基础上，以竞地价、竞房价的方式，招标确定项目开发建设单位，按照约定价位面向符合条件的居民销售的普通商品住房。

2、供应对象

限价商品房主要解决当地城镇中等收入家庭的住房困难。

3、面积标准

限价商品房套型面积控制在80—120平方米。

五、国有工矿棚户区改造

1、面积标准

国有工矿棚户区改造安置用房面积按保障性住房的建设标准控制。

2、补助范围

中、省投资补助范围为城市规划区外、不能通过商业开发解决的国有工矿棚户区改造工程，