关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见

第一篇：关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见

关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见

财政部 发展改革委 人民银行

为打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，让广大人民群众享受到优质高效的公共服务，在改善民生中培育经济增长新动力，现就改革创新公共服务供给机制，大力推广政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式，提出以下意见：

一、充分认识推广政府和社会资本合作模式的重大意义

政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

（一）有利于加快转变政府职能，实现政企分开、政事分开。作为社会资本的境内外企业、社会组织和中介机构承担公共服务涉及的设计、建设、投资、融资、运营和维护等责任，政府作为监督者和合作者，减少对微观事务的直接参与，加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，有助于解决政府职能错位、越位和缺位的问题，深化投融资体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化。

（二）有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。政府和社会资本合作模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。

（三）有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

二、总体要求

（四）指导思想。贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，借鉴国际成熟经验，立足国内实际情况，改革创新公共服务供给机制和投入方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为广大人民群众提供优质高效的公共服务。

（五）基本原则。

依法合规。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，建立健全制度体系，保护参与各方的合法权益，明确全生命周期管理要求，确保项目规范实施。

重诺履约。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。公开透明。实行阳光化运作，依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。

公众受益。加强政府监管，将政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步有机结合，促进社会资本竞争和创新，确保公共利益最大化。

积极稳妥。鼓励地方各级人民政府和行业主管部门因地制宜，探索符合当地实际和行业特点的做法，总结提炼经验，形成适合我国国情的发展模式。坚持必要、合理、可持续的财政投入原则，有序推进项目实施，控制项目的政府支付责任，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。

（六）发展目标。立足于加强和改善公共服务，形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。着力化解地方政府性债务风险，积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。在新建公共服务项目中，逐步增加使用政府和社会资本合作模式的比例。

三、构建保障政府和社会资本合作模式持续健康发展的制度体系

（七）明确项目实施的管理框架。建立健全制度规范体系，实施全生命周期管理，保证项目实施质量。进一步完善操作指南，规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程，明确操作要求，指导社会资本参与实施。制定合同指南，推动共性问题处理方式标准化。制定分行业、分领域的标准化合同文本，提高合同编制效率和谈判效率。按照预算法、合同法、政府采购法及其实施条例、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）等要求，建立完善管理细则，规范选择合作伙伴的程序和方法，维护国家利益、社会公共利益和社会资本的合法权益。

（八）健全财政管理制度。开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度，创新资源组合开发模式，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目过程中，应依法进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。

（九）建立多层次监督管理体系。行业主管部门根据经济社会发展规划及专项规划发起政府和社会资本合作项目，社会资本也可根据当地经济社会发展需求建议发起。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。

（十）完善公共服务价格调整机制。积极推进公共服务领域价格改革，按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则，加快理顺公共服务价格。依据项目运行情况和绩效评价结果，健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，提高定价调价的透明度。

（十一）完善法律法规体系。推进相关立法，填补政府和社会资本合作领域立法空白，着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题，明确政府出资的法律依据和出资性质，规范政府和社会资本的责权利关系，明确政府相关部门的监督管理责任，为政府和社会资本合作模式健康发展提供良好的法律环境和稳定的政策预期。鼓励有条件的地方立足当地实际，依据立法法相关规定，出台地方性法规或规章，进一步有针对性地规范政府和社会资本合作模式的运用。

四、规范推进政府和社会资本合作项目实施

（十二）广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。

（十三）化解地方政府性债务风险。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

（十四）提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式。

（十五）择优选择项目合作伙伴。对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定，选择项目合作伙伴。依托政府采购信息平台，及时、充分向社会公布项目采购信息。综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。加强项目政府采购环节的监督管理，保证采购过程公平、公正、公开。

（十六）合理确定合作双方的权利与义务。树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，按照激励相容原则科学设计合同条款，明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节，实现责权利对等。引入价格和补贴动态调整机制，充分考虑社会资本获得合理收益。如单方面构成违约的，违约方应当给予对方相应赔偿。建立投资、补贴与价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。

（十七）增强责任意识和履约能力。社会资本要将自身经济利益诉求与政府政策目标、社会目标相结合，不断加强管理和创新，提升运营效率，在实现经济价值的同时，履行好企业社会责任，严格按照约定保质保量提供服务，维护公众利益；要积极进行业务转型和升级，从工程承包商、建设施工方向运营商转变，实现跨不同领域、多元化发展；要不断提升运营实力和管理经验，增强提供公共服务的能力。咨询、法律、会计等中介机构要提供质优价廉的服务，促进项目增效升级。

（十八）保障公共服务持续有效。按照合同约定，对项目建设情况和公共服务质量进行验收，逾期未完成或不符合标准的，社会资本要限期完工或整改，并采取补救措施或赔偿损失。健全合同争议解决机制，依法积极协调解决争议。确需变更合同内容、延长合同期限以及变更社会资本方的，由政府和社会资本方协商解决，但应当保持公共服务的持续性和稳定性。项目资产移交时，要对移交资产进行性能测试、资产评估和登记入账，并按照国家统一的会计制度进行核算，在政府财务报告中进行反映和管理。

五、政策保障

（十九）简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

（二十）多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。

（二十一）完善财税支持政策。积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

（二十二）做好金融服务。金融机构应创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与改造政府和社会资本合作项目，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目，鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持政府和社会资本合作项目融资。

六、组织实施

（二十三）加强组织领导。国务院各有关部门要按照职能分工，负责相关领域具体工作，加强对地方推广政府和社会资本合作模式的指导和监督。财政部要会同有关部门，加强政策沟通协调和信息交流，完善体制机制。教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，要结合本行业特点，积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务，探索完善相关监管制度体系。地方各级人民政府要结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施并抓好落实；可根据本地区实际情况，建立工作协调机制，推动政府和社会资本合作项目落地实施。

（二十四）加强人才培养。大力培养专业人才，加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体加大人才培训力度，开展业务人员培训，建设一支高素质的专业人才队伍。鼓励有条件的地方政府统筹内部机构改革需要，进一步整合专门力量，承担政府和社会资本合作模式推广职责，提高专业水平和能力。

（二十五）搭建信息平台。地方各级人民政府要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责，建立统一信息发布平台，及时向社会公开项目实施情况等相关信息，确保项目实施公开透明、有序推进。

在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，事关人民群众切身利益，是保障和改善民生的一项重要工作。各地区、各部门要充分认识推广政府和社会资本合作模式的重要意义，把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，精心组织实施，加强协调配合，形成工作合力，切实履行职责，共同抓好落实。财政部要强化统筹协调，会同有关部门对本意见落实情况进行督促检查和跟踪分析，重大事项及时向国务院报告。

第二篇：关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》

相关解读

摘要：5月22日，国务院办公厅转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发〔2015〕42号，以下简称《指导意见》）。《指导意见》提出，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，采用政府和社会资本合作模式（以下简称PPP），吸引社会资本参与，并将推广PPP与大众创业、万众创新列为“双引擎”。《指导意见》是中央出台的一系列关于完善和推进PPP模式政策文件的延续，旨在统一中央各部委关于推行PPP模式的意见，激活社会资本投资的活力和创造力，使PPP模式得到真正的推进和落实。

一、《指导意见》出台背景

二季度经济数据继续下滑，出口延续过去两个季度的下行势头，4月单月同比更是降至-6.5%。国家统计局公布的2015年1-4月份全国固定资产投资增长为12.0%，处于历史低位。经济增速即将触及7%的下限。以往“四万亿”式的投资模式不可持续，而PPP模式因具有多重优势，成为启动稳增长引擎的“金钥匙”。

为加快推行PPP模式、规范PPP操作制度，财政部、国家发改委等各部委出台了相关的PPP政策文件，但各部委出台的相关文件在部分内容上存在相互矛盾之处，且基本都属于部门规章，在实际操作中难以统一推进，出现了很多问题。

目前，虽然《基础设施和公用事业特许经营管理办法》出台已有一段时间，但相关细则没有出台，加上项目收益率并没有对社会资本产生明显的吸引力，PPP项目签约率低的窘状仍然没有改变，社会资本介入PPP项目依然非常谨慎。

二、《指导意见》主要内容

《指导意见》正文包含重大意义、总体要求、制度体系、规范推进、政策保障、组织实施，共六部分25条。主要从PPP模式的管理制度、实施规范、政策保障三个方面进行了安排。第一，在管理制度方面，《指导意见》指出要明确项目实施的管理框架、健全财政管理制度、建立多层次监督管理体系、完善公共服务价格调整机制、完善法律法规体系；第二，在实施规范方面，《指导意见》指出要广泛采用PPP模式、提高项目决策科学性、择优选择项目合作伙伴、合理确定合作双方的权利和义务、增强责任意识和履约能力、保障公共服务持续有效；第三，在政策保障方面，《指导意见》指出简化项目审核流程、多种方式保障项目用地、完善财税支持政策、做好金融服务。

三、《指导意见》特点

（一）PPP模式“准国策”地位凸显。对于PPP的意义诠释，《指导意见》增加了对于大众创业和经济增长的表述，并将PPP提高到“推进国家治理体系和治理能力现代化”的高度，PPP已超越在优化公共服务供给和化解政府债务方面的意义，外延得到了很大拓展。以目前的形势而言，对外需要“一带一路”，对内就看政府与社会资本合作。

（二）坚持“重诺履约”原则。国内PPP的普遍现象之一是政府方契约精神不足，社会资本遇到政府方违约无处讲理，救济成本非常高。《指导意见》在基本原则中再次强调“必须树立契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约”。《指导意见》强调，“按照国家统一的会计制度进行核算，纳入预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告。”进一步增强了政府履约能力。

(三)全面拓展PPP应用空间。《指导意见》围绕增加公共产品和公共服务供给，在前言拓展了PPP的适用范围，即“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式”。可以看出，PPP的应用空间非常广阔，基础设施、市政工程和社会服务领域包括在内。

四、《指导意见》九大亮点

（一）初步说清了政府购买社会服务、PPP和特许经营的关系 《指导意见》要求按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等法律法规和规范文件选择合作伙伴，将PPP定位为政府购买社会力量的公共服务，为PPP项目选择合作伙伴的程序和法律适用做了定性。同时，对PPP和特许经营的关系，通过规定“在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行”，界定了特许经营是PPP的特殊形式，回答了当前社会公众对于PPP和特许经营关系界限模糊的问题。

（二）重视社会资本方的运营管理

在《指导意见》中特别强调选择优质的合作伙伴，并提出要“综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。”合作方的管理能力是PPP项目成功的重要因素之一，如果管理不善，必然会带来一系列的不良后果。除了鼓励采用BOO、TOT、ROT等方式外，《指导意见》中还规定，社会资本方“要积极进行业务转型和升级，从工程承包商、建设施工方向运营商转变，实现跨不同领域、多元化发展”。总体来看，《指导意见》从各个层面鼓励社会资本方参与持续运营管理。

（三）单独强调财政承受能力论证

《指导意见》明确规定，“地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量”。此处是重申《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的相关规定，实际上是起到统一项目准备相关环节的作用。但《指导意见》未提及物有所值评价，可以看出物有所值评价在当前的形势下还不太成熟，条件还不够具备。

（四）提出了融资平台市场化转型之路

相比原来《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》在社会资本范围方面的界定，《指导意见》显然采取了折中的做法。规定“在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系”。这样，就打开地方融资平台转型通道。

（五）明确了PPP项目操作过程中的土地处理方式

一般情况下，PPP项目的资产都在最终无偿移交给政府公共部门（BOO形式例外），在这种情况下，如果需要土地，政府应当通过划拨方式无偿提供用地。《指导意见》中的土地政策支持范围包含了划拨方式、租赁方式、以作价出资或者入股方式取得的土地使用权。明确了PPP项目操作过程中的土地处理方式，避免了社会投资人在这个问题上可能要承担的政策风险。提出了税收优惠的问题，为将来PPP项目获得部分地方政府的税收优惠提供了政策依据和可能性。

（六）完善政府补贴机制

在政府补贴机制中，《指导意见》提出“将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向本级人大或其常委会报告”。此规定是付费的重要保障，政府履约能力的来源，有望在一定程度上纾解社会资本普遍存在的疑虑。值得关注的是，《指导意见》还将经营收费权和其他支付纳入政府补贴机制中来。

（七）绩效评价结果作为对价支付依据 《指导意见》全文中，绩效评价被反复强调，以避免PPP过于偏重融资属性。其中规定，“将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化”。PPP项目里的绩效评价已经成为政府方的一把利剑，在PPP项目的全生命周期当中如影随形，并直接关系到项目对价、付费和调价等重大边界条件的落实及调整。

（八）合理选择BOT、TOT、ROT、BOO模式

经过一年的摸索，不再盲目贬低2002年以来建设部系统成功推广的BOT、TOT等单元PPP模式，纠正PPP“唯合资合股论”，实事求是推进PPP。如《指导意见》规定，“根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等运作方式。”一般来看，对新建项目采用BOT的形式；对于已经形式的项目采用TOT；对于已经老化的公共服务项目，政府可以采用ROT的模式，《指导意见》中对这些方式都予以了支持。此外，在本次《指导意见》中也提出PPP中一个特殊的形式，BOO模式。

（九）进一步明确遴选社会资本的适用法律

关于社会资本的遴选方式，一直都有适用《招标投标法》及实施条例，还是适用《政府采购法》及实施条例的争论，本通知中进一步规定及明确：“对使用财政性资金作为社会资本提供公共服务对价的项目，地方政府应当根据预算法、合同法、政府采购法及其实施条例等法律法规规定，选择项目合作伙伴”。即社会资本遴选方式按照《政府采购法》及其实施条例执行。

五、《指导意见》不当之处

一、发文主体缺漏，部分规定执行力有待观望

同之前发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》一样，《指导意见》同样存在部分发文主体缺漏的问题。如国土部门、住建部门、各行业主管部门、外管局等与政府和社会资本合作密切相关部门，《指导意见》未作为联发部门，这会导致在政府和社会资本合作过程中有部分问题仍悬而未决。

二、土地问题规定不明确

《指导意见》仍未触及在政府和社会资本合作项目中，尤其是经营性的PPP项目中，如何能在现行招拍挂土地管理制度中确保社会资本获得相应的出让土地使用权。进一步，也未回答如果项目公司在绑定土地相关开发经营权益（作为补贴方式的一种时），怎样和项目公司的权益关联起来，怎样解决土地改变用途（可能从划拨地变更成经营性的出让地）时，能避免招拍挂的用地流程所带来的土地使用权属的不确定性。为此，期待相关部门制定详细的操作细则。

三、回避政府和社会资本项目的争议解决程序 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》将特许经营下的行政机关行为视为行政监督管理方面的行为，与财政部在《政府和社会资本合作模式操作指南》中规定的“在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼”有所不同。而特许经营协议是PPP项目协议体系的家族成员之一，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》存在的这一矛盾在《指导意见》中同样存在，且未予以明确解决。

四、短期不能改变PPP项目签约率低的局面 首先，《指导意见》具体效果发挥还需要一定的时间。《指导意见》更多体现为原则性的指导意见，如需落实还需出台相关细则。例如相关税收优惠政策需要相关部门进一步制定、实施落实。其次，社会资本对政府缺乏信心，对于政府能否履约持有怀疑态度。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》和《指导意见》都只是部门规章，而不是法律，在社会资本参与方中的威信大打折扣。最后，PPP项目收益率低的核心问题仍然没有解决。决定社会资本是否有充足动力进入公共服务领域最核心的变量是PPP项目的潜在收益率，如果潜在收益率高，那么社会资本进入的意愿就会比较高；反之，社会资本就没有进入的意愿。对于项目收益率的核心问题，《指导意见》并没有触及。

六、《指导意见》实施展望

截至目前，PPP模式在中国所呈现的特征可以总结为“财政主导、减债先行、广开门户、各取所需、物有所值、量入为出、风险共担、利益共享、绩效监测、善始善终”。抛开PPP存在的弱点不谈，《指导意见》对PPP模式的全面肯定，对其赋予的高度期望，以及为此在政策保障、组织安排、部门利益协调方面做出的努力，都充分显示出PPP模式当仁不让的“准国策”地位，较之前的吸引外商投资、国有企业改革等重大政策的地位有过之而无不及。后续需要保持观察的，是《指导意见》中述及的立法、财税、土地、金融、预算等方面工作的落实情况，以及PPP项目的各方玩家对此重磅文件作出的反应。

第三篇：浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式

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浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式

无界投融：2014年，浙江省完成固定资产投资23555亿元，其中“411”重大项目投资7210亿元，同比增长16.6%。

一、实施财政重大政策，引导推动有效投资

一是大力推进海洋经济国家战略，争取中央财力补助30亿元，落实省海洋经济发展专项资金66亿元，助推我省从海洋大省向海洋强省转变。2014年，全省海洋生产总值近6000亿元，沿海7市完成海洋经济有效投资超2300亿元，均比上年增长约10%。二是每年安排专项资金15亿元，实施小城市培育试点补助政策。

2014年，36个试点中心镇有效投资达1885亿元，同比增长23%。小城市试点镇经济实力持续增强，综合承载能力和公共服务能力不断提升，成为我省新型城镇化的一大新亮点。三是每年安排6000万元产业集聚区专项资金，研究出台《省级产业集聚区财政政策实施办法》，积极发挥财税杠杆作用，促进我省产业结构调整和发展空间拓展。

二、提高资源配置效率，促进产业转型升级

通过整合专项资金、调整支出结构，积极完善支持产业转型升级的政策体系。2014年，省财政安排补助资金2.9亿元，支持企业技术改造、技术创新。从工业与信息化专项资金中统筹安排3亿元，开展“两化”深度融合国家示范区建设试点。设立信息创业投资基金，经过二、三级基金的放大，形成50-100亿元的基金规模，投向信息化和工业化深度融合及信息基础设施建设等重点领域。完善促进浙商创业创新财政政策，2014年落实浙商创业创新促进功能性机构和浙江发展目标责任制考核奖励资金1.1亿元，引导浙商回归引进项目投资资金2236

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亿元，同比增长27.6%。

三、积极争取国家支持，落实地方配套资金

2014年，我省争取中央预算内基建资金52亿元，重点支持我省基础设施、战略性新兴产业和社会事业发展等重点领域建设。争取中央车购税资金44亿元，落实省级交通基础设施建设养护资金104亿元，推进现代交通五大建设和综合交通运输体系构建。2012-2014年，积极争取中小河流治理、病险水库加固中央水利资金18亿元，省财政安排水利专项资金145亿元。全省累计完成水利投资1229亿元，实现病险水库加固452座，新建、加固海塘河堤1616公里，杭嘉湖区整治152万亩，农村河道综合整治8600公里，滩涂围垦圈围34万亩，新增水土流失治理面积2117平方公里，灌溉水有效利用系数提高到0.579。

四、改革投融资方式，积极推行PPP模式

2014年，我省在全面推进“七线两枢纽”建设的基础上提出加快铁路建设“八八计划”，16个铁路项目省内总投资1350亿元，省级承担资本金约200亿元，沿线市县约250亿元。同时，省财政积极推进铁路投融资改革，资本金除由一般公共预算、国资经营预算、产业基金等筹措外，安排地方政府债券用于铁路资本金缺口，并利用经营收益抵补法创新筹资渠道。探索“投资主体多元化、筹资方式市场化、投资项目业主化”的投融资新机制，积极推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式，鼓励和支持社会资本参与污水、能源、交通等公益性基础设施投资和运营，前期已向社会发布20个推介项目。

五、实施考核激励政策，推行“411”有效投资行动计划

2014年，协调落实省级财政性资金147亿元，紧紧围绕基础设施完善、五水共治、统筹城乡一体化发展等重大项目建设领域，着力促进“411”有效投资

中国首家OVO跨域路演中心

行动计划顺利实施，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。建立完善扩大有效投资的财政激励政策，对全省各市县投资增速、投资增量贡献、投资结构优化等内容进行综合考评，省财政对考核优秀的市县给予财力性奖励，2014将兑现奖励资金约1.5亿元，统筹用于加大民生投入和促进经济转型升级等方面，有效引导市县扩大投资积极性。

无界投融(www.xiexiebang.com)是中国投融资行业首家OVO跨域路演服务平台，在线上（online）实现投融资相关的项目方、投资方、服务方的信息聚合和需求交互，在线下(offline)运用跨域路演中心的高清视频(video)进行高效对接，解决了传统投融资行业存在的地域限制、信息不对称、效率低下等问题，实现行业信息流、资金流更高效、更直观、更精准的匹配。

第四篇：PPP(政府与社会资本合作)模式

PPP（政府与社会资本合作）模式

Public-Private Partnership

一、PPP模式的定义

PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。

PPP是英文“Public-Private Partnership”的简写，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。①、PPP的狭义定义

可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。PPP的狭义定义更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。②、PPP的广义定义

是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。③、PPP通常模式

是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

二、PPP模式的意义

提高了资源使用效能和建设、运营效率。加快转变政府职能，完善财政投入 及管理方式，拓宽城镇化建设融资渠道，培养合格市场投资主体，形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素的协同机制。

①、推广运用PPP模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

②、推广运用PPP模式，是加快转变政府职能,规范政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。PPP模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，更好地实现政府职能转变。

③、推广运用PPP模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。PPP模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

三、PPP模式的分类

PPP模式广义上可以分为外包、特许经营和私有化三大类。①、外包类

PPP项目由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。②、特许经营类

项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。根据项目的实际收益情况，通过建立有效的监管机制，协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。③、私有化类

PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

四、PPP模式的优点

在公共服务领域推PPP模式，是激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，采用PPP模式，对统筹 做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。

①、消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险。

②、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

③、促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。④、政府部门和民间部门可以取长补短。发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

⑤、有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。PPP模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。

⑥、风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

⑦、有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

五、PPP模式的必要条件

①、政府支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任——为大众提供最优质的公共设施和服务却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。②、政策保障.A、减少审批环节，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

B、多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。

C、完善财税支持政策。通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取PPP模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

D、做好金融服务。金融机构应符合PPP模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。③、法律保证

PPP项目依法合规在竞争性取得私营投资商，在运作需要在法律层面上的保证，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

第五篇：政府和社会资本合作中心

政府和社会资本合作中心

规范创新 严控风险 深化改革

2017-07-22 财政部政府和社会资本合作中心

焦小平尊敬的王一鸣副主任、王志雄副主席、余斌主任、王国平理事长：非常高兴出席本次论坛，今天的论坛由一个民营企业龙元建设集团与中国经济时报社联合主办，反映出民营企业主动参与感和改革转型为民营企业发展所带来的新机遇，具有特别的现实意义。在刚才王主任和王主席的致辞中，都提到民营企业问题，我想，提高民营企业参与率是PPP改革的一大课题，也是一大主线。王主任刚才的讲话对PPP三年改革的成绩、问题和建议讲的一目了然，而且站的高，看的远。我想讲的王主任都讲了，所以今天想作为PPP三年改革亲历人，分享一点对PPP改革昨天、今天和明天的浅显认识。中国的PPP实践起自上世纪80年代末，第一个PPP项目是引进外资项目，主要解决经济发展过程中政府投资资金短缺问题。2014年以前，PPP主要作为政府一种市场化融资手段，这是一个客观的历史阶段性特征。自2013年党的十八届三中全会以来，中国开启新一轮全面改革，明确提出完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，国家治理方略、路径和措施要再一次提升，全面深化改革的重点要放在依法治国、发挥市场决定性作用和更好地发挥政府作用、强化顶层设计和系统整体推进上。无论在理念层面还是实践层面，长期以来我们一直认为公共服务是政府的事，政府理应大包大揽，要管规划、管投资、管建设、管运营，而且常常由不同的部门和机构分别执行；政府既是规则的制定人，又是供应商，也是监管人。这种垄断、分散、分治的治理模式，自然带来供给不足、单调和效率不高等问题。比如，我们现在碰到的上学难、看病难等问题，症结不在于市场没有能力供给，而是因为政府管制过多，没有把市场的活力释放出来。如果我们政府转变治理方式，很多现在认为是问题的地方，往往是一个巨大而未被开发的市场，一个潜在的新动能。再比如，在政府基本建设方面长期存在“豆腐渣”、超预算、建设营运服务不协调不经济等问题。长期反复出现而得不到根治的问题，绝对不简单是一个管理问题，而是体制机制创新滞后的反映。要解决公共产品服务供给不足、品种不丰富、效率不高等问题，我们要在全面深化改革上找出路，在体制机制创新上做文章。总书记指出，深化经济体制改革核心是处理好政府与市场关系，政府该放的要放足，该管的要管住。在新一轮改革转型中，政府要从全能政府转向有限政府，精力要放在市场规则制定、监管、服务和宏观调控上，市场能做的、愿意做的，要坚决放给市场做。正是在这样一个大背景下，财政部会同其他部门，按照党中央国务院的部署，把PPP从过去简单作为政府一种市场化投融资手段，全面提升为一项公共服务市场化社会化供给体制机制变革，核心是放宽准入、打破垄断、引进竞争、鼓励创新、增加新动能。PPP改革是全面深化改革、供给侧结构性改革和国家治理现代化的一部分，这是一个基本的定位。三年改革成效超过预期，取得了三个方面阶段性成果：一是集法律、政策、指南、合同、标准五位一体制度体系初步建立，基本做到了改革路径明确、流程明晰、标准可控，具有可操作、可执行和可延展性。按照“坚持理论和制度自信”的精神，在借鉴国际成熟经验的基础上，立足我国国情和改革转型特点，探索建立了既具有鲜明中国特色、又兼顾国际通用性的制度框架体系，改变了国内历史形成的分散分治局面，逐步走上了统一顶层设计、整体系统协调推进改革的轨道。我国这套创新制度体系已受到国际社会广泛关注，并将在我国参与国际规则治理和“一带一路”建设中发挥积极作用。二是全国统一的PPP大市场格局初步形成。PPP改革统一、规范、标准、透明化建设，加快了生产要素流动和优化配置，促进了全国PPP统一大市场的建设。截至2017年6月底，财政部全国PPP综合信息平台已收录项目1.3万个，计划投资额16.3万亿元，已落地项目投资额3.3万亿元，覆盖19行业。从规模、广度、深度和影响力来讲，中国市场已是全球最大的PPP市场。三是PPP改革牵引作用初步显现。在全面深化改革初级阶段，PPP改革作为一项综合性的政府与市场合作改革，在各项配套政策改革不能完全支撑的情况下，只能按照问题导向和结果导向先行先试，率先闯出一条路来。改革实践成果证明，PPP改革直接间接地促进了行政体制、财政体制和投融资体制等改革，牵引示范作用明显。比如，把政府在PPP合同中的支出责任纳入预算和中期财政规划，与预算管理衔接，防止“新官不理旧账”，打消社会资本对政府换人换届的顾虑，在机制上让社会资本长期投资有信心。比如，PPP全生命周期标准化和公开透明管理，让普通老百姓在公共服务领域有渠道和手段行使参与权、监督权和发言权，推动形成了政府、市场和社会公众三方共商共建共赢的局面。再如，基于结果导向的绩效付费机制，促进了区域、流域集约化项目创新和企业一体化战略转型，催生了新模式、新业态。PPP改革取得了阶段性成果，但也面临巨大挑战。对当前PPP改革存在的问题，我非常赞同王主任的判断和认识。我这里重点强调一点，即PPP市场因为不规范发展而孕育的风险问题：第一，就PPP本身来说，要发展必须要按规律办事，必须做真PPP项目。现在，PPP市场发展起来了，但是也出现一些乱象，林子大了啥鸟都有。比如一些地方政府依然把PPP当做一种简单的融资手段，对项目债务责任大包大揽，违反《预算法》，风险分配机制形同虚设。没有风险分配怎么能做到权责明晰？怎么能做到让专业的人做专业的事？怎么能做到让投资者对结果负责？第二，PPP是一项积极财政政策，但是积极财政政策是有度的，就像一辆车如果没有刹车那是多么危险！所以在PPP制度设计中，对财政支出责任有一个10%的总量控制政策，给积极财政政策上了一个笼头。但在实际操作中，一些地方变相逃避管理。前一段时间，为了规范地方政府融资行为，财政部联合相关部委下发了50号文和87号文，再次重申了规矩，坚决禁止斜门歪路，坚决防止出现新的债务风险。当然“财承”这个笼头的管理也需要适时调整。积极财政政策必须是可控的、有效率的、可持续的，不是无度无序的简单刺激。2008年以来形成的地方债务风险正在逐步消化，我们绝不能再无度增加新的“伤疤”。希望社会资本、地方政府、金融机构对不规范的融资不要再抱任何幻想，国家对《预算法》的维护，对金融风险防控的态度是坚定的，而且力度会越来越大，所以大家要做真PPP，这样才会有一个持续兴旺的PPP市场。对PPP改革下一步动向，宏观上王主任已经讲了，我在这里讲五个具体问题。第一个问题，一定要充分认识物有所值评价的重要意义。为什么要搞PPP改革？PPP的价值取向是什么？其核心点就是物有所值，通俗来讲，就是我们要找到一个能少花钱、多办事、办好事的机制和模式，根本目的就是提质增效。物有所值既是价值观，也是一种评估方法。我们通过物有所值评价才能比较出传统方式与新模式谁更经济、谁更优化。虽然物有所值的评估方法还在不断丰富完善，但并不影响它已成为国际政府采购政策的一种主流趋势。如果我们的PPP法规政策中没有物有所值评价这一项，就说明我们还停留在初级发展阶段，没有把经济发展和投资的质量和效率放在第一位。要推动经济提质增效，不管是政府侧还是市场侧，都需要新的机制、新的政策和新的工具来操作和评估。第二个问题，要加强和细化财政承受能力论证工作。如果PPP没有“财承”评估管理，就像汽车没有刹车系统。“财承”承担着防范财政金融风险的重任，因此无论哪种付费机制的项目，它都不可或缺，是一项必须要做实、做细、做好的工作。第三个问题，加强合同管理。合同是PPP项目管理的基础和基石，是规范约束政府方与社会资本方权利义务的最基本的法律文件，双方都要有法治规矩、契约意识。在PPP模式治理架构中，民商法是基础，政府方首先是合同的一方，应该带头遵法履约。第四个问题，必须坚持绩效付费。如果我们不能做到绩效付费，就不能把社会资本在合同中的责任与权利相匹配，就不能从机制上解决“豆腐渣”、超预算等问题，那么全生命周期管理就是一句空话。第五个问题，做好公开透明管理。公开是最好的管理，公共服务是老百姓的事，政府是人民的服务员，社会资本是公共服务的提供者。老百姓的事就要公开办，让老百姓参与。因此我们在PPP项目管理中倡导全过程公开，除国家机密和一些依法不能公开的商业秘密、个人隐私外，要把规划、实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、采购活动、合同、绩效付费标准等逐步全部公开。（2017年7月22日在上海2017中国PPP投资创新论坛上的讲话）