全过程预算绩效管理机制研究_夏先德_图文(精)

第一篇：全过程预算绩效管理机制研究_夏先德_图文(精)

● 专题讨论 :预算绩效管理 《 财政研究 》 年第 期

绩 效 管 理 作 为 一 种 先 进 的 管 理 理 念 , 源自于企业 , 旨在通过提高员工业绩来实 现企业发展目标 , 并以服务对象的满意程 度为衡量指标的一种管理方法 , 对于降低 生产成本、提高企业效益和顾客满意度等 起到了积极作用。20世纪七八十年代 , 西 方市场经济国家为应对经济全球化、信息 化、国际竞争的挑战 , 特别是为解决财政危 机、管理危机和公共信任危机 , 逐步将这种 先进的企业管理理念引入到政府公共管理 之中 , 后又逐步应用于政府预算管理当中 , 为世界多个国家不同程度地效仿 , 成为财 政预算管理改革的发展方向。绩效管理理 念自 20世纪 90年代开始在我国政府管理 中得到应用。党的十六届三中全会提出 “ 建 立预算绩效评价体系 ” 后 , 绩效管理理念开 始在我国预算管理中应用 , 经过近10年的 实践探索 , 逐步形成具有中国特色的预算 绩效管理制度体系。

一、国外绩效管理理论支撑及实践

传统的公共支出理论认为 , 政府预算 的目标是维持政府的存在 , 强调的是预算 的投入和保障作用 , 因此关注点主要集中 于经费投入的控制和管理。随着公共产品 理论的出现 , 人们逐渐认同在公共产品上 存在私人有效供给不足 , 并将政府定位为 公共产品的提供者 , 而税收是公民为了获 得政府提供 的 公 共 产 品 而 支 付 的 价 格 , 从 而开始关注公共产品这些产出目标。随后 出现的公共选择理论 , 将经济学的分析工 具和方法应用于政府对公共产品的决策和 选择 , 提出公共部门在提供公共产品时趋 向于浪费和滥用资源 , 致使公共支出规模 过大或者效率降低 , 政府的活动并不总像 理论上所说的那样有效 , 即所谓 “ 政府失

灵 ”, 并提出从 限 制 国 家 权 力 增 长、进 行 宪 政改革、在公共部门恢复自由竞争、推行财 政立宪等方面加以纠正。20世纪 80年代 兴起的新公共管理理论 , 则将新管理主义

运用于公共部门管理 , 其主要观点有 :认同 “ 理性人 ” 假定 , 强调绩效管理的重要意义;依据公共选择理论和交易成本理论 , 强调 政府公共服 务 应 以 市 场 或 顾 客 为 导 向 , 提 高支出效率和有效性;引入成本 — 效益分 析方法 , 界定、测 量 和 评 价 政 府 绩 效 目 标;借鉴私营部门的管理手段 , 重视产出和结 果。新公共管理理论扬弃了利用集权、监督 以及加强责任制的方法来改善公共行政绩 效的传统途径 , 注重发挥市场在公共产品 和公共服务供给领域的作用 , 主张政府从 部分公共产品生产和公共服务提供领域退 出 , 由社会和民间资本提供部分混合公共 产品和公共服务 , 并在政府管理中采纳社 会化、市场化的运作机制和企业化的管理 方法来提高管理效率 , 在公共部门管理中 引入竞争机 制 来 提 高 服 务 的 质 量 和 水平, 以市场或顾 客 为 导 向 来 改 善 行 政 绩 效 , 为 预算绩效管理提供了坚实的理论支撑。

美国是最早把绩效管理理念应用于公 共部门预算管理的国家 , 1949年胡佛委员 会在 “ 预算与会计报告 ” 中就提出要在预算 编制中强调产出而不是投入、将成本核算融 入公共财政领域的理念。1993年克林顿总 统执政时 , 推行 “ 再造政府 ” 计划 , 成立 “ 美国 绩效评估委员会 ”, 出台纲领性文件 《 从重视 过程到重视结果 :创造一个花钱少、工作好 的政府 》, 通过 《 政府绩效成果法 》, 以改进政 府内部管理、改善公共服务的质量、增强部 门的公共责任感 , 从而提高财政资金的使用 效率 , 提高政府执行力和公信力。英国 1979 年撒切尔夫人上台后 , 为解决政府的信任危 机、财政危机和管理危机 , 推行了围绕政府 机构成本降低和效率提高的 “ 雷纳评审 ”, 通 过考核部门 “ 目前干了什么 , 干这些事情有 没有必要 , 这些事是怎么干的 , 能不能减少 环节、降低开支、提高效率 ” 等内容 , 旨在保 持既定服务质量的前提下 , 大幅度减少政府 部门的行政开支和运营成本。这一时期评审 的侧重点主要是经济性和效率 , 重点在于树 立成本意识 , 实施成本控制 , 以提高公共部 门的效率。1988年实施 “ 下一步行动方案 ” 后 , 英国开始推进从规则为本到结果为本、从过程控制到结果控制、从隶属关系到契约 关系的转变 , 从而在各部门牢固树立 “ 结果 为本 ” 的绩效意识 , 使英国的预算绩效管理 不断向纵深发展。澳大利亚在 20世纪 80年 代也开始推行公共管理改革 , 以遏制政府开 支迅猛增长的势头、摆脱高额赤字的困扰、提高财政预算 的效率。澳大利亚早期预算改 革的措施主要包括引入预算报表制度、编制 中期预算、实施财政管理改善计划等 , 通过 制定项目绩效目标和绩效指标 , 逐渐将预算 管理的重点放在产出和成果上。之后预算改 革逐渐延伸到颁布 《 财政管理及问责法案 》 等一系列绩效预算管理文件 , 逐步采用权责 发生制政府会计 , 引入项目绩效评价计划 等 , 提高部门预算管理的透明性和灵活性。从美、英、澳等国的改革实践看 , 绩效预算在 改进政府部门绩效、提高公共资金使用效 率、节约行政成本等方面取得了明显效果 , 因此陆续被如日本、韩国、法国、新西兰等近50多个国家不同程度地效仿 , 逐渐成为财 政管理改革的发展方向。纵观实施绩效预算 管理的世界各国 , 虽然改革的原因和方法不 尽相同 , 但目标大致一致 , 就是创造一个少 花钱多办事 , 高效、廉洁、责任的政府。

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二、我国预算绩效管理实践的 特点及成效(一 保 障 体 系 建 设 :“ 机 构 制 度 , 互 相 支 撑 ”。

一方面 , 建立健全组织机构 , 为预算绩 效管理提供组织保障。目前 , 已有中宣部等 12个中央部门和北京、四川等 17个省市 成立了预算绩效工作领导小组 , 全

国 36个 省(自 治 区、直 辖 市、计 划 单 列 市 财 政 厅(局 中已有河北、广东等 18个省市设立了

专门的预算绩效管理机构。另一方面 , 加强 顶层制度设计 , 为预算绩效管理提供制度 保障。财政部印发了 《 关于推进预算绩效管 理的指导意 见 》、《 预 算 绩 效 管 理 工 作 规 划(2012-2015年 》、《 财 政 支 出 绩 效 评 价 管 理暂行办法 》 等制度办法 , 明确了预算绩效 管理的指导思想、基 本 原 则、基 本 内 容 , 确 定了今后一段时期预算绩效管理的总体目 标、基本任务、重 点 工 作 以 及 评 价 对 象、评 价方法、评价主体等;一些地方初步形成了 以指导意见为统领、以中长期规划为指引、具 体 管 理 办 法 为 操 作 指 南 的 制 度 文 件 体 系。

(二 重视源头 管 理 :“ 先 有 目 标 , 后 有 评价 ”。

绩效管理逐步从事后的评价向事前管 理延伸 , 强调绩效目标管理 , 逐步将绩效目 标融入部门预算编制 “ 二上二下 ” 的各个环 节 , 做到绩效目标与预算编制同步申报、同 步审核、同步批复的 “ 三个同步 ”, 把绩效目 标管理作为绩效管理的源头来抓。中央层 面 上 , 2012年 共 有 165个 中 央 部 门 的 588个项目编制了绩效目标 , 涉及资金约 240亿元 , 基本覆盖所有的中央部门;地方层面 上 , 绩 效 目 标 管 理 范 围 也 不 断 扩 大 , 2013年地方财政部门拟纳入绩效目标管理的项 目达到 8.5万个 , 涉及资金达 1.3万亿元。(三 实 施运 行 监 控 :“ 既 重 结 果 , 也 重 过程 ”。

绩效管理强调结果导向 , 但结果导向 的管理同时需要严格的法律支撑和问责制 度。各地在注重绩效评价结果的同时 , 也加 强对预算绩效目标运行的监控 , 定期对绩

效目标的完成情况进行分析 , 及时反馈相 关项目负责单位。采取单位上报绩效跟踪 结果、分析补充材料、召开绩效跟踪分析

会、下达绩效跟踪结果等方式 , 重点对预算 执行过程中绩效目标的实现情况以及为实 现目标采取的管理措施、工作程序、方式方 法等进行检查分析 , 及时掌握项目实施进 程和资金支出进度 , 及时发现和纠正项目 绩效偏差 , 促进绩效监控与预算执行的有 机结合 , 保证结果导向的绩效管理顺利实 施。

(四 评价 支 出 绩 效 :“ 项 目 先 导 , 逐 步 拓展 ”。

针对我国不具备实施绩效预算的条件

以及现阶段 预 算 绩 效 管 理 的 实 际 情 况 , 同 时考虑项目支出目标单一、容易评价等特 点 , 以项目支出绩效评价为突破口 , 积累经 验 , 逐步拓展绩效评价试点范围。中央层面 上 , 2006年启动试点时只选择 3个部门的 4个项目开 展 绩 效 评 价 , 涉 及 资 金 不 足 1 亿元;而 2012年已选择 166个部门的 372 个项目开展绩效评价 , 涉及资金约 140亿

元。地方层面上 , 2012年绩效评价范围已 从省级稳步扩大到市县 , 开展的绩效评价 项目 14909个 , 涉及资金约 6816亿元。在 开展项目评价的基础上 , 逐步开展部门整 体支出绩效评价、财政支出绩效综合评价 等。

(五 应 用评价 结 果 :“ 方 式 多 样 , 有 机 结合 ”。

合理应用绩效评价结果 , 探索绩效评

价结果与提高预算管理水平、增减预算安 排有机结合。将绩效评价结果及时反馈给 被评价单位 , 以 “ 评价结果函 ” 和 “ 评价结果 反馈书 ” 的形式 , 正式对预算部门进行反 馈 , 提出改进建议 , 要求对存在的问题进行 整改 , 并在规定时间内上报 “ 评价结果整改 报告书 ”, 建 立 反 馈 和 整 改 机 制;将 绩 效 评 价 结 果 作 为 以 后 年 度 预 算 安 排 的 重 要 参 考 , 探索与预算编制的结合机制;将评价结 果在一定范围内公开 , 等等。

预算绩效管理各具特色的实践 , 取得 了明显的成效 , 部门支出的责任意识和 “ 重 绩效、讲绩效 ” 的预算管理新理念逐步树 立 , 财政资金的使用效率和效益也得到了 提高。建立绩效目标申报机制 , 提高预算项 目编制的规范性、针对性和科学性 , 减少财 政预算编制的随意性和盲目性 , 在一定程 度上促进了资源整合 , 优化了支出结构 , 增 强了预算支出决策的科学性;建立绩效运 行监控机制 , 对绩效目标进行适时跟踪 , 发 现问题及时纠偏 , 确保预算资金在既定支 出范围和轨道内运行 , 提高了预算支出的 规范性和安全性;实施绩效评价 , 要求按照 一定的程序 , 根据一定的评价指标和标准 , 通过定量定性对比分析 , 对预算资金的使 用绩效进行客

观、公正和准确的评价 , 得出 绩效优劣的判断 , 并以书面形式撰写绩效 评价报告 , 同时分析绩效优劣的原因、造成 的不良后果及影响 , 提出改进的意见和建 议;通过建立绩效报告机制、绩效评价结果 反馈整改机制和绩效结果应用机制 , 将绩 效评价结果反馈被评价单位并督促其整改

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落实、将评价结果和预算安排有机结合、将 绩效评价结果向政府和人大报告 , 在一定 范围内采取一定方式予以公布等 , 既为政 府决策提供了依据 , 又加强了对政府活动 的监督 , 真正体现服务政府和责任政府的 要求 , 促进各部门行政效率和服务水平的 提升 , 推进了高效、透明政府的建设。几年 来预算绩效管理探索实践积累的 “ 领导重 视是前提、制度机构是基础、绩效评价是核 心、结果应用是关 键、宣 传 培 训 是 支 撑、协 力推动是保障 ” 等方面的经验总结 , 也为工 作推进慢的地区和部门提供了好的经验借 鉴。

三、进一步加强预算绩效 管理意义重大

(一 加 强 预 算 绩 效 管 理 , 有 利 于 深 入 贯彻落 实 科学 发 展观。

科学发展观的核心是以人为本 , 强调 提高发展的质量和效益 , 强调全体人民共 享发展成果。公共财政取之于民、用之于 民 , 在落实科学发展观中具有重要地位和 作用。贯彻落实科学发展观 , 要求财政部门 始终把实现好、维护好、发展好最广大人民 的根本利益 作 为 工 作 的 出 发 点 和 落 脚 点。“ 知屋漏者在宇下 , 知政失者在朝野 ”。预算 绩效管理运 用 科 学 合 理 的 绩 效 评 价 体 系、评价指标和评价方法 , 对预算资金的产出 和结果进行客观、公正的评价。选择评价指 标和标准时 , 要求认真倾听社会各界的呼 声 , 以公众的满意度为重要绩效衡量指标;在绩效评价过程中 , 让享受公共服务、最有 发言权的老 百 姓 和 直 接 受 益 人 参 与 评 价 , 能够真正将科学发展观提出的发展为了人 民、发展成果由人民共享基本

要求落到实 处 , 做到发展为了人民、发展成果由人民共 享 , 这与科学发展 观 “ 以 人 为 本 ” 的 核 心 要 求是一致的。

(二 加 强 预算绩 效管 理 , 有 利于 高效、责任、透 明 政府的 建 设。预算绩效管理强化部门的支出责任意 识 , 要求政府部门及其工作人员对项目的 执行结果负责 , 促使部门更好履行经济调 节、市场监管、公 共 服 务、社 会 管 理 等 政 府

职能 , 有利于促进政府部门提高公共管理 效率 , 改善决策服务水平, 为政府履行职能 提供更加坚实的物质基础和体制保障。预 算绩效管理要求建立绩效问责机制 , 进一 步强化了政府责任和职责 , 有利于责任政 府的建设。实行预算绩效管理 , 通过网络、媒体等多种方式将政府部门、机构的预算 信息和绩效信息向社会公众公布 , 要求逐 步公开绩效评价结果 , 将资源投入和政府 行为的产出以及结果联系起来 , 满足了社 会公众关注政府状况的需要 , 保障了社会 公众的参与权和监督权 , 强化了社会公众 对年度预算和政府绩效的监督 , 有利于透 明政府的建设。加强预算绩效管理 , 不断提

升公共产品和服务的效率和质量 , 促进政 府决策和各项工作任务的落实 , 进一步维 护和提升政府形象 , 增强政府执行力和公 信力。

(三 加 强 预 算 绩 效 管 理 , 有 利 于 进 一 步完善 公共 财政 体 系。

预算绩效管理以预算支出绩效评价为 核心 , 强调预算支出的结果导向 , 实施结果 问责 , 要求财政部门进一步创新预算管理 方式 ,“ 谁花钱谁负责 ”、“ 花钱必问效 , 无效 必问责 ”, 从传统的收收支支向关注资金的 绩效转变;转变理 财 理 念 , 从 传 统 的 “ 重 分 配 ”、“ 重产出 ” 向 “ 重管理 ”、“ 重结果 ” 转变 , 促进公共资源的科学合理配置 , 把有限的 财政资金分配好、使 用 好、管 理 好 , 有 利 于 更好地促进经济平稳较快发展和民生的保 障与改善。预算绩效注重部门支出的责任 和效率 , 要求预算 单 位 在 预 算 编 制、执 行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出

和结果 , 加强了政府部门在编制预算、分配 资金、履行职能过程中的绩效观念 , 并促使 各部门逐步重视资金使用后所应该实现的 公众预期的社会效益 , 设定并认真履行绩 效目标 , 认真进行实际绩效的评价 , 促进了 “ 讲绩效、重绩效 ” 理念的普及。这种管理方 式的创新和理念的转变 , 促进了财政资金 使用绩效的提高 , 是提升财政科学化精细 化管理水平的有力抓手 , 也是对公共财政 体制的进一步完善。

(四 加 强 预 算 绩 效 管 理 , 有 利 于 节 约 压缩 政府 行 政成本。绩效管理改革的初衷是创造一个少花 钱多办事 , 高效、廉洁、责任的政府。当前 , 公 众 对 一 些 政 府 部 门 存 在 的 铺 张 浪 费 严 重、行政效率低下、“ 三公 ” 消费居高不下等 现象深恶痛绝 , 直接影响了公众对政府的 信任。经济性是预算支出绩效考评的主要 原则之一 , 要求部门履行职能时尽可能地 节约预算支 出 成 本、节 约 政 府 行 政 开 支 , “ 花钱更少、办事 更 多 , 办 事 更 好 ”, 这 些 理 念与当前中央提倡的厉行节约、反对铺张 浪费的有关精神以及社会公众的期盼是一 致的。

四、加强我国预算绩效管理 需要抓住的几个关键点

预算绩效管理是政府绩效管理的重要 组成部分 , 是预算管理发展到一段阶段的 产物 , 是预算管理的一项制度创新 , 也是一 项复杂的系统工程。搞好这项系统工程要 统筹规划 , 周密设计 , 系统推进 , 不能 “ 眉毛 胡须一起抓 ”, 要学会弹钢琴 , 抓住关键点 , 抢占制高点 , 找准契入点、突破点和落脚 点 , 逐步深入 , 不断推进。

(一 牢 固 树 立 预 算 绩 效 管 理 理 念 , 找 准 “ 制 高 点 ”。

思想引领行动。作为一种预算管理制 度创新 , 预算绩效管理要将抢占思想制高 点摆在突出的位置。一是牢固树立预算讲 绩效理念。要把绩效理念、绩效要求贯穿到 财政管理的各个环节和财政工作的方方面 面 , 使之与预算编 制、预 算 执 行、预 算 监 督 一起成为预算管理的有机组成部分;努力 让人们摆脱传统预算管理理念的束缚 ,“ 花 钱必问效 , 无 效 必 问 责 ”, 让 预 算 绩 效 管 理 理念广为周知、深入人心;从 “ 要钱难 ” 转向 “ 花钱难 ”, 使财政资金处于全过程监控之 下 , 让预算绩效管理由被动应付、盲目接受 转变为主动推进、自觉行动 , 不断提升财政 形象。二是加强理论研究。认真对国外预算 绩效管理理论进行系统梳理 , 了解其实施 原因、背景以及重大意义 , 对实践经验进行 13··

深入总结 , 去粗取精 , 结合我国预算绩效管 理工作开展情况 , 研究形成一套符合我国 国情、具有中国特色的预算绩效管理理论 体系和实践模式。三是加大舆论宣传。进一 步加大预算绩效管理的宣传力度 , 充分利 用各类媒体和各种方式广泛宣传预算绩效 管理的成功经验和典型做法 , 倡导预算绩 效管理理念 , 切实加强舆论引导 , 积极培育 绩效管理文化 , 扩大预算绩效管理的社会 影响 , 有效引导社会各界主动了解预算绩 效管理、支持预算绩效管理 , 共同营造良好 的社会氛围。

(二 构 建 全 过 程 预 算 管 理 机 制 , 找 准 “ 建 瓴点 ”。

总书记多次提出要重视改革的 顶层设计 , 提出要加强宏观思考和顶层设 计 , 更加注重改革 的 系 统 性、整 体 性、协 同 性。作为一种全新的预算管理理念 , 预算绩 效管理的顶层设计也显得非常重要。顶层 设计到位了 , 方向就明确了 , 改革就能走上 正常的轨道;顶层设计不到位 , 改革就可能 多走弯路 , 甚至半途而废。

加强法律法规和规章制度建设。推进 预算绩效管理必须制度先行。完善的立法 支持 , 有助于减少改革阻力 , 节约改革成 本 , 避免因人废事。成熟市场经济国家的经 验也表明 , 重视绩效管理的立法 , 建立完善 的法律法规体系 , 推动预算绩效管理按照 既定的路线图逐步展开 , 是其推行预算绩 效管理取得成功的关键之一。应进一步提 升预算绩效管理制度建设的层次 , 将预算 绩效管理以法律法规的形式明确下来。具 体形式上 , 一是可比照成熟市场经济国家 的做法 , 针对预算绩效管理出台单独的法

律 , 如美国的 《 政府绩效成果法 》。二是如出 台单一的预 算 绩 效 管 理 法 有 一 定 困 难 , 可 逐步推进 , 先通过修订现有法律法规 , 增加 预算绩效管理的条款。如在新修订的 《 预算 法 》 中增加预算绩效管理的相关内容 , 提高 绩效管理法律层级。三是出台高层级的推 进 预 算 绩 效 管 理 的 指 导 意 见 和 中 长 期 规 划 , 全国层面由国务院出台意见 , 省级层面 由省级政府出台。四是出台具体的支出绩 效评价管理办法和工作规程 , 对预算绩效

管理的责任主体、评 价 对 象、评 价 方 式、管 理程序等进行明确。

构 建 全 过 程 预 算 绩 效 管 理 工 作 机 制。预算绩效管 理 把 绩 效 理 念 融 入 预 算 编 制、预算执行、监督管理的全过程 , 建立预算安 排与绩效评价结果有机结合机制 , 要求预 算编制时申报绩效目标 , 实施绩效运行监 控 , 加强支出绩效评价和结果问责。形成相 对完善的预算绩效管理框架体系 , 着力构 建 “ 预算编制有目 标、预 算 执 行 有 监 控、预 算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果 有应用 ” 的全过程预算绩效管理机制 , 明确

预算绩效管 理 是 一 个 由 绩 效 目 标 管 理、绩 效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的 综合系统 , 使预算管理的关注点从投入逐 渐转向了产出或者结果 , 并使产出或者结 果具体化为可衡量的指标和标准。

预算绩效目标管理是全过程预算绩效 管理的基础。部门(单位 申请预算时 , 要按 要求申报绩效目标。绩效目标应依据明确、相对具体、可衡量 , 并 在 一 定 时 期 可 实 现。财政部门应加强纳入绩效目标管理试点范 围项目的绩效目标审核 , 作为预算安排的 前提和主要依据 , 并在批复单位预算时一 并批复绩效目标。预算绩效运行监控是全 过程预算绩效管理的关键。财政部门和预 算部门要对 绩 效 信 息 适 时 进 行 跟 踪 监 控 , 重点监控是否符合预算批复时确定的绩效 目标 , 发现预算支出绩效运行与原定绩效 目标发生偏离时 , 及时采取措施予以纠正。情况严重的 , 暂缓或停止该项目的执行。预 算支出绩效评价是全过程预算绩效管理的 核心。预算执行结束后 , 财政部门或预算部 门要认真分析和积极利用决算数据 , 对财 政支出的实际绩效进行评价 , 客观公正地 评价绩效目标的实现程度 , 提高预算绩效 评价的准确性和有效性。预算绩效评价结 果应用是全 过 程 预 算 绩 效 管 理 的 落 脚 点。应积极探索绩效评价结果应用方式 , 促进 预算绩效管理工作发挥实

效。预算绩效监 督是全过程预算绩效管理的保障。要充分 发挥绩效监督的作用 , 建立财政监督检查 结果与预算安排紧密衔接工作机制 , 强化 监督检查成果利用;健全制衡机制 , 强化对 所 有 财 政 性 资 金 和 运 行 全 过 程 的 绩 效 监

一级指标 二级指标 评价要点 投入 项目立项

主要评价项目立项必要性、绩效目标合理性、绩效指标明确性、项目完 成可行性等因素。

资金落实 主要评价资金到位率、到位及时率、资金使用率等因素。过程

业务管理 主要评价管理制度健全性、实施条件支撑性、项目质量可控性等因素。财务管理 主要评价管理制度健全性、资金使用合规性、项目资金安全性等因素。产出 项目产出 主要评价计划完成率、质量达标率、按时完成率、成本节约率等因素。效果 项目效益 主要评价经济效益、社会效益、生态效益、服务对象满意度等因素。项目支出绩效评价共性指标体系框架

全过程预算绩效管理流程图 14 ·· 督。

建立完善绩效评价指标体系。绩效评 价指标体系是反映部门预算支出绩效目标 实现程度的判断标准 , 是衡量、监测和评价 部门(单位 预算 支 出 经 济 性、效 率 性 和 有 效性的重要技术手段。要加快提出指导全 国的绩效评价共性指标体系。结合绩效评 价对象的差异 , 共性指标体系应区分项目、部门和一级财政三个

层级进行构建;结合 当前预算管理所处的阶段 , 共性指标体系 主要应包括投入、过程、产出、效果等环节;结合预算绩效的特征 , 共性指标体系应围 绕经济性、效率性、效 益 性、公平性 等 维 度 展开。

(三 搞 好 重 点 项 目 支 出 绩 效 评 价 , 找 准 “ 突破点 ”。

总书记在强调改革顶层设计的 同时 , 也提出要继续鼓励大胆试验、大胆突 破 , 不断把改革开放引向深入。重点项目绩 效评价是绩效评价的关键点 , 也是各界关 注的焦点。做好重点项目支出的绩效评价 , 抓 住 “ 突 破 点 ”、“ 以 点 带 面 , 以 面 促 点 ”, 对 做好整个绩效评价工作具有重要的示范效 应。

为提高绩效评价的效果 , 使有限的人 力物力发挥最大的效用 , 重点项目绩效评 价应做好以下三点 :一是推进县级财政支 出管理绩效综合评价。开展县级财政支出 管理绩效综合评价试点 , 促进县级财政部 门合理确定保障范围 , 优化支出结构 , 提高 管理水平, 确保各项民生政策的落实。二是 推进部门支出管理绩效综合评价。以部门 绩效管理工作评价为突破口 , 对部门或单 位的基础工作、绩 效 目 标、绩 效 监 控、绩 效 评价、结果应用、改革创新等管理进行评 价 , 逐步拓展 , 推进 财 政 部 门 对 预 算 部 门、预算部门对下属单位支出管理绩效综合评 价试点 , 促进部门或单位更好地履行职责。三是推进重大民生支出项目绩效评价和企 业使用财政性资金绩效评价。各级财政和 预算部门每年选择党委政府关心、社会各 界关注、与经济社会密切相关的民生支出 开展重点评价 , 开展绩效评价的资金总量 占民生支出的比例逐年提高。逐步将涉及 “ 三农 ”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、节能环保、保障性安居工程等重大支出项 目 , 尤其是上级对下级转移支付项目纳入 重点评价范围 , 促进财政资金使用效益的 提高 , 确保民生工程的顺利开展。以产业转

型升级、节能减排、科技创新等相关财税政 策为评价重点 , 开展企业使用财政性资金 绩效评价 , 完善资金监控制度 , 提高资金使 用效益 , 确保实现宏观政策目标。(四 “ 横向到 边 , 纵 向 到 底 ”, 找 准 “ 契 入 点 ”。

预算绩效管理是一项新事物 , 难以在 短时间内实施到全部预算支出。为减少阻 力、积累经验 , 有必要由易到难、由点到面 , 不断扩大绩效目标管理和绩效评价试点范 围 , 逐步做到 “ 横 向 到 边 , 纵 向 到 底 ”, 双 联 动、多层次、全覆盖。“ 横向到边 ”, 是指预算 绩效管理要扩大到本级政府的所有预算单 位 ,“ 纵向到底 ”, 是指预算绩效管理要由上 而下扩大到全部基层政府组织和基层预算 单位 , 确保绩效管理延伸到每个角落 , 双联 动、多层次 , 逐步实现绩效管理的全面覆 盖。

扩大绩效目标管理试点范围。绩效目

标是预算绩效管理的基础 , 是整个预算绩 效管理系统的前提 , 各地区各部门要把强 化目标管理作为一项重要基础工作 , 认真 编制绩效目标 , 促进绩效管理与预算编制 深度结合。应继续扩大绩效目标管理试点 范围 , 力争到 “ 十二五 ” 末 , 各部门编报部门 整体支出绩效目标的部门数量占本级所有 一级预算单位的比例 达 到 30%, 编 报 绩 效

目标的转移支付资金占年度转移支付规模 的比例达到 40%, 编报 绩 效 目 标 的 项 目 预 算资金占本部门项目预算资金的比例达到 50%。

扩大绩效评价试点范围。绩效评价是 全过程预算绩效管理的核心。通过开展绩 效评价工作 , 才能将预算管理的关注点从 投入转向产出或者结果 , 才能对财政支出 的绩效进行准确的判断。应不断增加进行 绩效评价试 点 的 部 门 数 量 和 项 目 数 量 , 力 争到 “ 十二五 ” 末 , 各 部 门 开 展 绩 效 评 价 的 资金总量占本部门公共财政支出的比例达 到 10%, 各地开展绩效 评 价 的 资 金 总 量 占 本级公共财政支出的比例达到 20%。(五 加 强 评 价 结 果 应 用 , 找 准 “ 落 脚 点 ”。

绩效评价结果的应用是推进预算绩效 管理的落脚点 , 它直接关系到绩效管理工 作的成败。要采取有效措施保障绩效评价 结果的运用 , 通过结果运用 , 促进部门改善 预算管理 , 优化资源配置 , 推进绩效信息公 开 , 提高政府执行力和公信力。

要 将 预 算 评 价 结 果 运 用 到 预 算 编 制 中。将绩效评价结果运用于预算编制 , 实现 绩效评价与预算安排的有机结合 , 是预算 绩效管理的重要目的 , 也是绩效预算的典 型特征。继续研究绩效评价结果与预算安 排有机结合机制 , 对绩效评

价结果较好的 , 预算安排时 予 以 继 续 支 持 或 额 外 激 励;对 绩效评价发现问题、达不到绩效目标或评 价结果较差的 , 根据情况调整项目或相应 调减项目预算 , 直至取消该项财政支出。

绩效评价结果运用示意图 15··

要将绩效评价结果运用到日常预算管 理 中。通 过 绩 效 评 价 工 作，发 现 预 算 管 理 中存在的问题和漏洞，从而改进管理、提高 财 政 资 金 使 用 效 益，是 绩 效 评 价 结 果 运 用 的主要方式之一。特别是受限于现有的预 算 管 理 水平和 行 政 管 理 体 制，这 一 方 式 可 能也是当前绩效评价结果最重要的运用方 式。为 此，有 必 要 研 究 建 立 绩 效 评 价 结 果 反馈机制，对绩效评价过程中发现的问题，及 时 反 馈 给 被 评 价 部 门 和 单 位，作 为 其 改 进 预 算 管 理、提 高 公 共 产 品 质 量 和 公 共 服 务水平的重要依据。要将绩效评价结果运用到行政问责 中。问责制度，是指对政府及其官员的一切 行为和后果都必须能够追究责任的制度，其 实 质 是 通 过 各 种 形 式 的 责 任 约 束，限 制 和 规 范 政 府 权 力 和 官 员 的 行 为，最 终 达 到 监督政府的目的。预算绩效问责是行政问 责 的 重 要 组 成 部 分，也 是 成 熟 市 场 经 济 国 家运用绩效评价结果的重要方式。一是要 研 究 建 立 绩 效 评 价 结 果 信 息 公 开 机 制，加 强 社 会 监 督。一 方 面，要 将 部 门 预 算 安 排 情 况 和 绩 效 评 价 结 果 通 过 部 门 内 网、张 贴 公 告 等 形 式 在 本 部 门 内 部 予 以 公 示，保 证 本部门职工对预算信息享有充分的知情权 和 监 督 权 ；另 一 方 面，要 坚 持 公 众 导 向，对 社 会 关 注 度 高、影 响 力 大 的 民 生 项 目 和 重 点项目支出绩效情况，依法向社会公开，接 受社会监督。二是要研究建立绩效评价结 果向同级人大、政府报告机制，加强人大监 督。三是要研究将预算绩效评价结果纳入 地 区 和 部 门 工 作 目 标 考 核 范 畴，作 为 评 价 地 区 和 部 门 工 作 的 重 要 依 据，作 为 领 导 班 子和领导干部综合考评的重要内容。四是 要研究建立绩效问责机制。对部门和单位 在 预 算 资 金 的 申 请、监 管、使 用 过 程 中，由 于工作失职等主观原因造成的资金无效或 低 效 等 情 况，相 应 追 究 部 门 和 单 位 绩 效 责 任，逐 步

建 立 “谁 干 事 谁 花 钱、谁 花 钱 谁 担 责 ” 的绩效问责机制 ； 在绩效评价工作中发 现的财政违法行为，依照 《 财政违法行为处 罚处分条例 》 等国家有关规定追究责任。（六）夯 实 预算绩 效管 理基础，找准 “ 结 合 点 ”。预算绩效管理还涉及方方面面的基础 · 16 · 性工作。基础不扎实，容易使预算绩效管理 工作徒有框架、流于形式，影响预算绩效管 理的深入推进。理顺预算绩效管理体制。通过明确各 方在预算绩效管理中的权责关系，特别是 财 政 部 门 和 预 算 单 位 之 间 的 权 责 关 系，为 预算绩效管理提供合理的激励约束机制。与预算管理的职责分工相类似，要建立统 一组织、分级负责的管理体制。上级财政部 门负责牵头组织和指导本级预算部门和下 级财政部门预算绩效管理工作，对本级预 算部门和下级财政部门支出绩效进行评价 和再评价 ； 基层财政部门按现行财政体制 和隶属关系分别开展工作，各负其责，各尽 其职。预算部门是本部门预算绩效管理的 责任主体，负责制定本部门工作规划和规 章制度，具体实施本部门及下属单位的预 算绩效管理工作，组织实施本部门支出和 下属单位支出绩效评价和再评价。绩效评 价主体的选择关系到绩效评价的客观性和 公正性，关系到绩效评价的公信力和权威 性。要强化财政部门、预算单位绩效评价主 体功能，探索引入第三方评价，提高公众在 绩效评价上的参与度。具体实施评价时，可 对部门基本支出、部门项目支出、部门支出 管理和财政综合支出进行绩效评价。完善绩效信息系统建设。绩效信息系 统建设是预算绩效管理的重要技术支撑。要加快预算绩效管理信息系统的研发，建立 预算绩效管理信息数据交换平台，强化对现 有预算绩效管理数据的整合，逐步实现预算 绩效信息资源的共享，增强绩效信息数据对 比分析能力，提升绩效信息的质量。发挥多方力量合力推进。预算绩效管 理的目的是优化资源配置、改进和提高预 算管理水平。充分发挥社会各界力量，积极 接 受 人 大、纪 检 监 察、审 计 等 部 门 的 监 督，吸收专家学者、群众代表参与到绩效评价 过程中来，将公众满意度作为绩效评价的 重要指标，并向社会公开逐步公开绩效报 告、绩效评价报告等文件，有利于提高评价 结果的公正性和权威性，也有利于把预算 绩效管理向纵深推进。作 者单 位 ： 财政 部预算司（责任 编辑 刘静武）近年来，财政部积极 推 进 预 算 绩 效 管理，取得了很大成效。在 2012 年 7 月 召 开 的 全 国 财 政 厅（局）长 座 谈 会

上，时 任 财 政部长谢旭人指出加强预算绩效管 理 要 做 好包括健全预算管理规章制度，提 高 预 算 编制科学性，强化预算执行管理，开 展 重 点 绩效评价，积极运用绩效评价结果，加 强 绩 效监督检查，夯实绩效管理基础等 七 个 方 面的工作。财政部 《 关于推进预算绩效管理 的指导意见 》①指出预算绩效管理是 一 种 以 支出结果为导向的预算管理模式，这 意 味 着预算管理将更注重公共投资产生 的 作 用 和影响。中国可以借鉴国际经验，通过引进 影响评估，加强结果导向的预算绩 效 管 理 体系，不断提高财政科学化、精细化 管 理 水平。预算绩效通常指预算资金投入所获得 的产出和结果，这是两个不同层面的 指 标。前者衡量公共项目直接产生的成果，例 如 一个就业培训项目培训了多少人 ； 一 个 校 园营养午餐项目提供了多少份午餐 ； 一 个 农业灌溉项目修缮了多少公里的沟渠等 等。后者是指项目起到的作用或带 来 的 影 响，例如参加就业培训的个体是否 获 得 工 作或更高的报酬 ； 营养午餐是否改 善 了 学 生的体质和学习表现 ； 农业灌溉设 施 的 建 设对粮食产量和农民收入的影响。项 目 结 果 比 产 出 更 接近公 共 投 资 的 根 本 目 的，可 以说是更高一层的绩效指标。考察 产 出 的 重点是看预算资金是否按照规定方式使 用，从而获得预定的成果，是一种合 规 性 考 核。考察结果则是要建立并量化项 目 干 预 与结果变化之间的因果关系。换言之，后者 的关键在于严谨准确的归因，相比 前 者 难 度要大许多。近几十年来，经过大量研究和 应用，影响评估作为一套科学评估 项 目 结 果(影 响的 理 论 和 方 法 逐 渐 形 成。一 些 发 达国家和国际开发机构日益重视运 用 影 响 评估来考察他们的公共投资或发展 援 助 项 目的效果，掌握资金的使用效率，从 而 达 到 改善资金配置和使用的目的。

第二篇：财政支出项目绩效评价全过程预算绩效管理

财政支出项目绩效评价全过程预算绩效管理

一、全过程预算绩效管理的内容组成

全过程预算绩效管理是一种为了实现预算资金的“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”而采取的一种以财政支出结果为导向的预算管理模式。其主要内容包括：绩效目标管理、绩效跟踪、绩效评价和结果应用，是由它们共同组成的一个综合系统。

二、定义

（一）全过程预算绩效管理的定义

预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，少花钱多办事，使政府行为更加务实、高效。

因此，“全过程预算绩效”就是“预算绩效”，但“全过程预算绩效”这一名称充分考虑到上海市的“事后评价”已相对成熟，而“事前评价”和“绩效跟踪”相对薄弱的现状，用“全过程”将“预算绩效”工作内容中的“事前评价”和“绩效跟踪”着重凸显出来，从而全面推动预算绩效工作。

（二）绩效目标管理（事前评价）的定义

在项目实施前需要明确项目的预算和绩效目标，而绩效目标和预算紧密相连，是预算绩效管理的基础，是整个预算绩效管理系统的前提，因此，事前评价主要就是对项目的绩效目标和预算安排进行考察。主要是考察项目是否具有战略适应性、设立的绩效目标是否科学、各项措施是否能够有效保障目标的实现、预算安排是否合理、财务制度是否健全等。

（三）绩效跟踪（事中评价）的定义

绩效跟踪即预算绩效运行跟踪监控管理，是预算绩效管理的重要环节。它通过采集绩效运行中的各类信息并进行汇总分析，对绩效目标运行情况和预算执行情况进行跟踪管理和督促检查，纠偏扬长，当跟踪中发现绩效运行目标与预期绩效目标发生偏离时，要及时采取措施予以纠正，以促进绩效目标的顺利实现。

（四）绩效评价（事后评价）的定义

绩效评价又称事后评价，它是预算绩效管理的核心，是在预算执行结束后，及时对预算资金的产出和结果进行绩效评价，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性。它主要是通过制定绩效评价方案，拟定评价计划，选择评价工具，确定评价方法，设计评价指标，实施客观、公正的评价并提出进一步提高预算支出绩效的意见和建议。

（五）结果应用的定义

结果应用就是对对上述三个阶段的工作成果予以实现。主要是预算执行单位根据绩效评价结果，完善管理制度，改进管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增强支出责任，并将绩效评价结果作为安排以后预算的重要依据，对于一些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，应依法向社会公开，接受社会监督。

第三篇：加强对预算全口径全过程审查监督研究

加强对预算全口径全过程审查监督研究

作为“国家账本”，政府预算反映国家战略、规划、政策，反映政府的职责、活动范围和方向。审查批准预算、决算和监督预算执行，是宪法、监督法等法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权。新修订的《中华人民共和国预算法》及《**省预算审查监督条例》建立健全了全面规范、公开透明的预算制度，在加强预算审查监督工作方面，赋予人大更多的职责和任务。特别是今年3月份中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》的出台，进一步提高了人大对政府预算全口径全过程审查监督的要求。****群岛新区建设以来，随着一些列国家战略的落地实施，我市的经济总量增长较快，与此同时，财政收入和支出也显著增加，预算审查监督的新情况、新问题不断涌现。在以往的工作实践中，我市人大在预算审查监督方面也积累了一些经验，同时也发现了需要改进完善的地方，以使我市人大全口径全过程预算审查监督能够与时俱进，促进我市经济高质量发展。

一、我市预算全口径全过程审查监督实践情况

本级人大主要是认真落实国家预算法和省预算审查监督条例的相关规定，既重视预算的编制，又重视预算的执行，扎实做好预算全口径全过程审查监督。近两年着重加强了以下几个方面的工作：

（一）加强预算审查监督制度建设

**年以来，为进一步加强和规范我市的预算审查监督工作，我们在深入调研的基础上，制定了《**市预算审查监督实施办法》和《**

市人大财经委预算审查监督操作规程》，今年6月和8月分别经市人大常委会会议和常委会主任会议审议通过并开始实施。这一实施办法和操作规程，根据中办关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的文件精神，以及预算法和省条例的规定，进一步细化了预算审查监督的主体、重点内容、时间节点及工作程序等,明确各方职责,厘清权限。预算审查监督实施办法和操作规程的出台，一方面将使我市预算审查监督工作可遵循、可操作,提高人大预算审查监督工作规范性和有效性；另一方面，也便于人大代表、社会各界对我们人大常委会、财经委的监督工作进行监督，提高人大监督工作的透明度，使人大预算审查监督水平进一步提升。

（二）抓住关键环节实施审查监督

市人大常委会提前两个月左右时间将市人代会召开的时间节点通知财政部门，要求财政部门在市人代会召开前一个月将预算草案报市人大常委会进行预审，并按省条例规定，提供六个方面的相关材料，要求支出按功能分类细化到项、基本支出按经济分类细化到款，部门专项和政府性专项单独列表反映，并提供细化说明。加大财政专项资金绩效监督力度，委托第三方机构开展专项资金绩效评价，要求中介机构要客观、公正地反映项目所取得的实际绩效，发现并分析项目实施管理、资金使用管理等方面存在的问题及原因，对提高财政资金使用效益提出相应的改进意见和建议，推动预算绩效管理、提高财政资金使用效益、优化资源配置。

（三）深化完善部门预算审查监督

**年我们重点加强了部门预算审查监督工作。一是在审查范围上实现部门预算审查全覆盖。除涉密单位外，全市204家单位全部提交市人代会接受审查，实现了部门预算审查监督全覆盖。在全覆盖的同时，坚持突出重点原则，选择15家部门、单位进行重点审查，并在大会期间由市人大代表对2家重点单位以会议形式进行专题审查。二是在审查监督方式上，采取专委会对口审查，咨询专家专业审查和人代会期间代表专题审查相结合。对专委会对口审查和咨询专家专业审查，在原来的基础上，进一步深化完善，制定具体审查方案，明确审查重点内容和工作要求，形成书面审查意见反馈财政部门及预算单位，并要求财政部门及预算单位书面反馈研究处理情况。人代会期间的专题审查，由人大财经委主持，组织大会预算审查小组成员和各代表团推荐的市人大代表，以面对面提问的方式对部门预算进行专题审查，体现了人大监督的民主性、公开性和程序性；同时，使代表提出的问题更具有针对性，意见建议富有建设性。三是在预算审查监督的方法上，突出重点，讲求实效。对政府部门预算的审查，人大常委会确定2家单位作为审查重点，从预算、执行到决算进行全过程的审查监督；对专项资金，重大项目资金的使用，加强审查监督，突出绩效管理，结合审计工作的专项审计或专项审计调查，开展绩效评价。选择一个专项资金，其使用情况委托中介机构进行绩效评估，并进行审议，促进财政资金使用更规范、更有效。

（四）借力审计预算审查监督

政府审计部门依法对预算执行进行审计监督。市人大常委会对审计计划提出建议，明确审计重点，要求审计部门向市人大常委会汇报的同级审计查出的问题,分部门列出清单，会同人大财经委、市监察委、市财政局召开专门会议，对应整改的问题进行集体交办。为使审计查出问题的整改工作落到实处，市人大常委会组织人大财经委委员、人大代表和财政、审计、监察等部门的相关人员进行专项督查，听汇报、查资料、促整改。把政府投资项目、财政专项资金使用及重大政策落实情况作为重点监督内容。市人大常委会每年听取市政府关于审计整改情况的汇报，推动整改工作有效实施，问题整改率逐年提升。

（五）有效发挥人大代表和财经咨询专家作用

人大财经委、财经工委人员少，日常工作忙，为解决专业人员缺乏和力量不足的矛盾，市人大常委会选聘一批专业人员，成立财政经济咨询专家组，为人大预算监督提供智力支持和工作保障。专家组成员专业覆盖财政、税务、审计、经济、金融等，具有相关专业类别的中级以上专业技术职称，熟悉计划和预算有关业务及经济工作。在实际预算审查监督工作中，通过组织人大代表和财经咨询专家参加预算审查活动以及调研、考察和检查等多种形式，积极发挥人大代表和咨询专家作用，增强了预算审查监督效果。

二、对预算全口径全过程审查监督中存在的问题

尽管我市人大在预算全口径全过程审查监督工作中取得了一定的成效，但与中央对于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的要求还有不足之处，在推进预算全口径全过程审查监督工作中也存在着一些矛盾和问题。主要是：

（一）思想认识还不够到位

建立人大对政府预算全口径、全过程审查监督机制是民主法治领域改革的一项重点任务，目前还处于改革完善的探索阶段。在实际工作中发现，主要有三种思想认识问题影响人大预算审查监督的深入开展。一是“不想监督”。工作满足于完成规定动作、落实法定程序层面，改革创新意识不强，也担心如果把握不好导致各方面不满意。二是“不便监督”。错误地认为，政府工作比较繁忙，监督如果安排太多、力度太大，是给政府添麻烦。三是“不能监督”。当前人员力量不足、方法手段不硬，加之新问题、新矛盾较多，感觉力

不从心，有畏难情绪。这些思想或多或少的存在各级人大预算审查监督工作，在一定程度上影响着预算审查监督实效。

（二）审查监督的广度深度和方式方法还有待拓展

当前人大对预算审查监督的内容仍主要集中在预算报告和草案、预算调整、审计查出问题及整改等方面，对于重点支出和重大投资项目、部门预算、转移支付、支出绩效、政府债务、财政专项资金支出第三方绩效评价等方面的监督仍存在一些尚需拓展的领域和空间，对于重大财政体制的确定和调整、影响区域经济社会发展和民生改善的重要财税政策监督也亟待加强。同时，人大对预算审查监督的方式方法主要停留在会议审查、审议和调研等层面，法律规定的特定问题调查、专题询问和质询等监督形式运用不够，实际工作中还存在重程序性审查、轻实质性审查，重合规性审查、轻合理性审查等问题，制约了审查监督的效果。

（三）预算审查监督的刚性约束不足

新预算法、省预算审查监督条例实施以来，我市人大及其常委会通过开展政府预算审查监督作出的决议、提出的审查和审议意见，对于推动政府预算改革、加强预算管理发挥了积极作用。但在抓预算决议、审查和审议意见落实方面，虽然要求政府及其部门按时反馈办理情况，但缺乏严格的跟踪问效，特别对落实不力、人大代表和常委会组成人员不满意的，缺乏相应的问责机制，致使人大预算审查监督

刚性约束不足，权威性、严肃性有待进一步提高。

（四）预算审查监督力量相对薄弱

随着财税改革和现代预算制度建设的全面推进，人大预算审查监督的任务越来越重，特别是人大预算联网监督工作的开展，我市各级人大从事预算审查监督的人员力量不足的短板更加明显。目前，市级人大常委会预算审查监督工作机构只有5人，县（区）人大常委会预算审查监督工作机构只有3

至4人（包括兼职人员），加之工作人员整体专业素养还不够高，难以适应新时代新形势下加强人大预算审查监督工作的需要。

三、加强对预算全口径全过程审查监督的意见建议

审查批准预算、决算和监督预算执行是宪法和预算法、监督法等法律赋予各级人大及其常委会的重要职权。下一步，要进一步加强人大对预算全口径全过程审查监督，深入贯彻落实中央关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见，增强预算审查监督的针对性、实效性。

（一）统一思想认识，增强监督的使命感和责任感

加强人大对预算全口径全过程审查监督，必须统一思想认识。一要提高政治站位。深入学习领会新时代党中央对人大预算审查监督工作提出的新定位、新要求、新举措，认真落实市委有关预算审查监督方面的工作安排，使预算更好地贯彻落实党中央重大方针政策和省委、市委的决策部署，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，更好地发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度作用。二要树立正确的监督理念，创新监督方式。按照“敢于监督、善于监督、实施精准监督”的要求，着眼于促进依法行政，正确处理支持与监督的关系，寓支持于监督、寓监督于发展。把求真务实贯穿于监督工作始终，摸实情、出实招、解决实际问题，维护人大监督的法律权威。三要提升履职能力。深入开展“思想大解放行动大担当”专题活动，加强干部队伍思想作风建设；聚焦补充在实施监督认识方面的短板问题，切实提高干部队伍的思想政治素质和业务能力。

（二）强化制度执行，积极稳妥地推进办法实施

《**市预算审查监督实施办法》明确了市人大常委会、财经委、其他专门委员会及相关工作委员会各自的职责；规定了人大开展预算审查监督的工作机制和方式方法；规定了政府及相关主管部门在预算编制、报告重大事项、报送资料时间、参会要求、落实常委会审议意见、执行常委会决议决定等方面的做法和要求；规范了预算草案初步审查、预算执行监督及预算调整和决算审查与批准的时间安排。《

**市人大财经委预算审查监督操作规程》对上述实施办法中人大财经委在预算审查监督中“规定时间内的规定动作”作了进一步细化明确。下一步，要在贯彻落实上述实施办法和操作规程过程中，不断健全完善人大对政府预算全口径全过程审查监督机制，落实好市委决策部署，保障党的路线方针政策在工作中得到全面贯彻和有效执行，推动政府依法行政、依法理财，不断增强人民群众的获得感、幸福感。

（三）突出重点，增强预算审查监督的针对性与实效性

1.加强重点支出与重大投资项目的审查监督。围绕推动政府健全完善重点支出与重大投资项目的决策机制，提前介入预算编制。每年在政府预算草案编制前，财经委、财经工委要组织意见建议，促进政府合理确定重点支出与重大投资项目预算。在预初审环节，要逐步建立专题审议制度，每年选取1至2项重点支出进行重点审议。严格预算执行约束，预算执行中涉及预算调整事项的，政府应当依法编制预算调整方案，报本级人大常委会审查批准。探索建立重点支出和重大投资项目预期绩效目标、绩效评价结果的报告随预算报本级人代会或常委会会议审议制度，推动政府全面实施绩效管理，强化绩效导向。

2.加强政府债务的审查监督。根据政府债务率、利息负担率、新增债务率等风险评估指标，结合债务资金安排使用和偿还计划，评价政府举债规模的合理性，按照法定程序，审查批准当年政府新增债务规模。重点审查地方政府债务纳入预算管理的情况，要求有关政府债务的预算草案、预算调整方案要完整细化，全面反映本级政府新增债务的规模、结构、使用情况，确保新增政府债务有偿还计划和稳定的偿债资金来源、债务资金使用依法合规。加大防范化解政府债务风险的监督力度，推动高风险地区完善存量债务化解方案和应急处置预案，积极稳妥化解累积的债务风险。高度重视隐性债务问题，督促政府及其有关部门严格监控政府融资平台公司、相关国有企事业单位、PPP项目及政府引导基金等融资行为。

3.进一步加强部门预算的审查监督。在现有的部门预算审查监督方式方法的基础上，要不断学习外地优秀实践经验，继续加大预算审查力度。在“一个部门一本预算”模式下，每年选取部分重点部门及所属单位开展审查活动，促进部门预算的规范化、标准化、科学化。人大及其常委会要进一步建立健全对本级部门预算执行情况的经常性监督机制，完善部门预算执行情况监督预警机制，督促政府及其部门严格按批准的预算安排支出。同时加强对部门预算支出绩效的监督，督促财政及相关部门建立完整的预算支出绩效评价体系和考核机制。审计部门要将本级经重点审查的单位部门预算执行和支出绩效作为本级预算执行审计和领导干部经济责任审计的重要内容，加强审计监督。

4.加强重大财税政策的审查监督。要逐步建立重大财税政策出台前的报告制度。对于事关本级行政区域内经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大财税政策，各级政府在政策出台前应当向本级人大常委会作专项工作报告。财经委、财经工委要加强调查研究，对拟出台重大财税政策提出初步审查意见。对常委会提出的审议意见，政府及其有关部门要及时研究处理并反馈。因新出台政策需要进行预算调整的，政府应当依法编制预算调整方案，按规定程序报本级人大常委会审查批准。

（四）创新方式方法，拓展预算审查监督深度广度

1.探索就重大事项或特定问题组织调查和质询。根据预算法，各级人大和县级以上各级人大常委会可以就预决算中的重大事项或特定问题组织调查，调查工作开展前应向本级党委请示报告。经人大常委会主任会议批准，人大财经委、常委会财经工委等工作机构可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金使用等进行调查，政府有关部门和单位应当积极协助、配合。各级人民代表大会和县级以上各级人大常委会举行会议时，人民代表大会代表或者常委会组成人员，依照法律规定程序可以就预决算中的有关问题提出质询，受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。

2.完善落实人大及其常委会有关预决算决议的工作机制。在要求政府及其部门及时处理和反馈的基础上，进一步加大跟踪问效力度，通过听取报告、开展专题调研、组织代表考察等形式，推动政府及其有关部门积极落实本级人民代表大会及其常委会有关预决算的决议。财经委、财经工委要组织听取财政等部门落实预算决算决议的工作安排情况通报，并将有关情况发送本级人大代表。探索建立预决算决议落实情况满意度测评和问责机制，增强人大预算审查监督效果。

3.更好地发挥人大专门委员会、人大代表和社会各界的监督作用。人大有关专门委员会可以结合开展执法检查、听取专项工作报告等，对相关领域部门预算草案、相关重点支出和重大投资项目、有关专项资金和政策等开展调查研究，更好地发挥人大专门委员会的专业特点和优势。注重发挥人大代表的主体作用，不断完善人大代表在预算审查监督参与方式。同时，通过预算编制时组织听取社会各界意见，充分发挥社会各界的监督作用，不断提高预算审查监督工作水平。

4.强化预算审查监督的技术支撑。要加快推进预算联网监督工作，建立人大预算联网监督信息平台，通过与政府财政、审计、人社、国资、税务、统计、人民银行国库等有关部门单位的信息互通共享，及时掌握总预算及本级预算、重点支出和重大投资项目、部门预算、转移支付、政府债务管理等方面情况，逐步实现预算审查监督的信息化和网络化，提升审查监督的时效性。

（五）壮大预算审查监督力量，强化审查监督能力建设

1.加强预算审查监督机构建设，增加人员编制。随着对人大预算审查监督工作要求的不断提高，人大财经工委在面对面广量大、政策要求高、时间要求紧的预算审查监督工作，审查力量显得捉襟见肘。建议贯彻落实党的十九届三中全会关于“加强人大对预算决算、国有资产管理等是监督职能”的要求，切实加强机构队伍建设，进一步健全财经工委内设机构，适当增加人员编制，加大干部交流和培养力度。

2.借助外力，增加预算审查监督力量。一是完善与审计的工作协调配合机制。各级审计机关在研究提出下一审计监督重点内容和重点项目时，应当征求本级人大常委会预算工委等工作机构的意见建议，形成监督合力。同时，要求各级审计机关应当加强对专项资金绩效和政策执行的审计监督，并在向本级人大常委会报告预算执行和其他财政收支的审计工作报告时予以重点反映，为人大开展支出预算和政策审查监督提供支持。通过完善与审计的工作协调机制，充分利用审计成果，推动预算改革，维护财经秩序。二是借力第三方中介机构。根据预算审查监督工作需要，可以引入第三方社会中介专业机构为人大预算审查监督工作提供服务（如开展财政专项资金绩效评价），通过借助外力提高人大预算审查监督的专业化水平，壮大人大预算审查监督力量。

3.加强学习培训，提高预算审查监督能力。要经常性的组织人大预算审查监督知识和能力培训，培训的知识内容体系应包括：熟悉预算审查体系，清楚预算内容和要求，如何发现全口径预算中存在的问题，怎么提出有针对性的审查意见等。财经工委工作人员在日常工作中也要认真学习监督法、预算法、审计法和省预算监督条例、审计条例等法律法规，熟记重要法规条文，实际工作中国熟练运用。通过上述培训交流和加强日常学习等方式，持续推进人大预算审查监督能力建设。

第四篇：高职院校绩效预算管理控制研究论文

摘要：

为了保证高职院校内部绩效预算的有效实施，并达到预期的效果，必须采用内部控制的新方法，贯穿于整个实施过程，起到实施与监督并存的作用。

关键词：高职院校； 绩效预算； 内部控制

高职院校推行内部绩效预算管理，是一次重大探索性的改革，从传统的零基预算改革到绩效预算，必须用全新的管理理念对绩效预算进行控制。为了从组织体系上保障绩效预算的实施，达到预期的效果，来用内部控制的新方法进行跟踪管理是非常必要的，它是实施绩效预算的必要手段。下面笔者从几个方面研究绩效预算管理控制的新方法。

一、绩效内部控制的新方法。

（一）绩效目标实施控制法。

成立任务目标办（也叫评估领导小组），建立以党委为核心的评估组织体系。评估领导小组必须按教高文件精神和高职院校评估指标，认真制订五年高职人才培养目标，并把人才培养目标分解到每一，任务下达到系部和各职能处室。在执行任务目标的过程中，必须以教学为主线，加强内控，稳健督促各项任务的完成情况。

1、计划目标的数量控制。

作为高职院校的办学定位，是培养面向企业生产、管理、服务第一线的高素质、高技能型人才。根据高职高专评估指标体系在硬件建设（指教学设施、办学条件和实训设施的条件）和软件建设（指师资力量、教学质量和学生的人文素质、就业率）等方面，都制定了一级和二级指标，每个指标都设定了A、B、C、D四等。各项指标用配比的方法来确定它的定量，譬如：学费收入用于教学经费的比例达到30%，教师和学生1∶20，辅导员和学生就是1∶200，教师每学年240课时，实训课开出率100%，就业率90%以上等。评估领导小组根据学院的整体办学规模和实际情况，应该按评估指标测算全院各项指标的总和标准，布置到各系部和各职能处室，把任务分解到年、月、日。采用网络图的形式布置任务，使各领导小组组长及成员、各系和职能处室负责人及成员看到网络图，就能明确自己的任务及实施阶段。

2、计划目标的时空控制。

时空是时间和空间发生的事件，同时，事物的发生必须遵循客观规律。高职院校制定的五年乃至十年战略目标的实施，也必须有效地利用时空。所谓有效地利用时空是指必须用高速度和高效率来完成战略目标。就像海尔的总裁张瑞敏说的那样，我们的企业现在的物流就像卖海鲜，给我们留的时间非常短暂，否则耽搁了黄金时间，产品就不值钱了。所以应该学习美国NBA的“空中扣篮”，不能等球落地再投出，而是直接从空中接过别人传过来的球，顺势直接扣篮，这样才更精彩，也更省力。那么在实施战略目标的时候，领导层就应该考虑用什么样的激励机制能够使教职员工同心协力发挥团队精神，用一种内在的动力和创新思维来推动各项战略目标的实现（这个战略目标一方面是学院的发展定位目标；另一方面是人才评估指标的A类目标）。只有这样才能达到预期的目标。

3、计划目标的质量控制。

质量控制是为了通过监视质量形成过程，消除质量环节上所有阶段引起不合格或不满意效果的因素，以达到质量要求，符合评估指标要求。评估领导小组应该是定期（指在规定时间检查规定任务的完成情况）和不定期（指随时抽查某项任务的完成情况）的检查评估质量。在收集评估资料的时候一项一项资料审定，不合要求的，评估领导小组不予受理。审核评估资料必须严格把关，不能因人而异，应因事而成。

（二）绩效质量、跟踪检测法。

1、成立督导组。

督导组应按教学一线划分为四个督导小组：

（1）督导小组1的主要职责是：负责教师教学质量的检查，包括对教师出勤、教学资料准备、课堂教学组织、课后下班辅导以及期末学生考核等各项情况的检查。

（2）督导小组2的主要职责是：负责学生课堂纪律的检查，包括对学生早晚自习出勤、学生日常上课出勤、课堂表现以及期末考试纪律等各项情况的检查。

（3）督导小组3的主要职责是：负责教职工及学生公共区域卫生的检查，包括对学生教室、公寓、公共区，教职工的办公楼等各区域的卫生检查。

（4）督导小组4的主要职责是：负责教职工及学生公共区域行为的检查，包括对学生在教室、公寓、公共区域，教职工在办公楼等各区域的行为检查。

以上根据检查的结果，定期张榜公布，对于检查结果较好的教职工和学生要给予表扬和奖励，结果不好的给予批评和处罚。

2、绩效质量跟踪检测法。

各种指标的质量检查应采取一定的途径和方法，例如：毕业生质量检查和跟踪调查。

（1）毕业生质量检查、跟踪调查的检测法。

此项工作一般每2——4年开展一次较大规模的毕业生情况调查，每年组织一次小范围调查，通过走访用人单位及电话、信函、问卷调查、座谈等形式，听取用人单位对毕业生的评价和对学院工作的意见和建议，并采用问卷调查，毕业生本人自评，学生毕业前的自我评价及毕业生质量抽样调查等方式，掌握毕业生的情况，了解毕业生对我院教学与管理工作的意见和建议。对其中的重点情况进行统计分析后，向学院有关部门提出调查报告，为教学改革提供反馈意见。

（2）建立相对稳定的毕业生质量监测点。

为了使调查定期、定点进行并全面反映毕业生的情况与用人单位的意见，必须建立相对稳定的毕业生质量信息监测、反馈点。由学院招生就业办牵头，各系在了解毕业生具体工作单位的基础上，根据毕业生的去向变化，确定监测范围。建点应本着地区兼顾原则，即监测、反馈点的建立要有地区代表性，既有发达地区也有欠发达地区；根据毕业生相对集中的原则，在毕业生较多的地方或单位建点。

（三）绩效实施考核法。

绩效考核委员会应在党委领导下，建立二级考核层次，如图3所示：

第一级由党委书记负责制的绩效考评领导小组。参加的人员是党委成员，主要评定考核系、部门负责人的完成任务情况和评定绩效等级。第二级由系、部门负责制的绩效考评管理者，需要考核所属教职工的工作任务完成情况和评定绩效等级。绩效等级按A、B、C、D四个等次划分。一级考核主要有四个指标，第一，考核系、部门负责人整体工作任务完成情况；第二，系部招生任务完成情况；第三，学生考证（从业资格证、毕业证）情况；第四，学生就业情况。考核领导小组审定考核情况确定考核结果。二级考核是由各职能处室负责人考核教职工完成任务情况，各类指标是按任务完成的质量和数量分解为A类100分，B类90分——99分，C类80分——89分，D类80分以下，按测定等级，与效益挂钩。

二、预算管理控制的新方法。

（一）成立绩效预算委员会。

（二）预算指标审定法。

预算指标应按的任务目标来制定，并与绩效考核的结果挂钩。通过绩效预算改革试点，强化支出绩效理念，科学合理编制预算，切实发挥资金资源配置作用，逐步建立以科学理财为基础、以精细化管理为手段、以结果为导向、以过程为监管对象、预算结果定期审计的管理体系。

（三）绩效和预算的备选方案的控制。

任选方案一为优秀方案，任选方案二为标准方案，目前高职院校备选一方案居多。在每一个方案当中，有居多子方案。子方案的总和应与备选方案的总量吻合。

假设每完成一项任务，预算指标为10，A类100分，B类90分——99分，C类80分——89分，D类80分以下。（表1）

（四）成立内部审计委员会。

以审计、纪检为核心，工会参与，成立内部审计委员会，开展绩效预算审计的工作。绩效预算审计的结果应与财务和审计的结果合并起来，并且要纳入审计委员会向院务会提交的报告之中。

（五）绩效预算结果审计制度。

审计部门一年对全院的绩效预算执行情况应进行一次审计，并写出审计报告，对执行绩效预算好的部门要进行奖励和表扬，对执行绩效预算差的部门要进行整改甚至罚款。严格按定额标准和绩效标准及审计法进行审计。

高职院校内部绩效预算管理实施得好与否，必须按上述绩效内部控制的新方法和预算管理控制的新方法监控执行，才能达到预期的最佳效果。

参考文献：

[1] 教育部《关于进一步推进高职高专院校人才培养工作水平的若干意见》。教高[2005]4号。

[2] 教育部《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》。教高[2006]16号。