公路工程施工招投标领域中“串标”行为分析及对策探讨-刘迎春（精选合集）

第一篇：公路工程施工招投标领域中“串标”行为分析及对策探讨-刘迎春

公路工程施工招投标领域中“串标”行为分析及对策探讨

刘迎春

(徐州市公路管理处徐州221000)摘要近年来,公路工程施工招投标领域中“串标”案件频频出现,不仅损害了招标人和有关投标人的利益,也妨碍了公路建设市场的健康发展。本文结合实际,对公路工程施工招投标领域中存在的串标行为进行了深入分析,并提出了相应的防范措施。

关键词公路招投标串标对策

0前言

公路建设行业是最早全面开放建设市场,最先实行招投标制度的行业之一。自2000年《中华人民共和国招投标法》实施以来,公路建设项目招投标工作不断得以完善,“公开、公平、公正”的建设市场初步形成。然而,近年来在公路工程招投标过程中出现了一些不规范现象,其中“串标”问题尤为严重,投标人之间相互串通投标或者投标人与招标人串通投标,严重影响了公路建设市场秩序。因此,有必要对公路工程施工招标过程中屡见不鲜的“串标”问题进行深入分析,并提出对策措施。1.表现形式

所谓“串标”,即串通招标投标,是指投标人之间或者招标人与投标人之间采用不正当手段,对招投标事项进行串通,以排挤竞争对手或者损害投标者投标利益的行为。串标主要有以下两种情况:(1)投标人之间的串标。指在工程招投标过程中,几家投标单位通过事先商定,联合对招标项目的一个或几个标段用一致性报价、压价或抬价等手段串通报价,以达到排斥其它投标人,控制中标价格和中标结果,让他们其中的投标者中标的目的,也叫“围标”。表现形式主要有:①串标人(大多是包工头)通过借用数家施工企业资质投标,排斥其他企业入围,无论哪家企业中标,最终还是串标人中标;②投标人之间相互熟悉,为避免“自相残杀”,先通过内部竞价内定中标人,然后再参加投标或者相互约定,在招标项目的不同标段中轮流以高价位或低价位中标;③一家投标人,以优厚报酬拉来其他施工企业作“陪衬”,不管哪一家中标,都由为主的一家中标;④有的投标人设法让一些有竞争力的投标单位放弃投标,并给以

优厚酬金;⑤投标人为谋取高额利润，相互约定抬高投标报价,无论谁中标,都会以高报价中标,中标后按比例分享溢价利益。

(2)招标人与投标人之间的串标。指招标人与投标人相互串通操纵招投标结果的行为。表现形式主要有:①招标人预先内定承包单位,但迫于法律法规的压力,不得不采用公开招标的形式,但在具体操作过程中,使用种种违规手段,千方百计使内定的投标单位能够中标;②招标人在公开招标前,开启标书,并将投标情况告知某投标人,或者协助投标人撤换标书,更改标价;③招标人向投标人泄露标底。2.危害

在公路工程领域推行招投标制度,目的是运用市场竞争机制,通过公平竞争,择优选择承包单位,自从而提高工程质量,降低工程造价,缩短建设周期。但是,“串标”行为的介入,改变了招标的本质和积极意义,严重危害了公路工程建设市场的健康发展:(1)直接伤害了其它投标人的合法权益。串标行为实质上是一种无序竞争、恶意竞争行为,它扰乱了正常的招投标秩序,妨碍了竞争机制应有功能的充分发挥,往往使中标结果在很大程度上操纵在少数几家企业手中,而把有优势、有实力中标的潜在中标人拒之门外。不但破坏了建设市场的正常管理和诚信环境,严重影响到招标投标的公正性和严肃性, 而且也损害了大多数投标人的利益。

(2)增加了投资方建设成本。当采用无标底或复合标底招标而又不采取最低价中标时,尤其是大多数投标人串通起来哄抬标价时,串标常常会导致中标价超出正常范围,从而加大招标人的成本。

(3)影响了工程项目质量和进度管理。参与串标的企业往往诚信度不高,即使中标,也不大可能认真组织项目实施,为工程建设管理留下隐患。3.产生原因

(1)法律法规不完善。《中华人民共和国招标投标法》第53条对串通投标行为规定了处罚办法, 但人为掌握的空间大,定义也不明确。2003-03-08国家七部委颁布的《工程建设项目施工招标投标办法》有关条款对串标作了较为详尽的界定,《刑法》也有“串通投标罪”的相关条款,是对串标行为进行处置的法律依据,但对于五花八门的串标现象如何认定和处置,却无定量指标。

(2)违规成本过低。我国的《招标投标法》和《刑法》规定了对串标人的处罚主要是经济处罚,情节严重的,处3年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。而由于串标的隐蔽性,能被查处到的十分罕见。公路工程施工招标项目动辄就有几千万甚至是上亿元金额,如果串标成功就会有千万元甚至更多的“超额”利润,致使串标者铤而走险,屡试不爽。

(3)诚信缺失。串标是一种投机行为,其根源在于工程建设领域乃至整个社会的诚信缺失。由于忽视诚信建设,注重短期行为而不是长期效益,加之未对“失信现象”建立起有效的预防和惩戒体系,个别企业屡闯“红灯”也就不足为怪。(4)查处困难。由于串标的形式多种多样,认定串标事实所需要的证据较难收集,再加上串标者采取的手段都比较隐蔽,只要是串标者之间不发生内讧,最终被依法查处以及被追究刑事责任的就寥寥无几。

(5)招标操作不够科学。在公路工程领域,尤其是在地方公路项目招投标过程中,部分招标单位工作人员业务水平不高,招标文件不够严密,招标方案存在漏洞,资质审查不严格,评标细则没有有效遏制串标等行为的办法,评标工作深度不够等,都会导致围标串标的产生。

(6)投标人之间相互熟悉。公路工程专业性较强,投标的单位往往是一个系统的多家企业参加,尤其是一些等级不高、建设规模较小的地方公路,外地大的施工企业一般不愿前来投标,因此往往是当地的一些二级施工企业参加投标。它们虽然都是独立法人,但实际上由于行政体系问题彼此还存在某种关联,业务配合密切,人员相互熟悉。想要串通投标,操作起来十分方便。4.对策措施

(1)健全配套法规。应在现状分析和调研的基础上,提出串标的认定条件。除国家七部委令规定的串标情形外,还可以从以下几方面来认定:一是技术标雷同,如某项目曾发现两份标书中施工组织设计完全相同,甚至连错别字也一模一样;二是总报价相近,数项子目单价完全相同,且提不出合理的单价组成;三是总报价相近,但其中子项报价不合理,且没有合理解释。

(2)加大查处力度。一旦发现串标迹象,监管部门应及时进行调查,对查实的串标案件,要取消串标人的中标资格,并依法依规进行相应处罚。在当前形势下处罚措施不妨严厉一些,使串标者的违规成本大大高于其风险收益。还应建立公示制度,使失信者无所遁形。

(3)加快建设公路建设从业单位信用体系。由省级以上行政主管部门对公路建设从业单位和个人在招投标活动中以及合同履行情况的诚信行为进行动态记录,定期进行综合评价,并定期向社会公布相关信息,逐步建立失信惩戒和诚信激励机制,以引导从业单位加强自律。

(4)公开招标信息,实行公开招标。从实际效果看,正式投标的企业越多,围标、串标和收买专家的成本越高,成功的机会就越少,也更加符合公平竞争的原则。让更多的单位参与到招投标过程中,让那些想搞“猫腻”的单位因串标成本太高而退却。另外,防止围标串标还要注意分清投标人是否是具有投资参股关系的关联企业,或具有直接管理和被管理关系的母子公司,或同一母公司的子公司。

(5)改进招标操作方式。围标、串标的根源在于投标人提前获知了各投标企业的信息,所以堵上投标的信息源是关键。可采用“背靠背”的投标模式,所谓“背靠背”,就是采取各种办法,让投标人之间信息不通,想围串却没有围串对象。避免一切让投标人可能“碰头”、“通风”的机会。可从如下几个方面进行:一是投标报名采取网上报名,网上发售资格预审文件,除招标工作人员外其他任何人不知道报名企业名单;二是招标人对通过资格审查的潜在投标人名称、数量进行严格保密;三是招标文件网上发售,或科学安排各投标单位分别领取招标文件的时间,尽可能不让投标单位相互见面;四是取消集中要求投标单位某时某刻到工地现场或指定地点分别踏勘和图纸答疑,如有疑义需要统一规定的,以书面补遗书形式传真或送发到各投标单位,作为招标文件的组成部分。

(6)资格审查要严格。应采取各种有效手段和措施,包括查验企业资质证书原件、主要人员职称、资格证书原件、法人代表授权书及公证书等,此办法可以预防借用资质串标。通过资格审查的单位数量宜控制在8-12家。在一次性招标标段数较多的情况下,应提前限定每个申请人最多投标项目的数量, 否则很可能造成大部分标段的投标人都集中在少数几家之中,容易串标。

(7)完善评标办法。要推行合理低价中标,对技术含量低、规模较小的工程也可采用最低评标价法,但要通过适当提高履约保证金的形式,防止低价抢标。对随意放弃中标的投标人,要没收投标保证金。为防止哄抬标价,可设定投标控制价上限。

(8)加强评标专家管理,确保公正评标。评标专家,不仅需要丰富的专业知识,更需要“廉洁自律、客观公正、遵纪尽职”。应加强专家管理,提高专家素质和专业水平,确保评标时能够及时发现串标并答疑和现场踏勘,现场踏勘、图纸答疑分别进行,可予以处理。

(9)畅通投诉举报渠道。串标行为由于其隐蔽性,一般难以发现,行政监督、纪检监察和检察机关等部门要加强联合,畅通投诉举报渠道,鼓励群众对企业在招投标过程中的违规操作进行举报,提供有利线索和证据。对经查证举报属实的,给予物质奖励。5.结语

本文主要对投标人之间相互串通的问题提出了对策,而招标人与投标人之间的串通更难防范,其中隐藏的行贿、受贿等腐败问题更为突出,需要行政监督和纪检监察部门加强监管,一旦发现要依法严肃处理。

参考文献

[1]中华人民共和国主席第21号令.中华人民共和国招标投标法[Z].1999-08-30.[2]国家七部委令.工程建设项目施工招标投标办法[Z].2003-03-08.[3]国家工商总局[2000]第82号令.关于禁止串通招标投标行为的暂行规定[Z].2000.

第二篇：工程施工招标“串标、围标”问题及对策分析(初稿)

工程施工招标“串标、围标”问题及对策分析

自2000年《中华人民共和国招投标法》实施以来，公路建设项目招投标工作不断得以完善，“公开、公平、公正”的建设市场初步形成。而随着《标准施工招标文件》（2007年版）和《公路工程标准施工招标文件》（2009年版）的相继推出，标志着国家对公路工程招投标的管理已经进入了一个规范化、标准化、科学化的新阶段。

1．工程施工招投标现状

招投标制度作为工程承包发包的主要形式在国际国内的工程项目建设中已广泛实施。作为一种富有竞争性的采购方式和市场经济的重要调节手段，招投标制度不但为业主选择好的供货商和承包人，而且能够优化资源配置，形成优胜劣汰的市场机制，其本质特征是“公开、公平、公正”和“充分竞争”。实践证明，招投标制度是比较成熟而且科学合理的工程承发包方式，也是保证工程质量、加快工程进度的最佳办法。

但由于机制不完善，法制不健全，致使当前的招投标现状仍存在不少不容忽视的问题。1．1围标、串标现象严重

一些部门滥用权利，将建设工程内定给某些施工单位中标，其他单位只是陪衬；或者是投标人之间进行串标，相互约定提高或压低投标报价，而获取中标资格，使招投标成为徒具形式的空壳，无法做到公开、公平、公正。

1．2承包单位转包问题

“转包”现象的存在是现今“豆腐渣工程”存在的一个根源。有的企业中标后，直接转包或违法分包给其他单位，从中收取管理费，以包代管，而对工程质量、安全不从事管理、不负责任。这种转包的现象，使得一些资质不够，没有施工经验的企业，进入施工现场，为质量安全问题埋下隐患。

1．3评标办法不够科学，专家水平有待提高

目前我们还没有建立起一套科学的评标办法，以至于有些单位，单纯着重报价高低，且整个评分方法重定性评分，轻定量评分。专家评标水平和职业素质有待提高。

1．4招标代理机构的行为有待进一步规范

由于我国招标代理业务起步晚，招标代理市场发育尚不完善，一些相关的配套制度还不健全，致使一些代理机构在实际工作中缺乏自律，步入误区，利用自己的特殊身份帮助业主选择有倾向

性的选择中标单位的结果。其次对于代理机构的工作评价，还没有一个很好的可操作、量化的评价标准。

1．5对招投标过程中的违法、违纪现象执法监察力度不大。在这些问题中，尤以围标、串标行为对社会危害最为严重。

2．围标、串标问题分析及对策

2．1表现形式

围标、串标主要表现为以下几种：

(1)一家投标单位为增大中标几率，邀请其他公司或企业“陪标”，以增大自己的中标几率，邀请的“陪标”单位越多，中标几率越大。

(2)几家投标单位互相联合，形成较为稳定的“串标同盟”，轮流坐庄，以达到排挤其它投标人，控制中标价格和中标结果的目的，然后按照事先约定分利或支付串标和陪标人的一定费用。

(3)个别项目经理或社会闲散人员同时挂靠若干家投标单位投标或直接借几家投标单位的资质参与投标，表面上是几家施工单位在参加投标，实际是一人在背后操纵。

(4)串标者在投标时采用同时报高价、同时报低价等手段串通报价，目的是想高价中标或低价中标后提供劣质产品或服务。

2．2原因分析

（一）经济利益是投标人围标、串标的根本动力。

经济利益的驱使，导致诚信的丧失。任何公司来竟标，都是为了经济利益，不愿意浪费时间、精力和投标费用。所以，有的公司和企业为了中标，不择手段，甚至可以丧失诚信。

（二）对围标、串标的阻力不够。

(1)对围标、串标违法行为“界定难”和“处罚难”。

我国招投标相关法律法规规定都是以“指导性”或“粗略型”条款为主，由此导致，在实际工作中对围标、串标行为的界定，找不到相关明确的法律依据，只能凭工作经验进行职业判断。即使认定为围标、串标违法行为，也不能及时以有力的书面材料证明其行为违法。

(2)相关部门的职能职责不尽明确和完善。

目前，对招标工作的监督，包括现场监督，只能涉及招标程序是否合法等表面现象，其现实作用并不大。招标工作涉及多个部门、多个环节，但各部门具体监督职能和责任不明确，造成对招标过程的监督工作极为缺失。

(3)惩处机制不健全，惩处力度不够，违法风险成本低。

目前，《招标投标法》等法律法规对围标、串标行为的法律责任有明确的规定，但涉及工商、司法、招投标监管以及各行业行政主管等多个部门。监督和处罚的脱节，造成监督没有力度，处罚无从下手。

另外：行政处罚力度不足，串标人违法成本偏低。这就造成风险和利益的严重失衡，对不法行为的处罚如同隔靴搔痒，难以有效遏制《招标投标法》少数不法企业的投机心理。政府用违法风险成本去遏制违法行为的目的完全没起作用。

(4)失信惩戒机制严重缺失。

市场经济是诚信经济，我国诚信体系起步较晚，目前各地政府对诚信档案管理做了不少有益的探索，在本地起到了积极的作用，但各地的诚信档案未能连轨，缺乏统一部署，标准不一致，信息不统一，投标人在一个地方受到惩戒，换个地方照样畅通无阻。所以，投标人因诚信的缺失本应受到的惩罚也没有实现。

(5)招标人“反围标、串标”意识淡薄。

不少招标人认为招标就是程序，违法查处是监督部门的职责，在招标过程中缺乏责任心，对很容易发现的串标围标苗头和迹象漠视纵容，变相滋长投标人的投机心理。

此外，有的招标人在临近项目开展才实施招标工作，虽然发现招标过程中的围标、串标现象，但由于“时间紧”，担心流标或废标，而再次组织招标时间来不急，所以，有意忽视招标过程中的围标、串标现象。

2．3对策研究

（一）围标、串标必须满足以下几个先决条件，才能构成事实：(1)数量较小的潜在投标人已确定；(2)投标人的信息资料被泄漏；

(3)出现围标发起人(标头)，产生并掌握投标资格人信息；

(4)围标发起人用各种手段迫使其他投标人与之达成围标协议，组成围标联盟；(5)围标发起人全权操作投标过程，以“合法”手段“赢”标。以上五个条件缺一不可，围标、串标的预防也应从以上五个条件入手。

（二）遏制投标人围标、串标的几个措施(1)建立健全相关法律法规和制度。

针对以上问题，国家和地方应根据实际情况制订相关法律法规，明确“围标、串标”行为界定，划清监管部门职能职责，加重违法行为处罚，增加违法风险成本，增强社会监督机制等。

例如，2010年1月，《广州市建设工程招标投标管理办法》正式出台实施。该办法以立法形式列举了11种串通投标情形，并规定存在所列情形经认定应作出行政处罚，为发现和查处围标、串标行为提供法律保障。

(2)建立部门监督和社会监督“联防”的机制。

围标、串标现象与招投标监管力度有直接关系。一方面应加大对围标、串标行为的查处力度，建立起公安、工商、行业主管部门联合查处机制，形成监管合力；其次，公开监管部门的投诉和举报电话或信箱，让广大社会公众参与到监督中来。对围标、串标行为，有必查，查必究，究必严。

(3)提高招标技术和管理水平，不给围标、串标可乘之机。

针对可能存在的围标、串标行为，招标人应当树立防串标、反串标意识，精心组织每一个招标环节，通过招标程序设置，在确保真正的投标人正常参与的前提下，让串通投标者防不胜防，疲于应付，来不及串通足够的投标者。

例如：扩大招标信息公告范围，让尽可能多的潜在投标人获得信息；采用资格后审制度；对投标单位信息实行严格保密，让围标、串标者无所适从；投标保证金的收取、退付实行“投标人帐户对保证金帐户”并采用电汇等方式等。

(4)抓诚信，构建招投标诚信体系，营造诚信投标的积极氛围。

目前围标、串标行为之所以有泛滥趋势，与诚信体系的缺失有很大关系。失信惩戒制度是解决围标、串标的良药，应当迅速由行业主管部门或协会牵头，建立健全统一的招投标诚信体系信息平台，让投标人一处失信，处处受制，形成过街老鼠、人人喊打的良好局面。

(5)提高工作人员素质：包括思想道德素质和业务素质。

招标行业人员包括：各单位负责招标工作人员、交易中心的人员、招标监督管理的人员、评标专家等。这些人员除了要求其具有良好的思想道德素质，有很强的拒腐蚀能力，保持工作的独立性、公正性和正义感；还必须要有招投标的相关专业知识，如对相关法律法规和招投标程序的了解和掌握运用，还要具备识别招投标过程中围标、串标等不法行为的能力和意识。

3．深圳市和内蒙古具体措施

3．1深圳市具体措施

深圳市建设工程招标投标起步较早、发展迅速，在2001年、2004年、2008年陆续修订和完善工程施工招投标管理规定，实现了三次重大的制度创新；并于2009年实行网上投标和电子评标技术，这些制度和技术创新一定程度上遏制了围标、串标行为的发生。

（一）串通投标的直接认定制度

2008年5月，深圳市出台《关于加强建设工程招标投标管理的若干规定（深府[2008]86号文）》，对“围标、串标”行为进行了界定。

有下列情形之一的，经评标委员会集体表决后认定，作串通投标处理，并提请建设行政主管部门或者有关行政管理部门依法做出处罚：

（1）不同投标人的投标文件内容存在非正常一致的；（2）不同投标人的投标文件错漏之处一致的；

（3）不同投标人的投标报价或者报价组成异常一致或者呈规律性变化的；（4）不同投标人的投标文件由同一单位或者同一个人编制的；（5）不同投标人的投标文件载明的项目管理班子成员出现同一人的；（6）不同投标人的投标文件相互混装的；

（7）不同投标人的投标文件由同一台电脑编制或者同一台附属设备打印的；（8）不同投标人委托同一人投标的；

（9）不同投标人使用同一个人或者企业资金交纳投标保证金或者投标保函的反担保的；（10）不同投标人聘请同一人为其投标提供技术或者经济咨询服务的，但招标工程本身要求采用专有技术的除外；

（11）评标委员会认定的其他串通投标情形。

建设行政主管部门或者有关行政管理部门发现前款所述情形的，可直接认定投标人的围标串标行为，并依法作出处罚。

（二）采用资格后审制度

资格后审是指由招标人代表与有关专家组成的资格后审委员会在开标后评标前对投标人进行的资格审查。

采用资格后审，可以不限制投标人的人数，从而消除了围标，串标的第1条件(数量较小的投标人)，并且投标人是不确定的。从理论上讲，只要投标人不能确定，投标人再少也不会发生围标，串标现象。资格后审还“淹没”了投标人的信息，从而切断了串标需要的信息链，从而阻止串标，围标。采用资格后审制度，招标人不集中组织现场踏勘和答疑。因此，开标前投标资格

人的身份和数量无法确定，从而消除产生围标、串标的第1、2两个条件，遏制围标、串标的发生。

为了确保“淹没”投标人的信息，还要采取一系列与资格后审相配套的措施，消除一切可能产生的，泄漏投标人信息的一切环节。这些措施有：

(1)招标文件通过网络直接下载电子版，不记名、不限制，保证潜在投标人信息不泄漏。(2)所有疑问通过因特网无记名提出，所有答复也在网上向所有人回复，并不组织现场踏勘，以阻断投标人之问的信息传递。

(3)通过网络递交投标文件电子版，实行电子评标系统，投标人的信息只有在开标时才明朗化，消除了围标，串标必须满足的时间要求。

（三）施行预选承包商制度

政府投资工程预选承包商制度是深圳借鉴香港、新加坡等地“政府工程牌”经验，率先在全国建设工程领域推出的一项重大改革措施。其核心内容就是，由政府投资工程预选承包商资格审查委员会每年一次对申请承接政府投资工程的承包商进行资格审查，符合条件的进入名单，国有资金投资占控股或者主导地位的建设工程的建设单位应当从政府投资工程预选承包商资格审查委员会编制的预选承包商名录中选择确定投标人或者承包人。预选承包商制度，不仅为提高政府投资工程质量提供了制度保障，而且对于规范建筑市场秩序、促进建筑市场健康发展具有巨大的示范和带动作用。

深圳市在2005年出台了《深圳市政府投资工程预选承包商名录管理规定（试行）》，文中规定了预选承包商的申请条件、录取办法、监督管理等内容。

在2008年出台的《关于加强建设工程招标投标管理的若干规定（深府[2008]86号文）》中，对预选承包商制度做了进一步界定，将承包商履约评价作为预选承包商录用、评标择优的重要依据，同时规定投标人“承诺投标中不提供虚假材料、不参与围标串标等，并声明一旦违背承诺，将无条件接受招标人、政府投资工程预选承包商委员会、主管部门作出的取消中标资格、解除合同、拒绝后续工程投标、清出预选承包商名录、不准继续在本市承接工程或者执业等处理”。

3．2内蒙古遏制围标、串标的具体措施

造成建筑市场招投标中围标、串标违法行为屡禁不止的原因之一，就是成本较低，有利可图，内蒙古自治区着重在增加围标、串标成本上下功夫，采取一系列措施打击围标、串标等违法行为。

（一）投标人法定代表人亲自参与

招标公告中可要求投标人的法定代表人亲自前往购买招标文件与签订合同协议书(中标后)

两个过程。投标人申请购买招标文件时需携带企业法人营业执照副本原件、企业资质证书副本原件、建筑施工企业安全生产许可证副本原件、基本帐户开户许可证原件、法定代表人身份证原件等文件，招标人将在纪检监察人员的监督下对其法定代表人进行现场拍照记录，在开标时将通过公安部门的身份查询系统核实法定代表人的身份。

（二）提交信誉保证金

在提交80万投标保证金之外，投标人需提交70万元的信誉保证金，一旦投标人出现串通投标、弄虚作假等违法行为，招标人可没收其信誉保证金。而且，要求投标保证金和信誉保证金必须从投标人注册地开户银行电汇或银行保函形式提交，增加相互转账的风险和成本。

通过以上两项措施，可以有效增加投标人围标、串标成本，从而遏制围标、串标等违法行为。此外，在计算评标基准价时，可随机抽取下浮比率，从而增加投标人中标的随机性，这也是内蒙古自治区、福建省等地的常规做法。

4．结语

一个健康的招投标制度应该是按照“公开、公正、公平”和诚实信用的原则，建立起统一、开放、竞争、有序的建筑市场。针对当前招投标过程中存在的问题，采取完善法规、明确职责、健全机构，强化过程监督等措施，才能更好地规范建筑市场秩序，从源头上遏止腐败，净化建筑市场，促进建筑市场秩序逐步走向规范化，法制化的轨道，不断提高工程招投标工作的质量和水平。

第三篇：浅析工程建设领域中挂靠资质行为及治理对策

浅析工程建设领域中挂靠资质行为及治理对策

据调查了解，当前房屋建筑和市政工程建设中普遍存在借用资质进行投标或承揽工程的现象，即所谓“挂靠”，挂靠不属于法律概念范畴，它是人们对现实中长期存在的特殊现象进行概括提炼后的一种形象称谓。由于对挂靠行为查处难、取证难、监管难等原因，在工程招投标和项目实施中，企业或个人挂靠借用资质的行为普遍存在，给建筑工程管理带来诸多难题，亟需严加整治和规范。

一、挂靠行为的主要特点

挂靠即挂靠经营，具体到工程建设领域中是指法人、社会团体和自然人以他人名义投标或以他人名义承揽工程的行为。允许他人使用自己资质的企业称为被挂靠人，使用被挂靠人资质进行投标或承揽工程的企业或自然人为挂靠人。在《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国建筑法》、最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》等法律法规中，并没有将该行为说成是“挂靠”而是表述为“借用”，即没有资质的实际施工企业借用有资质的施工企业名义从事施工活动，由此可以推论，“挂靠”与“借用”实际表述的是同一事实，应理解为相同概念。

从挂靠的表现形式分析，往往具有以下特点：一是挂靠人没有工程施工的主体资格，或者虽有资格但不具备与所承担建设项目相适应的资质等级；二是挂靠人须向被挂靠人缴纳一定数额的项目管理费；三是挂靠人通过委托或授权，采用借用、租用被挂靠人经营资质等手段，以被挂靠人的名义进行投标、订立合同并办理建设相关手续，且被挂靠人不对实际施工活动实施项目管理，或仅有形式上管理而不承担实质性管理责任和义务。

结合挂靠行为的特点，当符合以下情形之一的即可以推定是挂靠行为：（1）以转让、租借、买卖或以交纳管理费等方式获得使用他人资质资格证书及相关资料并以他人名义投标或承揽工程的；（2）投标保证金从非投标单位银行账户转出，或虽由投标单位银行账户转出，但先由非投标单位人员将投标保证金存入投标单位账户，或以其他方式抵押的；（3）投标文件及技术性文件由非投标单位编制或由非投标单位委托相关单位编制的；（4）投标或承包工程单位使用的建造师（项目经理）、造价工程师（造价员）及与项目有关的主要技术、质量、安全和其他施工管理人员，为非投标单位的注册人员或非投标单位人员的；（5）工程款、农民工工资等不在投标单位核算，而实际由项目负责人直接支配和独立核算，且项目负责人非投标单位人员的；（6）施工合同约定的施工单位的主要项目管理人员不到岗或严重缺岗，而实际由他人履行职责且他人为非投标单位人员的。

二、挂靠行为的原因分析

（一）物质利益的巨大诱惑

随着改革开放的纵深推进，我国经济强劲发展及城市化进程的加快，城市基础建设、重点工程建设、房地产开发等工程建设项目数量猛增，但相应工程技术人员、管理人员和建筑施工企业数量与实际需求的矛盾客观存在，由于受利益的诱惑或工程进度的要求，大量无资质的企业、不符合岗位要求的个人涌入工程建设领域，这些无资质的企业、个人或低资质施工企业为谋求生存空间，必然会铤而走险采取包括挂靠在内的各种手段承揽工程。

（二）法律法规不够完善

现有的法律法规原则性规定多，具体操作则少。《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国建筑法》、国务院颁布的《建设工程质量管理条例》、建设部颁布的《建筑业企业资质管理规定》等都对建筑施工企业超越资质承接工程以及借用资质等行为给予了禁止，并规定了相应的法律责任及处罚规定，但都是些原则性的规定，缺乏相关配套性的解释，未对挂靠行为作详细可操作性的界定，而现实中的挂靠行为又形式多样，直接导致认定困难和处罚难度大。

（三）查处打击不够有效

挂靠行为具有相当的隐蔽性，极易规避行政主管部门的监管，现有的监管体制存在缺陷，加上手段落后，无法有效应对挂靠过程中一系列隐蔽操作手法。再者，由于对挂靠行为调查取证难、认定难的原因，现实中查处的案例并不多，难以给挂靠行为有力打击。

三、治理对策

工程挂靠行为产生的原因很多，要彻底根治这个顽疾，规范建设管理秩序，应建立机制、科学监管、综合治理，依法严惩挂靠行为，营造良好的招投标和工程管理氛围。

（一）创新机制，建立统一的监管机构

由于工程建设领域行政监管部门多，涉及水利、交通、建设等行业的行政主管部门，通常还设有招投标市场监督管理委员会、公共资源交易委员会，上述各部门职责分工不明确，存在职能交叉现象，管理的深度不够。为方便协调、提高效率、增强合力，应建立统一的监管机构，可以成立一个综合的管理委员会，由政府分管领导担任主任，成员单位由各行业的行政主管部门及相应的职能部门组成，以解决执法主体资格问题，管理委员会下设办公室，工作人员抽调各成员单位人员组成，由办公室具体负责招投标市场及标后的日常监管。

（二）完善法律法规，建立健全相关配套制度

1、明确挂靠行为的认定标准。为更好防范和打击挂靠行为，应当进一步完善法律法规及相关配套制度，对挂靠行为作出明确的界定，并细化认定标准，对相应法律责任作出配套解释，相关行政监管部门也应出台相应操作指南，以指导基层的实务操作。

2、实行严格的押证制度。按照相关规定并在招标文件中作特别约定，严格实行施工企业项目经理（建造师）和施工员、质检员、预算员（造价员）及专职安全生产管理人员押证上岗制度。施工企业在中标后，由行政主管部门在发放施工许可证时暂押施工企业承担项目施工管理的主要人员的证书，工程项目完成投资90％以上方可退回。

3、实行投标时提供社保证明制度。在招标文件中明确，要求投标单位须提供项目主要管理人员、授权代表的劳动合同和社保证明。社保证明是员工与公司关系最真实的证明，员工的社保不能同时由多个单位缴纳，且在国家社保机构有备案可供查询。如果投标单位不能提供社保证明，应提供其它足以证明员工与公司关系的书面材料，如果中标应将其作为标后管理的重点监控对象，查实其是否存在挂靠行为。

4、建立往来资金从基本帐户进出制度。要求投标人的投标保证金、履约保证金必须通过投标人的基本帐户转帐交付，退还时也只退还到投标人的基本帐户，且所有工程款均进入投标人的基本帐户，不进入其开设的临时帐户，可以在一定程度上防范借用资质投标的行为。

（三）细化措施，加强标后监督管理

标后管理从以下三个方面着手：一是强化监理上岗履职。当前监理单位履职普遍不到位，缺少对监理的有效监管。行政主管部门应加强对监理单位的管理，建立诚信档案及考核机制，如施工企业出现挂靠行为，而监理单位有失职行为，应承担连带责任，在考核中扣除相应分值，并记录到企业诚信档案。二是实行指纹考勤。在招标文件中明确约定对建造师（项目经理）、主要的项目管理人员实施指纹考勤制度，并建立指纹档案，规定在岗天数，作为企业诚信履约考评的依据和合同解除的重要条款，并由行政主管部门适时对其是否在岗进行跟踪督查。三是加强施工现场抽查。严格执行“双公示”制度，由监理单位、建设单位代表对建造师（项目经理）、五大员进行日常监管，行政主管部门、监察部门加强抽查，发现建造师（项目经理）、五大员到岗到位不落实的，先按“双公示”制度进行处理，并报相关部门进行调查取证，对其是否存在挂靠行为进一步认定。

（四）加大案件查办力度，严厉打击挂靠行为

查办案件是打击挂靠行为最有力的手段，成功查办一起挂靠案件，能形成强大震慑效应。由政府成立高效统一的案件查处机构，建设、交通、水利等行政主管部门及公安部门、监察机关参与，根据日常监管中发现的线索或群众的举报，对工程招标和施工中的挂靠行为进行查处，并依据相关规定实施处罚。针对挂靠行为的隐蔽性、取证难且当事人大多非公职人员的特点，应强化公安部门在案件查处中作用，由公安部门协助相关部门对挂靠行为进行调查取证。

（五）完善黑名单制度，建立施工企业信用管理体系

按我国现行法律法规，罚款或没收违法所得的处罚形式对挂靠行为当事人的震慑力并不大，应进一步完善黑名单制度，依托建设领域项目信息和信用信息公开共享平台，建立施工企业信用管理体系。挂靠行为一经查实后，没收当事人的投标保证金或履约保证金，并将被挂靠人记入黑名单在信息公开共享平台登记披露，停止其一至三年在本行政区域内参加招投标活动的资格。(

第四篇：招投标活动中围标、串标、挂靠、转包行为的调查分析及对策建议

招投标活动中围标、串标、挂靠、转包行为的调查分析及对策建议

一、招投标活动中围标、串标、挂靠、转包行为的表现形式(一)围标、串标行为的表现形式

围标、串标是指招标人与投标人之间或投标人相互之间采用不正当手段，对招投标事项进行串通，以排挤竞争对手或损害招标人利益，从中谋取中标的行为。

围标、串标的表现形式多种多样，比较典型的有以下几种形式：

一类是投标人与招标人串通。如一些招标人设法将公开招标变为邀请招标，由内定的中标人，找几家投标人“陪标”，完成招标程序以套取中标；又如一些招标人在公开招标情况下，为使某一特定投标人中标，在资格预审文件、招标文件、评标办法中设臵有利于内定中标人的资格条件，限制排斥其他投标人；再如一些招标人向投标人泄露标底或共同商定标底，唆使投标人约定压低投标报价，中标后，在项目实施过程中利用设计变更、现场签证再给投标人额外补偿，为低价中标、高价结算留有空间。

二类是投标人相互串通。部分投标单位形成联盟，采取轮流坐庄、多家陪标的方式串通投标；有的结成利益共同体，达成利益分配协议，约定由中标人给付陪标人一定比例的报酬；有的低价中标后，故意放弃，然后和递补的第二名分享标价差；有的采取法人代表未签字，或投标文件份数不符，或报价漏项、重复计价等办法，故意制造无效投标；部分投标单位在投标报价中采取约定集中抬高或者压低投标报价，以控制评标均价，获取高分。

三类是投标人与招标代理机构串通。有的招标代理机构受招标人的授意，在招标人与投标人之间，协助招标人串通投标人投标；一些不法招标代理机构为了非法经济利益，与投标人勾结，相互串通，出卖业主利益，从中谋取中标。

(二)挂靠、转包行为的表现形式

非法转包是指建筑商（总包人或承包人）违反法律、法规规定，将其承包的全部工程转包给他人施工或分包后未在施工现场设立项目管理机构和派驻相应人员，并未对该工程的施工活动进行组织管理的行为。其主要表现有：一是承包单位中标后，不派出项目管理班子或虽派出项目管理班子，但不符合投标文件的承诺；二是承包单位只收取管理费用，对工程质量、安全、进度、成本核算等不进行管理的；三是承包单位将承接的业务全部转给他人，或未按规定经建设单位同意，将承接的业务部分转给他人。

二、围标、串标、挂靠、转包行为存在的原因分析当前，在招投标活动中围标、串标、挂靠、转包等现象比较突出，不仅造成国家建设资金的大量流失，扰乱招投标市场秩序，影响公开、公平、公正的市场环境，而且往往涉及商业贿赂，助长腐败现象的蔓延，危害性很大。尽管围标、串标、挂靠、转包行为的表现形式多种多样，但具体分析其存在的原因，不外乎有如下几个方面：

（一）法律法规及相关配套制度不够完善

从现行有关招投标的法律法规来看，存在“三多三少”问题。即：原则规定多、具体细则少；禁止规定多、配套罚则少；部门规定多、适用规范少。特别是随着近年来招投标业的蓬勃发展和新情况的不断涌现，相关法律法规的滞后性问题更加突出。之外，企业资质管理、企业信用管理、承包合同管理、标后监督管理、工程担保制度等一系列管理制度还不健全，导致各方主体在参与招投标活动的行为极不规范。如限定投标家数，使不法行为有机可乘。有的行业、地区以减少评标工作量为由，规定在资格预审合格的投标申请人过多时，招标人可以从中只选择7家或9家、11家资格预审合格的投标申请人参加投标，甚至可以直接推荐投标人参加投标，这种规定给招标人和投标人创造了围标、串标的便利条件。又如资格预审的标准或条件不统一。招标人在编制资格预审的标准时，根据自己的需要来设定，想要哪一家企业入围，就按照这家企业的标准量身定做，设定排它性条件，最后通过资格预审的单位多数已被某一投标人所控制。再如评标办法的制定不合理。目前通行的评标办法是综合评标法，设臵商务、经济报价、技术三部分分值，商务、技术由评委打分，报价按投标人报价平均价或平均价上下一定比例为最优报价。投标人为了中标，一要控制最优报价，二要收买评委。这是导致围标、串标产生的直接诱因。

(二)管理体制和市场监管机制不健全

目前招投标行业的管理体制和监督机制还不健全，明显存在缺陷。一是多头监督，主次不分。近几年，各级纪检、监察、财政、审计部门和检察机关积极介入工程招投标的监督。这些措施，对维护招投标的严肃性、查处违法违纪行为起到了一定作用。但在实践中，参与监督的各部门角度各不相同，没有明确分工，造成职责不明，主次不清，容易使监督流于形式。二是政出多门，监管合力尚未真正形成。对于工程建设招投标市场的行政监督，许多职能部门都负有相关职责。但对于各部门在具体招投标行政监督工作中碰到的问题，尤其是涉及本部门监管职能边缘的一些突出问题，相关部门之间的长效沟通、协调机制还没有建立形成，信息闭塞、各自为政，无法共同应对、及时解决面临的许多新情况、新问题，造成监管工作存在盲区、死角。个别建筑企业甚至出现在甲部门亮红灯、在乙部门开绿灯情况，一些违规违法行为得以长期规避监督。三是对合同实施的监督还亟待加强。投标人之所以敢进行围标、串标，其中一个重要原因就是中标后，招标人、监理单位和主管部门对现场的管理力度不够，对中标人投标时的承诺和合同约定缺乏跟踪监督，对中标后擅自更换项目部主要人员、转包和违法分包的行为查处不力。四是对招标人在合同实施过程中，以各种理由随意调整合同价款的行为还没有有效的约束机制和手段。

(三)市场竞争机制失灵和诚信体系缺失

目前招投标行业优胜劣汰的市场竞争机制还没有真正形成，供大于求的市场环境形成了买方市场，使得招标人在招投标过程中拥有绝对的支配权，而投标人面对激烈的市场竞争，千方百计采用各种手段甚至违规行为牟取中标权，致使围标、串标、挂靠、转包行为屡禁不止，愈演愈烈。加之，招标代理市场也没有形成公平竞争的市场环境，招标人在选择代理机构时不注重比服务、比质量、比信誉，竞争代理收费不按照国家有关规定收取，出现乱杀价、甚至零代理等扰乱市场价格行为，从而造成个别代理机构因代理费用过低被动与招标人、投标人相互串通，甚至扮演围标、串标的纽带和策划者，谋取中标，以获取投标人经济补偿非法利益的违法现象。与此同时，目前，全国性的招投标信用体系尚未建立，无法及时查阅某一投标人的信用情况。这就造成了一个投标人由于围标、串标行为被某行业部门、某地区处罚后，在另外一个行业或另外一个地区照样可以参加投标。在当前社会诚信缺失的市场环境下，部分企业片面注重短期行为而看重长期效益，忽视诚信建设，加之对失信现象目前没有建立起有效的预防和惩戒体系，个别企业屡屡“闯红灯”也就不足为怪了。

（四）执法不严、惩处不力现象的助涨

由于围标、串标、挂靠、转包等行为存在隐蔽性，给执法监督带来一定难度；加之相关法规对这些违规行为的认定标准和处罚办法规定过粗，缺乏可操作性，即使查实了有关违法违规行为，一些主管部门在处罚时，因考虑到企业的生存和发展，特别是涉及地方大型国有企业时，往往以废标、批评方式进行处理，无震慑作用。因此，在目前有关部门对招投标市场违规违法行为执法不严、惩处不力的环境下，一些市场主体受经济利益的驱动，考虑到违规违法行为所付出的成本远远小于所获得的收益，就以中标为目的不择手段地进行围标、串标等行为。根据《招标投标法》第53条规定，投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，处中标项目金额5‰-10‰的罚款；对单位直接负责的主管人员以及其他直接责任人员处单位罚款数额5%-10%的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其1年至2年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。由此可见，只要情节不是特别严重，围标、串标行为即使被认定，一般情况下对于投标单位和直接责任人的处罚力度并不大，警示教育作用并不明显。

三、对策建议

目前，在工程建设项目招投标活动中的围标、串标、挂靠、转包情况比较严重，已对招投标制度和市场带来了严重的危害，若不采取措施及时根治，必将严重扰乱正常的招投标市场秩序，影响工程质量和投资控制，破坏公开、公平、公正的市场准则，造成大量的人力、物力、财力的浪费。主要对策建议如下：

(一)健全招投标法律法规

在贯彻落实国家已经出台的有关招标投标法律法规的同时，市里应加快地方性法规的立法步伐，尽早出台《重庆市招标投标条例》，并制定相应的实施办法和有关配套政策，以明确招投标活动的有关制度和程序，规范各方活动参与人的行为，特别是约束招标人在自由选择招标代理公司的权力，削弱或减少招标人在编制资格预审和招标文件、评标、定标过程中的自由裁量空间。尤其要研究制定围标、串标、挂靠、转包行为的具体认定标准，并将其列入招标文件废标条款中。比如不同投标人的投标文件中列出的人工费、材料费、机械使用费、管理费及利润的价格构成部分或全部雷同的；又如不同投标人的施工组织设计方案基本雷同的；再如开标前已有反映，开标后发现各投标人的报价等与反映情况吻合的；再如不同投标人的投标文件出现评标委员会认为不应雷同的（文字编排、文字内容、文字及数字错误等）。这些情形的都可按废标处理。

（二）改革创新招投标制度

目前，招投标制度在实施过程中暴露一些缺陷和问题，市里需要加大改革创新力度，进一步完善相关制度，为此建议：一是推行预选承包商制度。在限制工程甲方针对具体工程项目的资格预审的前提下，成立由市政府常务副市长或分管领导担任主任的预选承包商资格审查委员会，委员会每年一次定期审查承包商的资质、财务状况、质量保证体系、年产值、年纳税金额、信用记录等方面的内容。符合条件的承包商均应纳入预选承包商名录，并在重庆市人民政府指定媒体和网站上发布。建设工程的施工单位从预选承包商名录中产生。这项制度借鉴了香港经验，国内目前除深圳特区外其它地方还没有实行。二是建立全市统一平台上的工程建设交易服务中心，交易中心由市政府批准设立，为工程发包与承包活动提供交易场所、信息和咨询服务的非营利性单位，并接受行政主管部门的监督和指导。凡需进行施工招标的工程，都应进入交易中心进行招标投标活动。三是加快建设电子招标平台。建设电子招标平台有利于构建统一的招标投标市场体系，增强招标管理工作的透明性和公开性；大大降低招投标成本，有效减轻招投标各方的费用负担，增加经济效益和社会效益；同时能有效地防止招标投标过程中的暗箱操作，有效减少围标、串标行为的发生。比如在交易中心通过统一的电子招标平台，招投标项目从发售招标文件、投标答疑、踏勘现场直至开标前，潜在投标人的名单始终处于完全保密状态。潜在投标人如有疑问，一律无记名通过电子邮件在网上提出，招标人在网上公布答疑文件，由潜在投标人从网上获取；完善的质疑与投诉处理流程，可为政府部门对招投标工作进行有效监管、及时处理招投标活动中存在的问题，提供重要的处理通道；电子招标平台还可通过地方分级专家库的建设，有效解决各部门评标专家信息不能共享的难题。

（三）完善招标评标管理办法

参照国际通用的《菲迪克条款》实行的招投标办法，在全部使用国有资金或者国有资金投资占控股或主导地位的施工招标项目中，全面推行最低价中标办法。对简易工程项目，不再进行评审，一律实行最低价中标；对非简易工程，采取从最低价开始评审的方法；对于技术复杂、施工难度大的工程，可以采用投标人报价的平均价下浮3%—8%的方法评标，具体下浮比例由招标人在招标文件中给予明确，技术标仅评审是否合格；对于个别技术特别复杂、施工有特殊技术要求的工程，由主管部门组织专家论证，提出意见报市政府办公会议批准后，可以采用综合评估法,但商务标计分权重不得少于总分的50%。同时，采取如下措施，确保最低价中标办法的全面推行。一是实行招标工程预算控制价。将编制单位编制的工程预算价适当调整，作为投标最高限价予以公布。二是实行工程量清单招标。招标人依据招标文件、设计图纸、现场条件和统一工程量计算规则、项目划分等，科学地编制工程量清单，并禁止有暂定材料品牌、暂定价格或留有其他报价缺口的条款。通过明细化，以清单方式进行招标，实现真实、公开、透明。中标后如确需变更设计的，由建设、监理、施工和设计单位四家共同确认签章，将工程量增减和预算报价提交工程造价站审核后方可实施；三是评标委员会评审咨询。每次随机抽取数名专家，组成评标委员会，根据招标文件的规定，对满足招标文件实质性要求、投标报价最低的前三名投标人的投标文件进行评审、咨询、论证。特别是对于明显低于工程预算控制价的投标报价进行认真审核，对不可靠的低价措施予以询问、纠正；四是实行项目投入承诺制。中标后要求法定代表人亲自签订施工合同和承诺书，确保人员、设备到位，确保价低质高；五是完善风险保险机制。实行投标承包风险包干制度、低价风险保证担保制度、推行合同管理和工程质量保险、工程合同履约保函和工程款支付保函等制度。比如预算造价1000万元的工程，700万元中标，就要把300万元打入银行作担保，如果谁采取低价中标，自己不做而是转包给另一方，或是出现变更设计增加投资、现场签证随意扩大工程量的问题，就扣担保金。六是严格投标人资格审查。评标时严格核对投标人营业执照、资质证书、安全生产许可证、投标保证金出票单位、投标文件印章以及项目经理证书、项目经理安全证书的单位名称都必须完全一致。对投标人授权代表及项目组成员身份核查，重点核查其一年期以上的劳动和社会养老保险证明，如劳动合同聘用单位或养老保险的缴费单位与投标单位名称不一致，则审查不予通过，同时建议在项目开标是要求拟任项目经理必须与项目投标授权代表人到开标现场，在对拟中标单位发中标通知书之前必须通知拟任项目经理参加招标人的答辩。七是规范投标保证金结转和工程款拨付方式，明确投标保证金必须通过投标单位银行账户结转，禁止现金交付，并禁止直接向个人拨付工程款，项目业主的建设资金只能拨付给中标人基本账户或中标人在项目实施地银行开设且留有投标文件承诺的项目经理印鉴的企业法人账户。

（四）加大行业监督管理的力度

一是理顺招投标监督管理体系。建议市成立招投标综合监督管理部门，把分散于其他政府部门的招标管理职能进行整合，集中统一负责综合管理和监督招投标工作，重点是国有投资项目尤其是政府性投资项目。二是切实加强招投标活动的过程监管。进一步完善招投标信息公开制度，尤其是政府投资项目和重点工程建设项目，必须将招投标全过程信息公开，接受社会监督。重点审查招标公告、招标文件的合法性、公平性、公正性，监督开标、评标、定标过程是否违法、违规操作；对于业主和代理机构串通编制不合法、不公平、不公正招标公告、招标文件，设臵投标“陷阱”或搞“对号入座”的，要依法严肃处理。加强工程项目中标后监管。对中标项目施工现场应实行动态跟踪检（抽）查，主要检查工程承包合同执行情况，中标单位现场到位人员与投标承诺的人员是否一致，检查工程款的支付和流向。尤其是对中标价明显偏低的项目要进行重点跟踪监督，严格控制设计变更，防止恶意低价竞标、标后高价结算；对发现存在挂靠及围标、串标行为的，应及时依法处理，并予以公开曝光，以儆效尤。三是加强对招标代理机构的管理。禁止任何形式的挂靠、出借、借用资质的行为，对代理机构违反资质管理规定的行为，一经查实从严处理。对招标代理机构实行从业人员注册登记备案制度，保持稳定的从业人员队伍。定期开展从业人员业务知识培训和职业道德教育，不断提高业务技能和职业道德。四是健全招投标投诉举报制度，将监督管理部门的受理电话、传真和通讯地址向社会公布。对招投标利益关系人的投诉事项，要认真调查核实，对有违法行为的当事人要严肃处理，并将处理结果向社会公布。

（五）加快行业信用体系建设步伐

加强信用体系建设，是提高投标人诚信度和中标人履约情况的有效手段。建议由市发展改革委牵头会同市级有关部委，建立全市性的招投标从业单位信用数据库，主要包括信用信息征集、信用管理评价、信用信息数据库支撑、信用信息查询，有关行政监督部门应及时将投标人的失信行为收集、统计，这项工作可充分发挥行业组织行业自律的作用，拨付专项资金，委托重庆招标投标协会建设，以实现全市企业和评标专家信用信息的查询、交流及共享，并逐步实现区域乃至全国联网。凡是有商业贿赂行为和因串通投标、串通围标被有关部门查处，或中标后不按合同履约的单位或个人均记入信用档案，作为资格审查、评标阶段对投标人进行信用评价的重要依据和对投标人是否符合市场准入的评判依据之一。同时，构建信用奖惩机制，优化信用环境。制定信用奖惩标准，构建失信惩戒机制，对有失信行为的投标企业、评标专家及相关责任人依法给予行政处罚、经济制裁，提高其失信成本，使失信者得不偿失；对守信用的企业和个人可在招标投标、企业评先、资质晋升等方面予以优先、便利或一定形式的嘉奖，让守信者受益，使信用环境不断得到优化。

第五篇：课题资料—标围标串标行为的原因分析与对策(讨论稿-6.27)

工程投标围标串标行为的原因分析与对策

【摘要】通过对招投标过程中存在的串标、围标等不良现象进行分析，从招标投标管理的制度、措施，创新监管制度等方面进行探究，并在预防与治理对策等方面进行探讨，提出相应对策建议，以期有效防范工程建设中的投标围标串标行为。

关键词：工程建设招标围标串标分析预防

一、前言

建筑工程招投标环节中，不正当竞争依旧存在，在履行程序的过程中仍会出现许多不同的实际问题等待研究解决。招标投标活动过程中的违法、违规的手法亦不断翻新，行为越来越隐蔽，尤其是串通投标（包括围标、陪标）等现象比较严重，不仅扰乱了市场经济秩序，损害了国家和业主的利益，而且严重制约了招投标事业的健康发展，成了当前招投标监督管理的重点和难点。

二、招投标活动中围标、串标、挂靠、转包行为的表现形式

(一)围标、串标行为的表现形式

围标、串标的表现形式多种多样，比较典型的有以下几种形式：

一类是投标人与招标人串通。如一些招标人设法将公开招标变为邀请招标，由内定的中标人，找几家投标人“陪标”，完成招标程序以套取中标；又如一些招标人在公开招标情况下，为使某一特定投标人中标，在资格预审文件、招标文件、评标办法中设置有利于内定中标人的资格条件，限制排斥其他投标人；再如一些招标人向投标人泄露标底或共同商定标底，唆使投标人约定压低投标报价，中标后，在项目实施过程中利用设计变更、现场签证再给投标人额外补偿，为低价中标、高价结算留有空间。

(二)挂靠、转包行为的表现形式

挂靠是指一些低资质、无资质的单位、甚至个人通过借用、挂靠高资质的单位获取投标资质参与投标。其主要表现形式有：一个投标人挂靠、租借多个企业资质集中参加一个标段的投标；有的投标人将通过资格预审的所有潜在投标人的投标权买断后获取中标；有的投标人租借多个企业资质集中参加一个标段的资格预审，通过资格预审后将投标权利卖出；一些高资质的单位因标段太小，本身无兴趣参与投标，而将资质借与他人投标，从中收取管理费用。非法转包是指建筑商（总包人或承包人）违反法律、法规规定，将其承包的全部工程转包给他人施工或分包后未在施工现场设立项目管理机构和派驻相应人员，并未对该工程的施工活动进行组织管理的行为。其主要表现有：一是承包单位中标后，不派出项目管理班子或虽派出项目管理班子，但不符合投标文件的承诺；二是承包单位只收取管理费用，对工程质量、安全、进度、成本核算等不进行管理的；三是承包单位将承接的业务全部转给他人，或未按规定经建设单位同意，将承接的业务部分转给他人。

二、围标、串标、挂靠、转包行为存在的原因分析

当前，在招投标活动中围标、串标、挂靠、转包等现象比较突出，不仅造成企业建设资金的大量流失，扰乱招投标市场秩序，影响公开、公平、公正的市场环境，而且往往涉及商业贿赂，助长腐败现象的蔓延，危害性很大。尽管围标、串标、挂靠、转包行为的表现形式多种多样，但具体分析其存在的原因，不外乎有如下几个方面：

（一）法规配套上，法律法规及相关配套制度不够完善

从现行有关招投标的法律法规来看，存在“三多三少”问题。即：原则规定多、具体细则少；禁止规定多、配套罚则少；部门规定多、适用规范少。特别是随着近年来招投标业的蓬勃发展和新情况的不断涌现，相关法律法规的滞后性问题更加突出。之外，企业资质管理、企业信用管理、承包合同管理、标后监督管理、工程担保制度等一系列管理制度还不健全，导致各方主体在参与招投标活动的行为极不规范。如限定投标家数，使不法行为有机可乘。有的行业、地区以减少评标工作量为由，规定在资格预审合格的投标申请人过多时，招标人可以从中只选择7家或9家、11家资格预审合格的投标申请人参加投标，甚至可以直接推荐投标人参加投标，这种规定给招标人和投标人创造了围标、串标的便利条件。又如资格预审的标准或条件不统一。招标人在编制资格预审的标准时，根据自己的需要来设定，想要哪一家企业入围，就按照这家企业的标准量身定做，设定排它性条件，最后通过资格预审的单位多数已被某一投标人所控制。再如评标办法的制定不合理。目前通行的评标办法是综合评标法，设置商务、经济报价、技术三部分分值，商务、技术由评委打分，报价按投标人报价平均价或平均价上下一定比例为最优报价。投标人为了中标，一要控制最优报价，二要收买评委。这是导致围标、串标产生的直接诱因。

(二)内部监管上，管理体制和监管机制不健全

目前企业在招投标业务方面的管理体制和监督机制还不健全，明显存在缺陷。一是多头监督，主次不分。根据企业内部制定的招投标管理办法，企业所属的纪检、监察、审计、财务、法务部门均积极介入工程招投标的监督。这些措施，对维护招投标的严肃性、查处违法违纪行为起到了一定作用。但在实践中，参与监督的各部门角度各不相同，没有明确分工，造成职责不明，主次不清，容易使监督流于形式。二是政出多门，监管合力尚未真正形成。对于工程建设招投标行为的监督，许多职能部门都负有相关职责。但对于各部门在具体招投标行政监督工作中碰到的问题，尤其是涉及本部门监管职能边缘的一些突出问题，相关部门之间的长效沟通、协调机制还没有建立形成，信息闭塞、各自为政，无法共同应对、及时解决面临的许多新情况、新问题，造成监管工作存在盲区、死角。个别参与投标的建筑企业甚至出现在甲部门亮红灯、在乙部门开绿灯情况，一些违规违法行为得以长期规避监督。三是对合同实施的监督还亟待加强。投标人之所以敢进行围标、串标，其中一个重要原因就是中标后，招标人、监理单位和主管部门对现场的管理力度不够，对中标人投标时的承诺和合同约定缺乏跟踪监督，对中标后擅自更换项目部主要人员、转包和违法分包的行为查处不力。四是对招标人在合同实施过程中，以各种理由随意调整合同价款的行为还没有有效的约束机制和手段。

(三)外部环境上，招标市场竞争机制失灵和诚信体系缺失

（四）政府管理上，执法不严、惩处不力现象的助涨

由于围标、串标、挂靠、转包等行为存在隐蔽性，给执法监督带来一定难度；加之相关法规对这些违规行为的认定标准和处罚办法规定过粗，缺乏可操作性，即使查实了有关违法违规行为，一些主管部门在处罚时，因考虑到企业的生存和发展，往往以废标、批评方式进行处理，无震慑作用。因此，在目前有关部门对招投标市场违规违法行为执法不严、惩处不力的环境下，一些市场主体受经济利益的驱动，考虑到违规违法行为所付出的成本远远小于所获得的收益，就以中标为目的不择手段地进行围标、串标等行为。根据《招标投标法》第53条规定，投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，处中标项目金额5‰-10‰的罚款；对单位直接负责的主管人员以及其他直接责任人员处单位罚款数额5%-10%的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，取消其1年至2年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照。由此可见，只要情节不是特别严重，围标、串标行为即使被认定，一般情况下对于投标单位和直接责任人的处罚力度并不大，警示教育作用并不明显。

三、对策及建议

目前，在工程建设项目招投标活动中的围标、串标、挂靠、转包情况比较严重，已对招投标制度和市场带来了严重的危害，若不采取措施及时根治，必将严重扰乱正常的招投标市场秩序，影响工程质量和投资控制，破坏公开、公平、公正的市场准则，造成公司大量的人力、物力、财力的浪费。主要对策建议如下：

(一)健全招投标法律法规

在贯彻落实国家已经出台的有关招标投标法律法规的同时，市里应加快地方性法规的立法步伐，尽早出台《南昌市招标投标条例》，并制定相应的实施办法和有关配套政策，以明确招投标活动的有关制度和程序，规范各方活动参与人的行为，特别是约束招标人在自由选择招标代理公司的权力，削弱或减少招标人在编制资格预审和招标文件、评标、定标过程中的自由裁量空间。尤其要研究制定围标、串标、挂靠、转包行为的具体认定标准，并将其列入招标文件废标条款中。比如不同投标人的投标文件中列出的人工费、材料费、机械使用费、管理费及利润的价格构成部分或全部雷同的；又如不同投标人的施工组织设计方案基本雷同的；再如开标前已有反映，开标后发现各投标人的报价等与反映情况吻合的；再如不同投标人的投标文件出现评标委员会认为不应雷同的（文字编排、文字内容、文字及数字错误等）。这些情形的都可按废标处理。

（二）改革创新招投标制度

目前，招投标制度在实施过程中暴露一些缺陷和问题，公司需要加大改革创新力度，进一步完善相关制度，为此建议：

1、推行预选承包商制度。在限制工程甲方针对具体工程项目的资格预审的前提下，成立由企业分管技改项目的副总经理担任主任的预选承包商资格审查委员会，委员会每年一次定期审查承包商的资质、财务状况、质量保证体系、年产值、年纳税金额、信用记录等方面的内容。符合条件的承包商均应纳入预选承包商名录，并在企业内部网站上发布。建设工程的施工单位从预选承包商名录中产生。

2、加快建设电子招标平台。建设电子招标平台有利于构建统一的招标投标市场体系，增强招标管理工作的透明性和公开性；大大降低招投标成本，有效减轻招投标各方的费用负担，增加经济效益和社会效益；同时能有效地防止招标投标过程中的暗箱操作，有效减少围标、串标行为的发生。通过统一的电子招标平台，招投标项目从发售招标文件、投标答疑、踏勘现场直至开标前，潜在投标人的名单始终处于完全保密状态。潜在投标人如有疑问，一律无记名通过电子邮件在网上提出，招标人在网上公布答疑文件，由潜在投标人从网上获取；完善的质疑与投诉处理流程，企业对招投标工作进行有效监管、及时处理招投标活动中存在的问题，提供重要的处理通道；电子招标平台还可通过企业各级监管部门数据库的建设，有效解决各部门评标专家信息不能共享的难题。

（三）完善招标评标管理办法

1、实行招标工程预算控制价。将编制单位编制的工程预算价适当调整，作为投标最高限价予以公布。

2、实行工程量清单招标。招标人依据招标文件、设计图纸、现场条件和统一工程量计算规则、项目划分等，科学地编制工程量清单，并禁止有暂定材料品牌、暂定价格或留有其他报价缺口的条款。通过明细化，以清单方式进行招标，实现真实、公开、透明。中标后如确需变更设计的，由建设、监理、施工和设计单位四家共同确认签章，将工程量增减和预算报价提交工程造价站审核后方可实施；

3、评标委员会评审咨询。每次随机抽取数名专家，组成评标委员会，根据招标文件的规定，对满足招标文件实质性要求、投标报价最低的前三名投标人的投标文件进行评审、咨询、论证。特别是对于明显低于工程预算控制价的投标报价进行认真审核，对不可靠的低价措施予以询问、纠正；

4、实行项目投入承诺制。中标后要求法定代表人亲自签订施工合同和承诺书，确保人员、设备到位，确保价低质高；

5、完善风险保险机制。实行投标承包风险包干制度、低价风险保证担保制度、推行合同管理和工程质量保险、工程合同履约保函和工程款支付保函等制度。比如预算造价1000万元的工程，700万元中标，就要把300万元打入银行作担保，如果谁采取低价中标，自己不做而是转包给另一方，或是出现变更设计增加投资、现场签证随意扩大工程量的问题，就扣担保金。

6、严格投标人资格审查。评标时严格核对投标人营业执照、资质证书、安全生产许可证、投标保证金出票单位、投标文件印章以及建造师证书单位名称都必须完全一致。对投标人授权代表及项目组成员身份核查，重点核查其一年期以上的劳动和社会养老保险证明，如劳动合同聘用单位或养老保险的缴费单位与投标单位名称不一致，则审查不予通过，同时建议在项目开标是要求拟任建造师必须与项目投标授权代表人到开标现场，在对拟中标单位发中标通知书之前必须通知拟任建造师参加招标人的答辩。

7、规范投标保证金结转和工程款拨付方式，明确投标保证金必须通过投标单位银行账户结转，禁止现金交付，并禁止直接向个人拨付工程款，项目业主的建设资金只能拨付给中标人基本账户或中标人在项目实施地银行开设且留有投标文件承诺的项目经理印鉴的企业法人账户。

（四）加大内部监督管理的力度

1、理顺招投标监督管理体系。建议企业成立招投标综合监督管理部门，把分散于企业其他监管部门的招标管理职能进行整合，集中统一负责综合管理和监督招投标工作。

2、切实加强招投标活动的过程监管。进一步完善招投标信息公开制度，必须将招投标全过程信息公开，接受社会监督。重点审查招标公告、招标文件的合法性、公平性、公正性，监督开标、评标、定标过程是否违法、违规操作；对于业主和企业技改部门串通编制不合法、不公平、不公正招标公告、招标文件，设置投标“陷阱”或搞“对号入座”的，要依法严肃处理。加强工程项目中标后监管。对中标项目施工现场应实行动态跟踪检（抽）查，主要检查工程承包合同执行情况，中标单位现场到位人员与投标承诺的人员是否一致，检查工程款的支付和流向。尤其是对中标价明显偏低的项目要进行重点跟踪监督，严格控制设计变更，防止恶意低价竞标、标后高价结算；对发现存在挂靠及围标、串标行为的，应及时依法处理，并予以公开曝光，以儆效尤。

3、健全招投标投诉举报制度，将监督管理部门的受理电话、传真和通讯地址向全企业公布。对招投标利益关系人的投诉事项，要认真调查核实，对有违法行为的当事人要严肃处理，并将处理结果向全企业公布。

（五）加快行业信用体系建设步伐

加强信用体系建设，是提高投标人诚信度和中标人履约情况的有效手段。建议由企业技改部门牵头会同其他监管部门，建立招投标从业单位信用数据库，主要包括信用信息征集、信用管理评价、信用信息数据库支撑、信用信息查询，有关监督部门应及时将投标人的失信行为收集、统计凡是有商业贿赂行为和因串通投标、串通围标被有关部门查处，或中标后不按合同履约的单位或个人均记入信用档案，作为资格审查、评标阶段对投标人进行信用评价的重要依据和对投标人是否符合资格准入的评判依据之一。同时，构建信用奖惩机制，优化信用环境。制定信用奖惩标准，构建失信惩戒机制，对有失信行为的投标企业、评标专家及相关责任人依法给予行政处罚、经济制裁，提高其失信成本，使失信者得不偿失；对守信用的企业和个人可在招标投标、企业评先、资质晋升等方面予以优先、便利或一定形式的嘉奖。

四、结

论

综上所述，采取上述措施并不可能彻底根治串标、围标、挂靠和非法转包行为，但相信可以大大增加串标、围标、挂靠和非法转包的难度，参与这些不法行为的投标人、承包人一旦被发现和查处，也将受到严厉的惩戒。且随着国家法律法规的健全，企业内部监管体制的完善，行业市场秩序的逐步好转，投标单位的遵法守法意识逐步提高，建设工程招投标行为将越来越规范。