浅析政府项目融资中政府购买服务模式

第一篇：浅析政府项目融资中政府购买服务模式

浅析政府项目融资中政府购买服务模式

近年来国内经济环境未见复苏迹象，政府类融资业务成为银行信贷投放的重点领域是银行维持规模、利润无奈而又有效的选择。但随着14年国家层面出台的一系列抑制和化解政府性负债的政策，传统的政府融资模式发生了重大变化，PPP和政府购买服务成为银行参与政府项目融资的重要模式，相关法律法规亦逐步成熟。

一、什么是政府购买服务？什么是政府购买服务项目融资业务？

根据2014年财政部下发的关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综<2014>96号）文件，政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

其中政府购买服务指导性目录包括

（一）基本公共服务。公共教育、医疗卫生、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（二）社会管理性服务。

（三）行业管理与协调性服务。

（四）技术性服务。

（五）政府履职所需辅助性事项。

（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。

政府购买服务融资业务是指，在购买主体使用财政资金向承接主体采购服务后，为解决承接主体履行政府购买服务协议资金需求提供的信贷业务。

二、政府购买服务融资模式的发展演变

公开信息显示，以政府购买服务作为融资方式的先行者为国家开发银行，2015年8月26日，滨州市运用政府购买服务方式运作的市政府重点建设项目取得突破。随后，国开行将该模式逐渐向全国推进，包括广西、福建、河南、浙江等省份均有落地，而天津静海区也将该模式运用至示范镇项目建设，并获国开行支持。得益于国家开发银行的牵头推进，政府购买服务贷款模式有推广成为标准模式的迹象。特别是棚户区改造、示范镇建设、交通基建等领域，成为重要的融资手段。

三、政府购买服务模式蕴含的争议

从现有的融资模式来看，政府购买服务存在未知因素，特别是PPP模式与政府购买服务之间区别产生的争议。

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）指出“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”。基于对该条文的理解，PPP模式可以看作是政府购买服务的一种表现形式。而从上述政府购买服务管理办法来看，政府购买服务有自成体系的操作流程。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》则将PPP定义为基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，明确了PPP模式适用于基础设施领域。

就目前政府采购融资业务的主要对象而言，购买内容主要为公共基础设施等领域，而各地政府指导名录内均未将基础设施投融资与建设纳入购买内容，因此存在制度上争议。

四、政府购买服务融资模式案例

据上所述，目前同业大力推广的政府购买服务融资模式面临较为明显的合规和政策不确定因素，那么同业中常见的政府购买服务融资又是如何操作的？如何规避相关的不确定性呢？相关案例如下：

某计划单列市下辖区购买服务项目.服务内容：X区植物园改造项目。项目总投资17亿元，建设期4年，还款期5年。管委会经市政府授权，作为服务购买主体，公开招标选取某国资项目公司作为项目服务的承接主体。

项目公司除自筹30%以上资本金外.其余资金缺口贷款借款。项目增信措施包括：（1）将本项目服务纳入区人民政府购买服务目录，相关部门批准实施；（2）将政府购买服务资金的总预算报经市政府和市人大或其常务委员会批准，并将该购买服务预算逐年列入市政府一般公共预算；（3）按照金融机构的项目贷款评审要求，提供必要的手续和文件资料，确保满足金融机构的贷款条件;（4）管委会配合项目公司以应收账款权益向金融机构提供质押担保，并在人民银行征信中心应收账款质押登记公示系统中办理质押登记。

项目主要合同体系为：（1）管委会与项目公司签订《政府采购协议》及《政府购买服务合同》；（4）金融机构与项目公司签订《借款合同》；（5）具有相应行业资质的成员分别与项目公司签订项目工程勘察、设计、施工合同。项目公司作为项目建设单位负责拆迁及建设，履行管理、控制、核算、按合同支付款项等义务。

完工后项目公司申请管委会组织验收，验收合格后移交给管委会。还款期内管委会应按每年支付购买服务资金，年购买服务资金=[（审定的项目总投资+建设期资本金回报）/还款年限+还款期年贷款利息+还款期年资本金回报]+还款期年税费支出，并参照金融机构利息计算方式和付息时间同步计付。

以上政府购买服务项目既不是工程（还有融资），也是货物，属于服务，基本符合政府采购相关规定。

参考此案例，政府购买服务融资模式与传统的政府项目融资的调查分析及审批均出现了明显变化：（1）还款来源调查分析的变化：传统政府项目融资还款资金多来源与土地出让收入或经营性现金流，而在政府购买服务融资模式下，由于还款来源明确为政府支付的财政资金并列入财政预算，因此项目产生的现金流已没有过多的参考意义，需要重点全面分析政府的财政状况及支付能力；（2）还款方案设计的变化：传统项目融资实际收入具有不确定及滞后的特点，还款方案主要依赖现金流测算或借款主体的资金协调安排。购买服务模式下，应着重调查政府预算安排及政府财力的持续性，切实制定分期还款计划。（3）合规性要求的变化：除项目自身的合规性要求外，政府购买服务融资模式应当着重关注①购买服务需列入当地政府购买服务指导目录。②政府购买服务支出应当列入预算并经人大审批。③注意支出预算应当符合中期财政规划④项目内容尽量包含服务内容。（4）重点关注相关合同体系的完整性，由于政府购买服务融资模式下相关合同签订主体具有很高的利益相关，因此对签订的协议文本内容需要加强审核。

五、政府购买服务风险及控制措施 风险点：

（1）还款来源及还款期限错配，此类政府购买服务融资多为固定资产贷款，融资期限较长，但财政预算一年一预算，如出现政府换届或财政支付能力变动等因素，直接还款来源稳定性将受到影响；

（2）银政信息不对称。由于政府购买服务不计入政府负债，且购买服务总量难以从公开渠道获取，因此实质上对购买方的未来支付能力较难判断；

（3）履约风险。依照相关政府购买服务协议，只有借款人按时完成服务，支付才会发生，因此借款人的履约能力也将对信贷资产造成风险隐患。

控制措施：

（1）审慎评估购买方政府的财政实力，对区域购买服务总量进行排摸，避免风险集聚；（2）争取设立还贷专户，确保购买服务费用专款专户，避免购买服务资金挪用；（3）政府购买服务融资的还款来源虽然保障程度高，具有延续性，但政府机构设置复杂，人事变动快，还款的不确定性依然会随着贷款期限拉长而增大，缩短融资期限将大大减弱还款来源的不确定性。

尽管政府购买服务模式存在一定程度的争议，采用PPP模式更加符合基础设施投融资、建设与运营的需求，但从实际操作情况来看，PPP项目自15年以来成为政府和银行的主推的融资模式，但项目落地较少，除了项目收益较低、社会资本参与热情低落的原因外，PPP项目流程的繁琐性也是重要因素。此外政府推介的PPP项目多为优质项目、同业竞争激烈、利率较低，对于中小城商行参与的可行性并不大，而政府采购模式流程相对简单、权利义务明确，同时由于该模式下对于项目自身现金流的评判意义不大，仅需对购买方政府的财政付款能力做判断，能够简化项目申报流程，加速项目落地。相较于传统融资模式，此模式下的还款保障仍具有明显优势，因此不失为介入政府项目的优先方式之一。

第二篇：政府购买服务

定义

政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。[1]

范围

政府购买服务应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应。属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供。

基本原则

政府购买服务遵循以下基本原则

（一）积极稳妥，有序实施。从实际出发，准确把握社会公共服务需求，充分发挥政府主导作用，探索多种有效方式，加大社会组织承接政府购买服务支持力度，增强社会组织平等参与承接政府购买公共服务的能力，有序引导社会力量参与服务供给，形成改善公共服务的合力。

（二）科学安排，注重实效。突出公共性和公益性，重点考虑、优先安排与改善民生密切相关、有利于转变政府职能的领域和项目，明确权利义务，切实提高财政资金使用效率。

（三）公开择优，以事定费。按照公开、公平、公正原则，坚持费随事转，通过公平竞争择优选择方式确定政府购买服务的承接主体，建立优胜劣汰的动态调整机制。

（四）改革创新，完善机制。坚持与事业单位改革、社会组织改革相衔接，推进政事分开、政社分开，放宽市场准入，凡是社会能办好的，都交给社会力量承担，不断完善体制机制。

购买主体

政府购买服务的主体（简称购买主体）是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。

党的机关、纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织向社会提供的公共服务以及履职服务，可以根据实际需要，按照本办法规定实施购买服务。

承接主体 承接政府购买服务的主体（简称承接主体），包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位，依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。

承接主体条件

（一）依法设立，具有独立承担民事责任的能力；

（二）治理结构健全，内部管理和监督制度完善；

（三）具有独立、健全的财务管理、会计核算和资产管理制度；

（四）具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术能力；

（五）具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；

（六）前三年内无重大违法记录，通过年检或按要求履行报告公示义务，信用状况良好，未被列入经营异常名录或者严重违法企业名单；

（七）符合国家有关政事分开、政社分开、政企分开的要求；

（八）法律、法规规定以及购买服务项目要求的其他条件。

购买内容

政府购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项。政府新增或临时性、阶段性的服务事项，适合社会力量承担的，应当按照政府购买服务的方式进行。不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项，不得向社会力量购买。

购买目录

（一）各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。

（二）财政部门制定政府购买服务指导性目录，应当充分征求相关部门意见，并根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整。

目录范围

除法律法规另有规定外，下列服务应当纳入政府购买服务指导性目录：

（一）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（二）社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（三）行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（四）技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

（五）政府履职所需辅助性事项。法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等领域中适宜由社会力量承担的服务事项。

（六）其他适宜由社会力量承担的服务事项。

购买方式

购买主体应当根据购买内容的供求特点、市场发育程度等因素，按照方式灵活、程序简便、公开透明、竞争有序、结果评价的原则组织实施政府购买服务。

购买程序

购买主体应当按照政府采购法的有关规定，采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体。

与政府购买服务相关的采购限额标准、公开招标数额标准、采购方式审核、信息公开、质疑投诉等按照政府采购相关法律制度规定执行。

购买主体应当在购买预算下达后，根据政府采购管理要求编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。

购买主体应当及时向社会公告购买内容、规模、对承接主体的资质要求和应提交的相关材料等相关信息。

按规定程序确定承接主体后，购买主体应当与承接主体签订合同，并可根据服务项目的需求特点，采取购买、委托、租赁、特许经营、战略合作等形式。

合同应当明确购买服务的内容、期限、数量、质量、价格等要求，以及资金结算方式、双方的权利义务事项和违约责任等内容，预算管理 第二十三条 政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。购买主体应当在现有财政资金安排的基础上，按规定逐步增加政府购买服务资金比例。对预算已安排资金且明确通过购买方式提供的服务项目，按相关规定执行；对预算已安排资金但尚未明确通过购买方式提供的服务项目，可以根据实际情况转为通过政府购买服务方式实施。

财务管理

承接主体应当建立健全财务制度，严格遵守相关财政财务规定，对购买服务的项目资金进行规范的财务管理和会计核算，加强自身监督，确保资金规范管理和使用。

承接主体应当建立健全财务报告制度，按要求向购买主体提供资金的使用情况、项目执行情况、成果总结等材料。

第三篇：政府购买服务

政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。当前和今后一个时期，大力推进政府购买服务是贯彻落实中共十八届三中全会精神的一项重要任务。2016年，我县出台了《邵东县政府购买服务管理暂行办法》和《2016年邵东县本级政府购买服务指导目录》。由于我县推行政府向社会力量购买服务时间不长，积累的经验不多，制度设计及实际操作都不是十分成熟。因此，我县审计局把政府购买服务作为今年审计的一个重点，下面以我县政府组织的资产清查服务为例，就审计发现的有关问题进行探讨，并提出对策建议。

一、存在的问题

1、服务购买未按规定进行政府采购。对2016年全县行政事业单位国有资产清查核实，我县某办公室委托2家会计师事务所对资产清查结果进行审计，但未按规定进行政府采购，该办向2家本县境内的会计师事务所进行询价，同时又全部选择这2家，实际上是通过协商确定服务单位和服务费。

2、服务质量监管制度不完善。目前政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。财政部门作为会计师事务所业务的监管单位，对会计师事务所的业务负有指导和检查的责任。但在资产清查审计业务上，存在违规压低收费标准的现象，服务单位为实现得润最大化，导致本次资产审计业务可能会流于形式，影响审计质量，增加审计风险。审计业务约定书明确审计费用在1000-2500元之间，明显低于开展此次审计业务的收费标准，如某单位资产15亿元，按湖南省财政物价确定的收费标准定价，应收取审计费61500元，实际收取2500元。

3、绩效评价体系不健全。政府作为出资者向社会力量购买公共服务，并未对完成的服务项目进行风险评估和绩效评价。

二、完善政府购买服务的对策建议

1、健全政府采购机制。规范政府部门权力，让政府部门的权力实行阳光操作，增强购买服务政府采购过程的透明性和公开性，实行社会公众、审计部门、监察部门对招投标的全过程监督。

2、健全动态监控机制。事前应注重前期工作，从需求、组织资质评估两个方面来确定购买项目内容以及向哪一等级的社会组织购买服务；事中注重过程考察，以政府部门抽查、媒体监督、社会公众意见反馈、服务组织自律性评估等多种方式进行评估，确保社会组织按照协议规定执行；事后注重评估，由政府主管部门或委托第三方评估机构依照合同规定与评估标准，对项目实施情况进行评估，确保实现协议要求，根据评估结果建立社会组织诚信与履约情况数据库，作为此后政府购买服务的参考依据。

3、健全科学的评估体系。科学设计涵盖服务供应方的资质、服务质量、服务计量、服务成效等多个维度的评估指标体系。十八届三中全会《决定》指出，要推进政府购买公共文化服务。中办国办发布的《关于加快构架现代公共文化服务体系的意见》提出，要扩大政府购买公共文化服务。政府购买公共文化服务作为转变政府职能、推动政府管理创新的一项重大改革，正越来越多地运用于公共文化服务领域。由于政府购买公共文化服务是新生事物，在实践中还有许多问题需要探讨，相关制度和政策也要逐步完善。

一、政府购买公共文化服务存在的问题

目前，我国政府购买公共文化服务主要存在以下六个方面的问题：

1.缺乏可持续的财政支持。在目前的财政投入体制下，中央财政资金投入时，通常要求地方有配套资金，但地方财政配套资金往往不能充分足额到位，同时，各文化主管部门往往把财政资金局限在自身主管的事业单位和机构上，造成财政资金整体使用效率不高。另一方面，我国绝大多数地方政府未将购买公共文化服务资金纳入改革财政体制，多数依赖于专项业务资金、预算外资金和由政府支配的社会捐助等。缺乏可持续的财政支持，制约了政府购买公共文化服务作为一种创新的社会治理机制有效运作。2.缺乏相关的法律保障。2003年实施的《中华人民共和国政府采购法》，虽然规定政府采购范围包括货物、工程和服务，但其中的“服务”是指满足政府本身的后勤服务，并没有对政府购买所需的公共文化服务作明确的规定。此外，由于法律保障体系不完善，一些地方政府不能从根本上区分社会组织与企业，而是把社会组织看作是企业来进行要求和管理。这无论是对政府购买公共文化服务大规模的实施，还是对于社会组织的发展与完善都是一个很大的制约。

3.购买行为“内部化”。在我国，相当一部分社会组织实际上是由购买公共文化服务的地方政府发起或主导成立的，其本身并非独立的社会组织，而是依附于政府部门，甚至有一部分社会组织是因为购买需要而专门成立的。这一是导致购买行为内部化，社会组织成为政府部门的下属机构，由此造成公共文化服务费用如何支付、资金透明度、服务质量以及评估与监督等一系列的问题。二是政府与社会组织双方之间契约关系往往流于形式，在实际运行中缺乏约束力，从而使得政府购买公共文化服务的行为达不到理想的效果。

4.购买流程有缺陷。主要表现为：一是公开性不够。政府购买的公共财政预算透明度有待进一步提高，有些地方政府在购买公共文化服务时，名义上是公开招标，实际是暗箱操作。二是竞争性不够。由于参与政府购买公共文化服务的社会组织数量很少，形成不了竞争的格局等原因，导致现实中的情况是某些地方的政府并没有使用这种方式购买公共服务。三是标准不统一。对于即将承接服务的社会组织，政府在选择标准上并没有统一，存在较大的随意性。5.监管机制与评价体系不完善。政府购买公共文化服务，只是公共服务提供方式的转变，并不意味着政府公共文化服务责任的转移。目前我国的政府购买公共文化服务，许多既缺乏事前的市场化竞争机制，又缺乏事中的有效监督和管理以及事后的对公共文化服务供应质量的有效评价。同时又缺乏科学的评估体系，评估主体多以政府官员或专家学者为主、而作为服务的接受者，社会公众少有参与的机会，由此影响评估结果的客观性和公正性：各类指标的权重配比缺乏科学测算;评估流程效率低下且缺乏组织机构的有力保障等。

6.存在寻租现象。招标作为政府选择承包商的主要方式，其目的是帮助政府更快的选择到最优的承包商。但由哪一个承包商来提供公共文化服务的权力还是掌握在政府部门手中。而政府部门在选择承包商的过程中，往往更倾向于“最听话”的而不是“最优惠”、“最有实力”的，这为政府官员的徇私舞弊提供了便利。

二、完善政府向社会力量购买公共文化服务的建议

政府购买公共文化服务，本质上是一种财政性资金的转移支付方式，其核心是提高财政资金使用效率，优化公共文化服务提供质量。应采取以下措施完善政府向社会力量购买公共文化服务。

1.完善政府购买公共文化服务的操作流程。公共文化服务的购买流程是否科学合理，关系到公共文化服务购买最终结果的好坏。完善购买流程包括：制定详尽的购买计划，发布信息;公开招标,签订合同;对项目实施要进行监督管理;对项目实施结果进行评估。譬如，上海市浦东新区探索形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共文化服务方式。一是建立了政府购买公共文化服务制度，明确了购买公共文化服务的相关内容：二是实现预算管理，将购买公共文化服务的费用纳入预算;三是强化契约式管理，政府和社会组织的责任、义务以及服务要求，全部在合同中体现;四是建立评估机制和规则，委托第三方的专业机构，对社会组织做到项目合作前有资质审查，合作过程中有跟踪了解，在合作完成后有社会绩效评估。

2.建立多元化的供给格局。清晰地界定政府、市场和社会组织各自的职能范围。通过购买公共文化服务建立起政府主导、社会参与、市场机制灵活的多元化的供给格局。浙江是中我国较早探索政府购买服务的省份之一，经过十多年的探索，逐渐总结出浙江政府购买服务的四种具体供给模式，即功能型购买、项目型购买、补缺型购买和期许型购买，收到了很好的效果。

3.改革我国财政预算和支出管理制度。我国现行的《政府预算收支分类手册》不能适应推进政府购买公共文化服务的需要，其预算分类的方法不能全面反映出政府购买公共文化服务的实际情况，更没有政府购买公共文化服务的专门性预算。因此，调整和细化政府预算收支的分类，将“商品和服务类” 支出分为二个平行支出类，即“商品类”支出和“服务类”支出。同时，强化购买公共文化服务与财政支出制度的衔接，处理好中央预算和地方预算、总预算和部门预算的衔接。只有完善了账户管理制度、集中支付制度、稽查监督制度才能确保购买公共文化服务的政策功能得以实现。

4.设置购买公共文化服务财政专项资金账户。一是设立政府购买公共文化服务专项科目，列入财政预算，实行预算式管理，确保政府购买公共文化服务制度化、持续化、常态化。二是探索政府购买公共文化服务财政专户统筹管理模式。三是将列入政府购买公共文化服务项目库的项目，按照项目发展特点和发展周期，划分为常年型和项目型两类;对临时新增的或短期的项目型公共文化服务项目，一年一采购，以确保公共服务的有序性和延续性。把公共文化服务购买纳入公共财政预算，既可以规范支付的标准和程序，又有利于对公共文化服务购买的监督和评估，还可以从整体上推进公共文化服务体系建设。

5.建立和完善政府购买公共文化服务法律体系。一是要对《政府采购法》进行重新修订，要将政府向社会组织购买公共文化服务的有些相关内容写进《政府采购法》;二是要根据实施情况进一步调整、修订有关法律法规，并根据新情况新形势制定新的法律法规，来充实购买服务相关法律，比如修改《合同法》中不适应目前新情况的条例等。尤其是需要对有关国家财政和税收法律进行调整和修订，明确和制定社会组织生产和提供公共文化服务可以使用的公共财政法律和税收法律等。

一、存在的问题

我国开展政府向社会力量购买服务是近年来的事，一些地方立足实际，在政府购买公共服务方面进行了积极的、渐进式的探索，涉及社区服务、社会管理、医疗救助、技能培训等许多领域，取得了良好的社会效益。但由于各地情况不

一、没有一套较为科学、成熟的理论实践体系，政府向社会力量购买服务还面临诸多困难和问题。

1、认识不到位。政府购买服务是一种新型的公共服务供给方式，购买主体和承接主体是平等自愿的关系。但是，一些政府对其重要性认识不充分，对己有利的事情不愿交出去，反之则想甩包袱推责任。购买服务须引入评价机制，要变“政府配餐”为“百姓点菜”，但一些改革会造成权力资源减少，出现服务“真空”或监管失职，对其职责尚未进行细致梳理，对哪些属于公共服务，哪些公共服务应通过购买方式解决，尚未作出明晰界定，或者把应该推向市场的事项变换方式仍由政府承担。

2、公共服务购买尚未纳入政府采购范围。从全国角度来看，尚未出台全国统一的政府向社会组织购买服务等鼓励社会组织发展的相关性指导文件，从业务主管单位层面看，各地对项目选择的原则、标准、条件都不统一，政府购买什么类型的服务项目、购买多少、怎么购买等都还存在一定的随意性，缺乏完善的项目选择机制；购买服务的招投标机制有待规范，公开、公正的招投标信息发布制度，严格的投标方资格审查制度以及招投标的方式、程序和评估规则都需要进一步完善。再从资金保障机制来看，政府购买服务的项目资金没有列入财政预算，政府各部门之间缺乏统一协调的意见和行动，购买服务的资金缺乏“刚性”。

3、实施运作机制不完善。政府购买公共服务的资金预算公开，透明度有待提高。购买过程缺乏公开性和竞争性，选择标准不明确。由于受到主观和客观因素的影响和制约，一些地方政府并没有严格按照有关规定和程序，通过公开招标、通过政府采购方式来选择公共服务的承接者。他们很多是通过私下协商，或者是根据以往的经验和社会组织的知名度来决定将公共服务生产的任务交给谁。造成这种局面的原因，一方面是由于参与政府购买公共服务竞标的社会组织数量较少，而且有些社会组织实力较弱，不具备互相竞争的客观条件；另一方面是由于政府尚未建立能够确保公开、公平竞争招标的公共服务购买制度。

4、社会组织自身建设的能力滞后。由于受到传统体制的影响，我国社会组织发展仍然比较滞后。从有能力承接政府委托服务项目的社会组织数量来看，明显不能满足现实的要求。现有的社会组织也存在人员少，缺乏专业人才、经营管理人员；缺乏科学管理经验；缺乏开拓性、灵活性和创新精神，难以承接较为复杂、对即将到来的政府购买心有余而力不足，无法承接所有政府购买服务的内容。社会组织发育不成熟与承接能力不足，成为制约政府购买服务的重要因素。

5、监管制度不完善。目前我国很多地方政府向社会组织购买公共服务的评价和监督机制都不完善，甚至还处于缺失状态。特别是当在服务提供过程中遇到某些技术问题时，由于专业人才的缺失，政府更无法对其进行有效的监管。此外，在现有体制下，监管的权力较为分散，很多部门都具有这项权力，而这些部门往往又和一些社会组织存在着千丝万缕的联系。这种复杂的利益关系使监管很难得到有效执行。评价、监督机制的不完善容易产生寻租、腐败等不良现象，这严重影响了政府购买公共服务的质量和效果，使其大打折扣。

二、完善政府购买服务的政策建议

政府向社会力量购买服务是“十八大”后提出的，社会组织购买公共服务作为政府提供公共服务的一种新理念、新机制和新方法，对于加快行政管理体制、社会管理体制改革，建设服务型、效能型政府，更好地发挥政府的职能作用有着积极的意义。为此，必须在完善运行机制、保障机制、拓展服务范围等方面有所突破。

（一）加大宣传力度。一方面提高认识，通过座谈、研讨会、培训班、专家讲座、考察学习等方式，加大对政府购买社工服务基本理论知识的宣传教育；另一方面，提高广大群众对社工服务的认同度和参与度。充分利用政府网站、广播电视等媒体，以及各村宣传栏、主要干道站牌，高速路口广告牌等，深入宣传社会组织购买公共服务的理念、功能、服务内容、服务范围等，不断提高社会对政府购买服务的认识，激发社会有力量的组织参与服务建设。

(二)明确政府购买公共服务的范围。除法律法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等事项外均应纳入政府购买公共服务范围。主要有六个方面：一是基本公共服务。包括教育、卫生、文化、体育、公共交通、住房保障、公共就业等领域。二是社会事务服务，包括社区事务、社会养老、扶残助残、社会救助、法律援助、社工服务、救灾救助、人民调解、社区矫正、公益服务、宣传培训等社会服务事项。三是行业管理与协调，包括资格认定、行业准入、咨询服务、行业投诉等事项。四是技术服务，包括行业规划、科研、调查、统计分析，社会审计、资产评估、信息化服务等事项。五是政府履职所需的辅助性服务，包括课题调研、项目可研、法律服务、会议展览、项目评估、绩效评价、工程服务等事项。六是劳务服务，包括园林绿化养护、环卫保洁、市政维护、公厕管理、路灯管理、停车管理等事项。

（三）探索拓宽社会组织服务内容。从现状来看，政府购买社会组织公益服务项目主要体现在服务民生类，包括扶贫救助、扶老助残、医疗卫生、文教科普、妇幼保护、服务“三农”、法律援助、支教助学、生态环境、促进就业、拥军优属等公益服务项目。而社会组织在参与社会管理和社会建设中开展的流动人口管理、社会矛盾调解、社会综合治理、应急救援、消防安全、公共安全等方面的公益服务项目，则明显滞后。因此，要深入挖掘政府购买服务项目，充分调动社会组织积极性，以实现提高政府服务效能、节约服务成本以及社会组织能量有效释放的双赢局面。

（四）健全政府向社会组织购买公共服务的运作机制。建立健全政府向社会力量购买服务运行机制是确保建设服务型、效能型政府的关键，是确保政府向社会力量购买服务良性发展的保证。

1.健全需求调查机制。将需求调查纳入到政府购买的流程之中，作为购买的先决环节。在购买之前，要进行大规模的需求调查，收集民情民意，把群众满意度作为我们购买服务的出发点和落脚点，需求信息收集也可以建立在已有公共服务购买绩效评估结果的基础上，重点考虑评估中群众满意程度和范围。2．健全目录筛选机制。研究制定公共服务购买项目筛选标准，据此筛选出确实是公共服务类别、绩效容易评估、政府容易管理、群众需求强烈且购买者之间具有竞争性的服务项目。明确具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织目录。可以成立由公众、专家学者、社会组织以及财政部门等代表组成的筛选委员会和专家库，通过网络异地分散筛选、最终确定目录并向社会发布。

3．健全招投标（政府采购）机制。规范政府部门权力，让政府部门的权力实行阳光操作，将评标交给独立的专家组。扩大专家组的范围，对社会组织的标书进行匿名处理，由分散在全国不同地方的专家通过网络平台进行远程异地匿名评标。增强购买服务招投标（政府采购）过程的透明性和公开性，实行社会公众、审计部门、监察和纪检部门对招投标的全过程参与。将招投标筛选出来的购买服务项目及时向社会公示，在规定的期限内无人提出异议，政府部门方可与相关的社会组织签订购买合同。

4．健全动态监控机制。对申请、招标、实施、结项、评估、反馈等一系列具体环节都制定实时动态的管理办法，明确相应的监管部门，形成从准入到履行合同到退出的实时动态监管体系。事前应注重前馈工作，从需求、组织资质评估两个方面来确定购买项目内容以及向哪一等级的社会组织购买服务；事中注重过程考察，以政府部门抽查、媒体监督、社会公众意见反馈、服务组织自律性评估等多种方式进行评估，确保社会组织按照协议规定执行；事后注重评估，由政府主管部门或委托第三方评估机构依照合同规定与评估标准，对项目实施情况进行评估，确保实现协议要求，根据评估结果建立社会组织诚信与履约情况数据库，作为此后政府购买服务的参考依据。

5.健全科学的评估体系。确立公众、第三方评估机构和政府或其代表的评估主体地位，并合理确定不同主体在评估中的权重。科学设计涵盖服务供应方的资质、服务质量、服务计量、服务成效等多个维度的评估指标体系。建立基于评估结果的约束激励机制，对于评估结果优秀的社会组织，可以给予一定形式的经费资助或其他奖励形式，对于评估结果差的社会组织，有权要求其限期改善服务质量，或者中止其承担的政府购买公共服务任务，严重的可以取消其从事公共服务的资格。

6.健全风险防范和规避机制。强化政府的公共责任意识，建立相应的行政问责机制，当社会组织提供的服务达不到既定标准时，不仅要追究社会组织的责任，也要追究政府相关部门的责任。建立应急预案及实施机制，在社会组织不履行协议或实在无能力履行协议的情况出现时，有适当的方案解决，由此造成的损失，要追究社会组织的违约责任，并追回公共财政资金。

（五）完善政府向社会组织购买公共服务的保障措施。为推进政府向社会力量购买服务工作向纵深发展，还要在法制建设、组织、经费保障上有所突破。

1.完善法制保障。依法规范政府向社会组织购买公共服务工作，明确把“公共服务”纳入政府集中采购目录，将采购范围从行政机关的后勤服务扩展到面向公众的“公共服务”。明确社会组织的供应商地位，改变政府采购供应商范围只局限于私人部门或营利组织的局面。完善购买过程，规范购买流程，对购买的范围和程序、经费保障、解决争议的途径等作出明确规定。完善相关的政策规定，包括供应商准入资质、绩效评估、监督管理、信息公开等制定统一明确的可操作规范。待条件成熟后，也可以把财政“以钱养事”、“以奖代补”、“美丽乡村”、“科技推广”等涉农涉企资金整合到购买公共服务当中。2.加强组织保障。财政、机构编制、发展改革、民政、人社、卫计、监察、审计等相关部门应明确职责分工，并建立跨部门的工作协调机制。财政部门负责建立健全政府向社会组织购买服务制度，制订政府向社会组织购买服务目录，监督、指导各类购买主体依法开展购买服务工作，牵头做好政府向社会组织购买服务的资金管理、监督检查和绩效评价等工作。机构编制部门负责制订政府转移职能目录，明确政府职能转移事项。发展改革部门负责会同有关部门编制和实施政府投资计划，推动政府投资项目列入社会组织购买服务计划。民政、人社、卫计等组织登记管理机关负责服务社会组织的资质及相关条件、及项目组织实施、监督等。监察部门负责对政府向社会组织购买服务工作进行监督。审计部门负责对政府向社会组织购买服务资金的使用情况进行审计监督。购买主体负责购买服务的具体组织实施，对社会组织提供的服务进行跟踪监督，在项目完成后组织考核验收和评估。

3.强化资金保障。各级财政应将政府购买社会组织公共服务经费列入财政预算，实行预算式管理，并逐步加大财政投入力度，为政府购买服务提供科学、稳定的财力保障。探索建立政府购买社会组织公共服务项目库，实现项目库管理与预算编制的有机衔接。探索实行有利于加快社会事业发展的财税、金融政策，充分利用社会闲置资金，引导社会富余或慈善资金建立各种公益性基金，鼓励和引导社会力量增加对社会发展领域的投入，使之成为政府购买服务资金的另一重要来源。

（六）增强社会组织发展能力。实行政府购买服务，必然涉及到谁来提供服务的问题。而社会组织只有不断提升能力和影响力，才能真正成为政府职能部门可以信赖和托付的伙伴。因此，社会组织要找准自身的角色定位，确立自身的独立性、自主性和代表性，确保非营利性和社会公信力；要不断完善自身能力建设和内部治理机制，提升服务能力、治理能力、创新能力和社会互动的能力，充分发挥功能作用，确保委托服务项目工作任务的圆满完成；要提升社会组织核心竞争力，重视社会组织工作人才的培养，鼓励参与和提升岗位技能培训，如组织管理、会员管理、政策法规、项目管理、筹资策略、管理人员能力与知识等方面的培训，加快工作人员专业化、职业化进程，以满足不断发展、变化的公共服务的要求。

参考文献

1.《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）；

2.赵雪峰：《我国政府向社会组织购买公共服务研究》。



第四篇：政府购买服务协议

政府购买服务(公共安全）协议

甲方：

乙方：

丙方：

根据《中华人民共和国合同法》和市人民政府《关于政府购买社会组织公共服务的实施意见(试行)》(X府发[2011]16号)等有关规定。为保证所购的服务质量，明确双方的权利义务，甲乙双方在平等、自愿、协商一致的基础上，就有关事宜达成如下协议：

第一条：项目内容

第二条：服务项目及要求

(项目标准、量化指标、时间节点)

第三条：项目经费使用原则及支付方式

项目经费确保专款专用，支付方式：

1、合同购买服务价款总额为：(大写)

2、第一次划拨时间：

;金

额

第二次划拨时间：

;金

额第三次划拨时间：

;金

额

第四次划拨时间：

;金

额

本合同预留价款金额：

合同终止后根据绩效评估及合同履行中的过错或过失责任造成经济损失的进行清算后支付。

第四条：合同期限与终止

1、合同期限为

年/月，自

****年**月**日起至

****年**月**日止。

2、合同的终止

(1)合同期满，双方未续签的;

(2)乙方服务能力丧失，致使服务无法正常进行的;

(3)在履行合同过程中，发现乙方不符合《关于政府购买社会组织公共服务的实施意见(试行)》(X府发[XXXX]XX号)中规定的服务供应方(社会组织)应具备的条件，造成合同无法履行的。

第五条：项目绩效评估

乙方承接服务项目后，由丙方和局办公室对项目实施情况进行全程跟踪和监督。项目完成后，丙方会同局办公室对项目的工作绩效、服务对象受益情况、公众满足等进行评估并对资金使用情况进行审计。

第六条：双方权利和义务

(一)甲方权利、义务

1、项目为合同期内实施，甲方每季度了解安全保卫情况。

2、协调乙方在提供服务过程相关的政府部门和单位、3、为开展绩效评估，甲方应对乙方制定具体的考评意见，对乙方提出安全保卫的合理化建议。

(二)乙方权利、义务

1、乙方可要求甲方按本合同的规定按时足额拨付项目经费。

2、乙方承接甲方的服务项目的资金，其溢出部分主要应用于乙方的再发展，不得挪作他用。

3、乙方在履行合同过程中，不得将服务项目委托给第三人，应按本合同如实报告项目进展情况，按时、按标准完成项目任务。如乙方未能在合同期内完成全部项目的服务内容，合同结束后，应将相应款项返还甲方。

第七条：在合同履行过程中，双方因违约或重大过失造成对方经济损失的应当赔偿。

第八条：本合同在履行过程中发生争议，由甲、乙方协商解决，协商不成的，可以向有管辖权的人民法院提起诉讼。

第九条：本协议一式肆份，甲方、乙方、丙方各执一份，在丙方见证下，经甲、乙方法定代表人签章之日起生效。

甲方(公章)

乙方(公章)

单位名称：

单位名称：

法定代表人：

法定代表人：

地址：

地址：

签约日期：

****年**月**日

签约日期：

****年**月**日

丙方(公章)

单位名称：

法定代表人：

地址：

签约日期：

****年**月**日

第五篇：政府购买服务岗位

政府购买服务岗位

劳动合同书

甲方（用人单位名称）：

性质：

法人代表：

乙方（劳动者姓名）：

性别：

出生 ： 年 月

根据《中华人民共和国劳动合同法》，经甲、乙双方平等协商，自愿签订和共同遵守本合同。第一条 合同期限

1、本合同期限 叁 年 零 个月。

自 2017 年 6 月 10 日起至 2020 年 6 月 9 日止，其中试用期0 个月，从签订合同之日算起。第二条 工作内容

1、乙方按甲方工作需要，安排在 政府购买服务 岗位上，担任 工作，并按时、按质、按量完成工作任务（具体指标和要求可另订《岗位合同》）。

2、甲方根据本单位工作需要，经甲、乙双方协商一致，可以调换乙方工种。第三条 劳动保护和劳动条件

1、甲方为乙方提供符合国家规定的劳动安全卫生条件；合理配置工作所必要的基本劳动工具；按照岗位需要和国家规定按时发放劳动保护用品；按国家有关规定对女工和成年工执行特殊劳动保护。严禁使用童工。对从事有职业危害作业的，定期进行健康检查。

2、甲方必须建立、健全劳动安全卫生制度，严格执行国家劳动安全卫生规程和标准，对乙方进行劳动安全卫生教育。

3、甲方负责对乙方进行政治思想、职业道德、业务技术、安全生产、劳动纪律的教育和培训；对特种作业，乙方持有《特种作业人员操作证》才能安排上岗。

4、乙方工作时间每天不超过8小时，平均每周不超过40小时，并享受国家规定的休息与休假。甲方由于生产经营需要，经与乙方协商后，可以延长时间和加班，但要按国家有关规定执行。

5、乙方在工作中必须严格遵守安全生产操作规程，搞好安全生产，防止工伤事故和职业危害。发生工伤事故，要立即报告有关部门。第四条 劳动报酬、社会保险、福利待遇

1、甲方根据国家、自治区有关规定和本单位工资奖金分配制度，每月按时以货币形式向乙方支付劳动报酬和各项补贴、津贴，支付给乙方最低工资不得低于自治区规定的当地最低工资标准。

2、甲方按国家规定安排乙方延长工作时间，应按《劳动法》第44条规定的标准支付劳动报酬。

3、乙方患职业病或因工负伤、伤残、死亡和患病及非因工负伤；女工孕期、产假和哺乳期间的待遇按国家的有关规定执行。

4、甲方按国家和自治区有关规定为乙方向社会保险机构缴纳社会保险费，包括养老、工伤等项保险费，乙方按规定缴纳个人应负担的社会保险费。第五条 劳动纪律

1、甲方根据国家有关规定，结合本单位的实际，制定劳动规章制度，对乙方进行管理与奖惩。

2、乙方必须严格遵守国家劳动法律、法规、政策和甲方依法制定的规章制度。

第六条 劳动合同解除、终止和续订

1、下列情况，甲方可以解除合同：

（1）乙方在试用期内被证明不符聘用条件的；（2）乙方严重违反劳动纪律或者甲方规章制度的；

（3）乙方严重失职、营私舞弊，对甲方利益造成重大损害的；（4）乙方被依法追究刑事责任的。

2、下列情况，乙方可以随时通知甲方解除劳动合同：（1）在试用期内的；

（2）经国家有关部门确认，甲方劳动安全、卫生条件恶劣，严重危害乙方人身安全和身体健康的；

（3）甲方不能按合同规定支付劳动报酬和福利待遇的；

（4）甲方以暴力、威胁或非法限制人身自由的手段强迫乙方劳动的。

3、其他解除劳动合同应按《劳动法》第二十三条至第三十二条执行。

4、合同期满前，甲方根据工作需要和乙方的工作表现以及考核结果，经双方协商一致，可续订合同。

5、终止合同，应在劳动合同期满或者当事人约定的劳动合同终止条件出现，劳动合同即行终止。

第七条 违反劳动合同的责任和合同争议的处理

1、本合同的一经签订，即具有法律约束力，甲乙双方必须严格履行。任何一方违约应依法承担违约责任；给对方造成经济损失的，按有关规定给予赔偿。

2、在合同履行过程中，甲乙双方发生争议，可申请调解委员会调解；调解不成，任何一方均可向所在地劳动争议仲裁委员会申请仲裁；对仲裁裁决不服的，可向当地人民法院起诉。第八条 甲乙双方需要约定的其他条款

一、甲方根据中共大化瑶族自治县委员会大阅〔2015〕43号文件相关规定支付乙方工资待遇。即

（一）甲方根据有关规定，由县财政局每人每月1600元的工资标准发放。乙方工资由用人单位按月造册，经教育局审批后，分别报送县人社局，财政局审核后统一汇入用人单位帐户（或个人帐户）。

（二）乙方的社会养老保险、医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险等“五险”费用，由用人单位财务人员到县社保局申报核定后，属于单位缴纳部分的，由县财政拔出专款予以交缴，属于个人缴纳部分的，由用人单位逐月从乙方的工资中代扣代缴。

二、本合同中的第三条“劳动保护和工作条件”第四款不执行，乙方工作时间由学校根据实际情况具体安排。乙方按照甲方关于本岗位制定的管理制度进行管理。

第九条 本合同一式三份（服务岗位在村完小一式四份），甲乙双方各执一份，存入受聘人员个人档案一份，自签字之日起生效。

甲方：用人单位（盖章）

乙方（签字盖章）： 法定代表人或

委托代理人（签字盖章）

2017年

月

日

2017年

月

日

中心小学（盖章）

法定代表人或

委托代理人（签字盖章）

2017年

月

日

主管部门（盖章）

法定代表人或

委托代理人（签字盖章）

2017年

月

日