从《公路安全保护条例》看公路养护机制之变动(河海法学院陈广华、徐小锋)

第一篇：从《公路安全保护条例》看公路养护机制之变动(河海法学院陈广华、徐小锋)

从《公路安全保护条例》看公路养护机制之变动

河海大学法学院 陈广华 徐小锋

公路是经济社会发展的重要基础设施。改革开放以来，特别是近十年来，公路事业的大发展为保障经济社会发展发挥了重要作用。在公路建设飞速发展的过程中，各类破坏、损毁公路及附属设施的现象也时有发生，既影响公路的完好和正常使用，又危及交通安全。《公路安全保护条例》（下称《条例》）作为我国第一部专门对公路保护进行规范的行政法规，全面构建了公路保护的各项法律制度。因此，《公路安全保护条例》如何通过完善公路养护机制依法保障公路路网有效运转，更好地发挥公路在国民经济发展、社会主义新农村建设以及人民群众安全出行方面的作用，就显得尤为关键。

一、公路养护主体之变动

1、养护主体资格

公路作为一种国家财产受到国家法律保护的，而这种保护必然也包括对公路损耗的养护工作。依据《中华人民共和国公路管理条例》公路养护的主体主要是公路主管部门（第4条）。而《条例》则规定的比较详细，将公路管理机构、公路经营企业两者共同纳入公路养护主体的范畴（第44条）。这一规定的变化一方面意味着公路养护过程中出现问题的责任承担者更为明确，而另一方面将公路经营企业这个从公路收费事业中收费主体纳入养护主体中来更符合权利义务相一致的公平正义的理念。

2、原有主体及其变动原因

公路主管部门这一主体是一个相当模糊的概念，依据《中华人民共和国公路管理条例》及其实施细则，对公路实施管理的部门有很多，比如公安局交通巡警队，交通局执法大队，路政管理部门等等，这些部门对公路都有管理的职责，但是其职责内容各有不同而且有所交叉，这也就不可避免的出现职责界限不明晰的情况发生。《条例》则明确的将公路管理机构和公路企业确定为责任主体，构成了有公经经营营企业具体负责养护，公路管理机构负责对公路保护的监督管理工作的一个相对完备的制度。

同时，将公路经营企业确认为主体之一是对原有制度的补充完善。首先，公路经营企业作为对公路进行具体经营、使用和管理的单位，不可否认的在公路养护机制中扮演着举足轻重的角色，但是依原有法规，其显然不是公路主管部门，其养护缺乏法律依据在某种程度上其已经超出了法律管辖的范围。其次，从权责相一致的角度出发，对收费公路进行管理的企业，拥有收费的权力同时也应当承担由其履行养护义务不当而造成的不利后果。最后，《条例》出于保护公路这一国家重要财产的需要还对公路经营企业的资质进行了认定，这是对公路养护体制规范化的重要组成部分。

所以说，将公路经营企业纳入公路养护主体的范围确有其法理和实务的原因，但同时对公路管理机构这一主体范围的界定还期待《条例》的实施细则的出台加以明确。

二、公路养护主体之职能变动

1、养护主体之权力性职能

公路养护主体的权利性职能是指其可以通过自主决定实施的职能，范围主要包括：公路养护企业资质认定和吊销（仅公路管理机构享有，第46条、第70条）、发布公告（第48、51、55、72条）、行政处罚权（第70、71、72、73条）。

其中公路养护企业资质认定和吊销的职能和发布公告的职能属于新的规定，前者前文已作说明，此处不做赘述。发布公告的职能俨然是目前我国国家机关政务公开的新机制，通过对政府职能部门履行政务的透明化和公开化，让民众做政府的监督者，从而更有效的促进公路养护部门认真做好本职工作，真正做到为人民服务。

2、养护主体之义务性职能

养护主体的义务性职能主要是指依据法律规定，必须严格依法履行的职能，主要包括：涉路施工的验收（第29条）、巡查（第47条）、检测（第48、49条）、养护（第50、51、52条）、抢修维修（第53、54条）、公告停止使用（第55条）

三、公路养护手段的专业化、科学化和规范化

1、专业的养护技术 《条例》明确规定了公路养护所需要的技术支持。第四十五条规定：“公路养护应当按照国务院交通运输主管部门规定的技术规范和操作规程实施作业。公路养护作业单位资质管理办法由国务院交通运输主管部门另行制定。”这里的规范所指的主要是《公路养护技术规范》和《公路安全养护操作规程》，这将成为法院在认定公路养护行为是否存在瑕疵的重要法定标准。同时，公路养护单位的资质也是决定公路养护工作好坏的关键，法律通过对国务院交通运输主管部门授权立法的形式确认其资质无疑从技术上保证公路养护目的的最终实现。

2、科学的养护体系（1）公路养护目的明确

《条例》第44条规定了公路养护的目的，即公路自身的物理状态符合有关技术标准的要求，包括路面平整，路肩、边坡平顺，有关设施完好。这一条文充分表达了两个重要信息。其一，公路养护的范围仅限于公路自身的物理状态，对于公路交通是否畅通、公路设计结构是否便利则不在公路养护的目的范围之内。其二，公路自身的物理状态的达标是有技术标准的，公路管理机构和公路经营企业必须依照相关标准进行养护，违规的则应当承担其不利后果。（2）信息公开机制的广泛应用

《条例》的一大亮点在于引入了信息公开机制。实现政府信息公开，是公民知情权的具体体现。《条例》在公路养护机制中主要采取了公路安全检测结果的公开、养护作业施工进程的公开、突发事件抢修应对的公开、永久性停止使用公路的公开，这些都是涉及公路管理建设的重要方面。通过信息公开制度，不仅可以使得养护工作透明化，增加养护机构的公信力，也可以方便民众更好的使用公路，有利于公路管理机构的统筹规划。

3、规范的处罚机制（1）经济罚数额的设定

《中华人民共和国公路管理条例》在法律责任这一章中很少有对经济罚数额的详细规定，很多条款仅仅规定了罚款这一处罚措施但并未进行相关数额的限定，这也就导致了部分行政机关在处罚时自主裁量权过大，可能会出现处罚不适当的情形。《条例》的出台很好的解决了这一问题，其对采取罚款的方式进行处罚的数额范围做了详细的规定。这体现了立法技术的进步，通过更为详细的制度设定既约束了行政处罚权又避免法律实务中出现的执行困难。（2）行政处罚程序的完善

《条例》完善了公路养护过程中处罚程序的规范性。首先，是对公路管理机构的处罚权力范围的规范，如第71、72条对交通事故造成的公路设施损坏的处理时，公安机关交通管理部门应当通知公路管理机构到场，并且公路管理机构扣留车辆应当经由法定的程序。其次，规定了处罚过程中对逾期不接受处理人员的公告的程序，这种权力的约束机制充分的体现法律程序的严谨。最后，对公路管理机构及其工作人员本身的处罚规定，也体现了处罚程序的公正性和完备性。

四、公路养护主体之责任承担

《条例》设定养护制度的初衷在于加强公路养护，保证公路经常处于良好技术状态。其方法主要是通过制度的构建，分担责任分散风险，最终的到最优化的结果。《条例》明确了公路管理机构和公路经营企业责任的承担。

1、两种常见的责任类型

（1）外界原因责任主要是抛洒物引起的责任。

这也是以前出现法律争议较多的问题，《条例》的出台无疑起到了定纷止争的作用。依据《条例》第43条规定，对于来源于车辆装载物路面抛洒物造成他人人身、财产损害的，由道路运输企业和车辆驾驶人承担赔偿责任。而分析法条可以得知，公路管理机构、公路经营企业仅在两种情形下承担法律责任：第一，定期检查中发现或应当发现抛洒物而未及时清理或未进行定期检查；第二，在接到有关人员或者部门通知后并未进行及时清理。（2）自身原因主要来源于养护工作的不利。

公路的养护是一项技术含量和专业性很强的工作，由且仅能由具备相应资质的企业承当养护职责，在法律实务中，很多公路养护管理的不规范来源于公路养护企业的不完善。《条例》将资质认定和吊销的权力授权给公路管理机构，无疑是将养护不利这一风险削减到最小。通过公路管理机构承担资质认定的风险，既达到了分散风险的目的，又做到了两个机构的对公路养护工作的双重监督。

2、责任承担的例外（1）信息公开制度。

信息公开的目的不仅仅在于向民众公布政府政务的相关信息，其另一个重要的功能是将公民定位在一个理性人的角度上思考，通过告知其相关的信息，能够让其采取措施避免可能发生的人身、财产损失，如果公民明知公告信息的情况下，任然放任损失结果的发生，这必然使得公路养护机构一定程度上免责。例如在公路养护的过程中，养护机构或者企业已经通过信息公开制度公告了相关公路施工封闭及改道的相关信息，但当事人收到信息后仍按原路线行驶，结果由于施工路段路面原因发生事故，当事人也应当承担责任。所以说，信息公开制度的设立，无疑是养护机构和企业免责事由之一。（2）当事人过错。

《条例》规定了特定事件下相关当事人的义务，虽然并未对其不履行做出责任承担的规定，但是从案件审理的角度来说，这无疑可以成为公路管理机构或者公路经营企业在这类事件中减免责任的理由。例如第43条规定：“公路上行驶车辆的装载物掉落、遗洒或者飘散的，车辆驾驶人、押运人员应当及时采取措施处理；无法处理的，应当在掉落、遗洒或者飘散物来车方向适当距离外设置警示标志，并迅速报告公路管理机构或者公安机关交通管理部门”，如果当事人未采取相应措施，造成损害结果的发生的，公路管理机构当然可以减轻或者免除责任。（3）其他机关过错。

例如《条例》第43、47条中均规定了公安机关交通管理部门共同履行职责的条款。这说明在某些条款规定的情况下，其他部门履行职责存在瑕疵，并与损害结果发生存在因果关系，则公路管理机构或者公路经营企业可以减轻或免除责任

五、结语

《公路安全保护条例》无疑是中国公路立法历史上的重要一步，新的法律更加适应目前我国快速发展并日趋完善的全国公路系统，既为自1988年沿用至今的《中华人民公路管理条例》画上了圆满的休止符，也为未来我国公路的发展规划了美好的前景。正如英国法学家Coing说过的：“没有一个体系可以周延的演绎出所有可能的情况，其必须维护其开放性。”面对《公路安全保护条例》在法律适用过程中的可能遇到的难题，还需要路政工作者和法律学者的共同努力。

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