北京地铁14号线项目：明确政府与社会资本分工的一次探索

第一篇：北京地铁14号线项目：明确政府与社会资本分工的一次探索

北京地铁14号线项目：明确政府与社会资本分工的一次探索

北京地铁14号线PPP项目实现引资150亿元，有效缓解了北京市地铁0公司参与项目。而作为继北京地铁4号线后的第二个成功引入社会资本的项目，北京地铁14号线项目也被认为是北京市轨道交通建设不断深化投融资改革、实现政府和社会资本合作的承上启下之作。

北京地铁14号线项目实施中，在总结北京地铁4号线的成功经验的同时，还充分考虑了PPP合作模式以及项目自身的特点，在政企分工、风险共担等方面进行了新的探索和尝试，颇值得关注。

市场化引资150亿元，缓解了北京市地铁建设当期压力。

北京地铁14号线，是北京市轨道交通路网中一条连接东北到西南的“L”形骨干线路，贯穿北京南部和东部，全长47.3公里，共设37座车站。项目自2010年初开工建设，西段从张郭庄站至西局站，已于2013年5月5日正式开通运营;而东段于2014年12月28日开通;预计中段将于今年年底建成开通。

北京地铁14号线项目初始预算投资高达500亿元，而为了缓解了北京市地铁建设当期压力，在项目实施中采用PPP模式，实现市场化引资150亿元。北京市基础设施投资有限公司(简称“京投公司”北京市国有独资公司，承担北京基础设施项目投融资、资本运营等职能)具体负责14号线引资工作。

2012年3月，北京地铁14号线PPP项目启动，历经前期论证、实施方案编制和报批、竞争性招商实施、协议谈判等工作阶段，至2012年11月与中选的北京京港地铁有限责任公司(简称“京港地铁公司”)草签特许经营协议，之后京港地铁公司开展特许经营项目申请报告编制报批等前期工作。2014年11月底，北京市交通委员会代表北京市政府与京港地铁公司正式签署了《北京地铁十四号线项目特许协议》，正式确定了京港地铁公司取得地铁14号线的特许经营权，同时确定了作为运营商的权利和义务。政企分工

工程实体划分为A、B两个部分，明确政府和社会投资者的责任

北京地铁14号线PPP合作模式充分考虑项目特点，结合项目投资构成和市场化融资目标研究社会投资者投资范围，从便于管理、易于衔接和有利于发挥各方专业能力的角度，通过工程划分和接口协调机制设置，明确了政府和社会投资者各自的投资范围和责任。

北京地铁14号线PPP项目中最具特点的，就是按投资主体责任将工程实体划分为A、B两个部分。A部分由政府方负责投资建设，主要包括洞体、车站等土建工程及项目征地拆迁等内容;B由社会投资者负责，主要包括车辆、通信、信号等内容。

具体来说，根据《特许协议》，政府负责投资的A部分项目资产，在建成后以租赁方式提供特许公司使用和负责管理维护;考虑到北京市地铁客运票价现状，年基本租金较原4号线下调为象征性的每年1万元，以减少特许公司经营期负担。而中选的社会投资者京港地铁公司，在建设期内负责14号线B部分工程的投资建设任务，并在30年的特许经营期内负责北京地铁14号线的运营和管理，在特许经营期结束后，京港地铁公司将项目设施完好、无偿移交给市政府。京港地铁公司通过特许经营期间的客运票款收入、授权范围内的非票务业务经营收入、政府补贴等3种方式实现投资回收并获得合理商业回报。

笔者看来，相比之前的北京地铁4号线PPP模式，在14号线项目中，将与运营密切相关的轨道工程也交由社会投资者负责，项目投资责任划分更加适应项目运营特点。

风险分担

对投资控制、客流预测、票制票价变化、物价变动等风险因素设置处理机制

从理论上讲，全面识别和妥善处理项目全生命周期中各种风险因素是实现政企合作、维护公共利益的重要保障。而城市轨道交通项目作为公共建设项目，具有投资规模宏大、运营生命期长、利益关涉广泛、公共服务责任重大等特点;在北京市现行票制票价政策下，使用者付费(票款收入)不足以覆盖项目投资和运营成本，需政府给予相应补贴支持。因此，北京地铁14号线项目，在除对常规建设项目所具有的常规风险因素设置处理机制外，还从前期研究论证阶段就高度对重视PPP合作中的重点风险进行深入研究，并在特许协议中落实了相应的处置方法。

投资控制“多退少补”

在2012年7月的招商环节，鉴于北京地铁14号线已进入建设阶段，大部分设备设施已完成招标，为保证预期引资规模的完成，基于项目投资责任的划分，设立了投资控制“多退少补”机制。招商阶段向社会投资者明确150亿元引资目标，工程竣工后以不超过批准概算为原则进行实际投资审计，政企双方以A、B部分间工程实体购买方式平衡投资审计结果与目标引资额的差异。

在笔者看来，这样的做法与北京地铁4号线对B部分投资超支和节约皆完全由企业承担的做法形成很大的区别，有利于引导社会投资者重视对项目的足额投资，保证工程质量;同时也是符合项目实际情况的举措。此外，特许协议设置了因工程优化投资，实现节约时政企双方的利益分享机制，也有利于促进政府和社会投资者积极开展工程设计的沟通配合，以节约投资。

公平承担客流预测风险

城市轨道交通项目客流预测受多种因素影响，预测风险客观存在，而项目决策和招商谈判阶段，客流预测又直接影响各方对未来客运收入、政府补贴力度的预期和判断，政企双方皆面临来自客流预测准确性的风险。为此北京地铁14号线PPP项目采取了多种方法以减缓客流预测风险。具体来说：

首先，政府和社会投资者共同委托第三方专业技术机构共同完成北京地铁14号线客流预测工作，并将相关客流预测成果作为协议的预测客流，以最大程度地形成北京地铁14号线客流预测共识。

其次，设置客流变化风险分担方法。如实际客流低于预测客流的特定下限，则相应客流风险由政府方面承担，以有利于保证PPP项目实现基本收益，增强社会资本投资信心;同时针对可能出现的高客流发展，设置了超额客流票款收入分成机制，防止在出现超额客流情况下投资者过分收益和政府补贴过多支出，该机制也鼓励特许公司不断提高服务水平，增加客流，为社会提供更多更好的服务。

第三，设置了3年周期的客流检验机制，如果任一检验周期内各年平均实际客流量低于平均预测客流量的一个低限值，则相应的客流风险由政府承担;如客流长期低迷，可终止协议。

笔者认为，这些客流风险处理机制在一定程度上较好地减缓了客流预测风险，有利于维护政府和社会投资者利益。结合北京地铁14号线具体数据所进行的多方案模拟测试表明，上述风险处理机制可较好应对未来客流变化，有利于保障社会投资者获得较稳定收入，为项目长期可持续运营创造条件。

及时应对票价政策变化

北京市地铁自2007年以来一直实行2元/人次的单一票制票价政策。北京地铁14号线PPP项目招商期间，从北京市轨道交通可持续发展角度分析，就已预期在不远的将来北京市票制票价政策可能进行调整。为此在14号线项目机制中专门研究了应对此风险的处理措施，设计了针对路网票制票价变化时的相关调整处理方法，并在特许协议中给予了明确规定。

这样的措施很快就见到效果，2014年11月，北京市发展和改革委员会、北京市交通委员会和北京市财政局发布关于调整北京市公共交通价格的通知，自2014年12月28日起，调整北京市城市公共电汽车及轨道交通价格标准，实行计程票制，全路网平均人次票价水平也适度提高。北京地铁14号线特许协议中针对票制票价变化所约定的风险处理机制，较好地应对了本次北京市地铁票价调整。

动态处理物价风险

北京地铁14号线PPP项目中政府为特许公司提供“可行性缺口补贴”，政府补贴主要是弥补PPP项目约定票价(即满足PPP项目投资可行性条件的预期票价)与实际票价之间的差额。

特许协议以竞争性谈判形成的初始约定票价为起点，在30年特许经营期中，根据人工成本、物价等因素的实际变化情况，应用调价公式按相应调价周期对约定票价水平进行动态调整，以减缓政企双方皆面对的物价变化风险。

(作者单位：北京市基础设施投资有限公司;北京金准咨询有限责任公司)来源：中国经济导报

第二篇：政府投资项目代建制问题探索与思考

政府投资项目代建制问题探索与思考

广东省发改委 陈奕

《国务院关于投资体制改革的决定》提出：对非经营性政府投资项目加快推行代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位；增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。项目代建制已在全国各地试行并逐步全面铺开。但是项目代建制作为政府投资项目建设的一种新管理模式，国家和地方政府仍需要加快这方面的法律、政策和措施配套，建立和完善项目代建制的有效管理机制，为全面推行代建制度实施创造条件。笔者针对全国推行代建制和广东近年试行代建制的实践，就这方面问题进行了积极探索思考。

一、推行项目代建制意义

长期以来，在非经营项目投资领域，政府基本是投资主体，有关单位和部门代行政府职能实施建设管理。由于这些建设单位缺乏专业力量和管理能力，又要从事与自己能力不相适应的专业管理工作，往往造成不能有效控制工期、质量和投资，造成不必要损失。转变政府投资项目建设管理模式，推行项目代建制，改变以往使用单位自建自管素质低、投资失控、工期拖延、出现质量事故的低效率建管模式，逐步向建设管理专业化过渡，是保证工程质量、加快建设周期、提高投资效益的有效措施。其意义在于：一是有利于政府职能转变，使得职能部门可以集中精力做好政府应该做的事情；二是由具有专业知识和管理能力的代建单位来建设实施，按照项目工期和设计要求完成建设任务，较大程度降低工程风险概率，保证工程质量和有效控制工程投资；三是通过推行项目代建制度，可以整合社会建设资源和提高代建单位的综合素质，有利于逐步形成市场经济条件下的有效建设竞争机制和建设市场秩序。

二、推行项目代建制的影响因素

项目代建制是我国建设工程管理体制改革的新生事物，正处于不断完善的初期阶段，尚存在很多制约因素，对代建制推行实施产生较大影响。

1、基建管理程序不协调

按照现行基建管理程序，项目经审批立项和审核初设投资概算后，就下达投资计划安排建设。从投资控制角度讲，代建制要求项目土建和二次装修一次设计完成，使用单位必须具体地列出项目使用功能要求清单，尽量减少和避免建设过程中发生设计变更，项目设计要求达到一定深度和精度，才能有效地控制工程投资。因此，按照现行基建程序审批的工程概算作为控制投资，就显得深度和精度不相适应。所以，实行代建制的项目基建管理程序要作必要调整，以适应代建制要求。

2、报建管理机制不适应

虽然粤府〔2006〕12号文出台省属非经营性项目代建管理办法，而且省级项目代建也刚起步，与其相应的政策措施尚未配套到位，代建项目报建仍然执行项目所在地城规部门规定的原有报建管理办法，仍要求使用单位出面报建，代建报建工作效率相当低，又使得代建合同时间无法控制，项目报建管理机制极其不适应。

3、代建风险转移未解决

按照传统建设管理模式，国家法律赋予建设单位具有建设责任和义务，发生突破工程概算，往往由政府承担工程风险并追加投资，项目建设过程出现问题，要追究单位领导责任。项目实行代建制后，可能发生的各种风险都要由代建单位来承担。从法律角度讲，代建制是民事委托关系还是行政委托关系，目前法律尚没有明确规定。实行代建制的本来目的是希望建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担其无力承担的专业责任和义务，而实际上，代建制并没有因为进行了民事委托而将所有风险都转移给代建单位。目前我国试行代建制项目，代建服务收费标准一般为总概算的1.5～3%，相当于建设单位管理费水平，代建费实际相当于代建代管服务费，有限的代建服务收费决定了代建单位不愿意也不可能承担更多责任风险，当代建行为法律关系不清时，经常会发生双方扯皮纠纷和责任推卸。在推行代建制初期阶段，政府主管部门、使用单位和代建单位三方合作期望，可能存在着不同程度矛盾、甚至意向相违背。

4、行业管理体制不适应

长期以来我国工程建设管理实行条块分割管理体制，勘察、规划、设计、监理、咨询、施工、质监等相对独立的行业管理体制，而代建制要求代建承包单位应具备综合建管资质。目前国内建管企业很难独立承担项目建设全过程代建代管任务，只好走施工阶段总承包代建或临时联合承担代建的路子。由于行业单位职能和管理体制不适应，要全面推行建设全过程代建制尚需要较长适应过程，甚至短时间内难以形有效代建市场竞争格局。

5、征地拆迁难度将更大

按现行建设管理体制，政府投资领域项目管理中，土地征用和房屋拆迁工作往往要靠政府强有力行政推动，采取必要行政措施给予配合来完成，在某些意义上讲，体现的是政府行为。而实行代建制后，征地拆迁工作必然是由代建单位去完成，由于缺少了必要行政手段支持，征地拆迁工作难度将加大，征地概算投资将更加难以得到有效控制。

6、代建单位素质待提高

就项目建设全过程承包代建来讲，要求代建单位本身必须同时具备勘察、设计、施工、监理、咨询、质监、管理等资质、人才和组织管理能力。虽然近年来，我国的设计、科研、施工和咨询等单位都不同程度地拓展业务，开展专业横向合作和横向发展，有的单位也同时具备二三个资质资格，但是由于长期体制分割和专业分工等原因，代建单位难以做到同时具备建设全过程代建管理能力，要真正实行代建市场竞争，还需代建单位进行资源整合，提高综合代建代管能力和业务素质，特别是一专多能的复合型人才培养是当务之急和必然要求。

7、抵御风险能力待提高

目前，国内建管单位除国有大型企业外，中小型民营建设企业（如：咨询公司）经济实力并不雄厚，其抵御工程风险能力都非常有限，当工程建设风险变成现实时，可能风险最终还是由政府来承担，从而也就失去了代建制的本来意义。因此，如何增强代建单位抗风险能力，建立和完善政府投资项目风险管理机制，是代建制推行实施的又一急需解决问题。

8、部分行业推行有阻力

对于交通、能源、水利等专业性较强的行业，由于长期项目建设管理过程中，充分发挥本行业技术专长，已形成一整套比较成熟和行之有效的管理模式和管理办法，而且项目实施过程中能较准确地把握行业技术规程规范，确保项目技术安全。但是，推行项目代建制后，行业主管部门就很难直接参与项目实施中的技术决策和指导；特别是当工程地质、水文情况出现重大变化时，重大技术方案变更在所难免，作为行业主管部门如何介入其中，存在着种种思想顾虑，普遍强调行业特殊性，对推行代建制存在不同程度抵触情绪。在专业技术性较强的行业如何推行项目代建制，是一个值得探索研究的重要课题。

9、有待调动代建机构积极性

从全国项目代建制推行实践情况看，影响代建机构积极性有两个方面：一是代建服务收费比国家新出台的监理收费标准还要低，而代建服务付出的人力、物力、财力、协调难度和管理成本都会比监理工作还要多，从成本和收益方面讲，项目代建对比工程监理有点划不来；二是现有代建单位规模都不大，每个代建项目都要缴交代建项目造价10%以上的资金保函，代建机构资金压力相当大，一般代建机构能同时承担不了几个项目。由于代建收益不高，承担的经济风险又大，再加上代建资金保函压力大，是造成现行代建市场中代建企业积极性不高的主要原因。

三、项目代建管理模式探讨

国际上发达国家在建设项目管理方面，其先进和成熟做法通常采取“从项目规划、勘探设计、施工建设、竣工试运行到项目使用移交”全过程代建代管的合同总承包模式，充分体现项目建设管理的社会化和专业化水平。我国推行项目代建制度，学习世界先进管理方法，对建设项目管理体制和管理办法进行重大改革，是政府投资项目优化管理、逐步与世界接轨的重要举措和新的尝试。

从我国各地代建制试点情况看，由于长期形成的管理体制，代建单位基本都不具备实施建设全过程合同总承包的代建代管条件，仅仅是采取“施工阶段合同总承包代建”模式（如象广东推行项目代建总承包模式），再进行设计、施工、设备采购等专业分包的代建管理模式，这是我国国情所决定的。我国现阶段实行施工阶段总承包代建制，比较符合国情，广东省级项目代建推行的模式，是我国推行代建制模式中一种相对较好的代建管理模式。但是推行建设全过程总承包代建制仍是将来努力的方向。

就我国目前推行项目代建制模式来讲，总体上有三种：一是“建设全过程总承包代建”的广义代建制；二是“施工阶段总承包代建”的狭义代建制；三是“代替基建办代建管理”的代管代建制。其中：第一种模式是真正意义上的代建制；而第二、第三种其实是半代建制模式，因为项目规划设计和项目报批等前期工作还要项目业主单位承担完成，建管过程还要使用单位不同程度地参与。国家要求推行真正意义的广义代建制，而目前只能暂时执行狭义的半代建制。所以说，我国推行项目代建制还需要一个漫长的渐进过程。对于建设项目代建制行政管理，全国各地做法不尽相同。政府投资项目代建管理体现政府行为，要设立政府专门代建行政管理部门实行统一管理，这个代建制行政管理部门或机构最好是行政部门或赋予行政职能的事业单位。建议从目前我国国情出发，宜把党政机关办公用房、住宅和市政建设项目作为代建制先行试点，待条件成熟后，再将所有政府投资项目有序地全面推行代建制。

四、代建行政管理模式探讨

从全国各地政府采取得代建行政管理模式看，新成立的代建局或代建办作为政府出资代理人，对政府投资项目进行代建管理。目前，全国有两种管理模式：一种是代建管理部门规模相当庞大，统一代行使用单位的建设管理职责，对政府投资非经营性项目进行统一代建，另一种时代建管理部门规模比较简约，如广东省成立行政职能相对独立的代建局，代建管理机构仅作为政府出资代理人，通过招标选择代建机构代行原使用单位的建管职责，代建行政职能部门仅负责项目代建的代建招标和建设协调工作。从两种代建行政管理模式实践效果看，后一种模式比较先进，它具有较小行政代建管理团队、代建风险分散的诸多优点，是目前我国比较先进的一种代建行政管理模式之一。

五、建议措施与对策

政府投资项目实行代建制，是我国市场经济条件下改革开放的发展趋势和必然结果。但是由于我国现行建设管理体制原因，要想全面推行项目建设代建制度，笔者认为我们还要进行艰苦的探索实践和总结摸索，还要做大量工作，采取必要法律、政策和措施，不断加以完善。

1、确立代建制法律地位。目前，国家已明确推行政府投资项目代建制度，全国各地都在进行试点实践。因此，国家有必要尽快制定相关法律，确立代建制的法律地位，明确项目建设各方法律责任、行政责任和民事责任。

2、完善代建管理法规。中央和地方要在出台《政府投资项目代建制管理办法》基础上，加快配套完善相应法律和行政管理政策规定，明确政府代建行政主管部门职责和代建制管理方式，引导代建单位资源重组整合，完善代建市场机制和风险管理机制，为逐步形成代建市场良性竞争创造条件。

3、代建项目行政管理。按照现行基本建设管理程序和部门职能分工，政府要进一步明确政府投资项目代建行政主管部门的职能和权限，代表政府作为出资人依法履行代建管理职责，进一步规范政府投资项目代建管理行为。

4、规范项目报建行为。政府有必要加快出台代建项目报建的相关政策措施，消除代建项目报建各种管理障碍，进一步规范代建项目报建和审批行为，确保代建制健康推行。

5、合理确定工程投资。投资控制是代建制核心问题，合理确定代建项目工程投资是项目代建成败的关键。如何才能做到科学合理确定代建项目工程投资？依笔者之见，一是要打破常规，更新观念，转变思维方式，改变传统基本建设程序管理方式，要求所有实行代建制项目报批的设计深度和精度必须达到施工详图阶段的规范要求；二是项目代建总投资宜按施工图预算控制；三是充分考虑物价波动对投资的时间因素影响，预留一定物价波动影响预备费；四是项目设计方案必须做到充分优化比选，使用单位尽可能提供明确详细的使用功能项目清单，尽量避免设计漏项造成较大设计变更；五是合理确定工程基本预备费；六是基本预备费和物价影响预备费不宜进入代建承包总价，只能留作代建行政主管和财政主管部门部门调控掌握。

6、项目代建投资控制。投资控制是项目推行代建制的首要任务。对于建设全过程总承包代建项目来讲，投资控制贯穿于项目决策、勘察设计和建设施工的建设全过程。施工阶段总承包代建项目，投资控制则主要体现在施工图设计和施工过程中。如果项目投资是以批准概算为总控制，那么施工图必须严格按照“限额设计”，施工图预算绝对不能突破批准概算。限额设计是将批准初设方案和概算进行单项工程量控制和投资层层分解，不允许再增加建设项目和较大设计方案变更。施工阶段投资控制主要是代建单位在施工管理过程中的规范管理问题，是代建单位专业化管理水平的集中体现。此外，项目使用单位在施工阶段合理和不合理的各种要求，也是代建投资控制的难点问题，必须在代建承包合同中加以明确，避免造成代建行政主管部门、代建管理单位和使用单位之间的不必要扯皮现象发生。

7、项目代建单位选择。根据国家规定，政府投资项目代建单位必须实行公开招标择优确定。从目前国情出发，项目代建单位选择宜分步推行。首先，在代建试点初期阶段，可以选择若干个基本具备代建资质条件的单位进行考察，经综合评价后确定代理单位；其次，经试点取得管理经验后，采取邀请招标方式，经议标或评标确定代建单位；在代建市场竞争机制基本完善具备市场竞争条件后，再全面推行公开招标，通过评标确定代建单位。

8、代建工程合同管理。国家和地方政府有关主管部门必须尽快出台代建制合同范本，以规范政府投资代建制项目的合同管理。在国家未统一颁布代建制工程合同范本之前，代建制项目合同管理要注意周全考虑合同约束条款，特别是要明确各方工程风险责任，以免出现风险现实时造成不必要扯皮、推委或推卸责任现象发生。

9、建立代建评价体系。建立科学合理的代建评价体系，是政府投资项目代建制基础工作。代建评价体系应包括代建单位能力评价和项目代建效果评价两部分，前者作为代建单位选择标准或者市场准入标准，后者作为项目代建效果评估和政策制定依据。

代建单位能力评价主要包括技术能力、管理能力和抵御风险能力等方面。技术能力是基础，管理能力是关键，抵御风险能力是保证，三者相互依存、同等重要，其中一方面能力薄弱都可能难以确保项目代建成功。

10、代建单位资料库建设。政府投资项目推行代建制，对潜在代建单位建立规范的资料库，对其技术能力、管理能力和抵御风险能力进行动态管理。同时建立代建单位目录库，通过严格资质年审确保代建单位资格质量，为直接在代建单位目录中摇珠确定代建单位名单、简化工作程序、节省项目代建行政管理成本创造条件。

11、建立工程保险机制。从我国国情出发，政府投资项目所有代建风险全部由代建单位来独立承担，显然不合理也不切合实际。理由是：

一、现阶段国内代建单位抵御风险能力低，二、代建服务收费和风险赔偿的权益和责任不对等，三、影响工程风险外部干扰因素多，风险难以预测。因此，建议相关部门在项目代建制度推行的同时，进一步研究项目代建工程保险的可能性和可行性，逐步建立和完善代建项目工程保险机制，科学推进代建制度健康发展。

12、项目代建激励机制。目前国内项目代建收费为批准概算的1.5～3%，相当于工程建设管理费水平，对于代建单位承担的风险责任来讲，显得不够合理，“责、权、利”三者不统一，而且代建服务费取费还比工程监理收费标准低。因此，建议有关部门尽快研究合理确定项目代建服务取费标准，在保证工程质量、工期，有效控制工程造价的前提下，建立和完善各种代建激励机制，明确投资控制的奖罚标准，给予代建单位适度合理利润空间，充分发挥和保护代建单位积极性。

13、对于项目代建行政管理，各地可以根据实际情况，灵活采取不同管理模式，暂时实行“统一管理、按行业实施”的原则，采取渐进式有计划地分步推进，省、市、县政府直属单位建设项目先统一实施，专业技术性强行业暂按分行业实施，进一步研究省代建行政管理部门以委托方式，委托代建的可行性，或留待通过试行取得经验条件成熟后，再实行集中统一管理，全面推行代建制。

14、鉴于目前代建机构普遍认为一次保函占代建投资10%，一个代建机构不能同时承担多个代建项目的实际，有关部门应加快研究以“勘测、设计、施工”联合体的方式进行招标代建的可能性和合理性，或者允许专业分包再收取保函的做法，将代建管理资金保函压力分散承担，以利于代建企业同时多承担项目代建任务创造条件。

由于笔者水平有限，综上见解谬误在所难免，敬请有识之士给予批评指正。

第三篇：政府投资项目全过程跟踪评审的实践与探索

政府投资项目全过程跟踪评审的实践与探索

如何先行探索建立起政府投资项目全过程跟踪评审机制，强化对政府投资项目的全过程投资管理，成为区评审中心研究的一项重要课题。区评审中心自2008年开始在投资额较大、项目结构较复杂、施工工期较长的项目实施全过程跟踪评审。通过两年多的运作，在全过程跟踪评审的实践中总结出了一些经验，同时也遇到了一些困惑和问题。为引发对全过程跟踪评审的探讨和思考，我们将跟踪项目的实践探索作了初步总结，以期抛砖引玉。

一、区评审中心全过程跟踪评审的具体做法

评审中心在日常评审工作中发现：有些项目结算时间拖延很长；在结算时有的项目具体管理人员工作岗位也发生了变化，甚至连人也难找；有的项目在结算时出现分歧难以取证等现象。于是就着力想办法来解决这一系列的问题，进行了大量调研工作，先后考察宁波市评审局、鄞州区评审局学习其成功的经验。为强化对重点政府投资项目的全过程投资管理，从2008年起，区评审中心将项目跟踪评审引入政府投资项目评审工作中，组织社会中介机构对重点政府投资项目实施全过程跟踪评审，实现了关口前移。主要做法：

(一)建立较完整的制度体系

1、制定了《北仑区政府投资项目全过程跟踪评审实施暂行办法(试行)》、《评审中心政府投资项目全过程跟踪评审操作规程》，明确全过程跟踪评审范围、全过程跟踪评审内容、全过程跟踪评审方式和评审管理要求。每年年初根据当政府投资项目计划，选择若干施工期限长、工程内容复杂、投资规模大的新开工项目作为全过程跟踪评审项目，并以文件形式告知相关部门。评审方式采取自审和委托评审两种方式，委托评审每年根据投资评审计划确定的项目，通过招标形式委托符合资质条件的社会中介机构进行项目全过程跟踪评审。全过程跟踪评审内容包括：初步设计概算(包括调整概算)、施工图预算、设计变更和工程联系单价款、竣工结算及竣工财务决算等评审。具体如下：(1)初步设计概算与施工图预算评审。(2)项目调整概算评审。(3)做好隐蔽工程的必要记录。(4)工程变更及联系单价款评审。(5)对建设单位所确定无价材料和设备的价格评审，及时签发评审结论意见。如确需评审中心当场确定价格的，建设单位提前10工作日将有关资料送区评审中心。(6)对建设单位所确定专项方案或者二次设计方案等事项的费用评审，及时签发结论意见。如确需评审中心当场确定价格的，建设单位提前10工作日将有关资料送区评审中心。(7)工程竣工结(决)算评审。

2、制定了《区评审中心委托社会中介机构评审考核办法（试行）》，规范社会中介机构评审投资行为，提高社会中介机构参加政府投资建设项目全过程跟踪评审质量和效率，防范评审风险。

3、制定了《关于跟踪评审项目的材料及设备价格定价的方法》。随着建设项目工程进度的推进，对定价材料、暂定价材料及设备的选样询价、审价工作也将提前进行。根据目前项目的具体情况,制定了相关的定价原则。

(二)强化全方位的沟通交流、宣传与培训，全力推进全过程跟踪评审工作开展

1、对各相关单位进行全面宣传，通过会议、发宣传资料及统一宣贯等形式使各项目相关单位充分认识到建设单位对项目的质量、进度、造价控制等应承担的管理责任并不因全过程跟踪评审的介入而改变，特别是工程进度不因全过程跟踪评审的介入而影响。同时明确各相关单位在全过程跟踪评审中应履行的职责。

2、巧借外脑，借力发展。由于评审中心专业技术人员有限，必须借助社会中介机构的技术力量，为此，区评审中心对进入本单位协审单位的社会中介机构进行全面调研。通过调研摸清现有机构各评审机构各自的技术特长、人员配备、内部管理、企业信誉等情况，在此基础上对达到要求的评审机构进行全面的培训，通过培训使参与项目全过程跟踪评审人员在工作中处理好监督、服务和项目管理的关系，处理好事前控制与事后监督的关系，处理好“全过程”与“抓重点”的关系。切切实实做到：服务不离开监督岗位，监督不离开中心工作，工作不离开评审职能。既不以监督者的身份代替管理者，又不以评审者的服务代替监理者。

3、定期或不定期交流，取长补短，促进提高。全过程跟踪评审小组每月集中对全过程跟踪评审项目存在的问题进行交流，共同探讨，分析原因，寻求问题的最佳解决方案，同时对有些共性问题或涉及金额大的问题上报中心讨论；不定期与全过程跟踪评审单位一起研讨，选取典型案例进行剖析、讲解，交流在评审过程中的体会及建议，通过这些定期或不定期交流沟通形式，推进了全过程跟踪评审工作的全面展开。

（三）推行了招投标制度。

区评审中心在公平、公正、公开的原则下择优选取评审单位，对承接区评审中心评审业务推行了招投标制度，并出台了《委托评审业务管理暂行办法》。而全过程跟踪评审项目又进行了二次招投标。在承接区评审中心评审业务的单位范围内通过二次招投标选取势力较强的社会中介机构，且全过程跟踪评审费用不低于入围时的下浮比例。有效地规避了委托过程中有可能产生的风险。

二、全过程跟踪评审取得的经验与成效

1、据统计，到2010年10日止评审中心选择了宁波梅山岛商务中心工程、北仑区郭巨峙南围涂（二期）工程、北仑白洋线公路局部路段改建工程、北仑中医院(新碶医院)迁建项目、岷山中学、太河商务中心、北仑人民医院、江南公路改造工程、东岗矸新农村建设项目及穿山高速公路连接线等10个项目实施全过程跟踪评审，项目概算约25亿元，其中已实施或正在实施8个项目，概算约21亿元。经过全过程跟踪评审，项目超概算现象得到有效控制，大部分设计变更和联系单都能在实施前报送。

2、通过全过程跟踪评审不仅节省了政府资金，还最大限度地提高了政府资金的利用效果，保障了政府资金安全；增强了项目建设单位对项目造价控制及规范建设行为的自觉性；改善了评审工作环境，形成了与建设单位、相关监管部门的洽商和协作机制。

3、通过全过程跟踪评审的前期介入，加强工程造价的管理。通过优化建设方案或设计方案减少投资浪费，并从源头上减少工程变更及超概发生，确保项目建设资金不留缺口及可落实性。

4、促进了施工单位的法律、法规意识、质量管理意识的提高。项目工程管理日益规范，非正常超概现象得以有效控制，基本杜绝了违规使用资金的情况，从源头上防止了不廉洁行为的发生。

5、提高了结算评审效率。原来项目施工工期较长，施工管理人员调动频繁，结算时间拖得很长，由于人员的岗位的调整，资料保管难以完整，联系单的核实难以实施。通过全过程跟踪评审可以大量地减少结算的分歧，从而加快了结算评审速度。

三、全过程跟踪评审过程中存在的问题

1、跟踪评审相关的法律、法规不完善。作为一种全新的评审模式，现阶段缺乏关于全过程跟踪评审的法律、法规和相关规范，评审依据不足，缺乏衡量标准，评审质量难以保证。目前全过程跟踪评审依据《北仑区（开发区）政府投资项目评审管理暂行办法的通知》(仑政〔2005〕80号）和评审中心自行制定的《北仑区政府投资项目全过程跟踪评审实施暂行办法(试行)》、《评审中心政府投资项目全过程跟踪评审操作规程》开展工作。缺少对各参建单位的制约手段和规章，致使评审中心开展全过程跟踪评审时有时处于被动局面，不能确保评审质量，加大了评审风险。

2、评审任务繁重，专业人员紧缺。我区每年投资较大，新上项目大量增加，日常评审工作量繁重。一方面全过程跟踪评审涉及面广，责任重，要求高，需要专业知识面宽，缺乏懂工程设计、管理、施工等方面的人才。全过程跟踪评审与其他评审项目相比，评审风险明显加大，主要来自跟踪评审打交道的对象多为施工企业老板，他们的社会关系及背景非常复杂，而且为了追求利益最大化，往往采用偷工减料、高估冒算的非法手段谋取不正当利益，使评审人员在工作中或遇到这样那样的障碍和压力。另一方面，全过程跟踪评审工作时间长，工作量大，评审人员经常加班加点，个别项目的评审效率不高。

3、单位认识偏差，评审环境欠佳。跟踪评审作为一种新的评审方式，仍处于探索阶段，由于跟踪评审涉及到设计、建设、施工、监理等部门，有的项目施工单位较多，加之全过程跟踪评审的社会效益和经济效益由于在短期内难以体现，有关部门对跟踪评审的重要性认识不足，对跟踪评审不理解、不信任、不配合，认为跟踪评审就是跟踪监视，跟踪评审就是控制施工单位，因此，有关单位对需要跟踪的关键环节有意逃避评审监督；加之跟踪评审受各种工作环境的影响，给跟踪评审工作增加了难度。

4、全过程跟踪评审费用的问题。一是全过程跟踪评审收费标准尚不完善，收费标准不高。由于跟踪评审时间长，需要聘用专业人员，人员工资、办公费用和差旅费较高，受托单位认为有些项目要亏本。二是对超核减费的处理问题。从理论上说，既然已经全过程管理了，就不应再存在超核减费用。但由于送审结算是施工单位所报，他们要高估冒算我们是无法控制的，如不收取超核减费用任由他们这样报，不采取一点处罚措施，无疑会助长这种不良风气；如不收取超核减费用，社会中介机构积极性会受到影响，将会影响今后全过程跟踪评审项目的过程管理效果

四、进一步加强全过程跟踪评审管理的对策和措施

1、健全和完善跟踪评审的法律、法规

作为一种全新的评审模式，跟踪评审需要制定一整套系统的法律、法规来规范运行，使跟踪评审工作法制化。建议区政府建立健全《政府投资项目全过程跟踪评审管理办法》等，明确跟踪评审定位、评审内容、评审方式方法等，解决在涉及评审中心与其他部门职能交叉和评审中心对社会中介机构有效管理等方面的问题，健全防范评审风险制度体系建设，使跟踪评审逐步迈入程序化、规范化、制度化的轨道。

2、充实评审力量，加大培训力度。

政府投资项目跟踪评审涉及的评审事项复杂、专业性强，而跟踪评审人才短缺，评审人员知识和能力结构不合理，已经给跟踪评审工作发展提高带来了影响。评审中心要采取多种途径，加强政府投资项目跟踪评审人才培养和队伍建设。一是外部引进人才，引进所亟须的复合型人才；二是内部培养人才，通过各种培训，使评审人员能够更新观念、知识和技能，尽快适应开展跟踪评审工作的需要；三是建立外部人才网络，与社会中介、咨询机构中的专家建立稳定的合作关系，聘请他们参与跟踪评审工作；四是招标，选择具有良好信誉的社会中介机构作为协审单位，协助评审中心实施跟踪评审。

3、积极营造跟踪评审的环境，提高对跟踪评审的认识。

评审中心要加大跟踪评审的宣传力度，提高建设单位对评审重要性的认识，自觉接受跟踪评审，为跟踪评审创造良好的外部环境。同时要加大评审力度，树立“经济卫士”、“经济医生”的形象，要整合社会相关资源，形成服务和监督合力，建议有关主管部门，加强对设计、监理的管理，制定相关制度，形成各负其责、齐抓共管的局面，避免认识不到位，而出现评审现场不配合的现象。

4、争取领导的支持，保障全过程跟踪评审经费。

各级领导对跟踪评审的重视与支持至关重要，是营造良好评审环境的决定因素。评审中心应发挥主观能动性，积极向各级领导汇报跟踪评审进展情况和评审效果，建议进一步完善全过程跟踪评审的收费标准。既要保证全过程跟踪评审单位的基本收费问题，又要加强核减收费的激励机制。

五、结束语

根据政府投资项目实施全过程跟踪评审的工作实践和效果，对投资额较大、项目结构较复杂、施工工期较长的项目应大力提倡开展全过程跟踪评审，通过事前、事中、事后三位一体的控制体系，对工程造价进行有效管理和控制，以解决预算超概算、结算超预算的顽症，提高项目投资的经济效益和社会效益。

第四篇：政府和社会资本合作(PPP)-河道治理与环境改善项目实施方案(编制大纲)

政府和社会资本合作（PPP）-河道治理与环境改善项目实施方案

PPP项目实施方案是指政府为实施PPP项目编制的计划性文件，由于PPP项目涉及的政府部门较多，专业性较强，实施周期漫长，为保证PPP项目的顺利实施，政府或其授权主体有必要针对PPP项目拟定实施方案，按照实施方案的内容逐步推进PPP项目的实施。

根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第九条规定：“县级以上人民政府有关行业主管部门或政府部门可以根据经济社会情况发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经营项目实施方案。”因此，项目实施方案一般是由政府确定的行业主管部门或政府授权部门负责编制。而实施方案的内容，参考《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第十条规定：“特许经营项目实施方案应该包括以下内容：

（一）项目名称；

（二）项目实施机构；

（三）项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；

（四）投资回报、价格及其测算；

（五）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；

（六）特许经营协议框架草案及特许经营期限；

（七）特许经营者应当具备的条件及选择方式；

（八）政府承诺和保障；

（九）特许经营期限届满后资产处置方式；

（十）应当明确的其他事项。”虽然特许经营属于PPP模式的一种比较特殊的操作模式，但其规定项目实施方案的内容涵盖了PPP项目实施方案的基本内容。即实践中PPP项目实施方案一般包括项目概况、风险基本分配框架、项目运作方式、项目合作期限、交易机构、合同体系、监管架构及采购方式选择等内容。实施方案框架

一、河道治理与环境改善PPP项目概况

（一）河道治理与环境改善PPP项目基本情况

（二）河道治理与环境改善PPP项目经济技术指标

（三）河道治理与环境改善PPP项目公司股权情况

二、河道治理与环境改善PPP项目风险分担与利益共享

（一）风险分担

1、政策风险

2、汇率风险

3、技术风险

4、财务风险

5、营运风险

6、环境风险

7、社会风险

8、法律风险

9、不可抗力风险

（二）利益共享

三、河道治理与环境改善PPP项目运作方式

实践中，常见的项目运作方式包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等形式。

PPP部分运作方式中共部门和私人部分关系图

四、河道治理与环境改善PPP项目合作期限

（一）河道治理与环境改善PPP项目合作期限的确定

（二）合作期限的形式

五、河道治理与环境改善PPP项目交易机构

交易结构是指实施PPP项目所设定的交易体系，主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套政策的安排。

六、河道治理与环境改善PPP项目回报机制

回报机制是政府和社会资本合作的重要基础，不同的回报机制表明风险分配方案和收益回报的差异，编制项目实施方案时，拟定回报机制对于PPP项目的实施至关重要，常见的回报机制包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补贴三种方式。

七、河道治理与环境改善PPP项目配套政策

（一）负责或协助获取项目相关土地权利的配套政策

（二）提供相关接连设施

（三）办理有关政府审批手续

（四）防止不必要的竞争性项目

八、河道治理与环境改善PPP项目合同体系

项目实施方案中的合同体系内容，是指政府在编制项目实施方案时对构建政府和社会资本合作关系的安排设想，即政府与社会资本如何通过一系列合同合理构建双方的权利义务体系。常见的合同包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

PPP项目常见基本合同体系及参与方

九、河道治理与环境改善PPP项目监管架构

监管架构是指政府在PPP项目中履行监督管理责任的体系。监管架构主要包括授权关系和监管方式。

十、河道治理与环境改善PPP项目采购方式选择

编制项目实施方案的最终目的是进行PPP项目采购工作，推进PPP项目的实施。PPP项目采购，是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。

第五篇：政府和社会资本合作(PPP)-城乡重点区域生态保护与修复项目建议书(编制大纲)

政府和社会资本合作（PPP）-城乡重点区域生态保护与修复项目建议书

相对于政府传统项目开发模式及公共融资方式，PPP项目有以下比较优势：

1、提高公共财政使用效率 PPP项目一般由社会私人资本或者联合体融资建设及运营，提供公共服务。共用财政投入很少，较好发挥了“四两拨千斤”的杠杆作用，这对公共财政短缺的情况下加快新型城镇化建设有比较重要的意义。同时，由于捆绑了建设和经营，并以服务和产出付费，使得私人部门能够发挥最大的能动性，通过创新、自我施压等避免项目成本超支。在风险管理上的合理分配和良好的合作机制也使得项目失败的概率大大降低，避免了公共资源的浪费。

2、保障项目和公共服务质量 评审中标的私人资本或联合体组建项目公司建设项目并提供公共服务。联合体一般是由建设方、融资方、运营方组成的利益共同体，它比传统开发模式具有更好的内部协调能力。另外，很多PPP项目通过引进国际知名建设、管理机构，带来先进的管理经验，有利于提高公共服务的质量。

3、实现合作双方互利共赢 合理的PPP模式可以平衡公私双方的权责利。在风险分配上遵循“最优承担”原则，即将风险分配给最有能力承担的一方。同时，全寿命周期特点使得合同具有较大的灵活空间，风险共担、收益共享的机制既能维护共用部门的利益，也能最大限度满足私人资本的诉求。

PPP项目在第一个项目识别阶段，项目发起时需要提供《项目建议书》。项目建议书是建设项目前期工作的第一步，尤其对于投资规模大、社会影响广泛的基础设施建设类项目。项目建议书主要是从项目自身的客观条件方面考察项目建设的必要性，一般由项目发起人向发改委部门报送，提出立项申请，发改部门审查通过后下达项目建议书批复文件。经批准的项目建议书是编制可行性研究报告和作为拟建项目立项的依据。项目建议书的批复单位应为国家或地方发改委。

项目建议书大纲

一、城乡重点区域生态保护与修复项目概况

（一）、城乡重点区域生态保护与修复项目名称

（二）、城乡重点区域生态保护与修复项目规模

二、城乡重点区域生态保护与修复项目必要性

（一）、城乡重点区域生态保护与修复项目现状及预测

（二）、城乡重点区域生态保护与修复项目必要性

三、城乡重点区域生态保护与修复项目规划

（一）、拟建地点

（二）、建设方案

（三）、城乡重点区域生态保护与修复项目进度安排

四、城乡重点区域生态保护与修复项目建设条件分析

（一）、政策条件

（二）、建设区建设条件

（三）、建设技术条件

五、城乡重点区域生态保护与修复项目投资估算和资金筹措方案

（一）、投资估算

（二）、政府与社会资本合作模式

六、经济效果和社会效益的初步估计

（一）、经济效果

1、财务评价

2、国民经济评价

（二）、社会效益

1、环境影响

2、社会影响

七、结论