银行破产处置与存款保险制度的衔接

第一篇：银行破产处置与存款保险制度的衔接

银行破产处置与存款保险制度的衔接

——英国经验及其启示

廖 凡

 2012-08-05 08:44:34

来源：中国法学网

内容提要：银行业的系统性和公共性特征决定了银行破产处置程序具有有别于普通破产程序的鲜明特征，与存款保险制度的适当衔接是其中一个重要方面。英国《2009年银行法》改变了英国银行破产适用普通破产程序的传统，在维持“司法破产”基本模式的同时创设了专门适用于银行的特别处置机制。存款保险机构在这一机制中承担重要职责，主要通过分担特别处置成本和及时赔付合格存款人两种途径实现银行处置与存款保险的有效衔接。我国在制定银行破产特别程序时，应当注意明确存款保险机构/制度的基本定位，赋予存款保险机构广泛参与破产清算工作的实质性权力，并通过必要的制度安排确保对存款人进行及时便捷的赔付。

关键词：银行破产；特别处置；存款保险；合格存款人；稳定化措施

一、问题的提出

全球金融危机以来，以银行为代表的金融机构的破产处置成为世界范围内的热点问题。银行（以及大型或复杂的非银行金融机构）所具有的系统性特征决定了银行破产制度/程序具有保护债权人（存款人）利益和维护金融稳定的双重目标，必须在二者之间做出协调和平衡，乃至在必要时向后者倾斜。[1] 与此不同，普通破产程序的基本目标是单一的，即保护债权人利益。由此，银行破产程序具有不同于普通破产程序的鲜明特征，表现在相对快速灵活、强调预防性措施和早期介入、突出监管机构的主导作用等等。其中，与存款保险制度的联系、衔接和协调，是银行破产程序特殊性的一个重要表现。肇端于20世纪30年代的存款保险制度，其目标和功用正在于保护存款人利益，防范银行破产所可能诱发的挤兑风险，维护金融系统稳定，与银行破产程序的价值取向可谓一脉相通。因此，厘清银行破产制度与存款保险制度之间的关系，明确存款保险机构在银行破产处置中的地位和作用，是设计银行破产程序时不可或缺的方面。

从发达国家经验看，银行破产处置大致有两种模式。一种是以美国为代表的“行政破产”模式，其特点是制定有别于普通破产法的银行破产特别法，由监管机构（联邦存款保险公司）启动和主持整个破产程序，对银行的所有事务拥有全面处置权，法院在此过程中无权对联邦存款保险公司进行监督或干预，仅能在事后对后者的处置决定进行范围有限的司法审查。在这种模式下，银行破产程序和存款保险程序实质上是一而二、二而一的关系。美国银行破产法的主体内容就是《联邦存款保险法》第11至13节，[2] 两套制度拥有共同的法律依据，即为明证。另一种是以英国为代表的“司法破产”模式，银行破产原则上适用普通破产法，在法院主持下进行，与此同时考虑到银行和银行业的特殊性，制定和适用某些特别机制和规则。

英国原本没有专门的银行破产法，银行破产同其他公司破产一样适用普通破产法。全球金融危机后的银行倒闭浪潮特别是北岩银行挤兑事件暴露出既有银行破产制度的低效和不足，在此背景下英国通过了《2009年银行法》，[3] 引入所谓“特别处置机制”（Special Resolution Regime），作为适用于银行破产处置的特别法，从而形成以普通破产法为一般法、以《2009年银行法》为特别法的新格局。在此格局下，由法院作为银行破产的决定者和宣告者的“司法破产”模式得以延续，但银行业监管机构的介入和干预权力显著增强。鉴于存款保险制度的特殊重要性，《2009年银行法》第四章专门针对与存款保险有关的问题作了规定。[4]

在美国模式下，银行破产程序与存款保险制度的衔接不成问题，在某种意义上甚至可以说不存在“衔接”问题，因为二者本就是一体，都由联邦存款保险公司负责管理和运行。而在英国模式下，银行破产从根本上说需要借助司法程序来完成，因此关于其与监管机构主导下的存款保险制度（金融服务赔偿计划）之间的协调和衔接的讨论无疑更具实质意义。尽管我国目前尚无关于银行破产的具体法律规定，但从《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）第71条和《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）第134条的规定来看，[5] 我国对于包括银行在内的金融机构破产坚持“司法破产”的基本模式，要求向法院提出申请并在法院主持下进行。在这个意义上，英国的相关经验应当说更具参考价值。有鉴于此，本文拟对英国关于银行破产处置与存款保险制度之间的协调和衔接的规定进行探讨，以期为我国制定银行破产特别程序和存款保险制度提供适当借鉴。

二、银行特别处置机制的基本内容和特点

《2009年银行法》第4条规定，银行特别处置机制有五项目标，依次是保护和增强金融系统稳定、保护和增强公众对银行系统稳定性的信心、保护存款人利益、保护公众资金，以及避免以违反《欧洲人权公约》的方式干涉财产权。从排序上可以看出，维护金融系统稳定被作为首要目标。这项目标要求相关主管机构对待破产银行是否存在系统风险进行识别，并且在确定处置手段时避免采取有害于金融系统稳定的方式。[6] 与此密切相关的另一项目标是维护公众信心，亦即在处置破产银行时不损及公众对银行业的整体信心。这两项目标充分体现出银行破产之区别于普通企业破产的特殊性所在。

特别处置机制由三个部分组成，即稳定化措施（stabilization powers）、银行破产程序（bank insolvency procedure）和银行管理程序（bank administration procedure），相关主管机构包括英格兰银行、财政部和金融服务局。稳定化措施实质上是司法程序之前的预先行政处置措施，具体包括私人部门收购（由英格兰银行将银行的全部或部分业务出售给某个商业机构）、过桥银行（将银行的全部或部分业务转让给一个英格兰银行的全资子公司，即所谓“过桥银行”）和临时国有化（由财政部将银行临时性收归国有）三种方式。采取稳定化措施的前提条件是金融服务局认定某银行不满足或有可能不满足《2000年金融服务与市场法》所规定的从事受监管金融活动的门槛条件，且考虑到时间及相关情况，该银行或其他方面没有合理可能性采取行动（不包括稳定化措施本身）使该银行满足门槛条件。但在作此认定时，金融服务局必须咨询英格兰银行和财政部的意见。[7] 私人部门收购和过桥银行措施由英格兰银行负责采取，临时国有化措施则由财政部负责采取；除上述共同前提条件外，采取这两大类措施还有各自需要满足的具体条件。[8] 此外，问题银行在向私人部门或过桥银行转让资产时，可以选择采取股权转让或资产转让的方式，英格兰银行为此制作股权转让文书（share transfer instrument）或资产转让文书（property transfer instrument），转让据此发生效力。[9]

在破产清算方面，特别处置机制排除了银行自身和银行债权人原先基于普通破产法所享有的破产申请权，将申请启动银行破产程序的权利排他性地赋予了监管机构。根据《2009年银行法》，有权向法院申请银行破产令的主体有英格兰银行、金融服务局和国务大臣（Secretary of State），[10] 但申请理由不尽相同。《2009年银行法》第96条列出了一个基本要件和三项申请理由。一个基本要件是银行拥有合格存款人（即其存款受金融服务赔偿计划〔FSCS〕保护的存款人），三项申请理由是：（1）银行无力或者可能会变得无力清偿债务（清偿力标准）；（2）银行清盘符合公共利益（公共利益标准）；（3）银行清盘是公平的（公平性标准）。基本要件是三个机构申请银行破产令时均需具备的条件。除此之外，对于英格兰银行和金融服务局而言，还需具备理由（1）或（3）才能提出申请；对于国务大臣而言，还需具备理由（2）才能提出申请。换言之，英格兰银行和金融服务局有权对资不抵债的银行提出破产清算申请，而对于一些从技术角度看未必达到资不抵债程度的银行，国务大臣出于保护银行客户和公共利益的需要，亦可申请破产令。此外，无论是英格兰银行还是金融服务局，其申请破产令的共同前提是《2009年银行法》第7条所规定的采取稳定化措施的条件已经满足。[11] 对于上述机构提出的破产申请，受理法院可以决定予以同意（发出破产令）、延期审理或驳回申请。[12]

除破产清算程序外，特别处置机制还提供了另一个选择，即银行管理（bank administration）程序。这是在将问题银行的部分业务出售或转让给私人机构或过桥银行之后，针对该银行未出售或未转让的部分（即所谓“剩余银行”〔residual bank〕）所适用的程序。与银行破产程序不同，银行管理程序只能由英格兰银行启动，由法院应英格兰银行的申请发出银行管理令，指定银行管理人（bank administrator），作为法院官员负责银行管理工作。具言之，英格兰银行申请银行管理应当满足以下两个理由：（1）英格兰银行已经或者打算针对问题银行制作资产转让文书；（2）英格兰银行认定剩余银行无力清偿债务，或者在打算进行的资产转让完成后有可能无力清偿债务。[13] 对于银行管理申请，受理法院同样可以决定予以同意（发出破产令）、延期审理或驳回申请。

根据《2009年银行法》第137条，银行管理程序有两个目标，一是为私人购买者或过桥银行提供支持，二是普通重整程序所要实现的目标，目标1优先于目标2。具言之，目标1是确保剩余银行向受让方提供必要的服务和设施，使后者得以有效率地运行。为此，银行管理人必须应英格兰银行的任何请求，签订由剩余银行向受让方提供所需服务和设施的协议。在受让方不只一个的情况下（例如部分出售给私人购买者，部分转让给过桥银行），对于每个在英格兰银行看来需要服务或设施的受让方均须致力于实现目标1。如果英格兰银行认为不再需要剩余银行的服务，则其可以向银行管理人发出“目标1达成通知”（Objective 1 Achievement Notice），终止目标1。目标1则与普通重整程序的目标基本相同，即维持剩余银行存续（目标2（a）），或者使剩余银行的债权人作为一个整体在银行清盘时获得比没有先行采取重整程序就清盘时更好的结果（目标2（b））。银行管理人通常情况下应当首先致力于实现目标2（a），除非其认为目标2（a）不具有合理的可行性，或者目标2（b）将能使剩余银行债权人作为一个整体获得更好的结果。[14]

总体而言，《2009年银行法》所规定的银行特别处置机制一方面维持了司法破产的基本模式，另一方面又考虑到银行业的系统性和公共性特征，赋予主管机构排他性的破产申请权和较为丰富和广泛的（司法程序前和司法程序中）处置手段和干预权力，使得银行破产程序的行政意味有所增强。

三、存款保险制度与银行特别处置机制的协调和衔接

英国《2000年金融服务与市场法》第15章规定由金融服务局设立FSCS，负责对包括合格存款人在内的金融服务接受者的无法得到偿付的受保护请求权进行统一赔付。《2009年银行法》第4章（“金融服务赔偿计划”）对《2000年金融服务与市场法》第15章的规定进行了若干修正，以使其与银行特别处置机制相一致；第2章（“银行破产”）在规定银行破产程序时也对FSCS的角色和作用进行了专门说明。此外，财政部根据《2009年银行法》的授权制定的《2009年银行法：特别处置机制实务守则》（以下简称《实务守则》）[15] 也有与FSCS赔付机制及其运行相关的内容。下文主要基于上述规定进行简要讨论。

（一）FSCS的介入途径和方式

根据《2009年银行法》，FSCS主要以两种方式介入银行特别处置程序，一是在相关主管机构采取稳定化措施后，应财政部的要求分担特别处置机制的成本；二是在银行破产程序启动后，及时对合格存款人进行赔付。

1.分担特别处置成本

《2009年银行法》规定，如果相关主管机构对某个银行采取稳定化措施，且财政部认为该银行无力或者若不采取稳定化措施就将无力偿还到期债务，那么财政部可以要求FSCS为采取稳定化措施支付特定数目的款项；该款项就一切目的而言（包括FSCS的一般征费、应急基金[16]和借贷）均视为FSCS的开支。例如，该款项可能是用于支付在将问题银行进行部分转让或者临时收归国有时需要对转让方或者第三方给予的适当补偿。[17] 但是，FSCS分担特别处置成本有一个上限，即不能超过不对该银行采取稳定化措施而任其进入破产清算情况下FSCS所需赔付的数额减去FSCS可能从破产银行追偿到的数额。为此，财政部应当指定独立评估人，对银行假设破产情况下FSCS可能追偿到的数额进行客观评估。[18]

简言之，FSCS对特别处置成本的分担以其在问题银行假设破产情况下所需支付的数额为限。由于FSCS的资金主要来源于行业征费，这就意味着银行业无须支付比政府不采取干涉措施情况下更多的费用。因此，尽管《2009年银行法》并未明确规定相关主管机构有义务将需由FSCS分担的成本最小化，但FSCS在任何情况下均受到上述限额的保护。[19]

2.及时赔付合格存款人

《2009年银行法》提供了两种可能的银行处置方式——稳定化措施和破产清算，相关主管机构尤其是英格兰银行需要根据实际情况在其间做出选择。一般原则是，对问题银行实施破产清算并迅速对合格存款人进行赔付或将其账户批量转移到其他银行是默认选项，除非有足够充分的公共利益方面的理由支持采取稳定化措施。[20]

根据《2009年银行法》第99条，在银行破产清算中银行清算人有两个目标，一是同FSCS合作，确保合格存款人的账户尽快转移到其他银行或者从FSCS处获得赔付；二是终止银行业务，以便为作为一个整体的银行债权人获得最佳结果。目标1优先于目标2。第123条进而规定，为实现目标1，FSCS可以选择直接对合格存款人进行赔付，或者提供批量转移合格存款人账户所需要的资金，并可以为此向银行业征收费用（一般征费）或筹集资金（应急基金）。FSCS对赔付或者账户转移之可行性的评估将成为英格兰银行选择处置方式的相关考虑因素。[21] 在决定是否申请启动破产程序时，英格兰银行会征询FSCS的意见，[22] FSCS也有权参加申请银行破产令或者与银行破产令有关的司法程序。[23]

银行破产程序的首要目标是尽快转移合格存款人的账户或对其进行赔付，[24] 为此FSCS和相关主管机构需要在破产程序的早期阶段发挥关键性作用，监督清算人并同其合作，确保实现这一目标。根据《2009年银行法》，在银行破产令发出后必须成立清算委员会，以确保清算人适当履行职责。清算委员会由英格兰银行、金融服务局和FSCS各委派一名代表组成。清算人及任何一名委员均可召集清算委员会会议，但需全部委员均出席方为有效。清算人必须应要求向清算委员会报告任何事项，或者主动向清算委员会报告其认为委员会可能感兴趣的情况。[25] 清算委员会必须在合理可行的限度内尽快向清算人提出建议，对于合格存款人是选择转移账户还是进行赔付，抑或有的情况转移有的情况赔付。[26] 为了促成上述首要目标的实现，FSCS还可同清算人达成协议，委托后者履行FSCS的特定职责。[27]

（二）FSCS的信息收集权

在银行破产清算时，为了迅速并顺利地履行赔付职责，FSCS需要准确了解该银行的债权债务信息及其他相关情况。而在采取稳定化措施时，FSCS同样需要对问题银行的相关情况加以了解，以便评估和计算在分担处置成本时所需支付的数额。为此《2009年银行法》规定，在对问题银行采取稳定化措施或进行破产清算时FSCS均有权收集和获取必要的信息。在破产程序中，除通过清算委员会从清算人处获得相关信息外，FSCS自身也可要求清算人提供信息，后者必须遵行；此外，清算人还必须主动向FSCS提供其认为可能有助于二者合作实现目标1的任何信息。[28] 同样地，在对某个银行实施稳定化措施后，FSCS也可书面形式请求该银行或英格兰银行提供必要信息，以便确定假设该银行破产FSCS所需赔付的数额。[29]

（三）对强制性抵消规则的特别处理

普通破产程序的一大特点是强制性的债权债务抵消规则，即只对债权人的净债权进行清偿。在银行特别处置机制中，当涉及合格存款人时，情况略有不同：从2010年12月31日起，FSCS对合格存款人的赔付按总额而非净额进行，亦即不考虑合格存款人对银行所负的任何债务，以便使赔付工作更为快捷地进行。具言之，只要合格存款人的存款额在FSCS的赔付限额（目前为8.5万英镑）之内，就不进行任何抵消；当存款额超过赔付限额时，对超出部分则将适用强制抵消规则，以便确定该存款人是破产银行的净债权人还是净债务人。换言之，这种做法实际上形成了双层抵消规则，是否进行抵消取决于合格存款人的请求权是在FSCS的赔付限额之内还是之外。之所以对强制性破产抵消规则做出此种微调，目的在于确保银行破产抵消规则与FSCS赖以进行赔付的基础相一致。[30] 需要注意的是，这一双层规则仅适用于合格存款人的请求权，对于不受FSCS保护的请求权（例如企业存款）不予适用，对于银行的所有其他债权人也都不适用（后者仍然适用通常的债权债务抵消规则）。

四、借鉴与启示

（一）明确存款保险制度/机构在银行处置方面的基本定位

存款保险制度的基本功能是在银行倒闭时保护合格存款人（主要是个人储户）在银行的存款免受损失。因此，存款保险机构的核心职责应当定位于事后的赔付/清偿而不是事前的预防/监管。换言之，存款保险机构应当主要致力于研判在问题银行有破产倒闭之虞时如何快捷、妥当地满足合格存款人的受保护请求权并付诸实施，扮演“应对者”的角色，而不是过多地介入风险预防和早期干预，同监管部门争夺“指引者”的角色。存款赔付本就是专业性和技术性极强的工作，而且存款保险机构除此之外还要承担存款保险基金的管理运营任务，因此上述基本定位有助于将存款保险机构有限的资源和精力集中在其优势领域和核心功能上。

（二）赋予存款保险机构以不同方式参与银行处置的灵活性

英国的银行特别处置机制不仅包括银行破产程序，还包括稳定化措施和银行管理程序。在一定意义上，稳定化措施类似于我国对问题银行实施的行政处置程序，只是没有撤销和关闭的选项；而稳定化措施和银行管理程序结合起来则发挥类似于破产重整的作用。从相关规定可以看出，存款保险机构不但在破产程序实际启动后有权参与清算工作，而且在预先的行政处置阶段——采取稳定化措施——也实质性地参与其中，其相关评估和意见还作为主管机构决定是否申请启动银行破产程序的重要参考。这种做法有助于最大限度地利用和发挥存款保险机构的专业知识、技能和经验。

（三）赋予存款保险机构参与和指导破产清算工作的实质性权力

银行破产程序区别于普通破产程序的一个重要特点是要优先满足合格存款人的受保护请求权，而在如何才能最好地实现这一目标方面应当说存款保险机构最有发言权。因此，存款保险机构必须在破产清算工作中扮演关键性角色，对清算人（我国《破产法》统称“管理人”）适当履行职责进行指导和监督。再者，银行存款一般来说占银行债务的绝大部分，存款保险机构在履行赔付义务后将成为破产银行的最大债权人，从有效保护债权人利益的角度也应当赋予其较大权力。因此，可以考虑根据《破产法》第22、24条，由存款保险机构推荐管理人人选并由人民法院指定，或者由存款保险机构和相关监管机构的代表共同组成的清算组担任管理人。

（四）进行必要制度安排确保及时便捷的赔付

银行业的系统性和公共性特征要求存款保险机构对问题银行合格存款人的受保护请求权尽快完成甄别和清偿，以免恐慌情绪蔓延，引发挤兑风潮。为了提高赔付效率，可以进行有别于普通破产程序的特殊安排，例如在存款保险限额内实行总额赔付，而不是在对存款人逐个进行债权债务抵消的基础上实行净额赔付。此外，为了有效甄别和计算债权债务，还应当确保存款保险机构能够及时准确地获得相关信息。为此，应当赋予存款保险机构广泛的信息收集权，使其能够从问题银行、相关监管机构以及相关第三人处收集和获取履行职责所需的必要信息。

〔本文系“全球化背景下金融危机与金融法调整前沿论坛”（2012年7月26-27日）参会论文〕

[1] 正如有论者指出的那样，现代银行破产法律理念已经从对存款人的特殊保护演变为预防银行破产，并力求在预防银行破产中实现对存款人的利益保护。参见周泽新：《存款保险制度在银行重整中的适用及其制度价值》，《金融评论》2011年第5期。

[2] Federal Deposit Insurance Act, http://www.xiexiebang.com/aoos/attachment_dw.action?key=Ec8teaJ9VarJkaOE6fagzsxgHJMKLFEppVpbbVX%2B3OXcP3PYxlq7sZUjdbSm5FIetvAtgf1eVU8%3D&attkey=FRbANEucS95NMLRN47z%2BeeOgEFCt8EGQJsWJiCH2WAXS3lUddWWzhFBWgt1EUGgr&fromContentView=1&fromDispatchContent=true&nav=FRbANEucS95NMLRN47z%2BeeOgEFCt8EGQ2er7uX5dfuY%3D&uid=tQohht%2Fb7X0%3D&popup=HxapDW%2FMKd4%3D，2012年6月8日访问。

[15] HM Treasury, Banking Act 2009: Special Resolution Regime: Code of Practice, November 2010, http://www.hm-treasury.gov.uk/d/bankingact2009_code_of_practice.pdf，2012年6月8日访问。

[16] 《2009年银行法》第170条规定FSCS可以专门征收费用组建“应急基金”（contingency funds），用于支付可能的开支。

[17] 参见《2009年银行法》第171条。

[18] 同上。

[19] 参见《实务守则》第10.8条。

[20] 同上，第5.19条。

[21] 同上，第4.6条。

[22] 同上，第5.13条。

[23] 参见《2009年银行法》第123条

[24] 按照《业务守则》的说明，这意味着在破产程序开始后7日内让合格存款人至少能够取得其存款的实质部分（material portion），而剩余部分可以在接下来的数日内取得。同上，第10.4条。

[25] 参见《2009年银行法》第100—101条。

[26] 同上，第102条。

[27] 同上，第123条。

[28] 同上。

[29] 参见《2009年银行法》第176条。

[30] See Allen & Overy, Fact Sheet: Bank Administration and Building Society Special Administration.

第二篇：存款保险制度

存款保险制度难以推出的原因，在于制度和协调层面，而非技术层面。

首先是保费率的比例难题，这牵扯到银行的具体利益。

除了保费率，各类银行对参保的意愿也不尽相同。

而且从整个银行业来说，建立存款保险制度，银行需要拿出一笔钱，但现在银行业面临利率市场化压力、收费业务合规调查压力以及不良资产反弹压力，再拿一笔钱就又是一笔新压力。

[1]行政还是商业运作?

其次，存款保险机构的性质与归属成为存款保险制度推出的又一核心难题。存款保险模式的争议主要在存款保险公司是行政性还是纯商业化运作。如果是行政性管理的，有两种选择，一是行政性监管部门模式，一是公司制模式。后者的难处在于公司化如何运作，要不要赋予其监管职能。如果有监管职能是独立于一行三会还是放在其中某个部门之下?

第三篇：存款保险制度

一、存款保险制度概述（渊源）

存款保险制度指一国货币主管部门或金融监管当局为了维护存款者的利益，维护金融体系的安全和稳定，制定经营存款业务的金融机构将一定比例的存款向专门的存款保险机构投保，以便在非常情况下，存款人可以从保险机构获得一定补偿的一种制度．存款保险制度作为制度是在20世纪30年代大萧条后，为防止银行挤兑而在美国首先建立起来的。大多数西方国家在20世纪60-80年代陆续建立了该制度，目前已有72个国家建立了存款保险制度．存款保险制度设置的目的是银行破产后能对存款人特别是中小存款人进行保护，因而成为对银行安全进行防范的最后一道防线．

银行作为协调储蓄和投资、执行货币政策、提供支付服务的金融机构在现代经济中发挥着不可替代的作用，然而银行本身的一些特点却使得银行抵御风险能力低下。极易受到外来的冲击而倒闭破产．首先，按照经济学原理。银行资产与负债在量与期限的结构上不匹配，库存现金不足，资本充足事低，经济周期波动以及其它突发因素等等都可能造成银行流动性困难．其次，银行倒闭产生巨大的外部性，其形成的“多米诺骨牌’效应会Pl起金融器慌，导致更多的银行倒闭．银行体系的魄弱性必然产生了对银行进行保护的需要。同时为避免保护所引起的道德风险问题，也引入了对银行的监管．保护和监管是不可分割的两个方面，存款保险制度正是适应这一需要而产生的一种合约安排．

二、存欺保险制度的效应分析

(一)存款保险制度的积极作用（重要性）

1、保护存款公众的合法利益．

维护金融秩序的稳定．当一家银行因经营不善或其它原因造成支付困难破产时，由存款保险机构代支付公众存款，其客户的存款基本上可以避免或减少损失．并且其它在银行有存款的社会公众反应平稳．有了存款保险制度，还可以监督银行业务。及时提出警告，甚至把行将倒闭的银行并人另一家可靠的银行或向面临倒闭的银行提供巨额贷款，使这家银行得以渡过难关．因此，建立存款保险制度，可防止个别银行因倒闭造成的体系性金融危机，在稳定市场、避免金融风潮方面起着积极作用．

2、存款保险制度有利于公平和效事原则．

存款保险制度可以淡化国有银行的竞争优势，弱化银行市场的过度集中趋势，促进公平竞争，从而提高整个银行体系的竞争水平，确保优胜劣汰机制的发挥．

3、存款保险制度是中央银行金融监管的辅助和补充，有利于提高金融监管水平．正因为存款保险机构对银行出现风险时承担有保证支付的责任，所以存款保险机构将时刻关注投保银行的经营与安垒．并有权对银行进行监管，以确保各银行都会合规稳健经营．存款保险机构的存在，实际上增加了一道金融监管网，由干其着重于事前防范而不是事后处理．因此可作为一国中央银行进行金磁监管的补充手段和重要的信息来源，从而有助于金融监管水平的提高，有利于实现金融监管的目的．

(二)存款保险制度的负面效应

l逆向选择问题．

存款保险制度下的逆向选择表现：在自愿投保的情况下，风险越大的金融机构越有参保的积极性，安全稳健的金融机构则不愿投保；而且监管机构本身也存在发生逆向选择的可能，在投保机构发生危机的初期，监管机构在当前利益的驱动下，往往会采取宽容政策，错失处理良机．

2道德风险问题．

存款保险最严重的弊端来源于道德风险，道德风险泛指在不同的交易过程中从事活动的人在最大限度地增进自身效用的同时作出不利于他人的行动，它主要由事后的非对称信息引起．由于信息的不对称性，在存款人——投保银行——存款保险机构的委托——代理关系中，三者都可能产生道德风险：(1)从存款人方面来说，存款保险制度建立后，因存款被保证兑付，就会失去对银行进行谨慎选择、监督的积极性，市场自身的监督机制随之消失，这会激化银行管理者的风险偏好；(2)从投保银行方面来说。银行在签定存款保险合约获得对存款人的支付保证后，尤其是保险制度采取单一保费率时，其缴纳的保费与该行资金运用风险没有挂钩，加之没有来自存款者的监督和约束，银行受高收益的驱动势必选择高风险投资，这种道德风险增加了银行破产的可能性；(3)从存款保险机构方面来说，存款保险部门可能有监管宽容的道德风险，即可能把自身的利益置于存款人利益之上，如掩盖推迟处理银行的问胚，或在考虑整个银行业的利益而忽略了对个别银行的处理，甚至迫于政治压力而作出对整个银行业不利的事情，从而难以正确地履行监管职责，导致风险不断累积，最终损害整体经济利益．

三、国外存款保险制度的整体特征和趋势

在国外存款保险制度的多年实践基础上，我们从机构加入方式、存款保险类型、保险额度、保险基金、保险费的基数和费率评估方式等不同因素考察后，我们可以得出当前国外存款保险制度具有以下主要特征和趋势。

1．多数国家并不保险所有类型的存款。从理论上看，存款保险应该保护所有存款人利益才能避免挤兑，但在各国实践中，由于存款保险弱化了市场约束，许多国家为了降低这一道德风险，通常都是只对小额存款人进行保护而要求大额存款人和金融机构、政府对银行经营状况进行监督。

2．设定保险额度已经成为一种主流。目前普遍流行的看法认为，对单个存款人或存款帐户保险金额设定上限，能够起到在保护小额存款人的同时，促使大额存款人积极参与对银行经营风险活动的监督作用。

3．设立存款保险基金是一般做法。目前大多数国家设立存款保险基金，对于经营失败银行存款人赔付的资金主要来自于存款保险基金。多数国家一般设立一个具有一定规模的这种基 金，少数国家则设立多个基金。

4．存款保险基金的设立方式和融资渠道。存款保险基金有事前设立和事后收费两种方式。到1999年底，全球有58个经济体采用事前设立基金的方式，但也有部分国家采用事后收费的 制度建立基金(即在银行经营失败后需要对存款人进行偿付时才向成员机构征收基金)。从发展趋势看，新近建立存款保险的国家则普遍采取事前建立基金的制度。目前大约有80％的国家采用该制度。从基金融资渠道来看，存款保险基金资金的融通方式体现了多样化。主要有：

(1)政府提供初始资本；(2)中央银行或政府提供贷款；(3)政府提供担保；(4)政府承担损失；

(5)政府发行特殊债券；(6)从他国获得资源。

5．保险费的基数争费率评估方式各国不统一。目前的趋势是：(1)评估基数倾向于被保险存款，而非总存款。(2)评估费率倾向于风险费率，而不再仅仅采用统一的费率。(3)费率水平的确定主要取决于存款保险基金的法定规模与实际规模之间的差异，并定期做出适度调整。从一些建立了存款保险制度的国家的实践看，该制度的确取得了一些成效，但国外一些专家的研究表明，该制度也会带来不少负面效应，如存款保险增加了银行体系脆弱性。另外如何降低存款保险中的道德风险以及存款保险制度中的逆向选择和委托——代理问题都是今后急需解决的。

四、对中国建立存款保险制度的启示

通过对国外存款保险制度的分析，我们可以认清中国的现实，并从中借鉴他们的经验和教训，建立适合我国国情的存款保险制度。

1、在我国存款保险制度建立的现实条件还不是很成熟。金融机构市场运行机制本身的局限性。尽管银行体制改革正在稳步进行但长期以来我国的金融机构体系一直是国有独资的四 大商业银行为主, 金融业呈现过强的垄断性。几大国有商业银行现阶段几乎没有破产的可 能，否则破的也是国家的’‘ 产” , 或是存款保险机构的“ 产” 在这种情况下, 强制它们参加存款保险缴纳高额的保险费, 无疑是等于用这笔资金去扶持中小银行的发展, 与公平原则不相符。

2、金融机构经营状况不容乐观, 令人堪忧。由于历史的原因,1997 年6月四大国有商业银行的资本充足率为5.86%, 若在资本净额中扣除呆帐部分资本充足率仅为3.3%，即使一些新兴的股份制银行和城市商业银行, 其财务状况也不容乐观。长期积累下来的经营风险指望新建立的存款保险来全部化解, 是不现实也是不公平的。

3、努力减少银行经营风险和逆选择。

（1）今后只建立一家全国性的存款保险机构并在投保方式上采用强制方式, 避免其消极退出, 产生逆选择。

（2）实行共同保险。共同保险是保险公司鼓励防灾防损的一项十分有效的措施即只对存款的一部分承担风险, 如90%。储户将同储蓄机构一样可能遭受一定比率的损失二由于银行破产时储户会受到损失他们将有监督银行经营活动的积极性, 促使银行降低风险。

（3）建立科学的资信评估机构和评估体系通过科学评级, 对存款机构进行横向比较提供不同的保险合同, 即不同的保险率。每年或每隔几年根据对其评级结果, 调整保险合同, 同时对评级下降的机构予以惩罚。这是存款保险制度能够有效运行的关键问题，如美国的FDIC就根据巴塞尔协议订立的资本要求创造了著名的骆驼评级法人（CAMEL）。

4、要以保护小储户的利益为主要目的。我国人口多, 且居民从众心理普迫, 风险意识还很淡薄, 因此保护普通居民储户的利益是必要的。就我国经济发展的水平, 有些学者汰为保险额应为10万元人民币, 有些认为应为1万元。中国人的传统是家庭统收统支家庭为居民存款的基本单位, 现代家庭一般为3到5人, 1997年底我国居民人均存款余额为3762.36元, 兼顾其他因素, 我认为1万元是比较合理的。

5、及早出台中国的存款保险法规。国外许多国家存款保险制度的建立，都是以存款保险法规的出台为正式确立的，如美国1993年6月银行法的出台标志着美国联邦存款制度的正式确 立；加拿大1967年通过的“加拿大存款保险公司法”标志着加拿大存款保险制度的建立；存款保险制度虽然属于政策性保险范围，但决不能只用行政手段，必须立法先行。因此必须及早出台中国的存款保险法，依法构建我国的存款保险机构。

6、合理设置专门的存款保险机构（DIA）。国外存款保险机构设置一般有三种类型：一是政府创办并管理（如美国FDIC、加拿大CDIC）；二是政府同银行界共同创建和管理，如日本存款保险公司（JDIC）就是由日本政府、中央银行和非官方金融机构共同出资4.55亿日元组建而成；三是行业性的存款保护体系（如德国）。根据世界各国DIA 的运作绩效来看，并结合中国的实际情况，笔者认为我国应由政府创办并管理存款保险机构，必须独立运作，同时妥善处理好存款保险机构同中央银行的关系。在组织安排和具体运作上可以参考加拿大和印度 的DIA，从运作绩效看，这两个国家的DIA是比较成功的。作为第二种类型的代表，日本的JDIC运作绩效比较差。以我国目前法制并不健全的情况下也不适合德国式的DIA运作模式。

7、存款保险的限定。首先应该限制参加存款保险的存款人种类和存款种类，这样能增加市场机制的作用。没有参加保险的存款人在存款机构风险增加时就会挤兑，这会约束银行管理者的行为。在存款人种类方面，我国存款机构主要有国有商业银行、非国有商业银行、城乡信用社、外资银行中国分支机构和邮政储蓄局五类。笔者认为在这方面可以建立除外资银行中国分支机构外，其他存款机构实行强制性投保，辅之以外资银行中国分支机构自愿参保的原则。存款种类方面，各国一般对保险的存款种类都进行了限制，实际上只有哥伦比亚、墨西哥、日本、韩国、泰国等10 个国家对所有种类存款和其他负债进行全部保险。20世纪90 年代发生的墨西哥金融危机和亚洲金融危机却刚刚好主要发生在以上一些国家，我们应当避免这些国家的做法。其次应该设定保险额度。目前，几乎所有国家都认同，对单个存款人或存款帐户保险金额设定一个上限，能够起到在保护小额存款人的同时，促使大额存款人积极参与对银行经营活动的监督作用。

8、费率的适度确定。目前国际上费率有两种形式：统一费率和以风险为基础的费率。从各国存款保险实践的趋势来看，大多数国家有从统一费率转为以风险为基础的费率的趋势，但考虑到中国目前缺乏金融机构风险评价机制，在存款保险制度建立之初建议应该采用统一费率的形式。当存款保险制度建立后，运作一段时间，并伴随金融机构风险评价机制的建立和完善，再过渡到以风险为基础的费率的形式。再一个问题就是如何确定适度的费率水平。费率水平的确定主要应取决于存款保险基金的法定规模与实际规模之间的差异，并定期做出调整。当实际储备率低于或高于法定储备率时，通过提高费率或者将部分保险费返还给被保险机构，以使保险基金维持法定目标。

第四篇：存款保险制度

自从美国国会于1933年通过著名的《格拉斯—斯蒂格尔法》建立联邦存款保险局(FDIC)以来，存款保险制度已在国际上被广泛采用。

然而，20世纪80年代美国的储贷协会危机使存款保险制度的缺陷暴露无遗。通常人们将这次危机主要归咎于存款保险制度导致的道德风险以及保险机制的“监管宽容”。联邦储蓄贷款保险公司选择“监管宽容”的主要原因：一是它缺乏充足的保险资金来关闭无力偿债的储贷机构并偿付存款；二是其监管人员同监管对象之间的关系过于亲密；三是保险机构宁愿掩饰问题，期待问题会自行消失。其实，这些因素几乎困扰着所有国家的存款保险制度，它们不仅加剧了道德风险，而且削弱了存款保险的效能。

一、存款保险制度的缺陷及其道德风险

一是存款保险有时会导致金融风险积累。众所周知，银行倒闭往往是由于经营者的操作失误造成的。假如金融监管当局在有问题银行还未完全破产之前就予以关闭，便可以减少很多不必要的损失。但是，有些负责人为了达到个人的某种目的，往往倾向于拖延对有问题银行的处理。在建立存款保险制度的情况下，如果银行的问题未明显暴露，他们便尽可能地把它延缓下去，因为他们认为纳税人是分散的集体，难以有效地采取集体行为。有些监管者故意混淆其代表的利益，把自己看成是银行业的监护者。个别监管者认为，把自己监管的金融体系弄得风平浪静，最能提高自己在金融领域的声誉。因此，他们尽量不让自己监管的地方暴露很多问题，并千方百计给有问题银行以更多的喘息时间，最终损害国家利益。二是存款保险可能会降低存款人的自我保护激励。对存款人来说，存款保险制度对其利益提供了保护。但却由此使他们无积极性去关心银行的经营业绩和安全性，没有必要对银行的业务和经营活动进行必要的监督，对存款金融机构的风险情况也会掉以轻心，甚至缺乏积极性将其存款从潜在破产的银行中取出。因此，由政府提供的存款保险降低了存款人监督银行的自我保护激励，这样就使低效率、甚至是资不抵债的银行能够继续吸收存款，这就是20世纪80年代美国的储贷协会中所谓的“僵尸银行”。这些“僵尸银行”从其竞争者手中吸走了存款，并以较低的贷款利率与竞争者争夺市场份额。

三是存款保险制度容易诱使投保银行高风险经营。对投保银行来说，存款保

险对存款人的保护意味着存款人的挤兑威胁在一定程度上受到削弱。这将诱使投保银行提高对存款保险制度的依赖度，倾向于从事风险较高、利润较大的银行业务，如以较高利润吸收存款，从事风险较大的贷款，从而加大了投保银行承受的不适当风险。从这个意义上讲，存款保险制度在一定程度上模糊了公众对金融机构风险的识别，降低了社会对金融机构的监督程度，保护了无能者、落后者，放松了金融风险对投保银行冒险经营行为的抑制，投保银行由此获得承担更大风险的激励机制。没有了存款人挤兑的影响，银行经营管理人员总是倾向于用银行资产去“赌博”。如赌赢了，这些投保银行将获大利；若赌输了，大部分损失将由存款保险机构承担。特别是对风险等级不同的银行收取统一的保险费率，就意味着同样规模但风险较大的银行并不需付出更多的保险费用，这将鼓励投保银行从事高风险的资产组合增加其预期收益，它承担的风险将由经营保守的银行补贴。因而，尽管存款保险制度旨在保护投保银行的存款人而不是投保银行本身，但却引发出了投保银行的“道德风险”。

二、西方国家对道德风险的反思及改进措施

关于存款保险可能产生逆向选择和道德风险的问题，西方学者存在两种截然不同的观点，尤其是20世纪70～80年代美国大量银行破产后，很多学者对存款保险制度的目标进行了深刻反思。

有的学者认为，当今金融市场提供了足够多的安全投资机会，小储户的安全根本不必由专门的存款保险来保护。他们认为，保护小额存款而排斥大面额短期存单与存款保险的另一目标——稳定金融系统相矛盾，而稳定性目标才应该是存款保险的主要目的。因此建议存款保险范围应该以存款期限为标准，而不能以存款的资金规模为标准。关于金融市场的传染效应问题，有的学者认为，传染效应的产生主要出于信息的不充分，并不能就此确立建立存款保险制度的必然性。有的学者强调，信息不对称才是产生银行恐慌的真正原因，因而以提供流动性为主要的措施的存款保险并不能有效地解决长期问题，阻止银行危机扩散的有效手段就是提供更多的银行特有信息。另有学者认为，虽然存款保险确实能够降低传统性效应，但同时被金融机构承担更大风险的激励机制所抵消，以致使监督的成本非常高，甚至高过传染性效应所引发的预期社会成本。

与上述观点相对的是支持建立存款保险制度。有的学者认为，银行向存款人提供的风险分担服务只有伴随着政府的存款保险制度才能有效地完成。对于银行挤兑可以采用三种办法，即中止存款变现、存款保险和最终贷款人来解决。由于中止变现对存款人而言损失过大，而政府作为最终贷款人有可能影响其信誉，故存款保险是一种比较可行的折中办法，而且控制货币同样需要保留存款保险。还有的学者认为，私人保险者可能因追求私利而提前关闭尚有清偿能力的银行，不能有效地保护存款人利益。因此，无法授权私人保险公司对金融机构的关闭权。有的学者认为，道德风险和逆向选择是所有保险行业面临的一个共同问题，我们不能就此否认存款保险制度。有的学者认为，银行破产并不必然来自道德风险和逆向选择，有更大的可能是来自无能的管理者。存款保险只是保护了这些管理者远离管理者竞争的环境，使其无法正确估价所承担的风险的大小。

基于对存款保险制度的反思，西方学者对存款保险制度提出了许多改革建议，比较集中的建议是改革保险费率。事实上，当20世纪80年代美国出现银行危机后，大多数西方学者认为存款保险制度需要进一步修正和完善，而不是废止。1989年和1991年，美国分别通过了《金融机构改革、恢复和加强法》(FIRREA)和《联邦存款保险局改善法》(FDICIA)，其中《联邦存款保险局改善法》对解决银行监管中的道德风险问题规定了四项措施。

一是严格限制对大银行的保护政策。这项措施要求存款保险局放弃“大而不败”(即大银行不容易倒闭，即使出现什么问题，政府也不会坐视不救)的教条，提高了存款人，尤其是大储户的损失风险，使存款人对银行的监督加强。

二是采取及时纠正行动条款。这一条款要求：当银行的资本比率不足时，监管机构应尽早干预，在银行的资产净值达到零之前，联邦存款保险局就有权关闭银行，及时纠正行动限制了监管者对银行的宽容政策，旨在减轻保险人与存款人之间的委托——代理问题。条款中要求对所有构成联邦存款保险局损失的关闭银行进行强制评估，所有的国会议员和公众都可以得到这种评估报告，总会计署必须对这些报告做评论。监管行为接受公众监督使监管宽容不再对管制者有吸

引力，从而弱化了保险者与存款人之间的委托——代理矛盾。

三是实行与风险相关的保险费率。资本充足率低或资产风险高的银行要缴纳较高的保险费率。与风险相关的保险费增加了银行从事高风险投资的成本，抑制了其道德风险的动机。但如何确定银行的风险状况对监管而言仍是个难题。

四是对银行进行现场检查。法案要求监管人员至少每年对银行进行一次现场检查，监督银行是否遵守资本要求和资产限制要求。与此同时，银行要遵守更严格、频繁的报告制度，以便使监管机构获得更多的信息。

三、存款保险制度与道德风险的成本分析

存款保险在我国是否可行，首先要分析和比较实施存款保险的成本与没有存款保险而要保证金融稳定的社会成本。在我国现有的经济环境下，无论是道德风险问题还是诸如委托——代理等问题，都无法与金融系统的稳定性相比。我国的金融改革是与整个经济改革紧密相联的，因此，防止经济转轨时期的过度市场波动和由此而可能发生的银行危机是至关重要的。

在我国当前的条件下，银行的道德风险问题由于银行机构特别是国有商业银行专有价值较高和利率管制两方面因素的制约还并不是十分严重。银行为了保有较高的专有价值不会去冒过高的风险，同时也无法随意提高或压低利率以吸引客户。但是不可否认的是，随着我国加入WTO、利率市场化和银行商业化改革的深入，银行专有价值会随着管制结构和市场结构的变化而有所降低，利率也将有步骤地放开，这些变化会使道德风险等问题日益严重。因此，在分析和比较存款保险与道德风险的成本时，要结合我国的现实状况，慎重考虑以下几个问题。

首先，要进一步明确当前我国金融工作的任务。今年初召开的全国金融工作会议指出，“十五”期间我国金融工作的主要任务是，进一步完善现代金融机构体系、市场体系、监管体系和调控体系，努力实现金融监管和调控高效有力，金融企业经营机制健全、资产质量和经营效益显著改善，金融市场秩序根本好转，金融服务水平和金融队伍素质明显提高，全面增强我国金融业竞争力。由此可见，加强监管和保持稳定是今后一段时期金融工作的重中之重。

其次，要正确理解改革、发展、稳定的关系。我国的经济体制改革是以渐进为特点、把稳定作为核心的。与此相适应，维护金融秩序的稳定以保证经济的正常运行是金融改革的关键所在。银行机制本身的传染性效应使其较其他行业更脆弱。我国目前银行结构的特点是数目小、规模大、国有银行占主体，这种银行结构虽然相对稳定，但却容易给经济造成更大的波动。不可否认，由金融风险导致社会混乱的代价是我国经济改革和社会稳定所无法承受的。

第三，要明确我国金融改革的重点。全国金融工作会议指出，把银行办成现代金融企业，推进国有独资商业银行的综合改革是整个金融改革的重点。我们知道，国有独资商业银行在我国经济和社会发展中具有举足轻重的地位，关系国民经济命脉和经济安全。无论是充分发挥银行的重要作用，还是从根本上防范金融风险，都必须下大决心推进国有独资商业银行改革。国有独资商业银行是经营货币的企业，必须按照建立现代企业制度的要求，将其改造成治理结构完善、运行机制健全、经营目标明确、财务状况良好、具有较强国际竞争力的现代金融企业。要使这一市场化顺利进行，必须有足够市场监管经验的银行管理者和成熟的金融消费者。因此，伴随市场化的过程，既需要更严格的监督，也需要一定的安全保障。

第四，要正视金融结构存在的某些缺陷，我国目前的金融结构尚不够完善，金融市场无论在广度上还是在深度上都还不够发达，难以提供足够多的低风险市场工具供存款人分散风险。大多数居民的资产结构十分单一，主要集中在储蓄存款人，因而对存款人特别是中小储户的保护更加重要。

第五，对公众风险意识的培育要有足够的耐心。虽然随着市场化步伐的加快，公众的风险意识在不断增强，但是承受风险的能力并没有同步增加。在银行存款利率不断降低和不良资产不断增多的情况下，居民储蓄存款持续走高，这说明公众的信心不是来自银行而是政府。在市场化的过程中，随着政府的退出，又由于信息的不充分、不对称，极易造成存款人的信心崩溃。因此，由政府支持的存款保险制度的设立，对于树立存款人的信心将会起到较大的作用。

四、我国控制道德风险应采取的预防性措施

首先，在存款保险的制度设计中要尽量控制银行的道德风险。存款保险制

度是对存款人的保险，不是保护低效率的银行。在保护存款人和保证市场效率之间存在着制度的两难选择。在我国，现阶段的道德风险并不普遍，但随着加入WTO和市场经济体制的不断完善，问题会日益加剧。因此，在制度设计中不能忽视道德风险问题。

其次，在保险费率的设计和征收中，应尽可能地考虑风险因素。由于对银行经营管理中的风险评估和测算存在技术上的困难，将保险费率的征收完全建立在风险基础上，至少在短期内不现实的，但不能就此放松对此方面理论与技术的研究和探索。无论如何，我国在实施存款保险制度时至少应该实行差别费率，在条件成熟时再逐步过渡到风险费率。

第三，在设计和实施存款保险制度的同时，要注意克服诸如委托——代理等与道德风险有关的问题。要加强各项金融法规的制定和整个社会的法制与民主建设。在监管的条款中不仅要设立银行的报告制度，也要设立存款保险机构、监管机构的报告制度，利用信息的披露机制抑制道德风险等负面影响的发生。

第四，存款保险的实施要伴随着有效的银行监管。存款保险制度仅仅是抑制银行恐慌的一个保护网，虽然具有一定的对银行经营行为的监督权力和制约能力，但从总体上看毕竟是有限的。加强对银行经营行为的监督，还必须把建立存款保险制度与进一步完善银行的内控机制和央行的外部监管结合起来。

第五篇：存款保险制度

存款保险制度

存款保险制度一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。

目前国际上通行的理论是把存款保险分为隐性(implicit)存款保险和显性(explicit)存款保险两种。

1、隐性的存款保险制度则多见于发展中国家或者国有银行占主导的银行体系中，指国家没有对存款保险做出制度安排，但在银行倒闭时，政府会采取某种形式保护存款人的利益，因而形成了公众对存款保护的预期。

2、显性的存款保险制度是指国家以法律的形式对存款保险的要素机构设置以及有问题机构的处置等问题做出明确规定。显性存款保险制度的优势在于:

1)明确银行倒闭时存款人的赔付额度，稳定存款人的信心。

2)建立专业化机构，以明确的方式迅速、有效地处置有问题银行，节约处置成本。

3)事先进行基金积累，以用于赔付存款人和处置银行。

4)增强银行体系的市场约束，明确银行倒闭时各方责任.中国目前是属于隐性的存款保险制度.历史上,中国人民银行多次对中国的金融系统注入资金,补充资本金,进而保护银行系统的稳定性与安全性.最大的一次注资是在中国国有银行的股份制改制中.当时,中国的整个银行系统面临巨大的系统性风险,国际机构普遍认为中国的一行系统技术上已经破产,并且他们认为中国银行体系的坏账率高达百分之五十.后来央行发布报告是四大国有银行的坏账率为25%.央行累计为四大国有银行冲销坏账,扩充资本金提供了高达1.4万亿的再贷款和再贴现.试想一下,假设一个银行有5元资本金,有20倍的杠杆,则有100元的资产,存贷比为75%,假设存贷利率分别为3%,6%.则利差收入为75*6%-100*3%=1.5元,中间业务收入1.5元.则收入为3元.当不良贷款率为4%是,银行处于盈亏平衡点(3-75*4%=0).彼时,中国的不良贷款率为25%(央行公布!).央行每次的再贷款和再贴现将会增加其资产负债表,央行负债的增加最直接的体现就是货币的发行,过多的货币发行无疑会加剧通胀,损害居民的实际购买力,损害居民的切身利益.财政部为向四大国有银行注资发行的数千亿的特别国债,其最终也要纳税人来承担,还是损害了居民的利益.央行用外汇储备向四大银行注资,其本身更不具有法理.如果银行没有自己的风险防范措施,没有自己的风险隔离墙,自己坏账增加,最后想政府求助,最终还是要纳税人埋单.中国建立自己的显性存款保险制度很有必要.保护存款人的利益，提高社会公众对银行体系的信心。如果建立了存款保险制度，当实行该制度的银行资金周转不灵或破产倒闭而不能支付存款人的存款时，按照保险合同条款，投保银行可从存款保险机构那里获取赔偿或取得资金援助，或被接收，兼并，存款人的存款损失就会降低到尽可能小的程度，有效保护了存款人的利益.可有效提高金融体系的稳定性，维持正常的金融秩序。、促进银行业适度竞争，为公众提供质优价廉的服务。、存款保险机构可通过对有问题银行提供担保，补贴或融资支持等方式对其进行挽救，或促使其被实力较强的银行兼并，减少社会震荡，有助于社会的安定。