第一篇：集体性娱乐与城市空间紧张下的冲突及其解决对策
摘要：随着社会发展水平的提高和我国老龄社会的到来，作为集体性娱乐重要方式的城市广场舞，对于丰富中老年群体的生活发挥着非常重要的积极作用。但是，在我国快速城镇化过程中形成的以高密度的城市空间结构、一地多用的土地混合使用和紧凑的城市功能形态等为特征的城市格局，与广场舞的规模化、空间占用性和空间利用就近性特征等属性构成巨大的张力，并导致“抢夺地盘”、噪音扰民和群体隔阂等城市治理难题。解决集体性娱乐与城市空间的紧张关系，需要有效利用城市闲置空间、促进公共空间便捷可达并降低广场舞对城市空间的挤占。
关键词：集体性娱乐；城市空间紧张；广场舞；城市空间开发
中图分类号：c913.9
文献标识码：a doi：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.01.0004
在我国，随着城市化的快速发展，集聚起来的城市人口特别是中老年群体，选择以太极拳、扭秧歌和广场舞等群体性运动作为健身、娱乐和交际的方式。这种多功能的集体性活动方式，不仅与我国传统文化中喜热闹、重群体的特征一脉相承，而且也为高度分隔化的城市居民提供了交往的公共空间，对于这些活动参加者的身心健康有着非常重要的积极意义。但是，在现代城市格局下，集体性娱乐却对城市空间造成了巨大的挑战，进而引发各种矛盾甚至冲突，其中以广场舞蹈最具代表性。城市广场舞事实上已经成为全民性的健身娱乐方式，据报道，全国有近亿民众参与这一活动[1]。也正因为此，广场舞在城市中引发的矛盾也最为普遍和剧烈，俨然已成为活动反对者们的“心头大患”和政府治理的难题[2]。针对城市广场舞引发的社会问题，学术界从不同方面进行了回应。研究者们认为，广场舞是在中国特有的文化背景下因代际传承和演变而产生的[3]，其产生的冲突是由于相关主体权利逾界而爆发的[4]，解决这些冲突的办法就是强化对广场舞的管理和加大对公共设施的投入[5]。尽管这些研究对于理解城市广场舞的兴起及其产生的冲突有着重要的意义，但是，仍留下诸多未解之疑问，为什么广场舞是在现代而不是以前成为问题？为什么冲突的发生是在城市而不是农村？为什么学者提出的治理措施没有收到成效？回答这些问题，需要将广场舞这种集体性娱乐活动置于中国城市格局之中，研究广场舞与城市空间的匹配性，以探寻广场舞引发冲突的根源，方能提出更加现实和有效的解决措施。
一、基于紧凑性的现代城市空间布局
我国城市化的历史并不久远，全面而快速的城市化始于改革开放以后。在我国城市化任务艰巨、城市人口急剧增加、城市土地非常有限的情况下，我国的城市化模式选择了学者们所谓的“紧凑城市”[6]，使得我国城市布局呈现高密度的城市空间结构、“一地多用”的土地混合使用和紧凑的城市功能形态等特征。
（一）高密度的城市空间结构
伴随着我国城市化速度和城镇人口比例的提高，城市的空间密度也在不断加大。我国城市空间密度加大主要表现为两个方面，一是人口的高密度化；二是建筑物的高密度化。所谓人口密度，是指单位面积土地上的人口数量，其计算方法是城市人口除以城市面积。我国城市人口的高密度化首先表现为绝对数值非常高，据统计，我国中等城市人口密度为424.13人/平方公里，远远高于世界平均水平和人口密集区的界定（100人/平方公里）；而在超大型城市则达到了1288.22人/平方公里。另一方面，我国城市人口密度呈现出上升的趋势，如2005年全国城市人口密度为610.58人/平方公里[7]，到2014年就增加到了615.41人/平方公里。城市的建筑密度是指在一定用地范围内，所有建筑物的基底面积与用地面积之比，即建筑物的覆盖率。我国的建筑密度也呈现出楼层高度不断增加、楼间距减少的趋势。据不完全统计，在2008年底我国150米以上的高层建筑超过200栋[8]，而2013-2018年计划建成高度250米以上的超高层建筑就达164幢之多[9]。目前，我国的城市楼层已达到平均二十、三十层的高度[10]。与此同时，我国城市楼层之间的间距却保持相对稳定甚至变小的态势。无论是城市人口的高密度化，还是城市空间的高密度化，尤其是二者的叠加，最终都使城市空间更加紧凑，引发城市居民强烈的视觉和听觉紧张感。
（二）“一地多用”的土地混合使用
城市土地使用的混合性，是指将城市中的居住用地、休闲娱乐用地和公共设施用地等混合布局，通过“一地多用”以求提高土地的利用效率。我国人多地少、严格的农地保护政策，使得“摊大饼”式的城市扩张道路被限制，有限的城市土地和空间必然要被复合利用。在我国很多城市社区中，停车位、人行横道与社区道路往往重合；绿化中心被设计为居民的休闲娱乐场所；健身房还得兼为党团活动训练基地等等，这使得我国城市土地利用很难实现专地专用，一定的空间承担着多种功能和用途，呈现与西方国家和我国农村社会相异的空间使用强混合性。这种空间的强混合性，对于城市有限土地资源价值的综合开发和为居民提供多样化的服务来说，无疑具有非常重要的价值[11]。但是，土地的高混合使用，尤其是公共空间承担的多种功能，使得城市公共空间变得更加稀缺、拥挤和紧张，难以同时满足居民日益强烈的娱乐、休闲和运动的场所和空间需求。
（三）紧凑的城市功能形态
城市化的发展伴随着城镇区域的扩张和城区功能的不断开发。我国在实现城市向外扩大的过程中，不断加强对城区，尤其是对中心城区的再开发，通过功能的多样化和紧凑化来建立复合的功能区域。不同于传统的城市功能分区形态，功能紧凑化形态是将以前严格分离的住宅、商业、服务和出行等城市功能，集中在同一空间进行开发而不必进行严格的区域划分。功能形态的紧凑化，缩短甚至消除了不同功能区的距离，提高了城市土地的利用效率。不过，紧凑化的功能形态也造成了新的问题，如生活、办公和商业区的聚集，不仅导致空间过度拥挤、人员密集，还导致不同区域的相互干扰和冲突。同时，城市功能形态的高度紧凑化，导致城市交通堵塞现象十分严重，限制了居民长距离出行，使得活动的选择空间往往只能就近开展。尽管我国城市化并不均衡，不仅各地发展速度不一样，而且在发展形态上也有差异，但是，在我国资源和政策约束下，紧凑型城市发展模式却是全国范围内的共同选择。这种模式在我国城市发展的不同阶段、不同区域表现形态或许有着重要的差异，但是，由此形成的我国城市内部的布局却有着本质的同构性，使其形成与我国广大农村社会和西方国家不同的特征。紧凑型城市虽然适应了我国城市化的需求，但是，其空间结构并没有为中国居民喜爱的娱乐准备足够的空间和场域。
二、作为集体性娱乐的广场舞的运行特征
中国的文化传统和社会结构，使得人们尤其是中老年人群体喜热闹、爱集体，不像西方文化那样表现为重个性、喜独处的生活方式。快速的城市化尽管极大地重塑着社会结构和居住空间，但是，城市化的居民仍在顽强地追求着集体化的休闲、娱乐活动方式，太极拳、扭秧歌、广场舞和城市结伴“暴走”等都是城市中老年群体的主要业余活动方式。其中，广场舞不仅是城市居民最喜欢的活动方式，而且也是集体性娱乐特征最典型的代表，因此，下面将以广场舞为例论述城市集体性娱乐的运行特征。
（一）广场舞的规模化
广场舞的最主要的特征就是规模化，其具体表现为活动以集体方式呈现、参与总人数庞大和参与团体众多。我国城市的广场舞都以集体化的形式出现，单次人数规模从几十人到几百人不等。有关的调查佐证了这一结论。据周丽云调查，98%的受调查者回答他们参加了广场舞[12]。除了全国参加广场舞的人口数量庞大外，在同一城市参加的居民也非常众多。据2009年的报道，在湖北襄阳市这样的地级市，参加广场舞的人数达到7～8万；在浙江嵊州市这样的县级市城区内，日均跳舞者也超过3万人。另外，城市中广场舞团体数量非常众多。据报道，海南海口市广场舞露天组合至少已有上千个点[13]；在西安未央区参加广场舞决赛的就有1000多人27支代表队。尽管目前缺乏对城市广场舞参加人数、规模和团体数量的详细统计数据，但是，从以上列举的事实来看，广场舞的规模性特征已经非常明显，是当之无愧的集体性娱乐方式。
（二）广场舞的空间占用性
广场舞的参与者绝大部分都是中老年人，尤以离退休者居多，他们的时间相对充裕，因此，只要在天气允许的条件下，广场舞往往是他们每天按时进行的活动，是城市里固定的风景。广场舞的这种日常性和常态性，必然导致对城市公共空间的几乎每天的、定时的和大规模的占用。这种占用表现为两个方面：一是对城市混合性公共空间的占用，即对于没有规定具体功能、可以开展多种活动空间的占用，如广场舞占用社区健身娱乐空间，在城市公园的空地上进行等；二是对专门性空间的占用，即广场舞占用有指定用途的场所，如占用社区中的篮球场，将社区中的健身设施移走以利用这些公共空间，更有甚者，长期占用社区停车位并刺破已停车辆车胎以宣示“主权”。集体性的广场舞需要定时的广阔场所，在紧凑型的城市空间中，不可避免地导致对公共空间的占用、挤占甚至霸占。
（三）广场舞空间的利用就近性
尽管娱乐活动是城市居民日常生活的重要环节，但是，出于时间、精力和物质因素的考虑，参与者往往选择以成本最低的方式进行，广场舞也不例外。参与广场舞运动的主体是中老年妇女，加上广场舞的常态化，因此，她们不愿意花太多的时间和精力去离家很远的地方进行广场舞，而是就近选择社区公共空间和广场开展，就近性是广场舞的又一特征。已有的调查显示，39.5%的广场舞参与者选择在街边、楼前的空地上进行广场舞锻炼，33.3%的选择就近的广场[14]。这充分表明，城市广场舞是参与者围绕自己居住区域而展开的一项活动。广场舞行为的就近性，为参与者节省了时间和金钱成本，也促进了社区居民间的交往和交流；但是，这种集体性常态化的高噪音喧嚣性娱乐，则可能对居民区域内的安静环境构成严重的挑战。
广场舞表现出来的规模化、空间占用性和空间利用就近性等特征，体现着我国居民集体性活动的一般属性。集体性娱乐是源于我国特殊的社会文化传统，也是在快速城市化过程中居民排除现代城市人际隔离的重要交际形式，对于满足城市居民的情感精神性需求，特别是丰富城市中老年离退休群体的生活，有着非常重要的积极意义。
三、城市空间竞争下的冲突
显然，以广场舞为代表的城市集体性活动对于参与者的意义和重要性毋容置疑，但问题是，中国的紧凑型城市并没有为这些活动提供足够的时空场域。相反，广场舞的开展不得不靠参与者去挤占、抢占甚至霸占城市公共空间才能进行。这种情况不仅影响了城市公共空间功能的发挥，更为重要的是直接影响了非参与者的利益，导致城市空间竞争异常激烈，各种矛盾也不断出现。
（一）空间紧张引发“地盘争夺”
广场舞的规模化和空间占用性，需要较为宽阔固定的场所来支持。但是，在我国现代紧凑型城市条件下，无论是社区内部，还是在居民区域附近，都难有专门的场所留给广大的广场舞参与者，广场舞的开展只能靠参与者去“抢地盘”，从而造成和其他群体的冲突和矛盾。首先，集体性活动之间竞争场所，包括广场舞与太极拳、扭秧歌甚至广场舞之间抢占活动空间。据报道，2014年4月14日，四川自贡两组跳广场舞老人为争地盘而打架[15]；同年8月在上海鲁迅公园，大叔们为抢地盘而在广场舞中起打太极[16]。其次，广场舞与经营者发生冲突。在土地混合利用的紧凑城市中，当居民区域内的公共空间不能满足广场舞者们的需要时，他们往往占用商用性的广场，从而与商业经营者发生冲突，如《华商报》直接以《健身活动还是占地游戏？》为标题，报道广场舞者与餐饮店主之间的冲突[17]。最后，广场舞者与其它主体发生冲突。无论是广场舞者占用混合空间或是专用空间，都对非参与者造成直接或间接的影响，如影响行人、车辆通行，影响其它休闲、娱乐活动者。所以，在城市有限的公共空间里，广场舞几乎和所有的其它群体都可能因空间问题产生冲突和矛盾。
（二）时空重合导致噪音扰民 从本质而言，现代城市是基于工业化后的一种新的社会空间形态。在城市社会里，高噪音性的部门如生产、交通和商业都进行了适当的隔离，以便形成相对安静、互不影响的工作、生活区域。但是，城市广场舞的兴起却破坏了城市空间固有的格局。规模庞大的广场舞为了使所有参与者都能听见音乐，形成和谐的舞蹈节律，往往需要借用扩音（甚至大功率的）设备播放曲目。在紧凑的、重叠的和拥挤的空间里，广场舞的音乐和舞蹈者造成的声响就成为十足的噪音，从而影响城市其它居民的生活、工作和学习，以致引起矛盾甚至剧烈冲突。一般而言，广场舞活动主要是在早上和晚上开展，直接破坏社区宁静的休息、生活环境，使得部分居民异常愤怒，进而采取极端的行为。如有媒体报道，武汉市的一个小区市民无法忍受广场舞而向参与者泼粪[18]；而北京的一男子竟向广场舞者鸣枪和放藏獒[19]。同时，在一些特殊的时段里，广场舞的噪音还会触动一些敏感群体的激烈反应，如在各种升学考试阶段，考生和家长都会减低对广场舞的容忍度，进而引起冲突，如河北省一市32名学生采取站立示威的方式抗议公园广场舞噪音扰课[20]。
（三）空间争夺逐渐演化成群体隔阂
在紧凑城市中，广场舞只有抢占、霸占就近的公共空间，才能开展其日常性的休闲娱乐活动，从而满足这部分群体的精神、娱乐、健身和交流需要。而且，对于他们而言，城市的公共空间特别是混合空间本身就是休闲娱乐之用，占用于跳广场舞并无不妥。但是，对于不喜欢广场舞，特别是那些认为这种活动严重影响其工作和生活的群体而言，长期占用非专属的公共空间与公地私用并无二致，更何况这种活动还对其它群体造成了伤害。于是，对于广场舞者和广场舞本身的厌恶、憎恨甚至仇恨的情绪就会增加，进而导致群体之间的不理解和隔阂。而且，部分民众也认为，中老年人特别是妇女应该老成持重、远离公共场所和回归家庭[21]，而不应该参与广场舞这种张扬的活动。但是，老年群体并不认为年龄是参与公共娱乐活动的障碍，广场舞并没有什么不健康内容。然而，他们的这种想法并不为部分市民甚至他们的配偶、子女所接受。当广场舞者与非广场舞群体形成隔阂后，相互之间的对立情绪和行为都有可能升级，即便是广场舞者遭受到极端行为甚至违法行为时，也难以得到其它群体的同情，反而被认为“罪有应得”。
总之，现代城市没有为中国式的集体活动留下足够的空间。这种空间不仅包括充足的场地、强大的容噪能力，还包括市民对中老年群体参与公共场所活动的接受程度，其实质是城市的空间格局发展与社会文化的紧张和冲突。这种紧张和冲突，既是广场舞引发矛盾的根源，也是有效解释为什么广场舞会成为中国城市治理的一项独特问题的原因。
四、城市空间竞争矛盾冲突的化解
尽管广场舞在城市中引发的冲突非常剧烈，但是，却难以简单地归责于任何一方，无论广场舞者的活动权益还是其它居民的诉求都具有正当性，解决广场舞问题需要充分考虑并兼顾双方的正当权益。要实现这一目标，只能对紧凑型城市的有限空间进行充分开发、合理利用和有效管理，从而缓解城市空间紧张引发的冲突和矛盾。
（一）充分开发城市闲置空间
在我国紧凑型城市中，一方面是开放的公共空间非常有限且拥挤；另一方面又存在着大量可用空间的闲置和部分闲置。由于像广场舞这样的群体性活动仅仅是在早上和晚上进行，并不需要全天候的场所，所以，可以对城市空间进行挖掘和开发，同时利用时间差异来满足广场舞者的需要。首先，应开放公共部门单位的广场。公共部门场所由公共财政供养，属于公共财产，应该义不容辞地履行公共职能。在早晚的非办公时间，广场应该向市民开放。其次，公立学校场所可有序向社会开放。学校的容噪性强，而且有像操场这样的宽阔场所，是进行广场舞之类集体性活动的理想场所。政府应该通过相应的政策，使公立学校的场所在非教学时间和不影响学校教学活动的情况下，向社会有序开放。第三，鼓励经营性场所向社会开放。政府通过制定政策、提供补助等方式，要求和鼓励经营性场所在其非经营时间向市民开放。另外，政府可以对其它公共空间如公园、纪念场所进行开发和利用。以上这些场所，不仅空间广阔、容噪性强，而且功能单一，很少与其它群体发生混合，是进行集体性活动的理想场所。
（二）解决公共空间的便捷可达性
解决广场舞与市民的冲突，一个有效的途径是使广场舞这种喧嚣的集体性活动远离居民区，让其在容噪性强的场所，如公园、学校、陵园、公共部门广场等地方进行，避免与居民的生活、休息活动发生交叉。在中国目前的城市环境中，除了前面所提出的要开放更多的城市场所和空间外，更主要的是解决这些场所交通的可达性和便捷性，以降低广场舞者往返的时间和经济成本，进而促进广场舞与社区的相对分离。首先，优化公共交通路线，有效连接居民区与活动场所。通过公共交通的临时增加、专线和改线等方式，让广场舞者能够一站式到达活动场所；其次，通过优惠甚至免费等方式减少出行成本。规定在特定的时间里，对参加集体性活动的市民优惠甚至免费，以吸引更多的群众愿意走出社区及附近去更远的场所娱乐、锻炼。
（三）降低广场舞对城市空间的占用
如前所述，规模化集体性活动与紧凑型城市空间的张力，是引发广场舞行为冲突的根源。因此，除了尽可能地开辟城市空间以促使广场舞活动与对噪音敏感的居住性区域适当分离外，规范、改进和优化广场舞本身的形式，减少甚至消除其与现代城市空间的冲突，极大降低广场舞活动对其它居民和其它活动造成的影响，也是解决城市空间竞争的有效途径。首先，在城市居民之间进行充分协调和讨论，建立“广场舞公约”[22]。广场舞行为引发的矛盾，部分是由于居民相互之间的认识偏差、误解甚至曲解所致，通过沟通、协调，将有效化解彼此间的隔阂，各利益相关者就社区或附近的公共场所达成使用、占用的协议，规范相互之间的行为边界，无疑会极大减少相互之间的冲突，避免极端行为和事件的发生。其次，促使广场舞者建立自治组织，以约束内部成员行为并与外界沟通。目前广场舞的自发状态，既不利于规范参与者的行为，也难以与其他群体有效沟通并争取权益。以积极分子或大家推荐的人员组成广场舞管理小组，制定活动规则、安排活动计划并处理纠纷，将减少和化解广场舞造成的矛盾和冲突。最后，采取技术手段或增加设施、设备，降低广场舞的噪音扰民。通过安装隔音屏障、利用消音设备或者参与者配戴耳机等[23]，避免集体性活动产生噪音污染以实现“无害化”，从而增加人们对这些活动的理解和支持。在中国城市，广场舞行为已经作为一个城市治理问题而突现出来。在既有紧凑城市公共空间难以大量增加的约束条件下，通过完善相关的政策，开放可以利用的闲置空间，特别是公共空间和学校场所，并且配套便捷、低廉的交通，能够将更多的空间利用起来，减缓空间竞争的压力。同时，广场舞等集体活动的自组织化、规范化和“无害化”，既可以减少其对空间的挤占，也能增加社会的理解和支持，从而化解群体间的冲突。
五、结 语
随着社会生活水平的提高及医疗条件的改善，我国人均寿命不断增加，社会涌现出“银色浪潮”而逐渐迈向老龄化，健康且不再工作的“闲人”成为一个庞大的群体。这个群体已经从挣钱吃饭走向安享晚年的状态，物质的需求不再是大多数人考虑的问题，休闲、娱乐和交流以保证身心健康成为他们的首要问题。而且，这个群体工作、生活主要在快速城市化之前或前期，他们更多地追求着体现中国传统文化特征的休闲娱乐方式，参与集体性活动就是明显的例证，广场舞活动就是其中的典型。但是，快速的城市化并没有为这个群体所偏好的活动准备足够的空间，这必然引起社会的冲突和矛盾。这些冲突和矛盾，靠居民自己很难有效解决，因此，需要公共部门政府和政策的介入。显然，本文仅根据广场舞列举了一些主要的问题和应对之策。但是，集体性活动引发的问题非常之多，而且不同活动引发的问题也有差异，需要采取的政策也可能非常不同。另外，即使是本文提出的对策，其具体的执行机制和配套措施均需要更细致和深入的讨论。
第二篇：《政府采购法》及《招标投标法》在实践中冲突与解决对策
《政府采购法》及《招标投标法》在实践中的冲突与解决对策
一、政府采购领域及招标投标领域的司法实践现状
（一）政府采购领域的司法实践现状
我国在政府采购领域现行有效的法律法规众多，目前发挥效力的主要为《政府采购法》，除此之外，国务院针对政府采购工作前后出台过四个行政法规，分别是1999年6月1日出台的《国务院机关事务管理局关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》，2002年10月7日出台的《国务院办公厅关于印发中央国家机关全面推行政府采购制度实施方案的通知》，2003年8月18日出台的《国务院办公厅转发财政部关于全面推进政府采购制度改革意见的通知》及2009年4月10日出台的《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》。而旨在改变目前政府采购领域法律法规不健全现状的《政府采购法实施条例》目前仍在征求意见中。
(二)招标投标领域的司法实践现状
1999年8月30日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《招标投标法》。2011年11月30日国务院第183次常务会议通过了《招标投标法实施条例》。而根据《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见》的规定：对于招标投标过程（包括招标、投标、开标、中标）等违法活动的监督执法和受理投诉，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业等行政主管部门负责；各类房屋建筑物及其附属设施的建造与其配套的线路、管道及其设备的安装项目和市政工程项目的招标活动的执法监督由建设行政主管部门负责。因此国务院各部门也各自出台了相关规章制度对其所辖范围的招标投标活动进行监督管理。如交通运输部颁布的《水运工程建设项目招标投标管理办法》，科学技术部颁布的《国防科技工业固定资产投资项目招标投标管理暂行办法》，民政部颁布的《民政部工程建设项目招标投标管理办法》等。
具体到笔者所在省市，在招标投标领域浙江省在2005年颁布了《浙江省招标投标条例》，宁波人民政府2003年通过了《宁波市招标投标管理暂行办法》，后来宁波市发改委又印发了《宁波市重点工程项目招标投标监督管理实施细则(试行)》和《宁波市信息化建设工程项目招标投标监督管理实施细则（试行）的通知》等法律规范文件。
从数量上来看，政府采购领域和招标投标领域的法律法规均不在少数，且似乎都有其“专门法”加以规制。那么，要搞清在司法实践中两法为何频出冲突，就要求我们理清《政府采购法》和《招标投标法》的关系。
二、《政府采购法》和《招标投标法》的立法宗旨及其共同调整范围
理清两法关系的第一步即为明确两法的立法宗旨和共同调整范围。《招标投标法》第一条规定：为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，制定本法。
《政府采购法》第一条规定：为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。
《政府采购法》第九条规定：政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等。
由以上法律规定可以看出，两法的立法宗旨是完全不一致的。《招标投标法》旨在规范招标投标的法律行为，行为的主体是政府机构、民间组织或者个人。而《政府采购法》旨在规范政府的采购行为，行为的主体是政府机关及其授权机构，规范的范围涵盖了政策取向、预算编制、资金拨付、监管管理等环节。
《招标投标法》和《政府采购法》均为全国人大制定颁布的法律，两法的关系是并行的，主要发挥效用的领域分别是经济领域和行政领域。使两法发生联系的是招标投标这种采购方式在政府采购领域的运用，即《政府采购法》第四条的规定：政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。
据此，我们可以确定两法的共同调整范围。根据《政府采购法》第二条的规定：在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。法定采购方式包括公开招标和邀请招标两种。《招标投标法》的调整范围是我国境内进行的招标投标活动，即不论招标项目的主体性质和资金来源如何，所有的招标投标活动都应当遵守《招标投标法》的规定。由此我们可以得出，两法的共同调整范围是在我国境内采用招标方式进行政府采购工程、货物和服务项目。
三、《政府采购法》及《招标投标法》在实践中的主要冲突
（一）《政府采购法》及《招标投标法》在法律概念方面的差异
纵观《政府采购法》与《招标投标法》，可发现两法的区别主要体现在两个方面，一个是在法律概念定义方面的出入。另一个是对实践操作规定的分歧。在两法共同调整范围内，主要是对“工程”、“货物”及“服务”三个法律概念定义的差异。
1.对于“工程”的理解
《招标投标法实施条例》第二条规定：招标投标法第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。《政府采购法》第二条规定：本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。
通过对比我们可以发现，《政府采购法》并没有明确规定“工程”是否包括与施工有关的货物和服务。但根据两法的立法宗旨我们能够认定《政府采购法》之所以规定“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法”是为了用《招标投标法》这样一部对招标投标规范较完全的法律来规制政府采购中较为重要的工程采购，简言之是为了链接《政府采购法》和《招标投标法》。因此，此处的“工程”应当做扩大性的解释，即根据《招标投标法》的规定，除了施工外还包括与工程建设有关的勘察、设计、监理和重要设备、材料的采购。
总结来说，政府招标工程的范围是：采用招标方式进行政府采购的建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮以及与此相关的勘察、设计、监理和重要设备、材料的采购行为。
2.对于“货物”、“服务”的理解
如上文所述，两法的共同调整是在我国境内采用招标方式进行政府采购工程、货物和服务项目。因此除去政府对工程的招标，政府招标货物服务的具体范围是：采用招标方式进行政府采购的建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮以及与此相关的勘察、设计、监理和重要设备、材料采购以外的政府招标采购行为。
除上文所述“工程”“货物”“服务”三个法律概念的定义分歧，《政府采购法》和《招标投标法》在“邀请招标”和“否决投标”等概念上也存在定义不同的现象。对此，我们应当遵循一个原则，属于《招标投标法》调整范围的政府采购行为对上述术语的定义遵循《招标投标法》及其相关法律法规的规制，属于《政府采购法》调整范围的政府采购行为遵循《政府采购法》及其相关法律规范的规制。
（二）《政府采购法》及《招标投标法》在实践中出现的典型问题
在实践操作中，两法出现冲突的领域有很多，其中有对监督部分规定分歧、信息披露渠道不一致、质疑投诉方面规定不一致等较大的方面，也有非公开招标的审批机关、自然人投标资格及自主委托代理机构的确定规定相左等较小的方面。多年来，上述问题也被学者们反复讨论研究，笔者在这里主要针对几个问题提出自己的观点，与主流意见相同部分则不再赘述。
1.规制监督部门应依托两法不同调整范围
两部法律对监督管理主体的规定不同，采购行为的法律适用问题直接导致监管上的矛盾。《政府采购法》规定：各级财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责。《招标投标法》规定：招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督。有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。此外，如上文所述国务院相关部门负责规范其辖内的招标投标活动。
对监督部门这种混乱不一的规定，事实上是十分不合理的。在实施细则出台之前，笔者认为应该这样进行规制：招标货物服务的应优先适用《政府采购法》，即整个采购过程中的监督应当以财政部门为主，其他行政部门在各自职权范围内履行监督职责；政府招标工程，在招标投标环节，优先适用《招标投标法》及其配套规范性文件，该环节的监督职权，根据行业的不同，由各主管部门行使，属于国家重大建设项目的，应当由国家发展改革委行使，对于招标投标环节以外的采购活动，优先适用《政府采购法》，监督以财政部门为主，其他行政主管部门在各自职权范围内履行监督职责；其他采购行为，属于政府采购的，适用《政府采购法》，采用招标投标的，适用《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见》的规定。
2.规范披露渠道应以方便权利人为目的
财政部根据《政府采购法》的相关规定，依法指定的披露政府信息的媒体是《中国财经报》、《中国政府采购》杂志和中国政府采购网。《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》规定“国家发展和改革委员会指导和协调全国招投标工作”，“指定发布招标公告的报刊信息网络或其他媒介”。国家发展改革委根据上述规定，指定《中国日报》、《中国经济导报》、《中国建设报》和中国采购与招标网为发布公共招标采购信息的媒体。
两部法律对信息披露媒体不一致的规定，使供应商无所适从，在实践中容易引起不必要的争议和诉讼。有学者建议在国家发展改革委及财政部指定的媒体上均发布政府采购活动的信息，这种做法不仅工作量庞大而且可能会导致信息公布的混乱情况。因此较为合理的做法是在《招标投标法》与《政府采购法》明确划分规制范围后，对属于政府采购领域的信息指定几家主流媒体进行披露，其他不涉及政府采购领域而属于公共招标投标领域的信息则指定相应的其他媒体进行披露。
3.完善质疑与投诉途径，救济权利人合理诉求
在质疑与投诉问题上，《招标投标法》的规定是，当投标人与其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。《政府采购法》的相关内容是，供应商对政府采购活动事项有疑问的或者权益受到损害的，可以向采购人或采购代理机构提出询问或质疑，质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以向同级政府采购监督管理部门投诉。投诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。
对于使用财政性资金进行工程建设时相关权利人质疑和投诉的权利，显然《政府采购法》要比《招标投标法》规定的更详细、更系统，因此应当遵循《政府采购法》赋予相关权利人更为广泛的诉诸请求的途径，即供应商认为自身权利受到侵害时，不仅可以向采购人或者采购代理机构提出询问或者质疑，未答复的可以向同级政府采购监督管理部门投诉，未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。这里又可能涉及监督部门冲突的问题。笔者认为，为了维护相关权利人的权利，接到质疑和投诉的合法部门都应当受理，出现冲突的可以内部协调移送。
四、《政府采购法》与《招标投标法》冲突的解决途径
（一）从法律位阶角度看优先适用《政府采购法》的不合理性
按照《立法法》第八十三条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用新的规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。有不少学者指出，《政府采购法》相较于《招标投标法》属于特别规定，而且《政府采购法》的颁布实施晚于《招标投标法》，因此面对两法在实践中出现的冲突，应当优先适用《政府采购法》。
这种理解是有失偏颇的。首先《政府采购法》和《招标投标法》 调整的范围不同，两法在许多方面的规定均不一致，这也是导致实践操作中援用法律冲突的直接原因，笼统地将两法中的一法作为另一法的特别法是不合理的，应当根据冲突条文规定优先适用的法条。退一步说，即便将《政府采购法》作为《招标投标法》的特别法，也并不能很好地解决实践中两法冲突的问题。
（二）两法合一及另立新法的不现实性
由上文所述可知，两法的立法宗旨和出发点是完全不一致的。《招标投标法》旨在规范招标投标行为，而《政府采购法》旨在规范政府的采购行为。《招标投标法》是规范民事和商事合同的一部法律，任何人包括自然人、法人和非法人组织，都可以使用招标投标方式订立合同达成交易。政府采购的本质是利用商业竞争机制提高政府采购的效率，使用招标投标方式，是政府利用市场竞争解决政府采购效率和廉洁问题的主要措施。如果以取消《招标投标法》的方式盲目合并两法或出台新法，那么只剩下政府采购的招标投标，民间招标投标没有很好的法律规制，不利于招标投标活动的良性发展。
（三）当务之急是划分两法规制范围，出台细则
《政府采购法》及《招标投标法》在实践中出现的包括前文所述问题在内的所有问题的据点，事实上都是由于相关单位及人员对两法立法宗旨及规制范围理解不清而导致的。
总结来说，政府招标工程在招标投标环节优先适用《招标投标法》，其他环节优先适用《政府采购法》，政府招标工程并不是整个政府采购流程都优先适用《招标投标法》。招标投标始于招标文件的制作，止于中标供应商的确定，政府采购流程始于采购预算的编制，止于采购资金的支付，比招标投标流程长得多。《招标投标法》主要规范招标投标程序性的问题，招标投标程序之外的实体性内容，应当适用《政府采购法》。再者，如果政府招标工程在整个采购流程中都适用《招标投标法》，不受《政府采购法》约束，将与《政府采购法》第二条调整范围包括“工程”的规定矛盾，显然违反《政府采购法》的立法初衷。其他采购行为，属于政府采购的适用《政府采购法》，属于招标投标的适用《招标投标法》。
虽然通过这种方式可以理清两法的关系，但并不利于政府采购及招标投标工作的开展，因此尽快出台《政府采购法》实施细则及其他细化两法实施规则的法律法规应当是改善目前该领域两法冲突的最有效方案。
《招标投标法实施条例》已于2012年2月1日起施行，对《招标投标法》更好地应用于实践起到了很大的作用。目前，《政府采购法实施条例》正在征求意见中，除了与《招标投标法》出现冲突的一系列问题之外，国有企业是否应该纳入规制范围、以资金来源为标准决定主体是否应该向公共职能过渡、是否应当设立公共政策的制定和决策机构等问题都引发了社会各界的热切讨论。希望《政府采购法实施条例》出台之后能够切实解决实践中存在的问题，并为各地制定符合自身的规范和细则提供有力的依托
第三篇：流动商贩与城市秩序管理的冲突成因及对策研究
流动商贩与城市秩序管理的冲突成因及对策研究
[摘要]近年来，随着我国城市化进程的加快，在全国大多数城市中，围绕着城市管理发生的冲突，从数量到强
度，都呈上升趋势。都市中众多流动商贩的存在可能会影响公共空间的环境、卫生、公共交通以及影响城市市民的休息
等，但是如果强行取缔了他们，则不仅会影响到市民的利益，而且更重要的是将剥夺他们在都市中赖以谋生的手段。城
市的整洁、卫生、居民的利益需要保障，但城市中最底层的老百姓的生存权也同样需要尊重，结合我国现代都市的特
点，探索一条既能有效促进城市发展又能维护民生的城市和谐可持续发展之路。
[关键词] 流动商贩；行政执法；城市管理
城市秩序的好差，关系到群众工作生活是否便利的环境
条件，也关系到城市的治安管理。当前，城市管理执法是人们
关注的一个重点问题，也是城市管理执法局的难点问题，流
动摊贩作为一种大多数外来人员、本地下岗工人、无固定职
业者谋生的职业，可能关系到许多复杂的社会问题，一方面
有的因没有资本，为了节约成本而不遵守城市管理的有关法
律法规：占道经营、妨碍交通、污水四溢、垃圾遍地、噪音扰民
等，影响了一部分人的生活工作；另一方面，城市居民存在着
两种心态。一种是对上述情况埋怨执法部门管理不利；另一
种心态则是认为到处都可以消费（地点流动性强，经营范围
广），这是给居民带来一种方便。城市秩序行政管理部门在执
法过程中，也存在诸多矛盾。
一、流动商贩存在的现状及问题
由于流动商贩各自的条件不一样，在经营过程中，流动
商贩也逐渐分化出固定型流动商贩、半固定型流动商贩、流
动型的流动商贩这三个类型。
（一）固定型流动商贩，相对固定是这类流动商贩的最大
特点。受经济利益的驱动，这类商贩往往都是往人群比较密
集的地方集中。即使不断遭到城管的驱赶，他们也不会轻易
放弃阵地。城管巡检，他们就边嬉皮笑脸赔不是，边打包走
人；城管刚走，他们便又卷土重来，用无限的时间与有限的城
管玩捉迷藏。
（二）半固定型流动商贩，相对于固定型流动商贩，这类
流动商贩的流动性就显得更强。这类流动商贩的构成主体主
要是老年人，集中区域主要是在居民社区扎根群众，城管的执法工作很少会进入到社区里面，这就给这类流动商贩提供
了一个比较稳定的经营场所，如果有城管介入，无奈之下，他
们也不得不转移阵地。追求生存与希冀稳定的矛盾，造就了
这些半固定型的流动商贩。这些流动商贩影响到了社区里的居民，主要是因为卫生、噪音，使居民对其印象较差。此类流
动商贩主要以务农人员为主，季节性较强。
（三）流动型的流动商贩。这类流动商贩可以称为真正的流动商贩，地点变动性很强，覆盖的范围非常广，城管人员很
难管理，这类群体主要以青壮年为主，体力好，自尊心强，更
加加大了城管人员的管理难度。
二、城市秩序管理的问题
（一）城市管理机制体制不顺
我市城市管理体制进行过多次调整，先后成立过城市管
理办公室和城市管理局，这些机构的设置，在全省处于超前
地位，对于加强城市管理，促进城市现代化建设发挥了重要的作用。然而随着城市化进程的日益推进，金华市现行的城
市管理体制却越来越不适应城市发展的需求。一是职能交
叉，责任不明。城市管理是一项综合性的管理工作，涉及的部
门众多。目前，建设、规划、工商、公安、卫生、环保、文化等部 门和婺城区、金东区、开发区、双龙风景区以及下属的街道
（乡镇）都不同程度地承担着管理城市的职能。无论市级管理
部门之间还是市、区政府之间，都存在着职能交叉重复现象，一件事大家都在管，各自为政、互相扯皮；二是“头重脚轻”，权力过于集中。市级机关权力过于垄断，使区和街道难以承
担城市管理的重任，出现了一些违章行为有权的看不见，看
见的无权管的现象。三是执法主体散乱，各自为政，分头执
法，形不成合力。
（二）城市管理缺乏长效性，难点问题久治不愈
由于城市管理的动态性、反复性，加之管理人员和经费的不足，城管人员在城市管理中往往是打“突击战”、“疲劳
战”，形不成长效管理的格局，一些长期困扰城市环境面貌的突出问题没有得到有效地遏制。主要表现在：一是乱扔乱倒
垃圾；二是违法占道经营。除此外，在城市管理中还有一个较
突出的问题没有破解，就是在对个人违章行为的处罚上是一
个空白。由于市民素质不高，一个人扫、一个人管，几十个人
乱扔乱丢的现象普遍存在，出现这边扫了那边丢，这边净了
那边脏的状况，执法人员根本没有精力来管，严重影响了市
容环境的整洁。
（三）法律法规不健全
在对金华市区内流动商贩的整治和清理中，“战斗”在最
前线的是城管。城管形象不佳，有其自己的行为和其他原因，但也有一部分是背了这种管制思路的“黑锅”。在一些城市，大到建筑施工违法，小到整治路边摊，都属于城管的执法范
围。城管部门在不同的城市，隶属于不同的部门。因此，面对
可能是“合法”的流动摊贩，城管人员似乎也需要一个“合法”的地位。城管“合法”化，可能正是城管“文明化“人性化”的重 要前提。各个城市综合执法各有不同，法律滞后，行政规章不
完善，使相关执法部门缺乏适当的执法手段。
（四）城市秩序与方便群众存在矛盾
城市治理是政府应与作为被管理的对象和谐共处。两者
之间应是朋友关系，而不是僵硬的管制与被管制的关系。一
个文明社会的秩序应建立在保障人的基本生存条件上的秩
序，而不可以为了秩序的需要而强行剥夺一些人的基本生存
条件。要有良好的城市秩序就要严格管理，但一管就死，就无
法满足群众需求。认识到存在的小商贩，反映了城市低收入
群体生活的需要。城镇化是经济发展的必由之路。我国是一
个发展中国家，大量的农村务工人员到城市谋生是不可避免的。城市中有不同层次服务和需求。城市中的低收入群体，他
们的收入水平决定了消费水平，小商贩提供的服务，满足了
低收入群体的生活需求。
（五）城管执法环境差，执法难度大
在众多行政执法部门中，城管执法的难度是最大的。一
方面，因为城市管理的对象组成，一些人的文化水平较低，法
律意识薄弱。当执法人员依法进行管理时，跟执法人员胡搅
蛮缠，甚至破口大骂，阻挠执法。另一方面因为城市管理的对
象大多是弱势群体，部分人生活确实困难，以流动经营作为
谋生的手段，一些市民尽管强烈要求有一个优美、整洁的工
作生活环境，但又受同情心驱使，盲目同情违章经营者，片面
指责城管执法人员，在一定程度上助长了被管理者的抵触情
绪。再就是法律法规赋予城市管理的强制力不够，城管执法
部门对一些抗拒不执行处罚决定的违章户没有强制手段，尽
管执法人员打不还手、骂不还口，但还是经常发生阻挠执法、抗拒执法的事件，执法者的人身安全无法得到保障。
三、建议及对策
（一）理顺城市管理体制机制，明确管理职能
根据我市区划调整的实际，结合城市管理工作的实践，城市管理建议实行“两级政府，三级管理，四级网络”的体制。
基本思路：一是加强城市综合管理，变多头执法为综合执法；
二是加强分级分层管理，充分发挥区、街道和社区管理城市的积极性和主动性；三是加强社会监管，鼓励和组织各界群
众参与城市管理。传统的城市管理中，由城市政府对城市进
行全面控制，管理主体呈单一性、排他性、不可选择性，其管
理方式呈单向性。根据治理善治理论，在现代城市中，对公共
事务的最佳管理和控制已不再是集中、单向的，而是多元、分
散、网络性的。流动商贩的治理应该由传统的城市政府单一
主导型管理模式向包括城市政府、非政府组织、市民、社区等
多元治理主体治理模式转变，从而达到流动商贩的善治局
面。
（二）加强城市规划，建设和管理，完善城市公益设施建设
要进一步加大城市管理的力度。在管理过程中，对那些
屡罚屡犯的行为，通过适当的曾发规范他们的行为。同时要
正视相当一部分下岗职工和外来人员靠摆摊设点为维持生
计的现实，一方面采疏堵结合、先疏后堵、边疏边堵的办法，坚持“既照顾群众，又靓丽城市”的原则，在不影响交通和行
人的地段划出一些夜市摊区、水果摊区、卤菜摊小商品摊区、修配摊区，为下岗工人和外来人员等弱势群体提供经营场
所，解决他们的后顾之忧，减轻管理的压力。另一方面要强化
对无证经营和乱扔垃圾等个人违章行为的处罚力度，解决城
市管理中的热点、难点问题。
（三）强化市民教育和舆论宣传
坚持以人为本，广泛、深入地开展宣传教育活动。人是一
切工作的最终决定因素，城市管理的效果最终取决于市民素
质的提高。必须坚持以人为本的原则，运用各种途径和方式
强化对市民的宣传教育。各新闻媒体要充分关注城市管理工
作，大力宣传城市管理的法律、法规，使广大群众能认识城市
管理的意义，了解城市管理的相关法律法规，树立“城市管理
人人有责”的责任感，理解城管人员的工作，并积极支持、主
动参与城市管理工作，自觉维护好城市环境卫生秩序，抵制
违章行为，共同塑造金华城市的良好形象。
城市发展的日益复杂性使得任何治理模式失去了完美的可能性，我们认识到，任何治理模式都只是个工具，不是终
极解决之道；流动商贩与城市管理的矛盾，但它集中体现了
城市化进程中出现的许多新问题，是任何治理模式目前都很
难解决的问题。社会经济的发展，城市的繁荣，就业问题的良
好解决，社会的建立和完善。我们可以期待，改革开放、经济
社会发展的成果真正惠及全社会实现公平和正义，流动商贩
治理的难题才会得到圆满的解决。我国城市流动商贩的治
理，任重而道远。
参考文献：
［1］强化城市秩序管理南宁街头面貌换新颜［N］.南宁日报，2009-08-14.90
第四篇：本科毕业论文：餐饮连锁经营的问题与对策研究城市最低生活保障制度下的福利依赖问题
城市最低生活保障制度下的福利依赖问题
公共事业管理05-1班
陈 熙 指导教师：郝建新
内容摘要：城市最低生活保障制度作为“最后一道安全网”,为社会稳定、经济发展做出了重要贡献.但是随着城市低保制度覆盖范围的扩大,大量有劳动能力者进入低保行列，我国也出现了与发达国家相似的福利依赖问题，并开始影响社会公平与效率。本文追溯了我国城市低保制度的发展历程，分析了其发展现状，探究产生福利依赖的内外在原因，并借鉴发达国家福利制度改革特别是工作福利制度对减少福利依赖的成功经验，通过与中国现实具体状况相结合，对我国城市低保制度实践中产生的福利依赖问题提出了进行低保人员能力建设、建立个人资产账户、设定一定的收入豁免额、实行强制有酬工作体验等建议。
关键词：城市最低生活保障制度；福利依赖；工作福利制；强制有酬工作体验 导言
1.1 研究目的
随着低保制度覆盖范围和制度外延的扩大, 越来越多的有劳动能力者也进入了低保行列。虽然从全国范围而言, 各地目前执行的低保救助标准较之于当地的社会经济发展与居民平均收入水平, 并没有达到过高的程度，但政府对低保制度实施许多配套优惠措施。这些配套措施涉及住房、医疗、子女教育、税收、水、电、煤气等方面的社会救助，获得低保救助是获得这些配套优惠措施的前提条件，这样就使低保证成为通往其他一些救助的“资格证”，其潜在价值被大大提高，于是，低保户自愿放弃寻找工作、依赖低保等低保福利依赖问题开始显现，影响了社会公平与效率，并由此产生一些社会问题。本文基于这样一个现实，在天津市某社区进行走访，并查阅了近几年的相关资料，借鉴了国内外许多专家的观点，试图找出我国城市最低生活保障制度下的福利依赖问题的解决途径。1.2
相关研究现状
对于城市最低生活保障制度下产生的福利依赖问题，本文参考了很多学者在不同的文章、领域中的观点，以下是四个较有代表性的观点：
邱莉莉在《制约城市低保救助体系发展的若干瓶颈及对策建议》一文中谈到，近两年政府在发展低保政策体系的同时，就业推动激励政策略显单薄，政策搭配上“头重脚轻”，缺乏和谐配合。有人粗略地算过一笔帐，从低保救助金到廉租房补贴、从免费教育到医疗救助，再加上供暖、过节费等临时救助，一个被保家庭每月最高可得到价值两千元的救助实惠。而去就业，就意味着“丢了西瓜捡了芝麻”。这在一定程度上助长了低保依赖。此外，低保救助的无期限性也从客观上助长了依赖思想[1]。
王磊在《城市低保基层实践问题刍议》中提到，低保制度的最终目的不是为了维持或“制造”一个最低收入阶层 ,而是把保障贫困者生存作为一个基础 ,同时对其中具有一定劳动能力的救助对象实施就业培训和拓展就业渠道，使之通过救助阶段的缓冲，最终经由就业摆脱贫困，融入社会主流。然而，低保实践中却存在一个越来越明显的迹象：“制造”一个长期的低收入群体，特别是当前的低保救助工作已经转向“综合低保”。政策是按不断扩大救助范围、提高救助水平的思路来设计的，从原来的单纯生活低保到现在的生活、医疗、教育、住房等一系列保障措施。虽然与西方发达国家相比，我国低保的保障水平还比较低，但是以上的政策组合使“低保证”的含金量大增，低保已经成为许多人争取的“香饽饽 ”。
黄晨熹在《标准构建、就业动机和欺瞒预防》一文中对就业动机进行经济学分析时谈到个人的就业决策与两个因素有关:一是收入效应；二是替代效应。前者是指由于社会救助的保障，个人即使不工作也能保持一定的收入水平；后者则指由于工作收入的增加，救助金会相应地减少，从而降低了个人不工作的成本或者工作的效益。收入效应通常用替代率（领取社会救助时家庭收入与工作时家庭收入的比例）来衡量。较低的收入替代率意味着相对较高的工作收入或较低的救助标准，此时，个人参加工作的收入效应会相对较强，有助于促进就业;反之，较高的收入替代率则产生福利依赖[3]。
Sandra Danzige等学者在《Barriers to the Employment of Welfare Recipients》（《接受福利者的就业障碍》）中指出造成福利接受者减少就业的因素有很多，包括低学历、工作经验很少、缺乏基本技能、对工作行为规则缺乏了解、身体和精神健康问题、酒精和药物依赖、制度惰性等。存在任何单一问题可能不是不可逾越的障碍，但存在许多问题，可能会减少就业。个人因素加上高福利、高补贴、完善的社会福利制度使得西欧各国出现了一批依托于既得福利，不愿意积极寻找工作，逃避劳动力市场风险的人。这不仅破坏了福利制度建立的初衷，削弱了个人的进取和自立精神，而且造成了各种新的社会问题
[4]
[2]。
综合以上四位学者的研究，我们不难发现：在我国城市低保制度的实施过程中已经出现了福利依赖现象，这已经严重到影响低保制度的有效实施。借鉴欧洲国家的经验教训，我们不能等到积重难返之时才去研究城市低保制度实施中产生的福利依赖问题。因此，福利依赖的问题亟待我们去研究、解决。1.3 研究方法
针对我国城市最低生活保障实施中出现的福利依赖问题，本文主要采用文献综述法，通过大量搜集、查阅相关书籍、学术期刊、电子期刊、网络文献等相关参考文献，依据对过去和现在的研究成果进行分析归纳，同时运用理论分析法，通过对国外工作福利制理论进行分析，试寻找能够帮助我国解决福利依赖问题的方法。本文选题自拟。类型是理论应用研究。
1.4 创新点与进一步展开研究
到目前为止，我国对最低生活保障救助的研究主要集中于实施低保制度的意义、低保制度保障线的测定、低保对象的生活状况与行为方式描述、低保制度法制化等方面上，而本文认为福利依赖已经成为影响城市最低生活保障制度有效实施以及制约低收入群体摆脱贫困的巨大问题。笔者对其现状，面临的问题等进行了系统的分析，提出了以下几个主要观点：
首先，争取协助低保对象转变思想认识、提升自助能力，即让低保户转变依赖政府的思想，通过学习提高自身技能，自力更生。
其次，建议建立个人资产账户，让低保户也能在政府的资金配比下进行个人资产积累从而最终摆脱贫困。
第三，尽量使低保附带福利从低保制度中脱离，弱化低保附带福利对低保对象退出救助的影响。
第四，设定一定的收入豁免额，使低保户从收入中的每一分中获利，最大限度的维持低保户正常生活水平。
最后，推行强制有酬工作体验，使低保对象在工作体验中保持工作伦理，在增加收入的同时掌握一定的技能，最终走向自立。
本文重在研究城市低保制度下的福利依赖问题以及解决途径，但值得强调的是帮助低收入群体解决生活困难的总体方针不会变。我国城市最低生活保障制度的现状分析
我国城市最低生活保障制度的形成较晚，体制尚不完善，可以说在某些领域的实施过程中难免有不足之处，因此我们至今仍在不断研究、探索、改进、发展、深入、进而最终达到完善的过程中。
2.1 我国城市最低生活保障制度的发展进程
最低生活保障制度从1993年开始在上海试行，这是我国最早的居民生活保障制度，此后，城市最低保障制度逐渐在全国进行推广。1994年召开的第十次全国民政会议上明确提出：“随着经济体制改革的深入，建立健全社会保障制度，对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”。1997年9月2日，国务院下发了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》，要求各地建立城市居民最低生活保障制度，必须在1999年底之前完成。1999年9月28日，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》。按照这个条例的规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。2001年，国务院决定扩大保障面，要求将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围，由中央财政列支最低生活保障资金，而且对中西部财政困难的省份进行补贴。2002年4月7日，中办、国办下发通知，要求各地在建立和完善社会保障体系过程中，注意做好下岗职工基本生活保障、失业保证金和最低生活保障三条线的衔接工作，完善收入调查制度，实事求是地确定困难职工家庭的收入水平，加快申报办理进度，使实际生活标准符合规定条件的企业职工和城镇居民能享受最低生活保障，做到应保尽保[5]。2006年，为进一步完善低保政策，民政部积极推进“分类救助”的政策，对城市低保对象中“三无”对象、重病、重残及老年人等有特殊困难的人员给予重点照顾。同时，大力推进以城市低保制度为基础，医疗、教育、住房、司法等专项救助相衔接，临时救助为补充，优惠政策和社会互助相配套的城市社会救助体系建设，努力帮助城市贫困群众解决各方面实际困难。截止2008年底，全国共1111.1万户、2334.60万城市居民得到最低生活保障，我国城市平均低保标准为每人每月205.3元，低保对象月人均补助为141元。全年累计支出城市低保资金385.2亿元。
从以上数据我们不难看出，最低保障制度所要达成的理想目标是在不断完善、进步中的，而它的实际目标、实施的政策、得到的结果也是在实践中不断完善进步的。2.2 天津市最低生活保障的实施现状
从目前看来，天津市各级民政部门注重将救助对象由温饱型救助向小康型救助转变，由被动救助型向自主扶持型转变，由单项救助型向综合救助型转变，切实构建一张对保障困难群众基本生活起“兜底”作用的社会安全网，让所有救助对象及时得到有效救助。在城市“低保”制度建设方面，天津市5年内3次调整城市低保标准，积极推行“低保”与“再就业”联动机制，实现了动态管理下的应保尽保。2007年天津市又制定出台了城市医疗救助制度试点工作的方案。方案规定计划用1年的时间，在南开区、塘沽区、汉沽区、大港区、宝坻区进行城市医疗救助制度试点，之后推广试点经验；用两年时间在全市建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。使城乡因病致贫的群体得到及时、有效的救助。据了解，天津市南开区作为第一批启动低保特困家庭医疗救助试点单位，在该区享受城镇最低生活保障待遇和特困救助的非农业户籍家庭成员，除了每人每年可享受一般门诊医疗救助金额60元外，大病住院和门诊特殊病符合医保范围的，每年可得到最高不超过3000元至5000元的医疗救助。还将建立城市医疗救助专项资金，以财政拨款为主、社会捐助为补充的方式进行筹集。从此，南开区没有医保的低保和特困家庭的医疗费有了着落，同时也填补了天津市医疗救助体系的空白。专项救助政策得到了进一步落实2。
据天津市民政局介绍，2008年天津市最低生活保障户数（城镇）71277户，149070人3，为确保天津市低收入群体生活水平，天津市于2008年10月将城市居民最低生活保障标准由现行的每人每月345元调整为每人每月400元，同时在2000年天津市对城镇特困居民家庭实行了每户每月50元的特困救助的基础上，市民政局、财政局又将城市居民特困救助范围由现行的家庭月人均收入346元至445元调整为401元至500元，特困救助标准由现行每户每月104元调整为120元，并强调了对子女在学的丧偶单亲家庭、成年残疾人与父母共同生活的家庭的救助。数据来自中华人民共和国民政部网站
http:// 2 数据来自中华人民共和国国家统计局，http:// 以本文所走访的天津市南开区双峰里为例，双峰里有2613户家庭，其中低保户占总户数的1.37%，社区中有3个工作人员专责低保工作。通过对双峰里居委会和一些愿意提供资料的低保户的采访，本文了解到除了每月可以领取到一定数额的低保金外，政府对低保户还有许多优惠政策，如对承租公有房的低保户的房租给予60%的减免，免费为居住独单的低保户安装暖气并减免50%的取暖费用，春节一次性补助按1口人家庭500元标准，2口人以上家庭每人300元标准发放等。同时随着最低生活水平的提高，每年低保金都会有一定幅度的提高，以本文所采访到的一户两口人家庭为例，02年的低保金是30元/月，03年65元/月，04年90元/月，05年130元/月，06年160元/月，07年229元/月，08年460元/月。截止至08年10月，低保金达到了670元/月。逐年增长的低保金虽仍然只能够解决低保户的温饱问题，但政府对低保户实施配套优惠措施的不断增加，却使低保证成为通往其他一些救助的“资格证”，其潜在价值被大大提高，于是,“低保养懒汉”等低保福利依赖问题开始显现, 并由此产生一些社会问题。我国城市最低生活保障制度下的福利依赖问题分析
“福利依赖”的理论研究起源于西方福利发达国家 ,也是西方国家当前福利改革中的一个研究热点。从1945年开始，英国在贝弗里奇计划的基础上，建立了覆盖全体国民，内容广泛的高福利制度。1948年，英国宣布建成“福利国家”。随之西欧、北美洲、大洋洲和亚洲等许多发达国家纷纷宣布实施“普遍福利”的政策。福利国家制度的共同特点就是项目齐全、保障水平高、全国普遍福利等。福利国家模式为战后西欧经济的恢复和发展做出了重大贡献，但高福利的一个弊端就是产生了一大群依赖福利生活而不愿意出去努力工作的懒惰群体[6]。事实上，对受助者可能产生福利依赖的担心自社会保障制度建立之时就已经出现。自英国伊丽莎白时代颁布济贫法，政府负起对穷人进行救助的责任后，福利依赖便成为一个挥之不去的问题。福利发达国家的经验表明，在增进社会福利过程中，福利依赖既可能构成福利发达国家的社会问题，也可能构成福利发展中国家的社会问题。3.1 福利依赖的内涵界定 3.1.1 低保福利依赖的内涵
“低保福利依赖”是指具有劳动能力的低保对象不愿从事工作, 特别是不愿从事收入较低的工作, 或不愿进行就业咨询与职业培训而长期依靠政府低保福利生活的现象[7]。
低保福利依赖的表现有: 一是具有劳动能力的低保对象享受低保福利的时间较长；二是寻找工作的积极性不高；三是不愿从事较低收入的工作；四是不愿进行就业咨询与职业培训；五是退保难。福利依赖是一种综合的现象，它包含“状态”(享受低保并有劳动能力)、“行为”(没有积极寻找工作)和“意向”(不愿意积极寻找工作)三个方面。认定是否产生了福利依赖，必须同时考察这三个方面，只有三个方面的特征同时具备，我们才能判断福利依赖已经在某个对象身上出现。3.1.2 区分福利依赖与福利依靠、福利侵占
福利依赖与福利依靠、福利侵占具有本质上的区别。福利依赖是指具有劳动能力，具备通过自助与他助而自立的社会成员。福利依靠主要是指无法定赡养人抚养人、无劳动能力、无生活来源的社会成员(如我国统称的“三无人员”)，他们只能依靠社会提供的福利资源生存。而福利侵占指的是由于我国低保政策处于建立和实施的初级阶段，在家庭资产调查、就业资料的数据控制与户籍制度缺陷以及低保工作管理等方面存在缺陷，于是有一部分人通过钻政策不完善的空子，侵占国家福利的现象。
因此福利依赖、福利依靠、福利侵占作为三种不同的行为方式得到了不同的社会反应： 对于福利依赖的社会成员，社会具有强烈的价值判断，并且已成为各国社会福利政策和制度防范的重要议题，各国都力图通过社会救助和提供能力建设的机会，促进有能力低保对象参与劳动，实现再就业福利，使依赖者走出依赖，成为可以为社会贡献力量的一员。
福利依靠的社会成员，则是得到人们同情的群体，受到社会关怀与呵护。对于以依靠福利为生的社会成员，社会福利政策和制度理应为他们提供有尊严、体面生活的条件。
福利侵占者根据国家的政策法规并不能纳入低保的保障范围。对福利侵占现象的思考，目的主要在于如何将福利侵占者和合适的低保对象进行区分管理，保护低保资源。3.2 城市低保福利依赖者的分类
依据我国城市最低生活保障制度实施中所出现的福利依赖问题的特征表现，福利依赖群体大体可分为两类：
第一类：主动依赖者。指部分低保人员在心理和行为上没有就业意愿，主动表现出对社会福利的依赖。这类人主要表现为文化层次低，专业技能单一，看不到自身存在的潜能和价值。其具体表现为：在心理上，其中一部分人将贫困的原因完全怪罪于政府，认为是国家体制改革使得它们失去工作，而不追寻自身的不足。这部分群体中40岁以上人员占较大的比例。另有一部分人则是本身好逸恶劳，认为有国家救助就不必再辛勤劳动，缺乏通过劳动实现自身价值的愿望；在行为方式上，表现为就业意愿不强，对学习和培训产生抵触情绪。而对于政府和社区推荐的工作，常以“收入低、路太远、干不动或者身体有病”等原因加以推辞，使他们更加远离就业岗位[8]。
第二类：被动依赖者。是指具有劳动意愿，主动参加学习和培训，接受政府、社区和社会关系提供的就业机会，但是，由于各种客观原因导致他们被动依赖低保福利。有些人是因为家庭原因，例如因家中有需要照顾的老幼病残，不能到离家太远的地方去工作，只希望在离家较近的地方找一份工作，但社区附近难有适应的工作，因此只能被动依赖低保福利；有些人是因为年龄、技术原因。由于年纪大，自身也没有掌握到什么过硬的技术，不适应于现在的企业运作条件，于是只好转而成为被动依赖低保福利的人；有些人是因为低保承接机制缺陷导致被动依赖。一般来说，低保人员在找到工作获得收入后，需要向低保福利管理机构汇报，还要根据收入扣除低保金，但由于工作的不稳定性或其他客观因素，致使他们往往不便去工作，因为一旦失去工作，申请低保又是一件很麻烦的事情，因此致使他们徘徊在“是工作还是依赖低保福利”的矛盾之中，最终不得不被动地放弃工作而依赖低保福利。
本文在调查研究中发现，在我国，被动依赖者在低保福利依赖群体中占大多数，他们在行为上具有劳动意愿并希望通过自己的辛勤工作创造社会财富。因此本文认为通过对低保制度进行改进，是可以有效遏制我国的福利依赖问题。3.3 福利依赖问题的显现
随着城市低保制度覆盖范围和制度外延的扩大，实践中的潜在问题也逐渐凸显。虽然从全国范围而言，各地目前执行的低保救助标准较之于当地的社会经济发展与居民平均收入水平，并没有达到“过高”的程度。但是，“低保养懒汉”现象却己经开始显现，引起我们关注。
我国相关权威学者蓝云曦、周昌祥两位教授根据统计资料发现我国的低保对象中的确存在着一定的“福利依赖”问题。根据他们收集的资料表明：第一，享受低保福利一年以上的人占被调查者的四成。即42.2%的人享受时间在1年以上；18—59岁的成年劳动人口中也有37.7%的人享受低保时间在1年以上，存在福利依赖。第二，找工作的积极性不高。调查发现半数以上的低保对象主动寻找工作的积极性不高，从18—59岁的低保对象中只有39.3%的人表示自己最近一个月主动找过工作，而60.7%的人表示没有找过。第三，存在着对低保福利的依赖心理。在回答“在什么情况下会自愿放弃低保”时，只有0.7%的人表示看到比自己更困难的人没有吃“低保”时自愿放弃，57.7%的人则表示当有一份较满意的工作时自愿放弃低保，6.3%的人表示不可能放弃低保。另外，此二位教授在走访中还了解到，部分低保对象尽管依靠低保福利过日子，但是可以看到他们中的一些人，或打麻将，或聊天，悠闲自在、心安理得。而当一些上下班的职工对他们流露出“羡慕”的眼光时，他们中甚至有人得意地说“共产党好，不做事都吃得饱”。更有甚者，认为获得低保费是自己的基本权利，享受理所当然[9]。
笔者通过在2008年10月到天津市南开区双峰里社区的走访调查，与负责低保的相关工作人员的交流中发现，现实中确实存在着“低保养懒汉”现象。如该社区就曾介绍有工作能力的低保对象到社区从事环卫工作，但后来低保对象以自己身体不好等原因推辞上班；另外，社区也支持低保人员在社区内设摊，鼓励通过劳动获取收入，但响应的人相对较少。据该工作人员分析，这主要是由于低保资格附带着许多的优惠条件，如小孩学费抵免、过节慰问、生活杂费补贴等等。而相反地，如果低保对象参加了工作，不说工作中需要担负责任有工作压力，工作收入还可能不如低保收益，因此造就了一些低保对象宁愿选择吃低保，也不愿参加工作的现象时有发生。
3.4 福利依赖产生的原因分析 对于我国福利依赖问题的产生原因，本文分别从外在原因和内在原因进行了分析，外在原因主要有：制度惰性，隐含税率因素，附带福利过高，工作的不稳定性；内在原因主要有：工作技能较差，就业观念守旧，对再就业的期望值偏高,心理失衡等。3.4.1 外在原因 3.4.1.1 制度惰性
我国城市居民低保制度设置的初衷，是保障城市贫困者的基本生存条件,这与当时的爆发式产生的城市贫困形势是对应的。但是这种即时性的制度设置也可能会造成某些长期性的制度弊端:即专注于“生存保障”而忽视“生活发展”。
就目前来说，低保制度的制度惰性主要表现以下几个方面: 第一,过低的标准不利于资产积累。由于绝大多数城市低保线的制定都是在财政压力下 “左顾右盼”的结果,因此只能维持最低的生活状态，即“生存”。对此，程胜利在《经济全球化背景下中国城市贫困问题研究》一文中指出：“一项针对济南市的调查显示,低保家庭拥有的资产很少,如果不包括房产,被调查家庭的家庭资产平均值只有5815元,中位值仅为 2000元。这说明如果不包括房产,有一半的低保家庭资产不超过2000元”[10]。因此它们不能为以后的发展进行必需的资产积累。
第二,形成“制度孤岛”,缺乏制度衔接。低保制度以“保障”为基本取向,扶助贫困者发展自身能力及创造市场机会的取向较弱,倘若有相应的制度支持来完成后一项任务,最低生活保障制度的压力将会减少,其制度惰性也将减弱。遗憾的是,目前的制度衔接仍然存在问题:一方面,促进就业及再就业的制度设置乏力;另一方面城市中另两条保障线：即最低工资标准和失业保险金各自为政,对低保制度支援有限。制度惰性使得低保有能力者只能在低保中挣扎而没有足够的能力自力更生[11]。
3.4.1.2 隐含税率因素
在我国是先确定最低生活保障线，然后调查申请人的家庭人均收入，当人均收入低于贫困线时，就按其差额进行补助，即补差式救助。这种方案表面上是公平合理的，但是反过来思考，我们就会发现，享受这种低保福利的家庭收入每增长一元钱，就要减少一元钱的补助，相当于征收了100%的个人所得税，为了不减少低保福利，就可能选择不劳动。3.4.1.3 附带福利过高
当前的低保工作已经转向“综合低保”，政策是按不断扩大救助范围、提高救助水平的思路来设计的,从原来的单纯生活低保到现在的生活、医疗、教育、住房等一系列保障措施。虽然与西方发达国家相比,我国低保的保障水平还比较低 ,但是以上的政策组合使“低保证”的含金量大增,低保已经成为许多人争取的“香饽饽”。低保制度中的附带福利主要包括医疗救助、教育救助、廉租房以及其他优惠和帮困措施。各项附带福利相加后的金额相当可观。因此,许多基层的低保管理人员把低保卡称为具有高附加值的“金卡”。而退出低保也意味着附带福利的丧失。即使低保补差金额少至数元,但一些低保对象仍紧抓低保不放,因为他们看到,继续领取低保可能为他们带来丰厚的附带福利。这在很大程度上削弱了他们走向劳动力市场的经济动机。3.4.1.4 工作的不稳定性
由于目前我国大部分低保对象是因社会经济转型，个人就业能力偏弱而不得不下岗失业的，因此，在劳动力市场竞争日益激烈的背景下，他们往往只能从事一些非正规工作，工资低、稳定性差，而且再次失业后能否再次成功申请低保也是个未知数，这些就构成了阻碍低保对象走向工作岗位的摩擦力。3.4.2 内在原因 3.4.2.1 工作技能较差
低保人员中较大比例的是40～50人员，他们认为，在过去自己该读书的时候，“四人帮”不准读，该考大学的时候，又弄去下农村；后来回来工作，技术不好，又碰到减员增效，企业破产等；几年下岗失业，所有的东西(企业的技能)都丢光了，赶不上时代的发展；想学技能，但考虑学好以后，人的年纪更大了，现在年轻人都找不到工作，何况40～50岁人员呢，丧失了学习的信心[12]。
3.4.2.2 就业观念守旧
有劳动能力的低保人员的文化素质大多不高、技能单
一、年龄也没有优势，但他们择业时的要求却不低，“想找工作轻松，薪水高，离家近的工作”，从而导致“就业难”[13]。有些低保人员要面子，觉得从事工资低、地位低的工作就是丢了脸面，使得某些低保人员宁愿赋闲在家，靠微薄的低保金生活，也不愿意接受就业再就业。3.4.2.3 心理失衡
低保群体中不愿工作的人都有相似的经历，就是一次又一次的见工，一次又一次失败，最后挫伤他们的自尊心，身心疲惫，而对工作机会表示失望。而且由于低保对象中存在着年龄偏大的特点，一些人从心理上感觉到这一生已经没什么奔头，再怎么努力也不会有什么成就，于是悲观主义思想使自己放弃努力，从而选择依赖国家提供的最低生活保障下的休闲生活模式。发达国家的福利制度改革
自20世纪末，美国、英国、瑞典等发达国家，为了抑制越来越高的福利支出，纷纷在社会福利领域对社会救助制度进行改革，采取积极的救助手段来增强有劳动能力的受助者的工作信心和能力，尽可能地让他们重返劳动力市场。我国的各项福利制度的制定、推广晚于发达国家，我们应当借鉴发达国家的经验和策略，少走弯路，尽快完善社会安全网。
英国的福利改革从撒切尔夫人“抑制福利依赖”到布莱尔的“第三条道路”，将“消极福利”改变为“积极福利”，致力于消除结构上的不平等，提供人们有尊严与自我实现的发展机会。“第三条道路”理论认为，尽量减少社会福利支出也无法解决社会所面临的问题，重点应是把这些支出引向人力资本投资，尤其是教育、训练与就业这三项基本措施，从而将英国从“福利国家”改变为“社会投资国家”，推动“市场机制激活福利机制和劳动力市场”，通过促进就业、加大人力资本投入和引入私人要素等措施，以解决福利依赖、促进就业与经济发展。
自20世纪80年代开始，美国因越来越严重的福利依赖问题对社会福利制度进行了改革，其中影响比较深远的是克林顿时期通过的“个人责任与就业机会折衷法案”。在“个人责任与工作机会折衷法案”计划中，耗尽了受益的人只有一条路可走，那就是走进劳动力市场。在法案改革中，最彻底、影响最深远的是“未成年孩子家庭援助”项目的改革。改革彻底废除了“未成年孩子家庭援助”的称呼，代之以“贫困家庭临时援助”(简称TANF)。这不只是名称的改变，也是美国福利制度理念的转变。具体表现为：1.增加工作要求。克林顿力图在凯恩斯主义与新自由主义之间寻求平衡，把单纯救济和普遍福利改为工作福利和有限救助。2.限制受益时间。3.实施制裁措施。联邦政府要求各州必须有一半的受益者每周工作30小时。各州可以制定更严格的计划，而如果各州不能使福利接受者参加工作的比例达到某一设定值，它们将受到联邦政府的惩罚。4.消除劳动力进入市场的障碍。美国各州为福利受益者做技能评估，许多州还协助个人制定发展计划。5.控制费用增长。
各国的改革呈现出非常强的相似性，集中表现为以积极的救助手段代替传统的消极手段，用选择性原则而非普遍性原则去确定救助对象，更加突出了被救助者的义务而非权利。工作福利制是各国救助制度改革的核心模式。
工作福利制是一种更为积极，也更为严格的福利制度。其核心价值观是工作伦理(work ethic)，即“能够工作的人决不能永远依靠福利生活，而有工作的人不能生活在贫困中”。工作福利制通常采取工作体验的形式。工作体验，又称“社区工作体验”或者“社区服务”，被救助者要参加社区工作，作为他们接受救助金的前提条件。工作体验一般包括有酬工作体验和强制性工作体验两种。有酬的工作体验项目，是依靠公共的工作基金，提供给被救助者公共部门或者是私有部门的工作，并按小时给付工资。在得到工资的同时，被救助者还有权力享受其他的支持和服务。这种有酬的工作体验是有时间限制的，通常是3到12个月。有酬工作体验项目的最终目标在于推动被救助者未来，也就是项目结束后的就业状况。强制性工作体验项目是没有报酬的，被救助者必须通过工作来回报他们所接受的救助金，他们不但没有工资，也不具有享受其他救助金的资格。相对有酬工作体验项目来说，强制性工作体验最主要的目标不是帮助被救助者改善未来的就业前景，而是用来提高被救助者当前的就业率，并使被救助者保持一种工作伦理，在接受公共救助时尽相应的义务。对政府而言，强制性工作计划的其他好处还在于能够抑制救助申请的增长，防止已经有工作或者很容易凭自己找到工作的人的搭便车行为。工作福利制的具体规定主要体现在三个方面： 第一方面是对寻工活动与工作必须接受性的规定。在英国，失业救济申领者必须每隔两周向救助机构证明他们寻找工作的进展，失业者被准许用3个月的时间去寻找和他们的前工资水平相等的工作，在此之后，他们必须接受任何付给国家最低工资的全职工作[14]。在丹麦，被救助者必须每隔3个月去一次就业办公室，但是一套为救助对象寻找合适岗位的计算机系统可以保证工作人员与失业者保持更密切的联系。失业者一旦进入社会救助阶段，也就是说当他们的失业保险权力终止，就必须接受工作福利项目提供的工作和低于正常水平的工资。
第二方面是对工作时间的要求。有关被救助者的工作时间，美国目前的要求是50%的被救助者都要加入工作活动，有6岁以下孩子的被救助者每周要工作20个小时，其他的被救助者要工作30个小时。修订后的对困难家庭的临时救助政策将对被救助者和各个州提出更高的工作时间的要求，70%的被救助者将被要求每星期工作40小时，其中至少要有20小时用于有酬或无酬工作，而其他的时间可用于接受培训或者进行与工作相关的活动。现在，美国各州在强大的压力下，正在通过制定更完善的强制性工作项目去提高被救助者的就业率。北欧各国在救助制度改革中也将工作福利的工作时间和强度加强了。
第三方面就是与工作要求相伴随的各项制裁措施。例如，美国的制裁措施就十分严厉，被救助者拒绝一次工作机会的代价是丧失25%救助资格，当这种拒绝行为达到一定次数的时候，救助金有可能被全部取消。在英国，惩罚期限从两个星期到六个星期。1999年，救助金申领者当中受到制裁的比例接近于11%。在比利时，1998年有4.8%的被救助者接受制裁。在丹麦，第一次拒绝参加工作活动的人的救助金会减少20%，多次拒绝会导致丧失最后一张安全网的保护[15]。我国城市低保制度实践中福利依赖问题的解决对策
5.1 进行低保人员能力建设
这是降低低保救助低保对象的福利依赖的关键所在。我国低保对象的主体是下岗失业人员及其家属，他们下岗失业以后之所以很难实现再就业，除了外部就业形势严峻这一客观原因之外，其自身技能的缺乏也是一个很重要的原因。因此，要协助低保对象提高其自助能力，离不开两个方面的努力:一方面是改善外部就业大环境;另一方面是改善自身条件。前者主要依靠政府，后者则需要包括政府、民间力量、专业人士以及低保对象自身在内的各方面的共同努力。政府的努力主要出台积极的社会政策特别是就业和就业保障政策，从宏观上确立就业导向并做好相关支持性服务。但政府出台积极的就业政策，改善就业弱势群体的外部环境只是解决问题的一个方面，以下岗失业人员为主体的低保对象要最终实现就业，还必须改善自身条件，提高自身素质与谋职能力[16]。调查显示，与外部原因相比，低保对象更倾向于将再就业的主要障碍归结为年龄大、文化程度低、没有技术特长具有个人特征的因素。因此，低保人员的能力建设要以学习时间制度化、培训方式规范化、教学内容系统化、职业技能专业化、就业岗位适应化为基础，以此来保证低保人员能够在职业技能的学习和培训中提高从业素质和竞争力，并获得适应自我的就业机会，达到体面地工作、生活的目的。并通过能力建设为低保福利依赖者提供“自助”的造血功能，达到促进再就业，解决低保福利依赖，完善城市居民最低生活保障制度的目的。5.2 试点针对城市贫困群体进行“资产建设”
一定数量的资产是贫困者发展自身能力和寻找以及抓住就业机会的基本条件，而目前低水平下的低保标准使贫困者基本不具备资产积累的能力。美国经济学家迈克尔·谢若登提出了“资产建设（Asset Building）”这个很有启发性的概念。“资产建设”是一个涵义十分广泛的概念，目前最具创新意义的是“个人发展账户”。个人发展账户指的是一种面向所有困难群体的储蓄账户，困难人士或家庭定期向此账户中存入资金，当他们有需要将账户中的资金用于指定的目标时，由政府或民间的基金给予适当的配比。它针对的是某些特定项目(如子女教育、医疗、住房、小额投资等等)，由贫困者个人和政府共同往账户里投资，低保部门有责任对这些账户进行引导和监管。这样一方面为贫困者发展能力提供了必需的资产；另一方面也实质上培养了贫困者理财和经营的能力；此外还避免了“摊大饼”似的不断扩大外延的“配套措施”，使低保制度摆脱永无止境的粗放式扩张[17]。大量最新研究成果也证实，参加建立个人资产账户不仅可以延迟消费，而且还有其他多重积极效应：人们有了资产，可以从长计议，追求长期目标。更为重要的，积累资产本身对穷人的心理促进、意识提升以及行为方式的改变等均具有巨大的潜在作用。5.3设定一定的收入豁免额
针对隐含税率问题，在家计调查时,我们可以设定一定数量的收入豁免额以及对豁免额以上收入设定一定比例的抵扣率,让就业的低保家庭能从所获得的每一分收入中都得到好处[18]。至于收入豁免额和抵扣比例,本文认为应该在借鉴国际经验和加强社会调查的基础上,结合现行低保标准体系、低保家庭的工作收入状况以及两者的互动关系来确定,切忌以主观判断行事。发达国家通常的做法是对这种补充性收入按照一定比例进行奖励(即不计入收入)。这样做至少有两大好处:(1)增加参加工作的低保对象的收入,拉开就业和不就业之间的差距；（2）让低保对象保持和劳动力市场的联系，预防长期依赖和社会排斥。5.4 弱化低保附带福利对低保对象退出救助的影响
我们可以将附带福利的申请资格由低保家庭延伸至低收入家庭或某些特殊困难家庭(如单亲家庭可以申请教育救助，低收入住房困难户可以申请廉租房等)；或者,我们也可以考虑,不根据低保户来给予配套政策,而是按照某一收入标准来给予该政策,凡是低于该收入标准的都有权享受。比如,可以考虑将当地低保标准的120%-130%收入范围内的低收入群体都列入有资格享受的群体[19]。总而言之,无论何种方法，目的均是弱化配套救助政策与低保户之间的联系,而将其与低收入标准线联系起来。从根本上讲,这方面的问题不解决,恐怕很难消除福利依赖。5.5 适当延长救助渐退时间 目前,实施救助渐退政策的城市,大部分的渐退时间在3个月以内。一些低保人员找到工作后，家庭人均收入超过了城市最低生活保障线，这样3个月后他们就不能再领取低保金了。但由于他们的工资收入一般都比较低，工作后的费用支出又比原来多，生活反而比领低保时还困难，而且有些不正规企业录取员工之后往往在三个月后就无故辞退员工,这样又得重新申请低保。而从申请低保到确定成为低保对象往往又需要二三个月时间审查,这期间既没有工资,也没有低保,生活便没有了保障。因此一些低保居民就不愿找工作。为了解决这些低保居民找工作初期的困难，鼓励他们通过就业脱贫，就需要建立更加完善的低保救助渐退机制[20]。我们可以对上岗后家庭人均收入超过最低生活保障的，在办理就业手续起半年内，享受的低保金不变；半年后领取原低保金的50%；一年后停止发放低保金。对就业后家庭人均收入仍低于标准的，原低保金在就业后一年内不变，一年后再视家庭情况重新予以核定。救助渐退期间继续享受助学、助医、助房等专项救助。这样，无论是低保对象还是管理部门，都有更多的时间分析各自的情况，最后作出各自的选择。
5.6 对有劳动能力的部分低保对象规定救助期限
规定救助期限的目的,主要是明确身体健康的低保对象应当承担社会责任和履行相应义务,力争自食其力，避免形成长期的福利依赖。首先,我们可以针对那些年轻和比较年轻的低保对象,比如18-40岁之间有劳动能力的低保对象,要求他们只能连续领取低保金两年,然后必须就业,如再次失业,可以重新申请,但是,该年龄段的低保户累计领取时间不能超过五年。5.7 制定和推行“强制有酬工作体验”的政策
我国现行低保政策规定，在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在的居民委员会组织的公益性社区服务劳动。应该说，中国的这种做法与国外社区强制工作体验的目标也大体是一致的。我国低保中的社区服务劳动的基本做法是街道和居委会组织有劳动能力的低保人员参加社区公益活动、公共服务，每周2-3次。每次活动均要签到，一个月内累计三次无故不参加活动者，视为自动放弃最低保障[21]。但是在具体实施上并不如此严格，而且由于工作的无偿性，低保户参加的积极性并不高，有些低保户以身体健康状况不佳等为由拒绝参加社区服务劳动。而在我国因不参加社区服务劳动而强制退保的现象也并不常见。
因此本文建议借鉴国外的工作福利制度，把“强制工作体验”与“有酬工作体验”相结合，制定和推行“强制有酬工作体验”的政策。让所有有劳动能力的低保对象都参加“强制有酬工作体验”。低保对象参加工作体验所领取的工资会低于该工作的实际工资，而被扣除的工资就作为低保对象领取低保金的回报。通过强制有酬工作体验，既可以让低保对象明白在接受救助时也必须要履行相应的义务，低保并不是“免费的午餐”，同时参加体验获得的报酬也可以结合本文5.3中设定收入豁免额这一建议，在计算低保金时将这部分收入部分或全部豁免，这样可使他们的收入得到更好的改善，而在工作体验中所学到技能更可以增加其自身竞争力，从而逐步减少对低保福利的依赖，最后走向自立的道路。这样既有利于实现社会公平，也使劳动力得到最大的应用。具体来说可以由政府创造就业岗位，大力扶持社区服务中心，加大投资力度，增加社区服务中心服务与就业功能。同时可以与中小企业合作，主要给予政策上的扶持，对于提供就业岗位就业的中小企业给予各种优惠政策，如减免相应税费等。低保人员也可以在工作中学会一定的技能，增加自身的就业机会，通过自主劳动最终走出低保行列。结论
本文追溯了中国城市最低生活保障制度的发展，在这期间，城市低保一方面为城市贫困人士和家庭提供了最基本的生活保障，在一定程度上缓解了社会矛盾，维护了社会稳定；另一方面也由于制度上的不完善而带来了福利依赖这个难题。在我国现阶段，由于最低生活保障制度还不甚健全，加上地方政策、情况各不相同，因此要想达到理想中的杜绝“福利依赖”现象很是艰难，这个目标也是长期性的。该如何通过适当的途径来消除福利依赖以使低保制度发挥其应有的作用并最终达到共同富裕这一最终理想是需要我们在不断探索尝试中发现的。我国学者就此也提出了很多建议和办法，并且在不断钻研和探索的道路上前进，我们还可以适当借鉴国外治理福利依赖问题的措施，来钻研出符合中国国情的低保改革道路，以帮助更多有能力的低保群体摆脱福利依赖，走出贫困，最终实现共同富裕这一理想目标。
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The Study of Welfare Dependence Under Urban Resident's Minimum Living Guarantee System Abstract: Urban Resident's Minimum Living Guarantee System as „a social safety net for the final‟,which makes important contributions for the social stability and economic development.With extension of the coverage scope for the system, there are many people with labor capacity in the welfare rolls, and Welfare Dependence also appears in our country just like that in developed countries.It affects social equality and efficiency.This paper looks back to the development of the Urban Resident's Minimum Living Guarantee System in China，in order to analyzing it in the current situation, searching the inside and external cause of the creation welfare dependence.Referring the successful experience from welfare system reform to reduce Welfare Dependence in developed nation, especially learn the workfare system.By combining with the specific reality of the situation in China ,the author tries to give some suggestion such as carrying on guarantee member capacity-building, building up personal property account , seting a certain amount of income exempted，and implementing forced and gainful work experience to solve problems of Welfare Dependence in China.Key words: Urban Resident's Minimum Living Guarantee System;Welfare Dependence;Workfare;Forced and Gainful Work Experience
专家评语：
论文追溯了我国城市低保制度的发展历程，探究了在低保制度下产生福利依赖的内外在原因，并借鉴发达国家福利制度改革特别是工作福利制度对减少福利依赖的成功经验，结合中国实际，提出了有针对性的建议。
论文立意正确，论证充分，体现了较强的独立分析和解决问题的能力。文章框架清晰，文理通顺，语言规范，参考文献引用规范。
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