第一篇：论增强预算监督审查实质性效用的基本路径概要
论增强预算监督审查实质性效用的基本路径
任希平
依照宪法、地方组织法、预算法和审计法等法律规定，地方各级人民代表大会及其常务委员会行使对政府预算的监督审查权，批准或者否决政府的年度预算和年度预算调整以及年度决算。因此，加强对预算的监督审查，代表人民看紧政府的“钱袋子”，是地方人大及其常委会至高无上的权威。
一、地方国家权力机关对政府预算的监督审查尚处于缺乏实质作用的程序性阶段
自地方人大及其常委会进行对预算的监督审查以来，这项工作就一直渐进式的在进行，并取得了一定的成效，有的地方如深圳、广东近年通过改革、强化监督审查措施，取得了较好的成效。切实加强对预算的监督审查，正呼声不断，已经成为全国的大趋势。但反省历年来的预算监督审查工作，我们不得不承认，这项工作仍停留在“程序性”的监督审查阶段，举举手、走走过场的情况随处可见。
具体地说：一是政府预算草案编制过程，人大及其常委会几乎没有参与和干预，是财政部门几个人在秘密地进行。二是预算草案形成后批准前，党委会议或书记会议等已先形成了倾向性意见，而人大及其常委会却没有专门机构人员和足够的时间进行听证、论证和初审，得到的也仅仅只是很粗糙的几个预算数字，人大代表则根本接触不到预算草案。三是一年一度的人大会，能留给代表讨论审查预算草案的时间极少，代表看到的也只是几个大类数字，最后大家都举手通过。四是通过的时候，一年的时间已经过去了两三个月，这几个月预算没有法律约束。五是半年的预算执行情况检查，也就听听汇报而己。六是年度预算调整，人大常委会也是听取报告后就举手通过，而实际情况是人大常委会会议之前，政府常务会议（甚至党委会议、“四大家”联席会议）早己调整预算，预算支出早己突破。七是预算执行期间，人大及其常委会没有适时进行跟踪监督，怎么执行完全是政府的事，更准确地说是财政部门的事。八是年度预算审计报告和决算的批准，更是一种隔年的事后行为，鲜有不批准的。九是即使预算存在问题，预算调整不依法办理，甚至大量预算资金特别是预算外资金非法流入单位和个人的口袋，也没有当事人出来承
担责任。国家审计署李金华几年来审计报告披露的中央一些部门单位的严重问题，各地方审计报告提出来的问题，足以说明腐败产生的一个重要途径就是财政预算的监督失控。
显而易见，地方人大及其常委会在财政预算监督审查方面的现状，离宪法法律的要求相差甚远，离公共财政建设、现代预算制度的建立和完善相差甚远。如果不增强这方面的职能，将十分不利于我国的经济与财政改革、政治体制改革，与时代进步不相符。
二、增强财政预算监督审查实质性效用的基本路径
从我国地方各级预算及预算监督审查的实际情况出发，结合相关方面的理论探索，以及考虑到建立社会主义民主政治、法制制度的现实需要，我们认为，财政预算监督审查在进一步完善程序的同时,增强其实质性效用至少有以下路径，其中核心是完善法律制度。
（一）修改预算法和起草通过财政预算监督审查的专门法律，进一步具体明确预算监督审查的主体、内容和方式。
预算法实施十年的实践表明，该法律至少存在以下问题：第一，规定中原则性太强，有要求却没有具体操作方法，并且这些规定不尽合理，难以实施，最后流于形式。第二，预算内资金涵盖范围太窄，预算外资金游离于预算管理之外。如不少行政事业性收费、基金及附加收费等均未纳入预算管理体系，体现不了完整性的要求。今年怀化各县市区开展的非税收入执法检查，就发现了这方面的不少问题。第三，预算的编制、审议时间太短。国务院一般于每年9月份下达编制下年度预算的指示，地方政府下达时间则更晚，从预算编制到来年召开的人代会表决通过只有6个月左右，人大会审查预算时间不到一个星期。预算编制到通过的时间大大短于美国的18个月。第四，预算执行透明度低，预算执行过程很少对公众公开。长期以来，预算都是作为机密对待。人大会上，预算草案打上“机密”字样，只发给代表，并且会后立即收回。第五，没有规定具体的部门预算和细化预算。第六，法律责任的规定范围较窄，处罚较轻，不利于树立法律权威。
根据上述情况，预算法的修订可以从以下几方面进行：
1、强化国家权力机关对预算的审查监督职能，将预算编制和执行的行为完全置于人大及其常委会的绝对监督之下。预算法要进一步明确人大及其常委会是监督、审查和批准预算编制、执行与调整的最高权力机关。预算的全部内容和预算的所有方法，以及执行的全部过程和最后结
果，都要在人大及其常委会的绝对监督之下。人大管政府的预算，应象党管干部一样，具有最终决定权。只有这样，宪法和法律才有权威，人大才有地位，财政才能是公共财政、民主财政和法制财政。预算法的修改，应从预算的编制、执行、调整、监督、审查等方面，制定具体的内容条款来体现这些刚性原则。
2、设立预算编制、监督审查的专门机构。有两套方案可以考虑。一是预算的编制机构仍沿袭过来的做法，由政府财政部门承担，而监督、审查则设立专门的人大预算监督机构———预算委员会，辅助人大及其常委会行使权力。但财政部门编制预算，不再是几个人关起门来做，而是应由预算委员会的专家参与进行，必要时请部分人大代表参与进行，使预算在编制过程中就处于阳光之下。编制过程中，可以采取征求意见、辩论、听证等形式确定内容与方式，充分体现民主性和科学性。预算委员会应拥有建议权和一定的审查权，一方面对预算编制部门报送的预算草案中不合法或不合理的内容在说明理由的前提下建议予以修改，另一方面建议审批机关对预算草案中不合法或不合理、但预算编制部门拒绝修改的内容予以否决。二是预算的编制由专门的政府预算机构实施，具体的监督、初步审查由人大预算委员会承担。预算编制机构可以是政府直属的预算编制办公室，由专门的专业人员组成，负责预算草案和调整草案编制的全部具体工作。财政部门不再履行起草预算编制与调整草案的权力，只对预算的执行负责，做到编制权和执行权相分离。人大的预算委员会则负责具体的监督和初步审查，适时向政府和人大会议提出建议。
3、延长预算编制和审查周期。过去我们编制、审批预算的时间太短，而且与执行时间不尽一致，达不到科学、全面、公开的原则，因此有必要延长。首先是要增加政府预算编制的时间。美国的预算编制周期是18个月，我们暂不可能有这么长，但可考虑适当延长。如先延长至半年，然后再延长至一年左右。这样可保证预算的科学性、可行性和严肃性，消除随意性，减少预算执行中的频繁调整现象。其次是增加预算审查和批准的时间。预算审查应分为人大会前审查、会期审查和闭会期审查这三个阶段，以及专家审查、人大代表审查两个步骤。在政府机构预算编制草案出台时，人大预算委员会应组织专家进行初步审查，而且这种审查可以多次进行；在人大会前一个月，应当将全部预算草案发给人大代表进行审查，专家和代表的意见，预算编制机构应认真考虑。在人大会
期间，代表应着重审查预算草案，开会报到时就应将修改的预算草案和详细说明发给人大代表。闭会期间，预算调整方案应在年中交由专家和人大代表审查，以便人大常委会会议审查批准。
4、修改预算年度。预算编制与预算执行年度要统一，人代会的召开时间与预算年度要相协调。可考虑对财政年度进行调整，将目前的预算年度由历年制改为跨年制，以消除时间差。我国与世界多数国家一样采取历年制。但是它与我国权力机关审批预算的时间无法衔接。我国地方人大全体会议一般在每年的一至三月份召开，全国人大全体会议一般在每年的三月份召开。这样，在预算年度开始后的几个月，政府所执行的是没有经过法定程序审批的预算。预算法规定“预算年度开始后，各级政府草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出”。这样做没有考虑到经济形势的变化，并且也使法律流于形式，缺乏严肃性，显然是不合理的。因此有必要把预算年度调整为每年四月至来年三月，这样使之与预算审批时间衔接。或者，人大全体会议放在年前召开，使预算能够按照审批后的方案在每年的一月至十二月正常执行，以与各项工作的总结年度衔接一致。
5、扩大预算编制范围，细化预算编制科目。必须实行财政综合预算，将行政事业性收费、基金、罚没款等预算外收入列入预算内，并归集到相应的科目中去，各部门单位支出由预算统一安排，以堵塞大量财政资金流失，从财政制度上防止腐败的发生。要实行部门预算，建立起能准确反映政府的收支方向以及各项收支的经济性质的新的财政收支分类体系。要将预算编制细化到单位、个人和项目，从而通过预算来有效规范政府的行为。
6、改进预算编制方法。美国等发达国家已经广泛使用零基预算、绩效预算、目标预算等先进的预算编制方法，但我国目前预算编制仍多采用“基数法”，使得各部门的预算支出有很大的刚性，预算资金效率也难以提高。为了推广先进的预算编制方法，有必要在预算法里加以适当的规定。
7、修改关于预算调整的规定。预算作为一项严肃的法律文件，应该得到严格的执行，不能随意更改。因此，随着预算制度的完善，预算调整的内容应逐步减少，范围应逐步缩小。应特别强调，除非发生关系国民经济发展和国防安全事件的极重大的理由，否则不能随意调整预算。即使调整，也要严格预算调整的审批程序，规范预算调整审批流程。对
违反规定如何补救及处罚，也应做出具体的法律规定。
在修改预算法的同时，还要修改和制定其它法律法规。一是要修改《审计法》。主要是充实加强对同级和下级财政预算进行审计的内容，还要对国家权力机关和国家审计机关的关系作出明确界定。我们建议，应将审计机构交由人大常委会直接领导和管理，以便利审计工作，提高审计地位和加强审计权威。二是要制定《预算审查监督法》。现行法律有关预算审查、监督的规定过于原则、简单，使得人大及其常委会难以具体操作，制定预算监督法，则为人大及其常委会履行预算监督职责提供了具体可操作的法律依据。三是要制定《税收基本法》和《行政收费法》。明确税收法定原则，规定政府收费的权限，把大量游离于人大监督之外的预算外基金纳入法治轨道。可能的情况下，还要对中央和地方的财权作出法律的划分，使地方权力机关能够对地方财力作出明确的、法律化的估算。
（二）围绕现代预算制度和预算法律的规定，建立科学的预算工作权责体系。
1、要明确现代预算制度的基本内涵。香港中文大学学者王绍光、王有强提出，现代预算制度至少包括下面几项内容。第一，它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。第二，它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。第五，这个计划必须对政府的行为有约束力：没有列支项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。第六，这个计划必须得到权力机构（议会）的批准，并接受其监督。第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。很显然，这些内容，体现了公共财政的必然要求。
2、党委要领导预算工作但不要包办。中国共产党要提高执政能力，要长期执好政，就必须做好两项最重要的工作，即管好党的干部，管好人民交给政府的“钱袋子”——公共财政，具体就是预算。怎样管好预算？关键就是要按照现代预算制度的要求和预算工作的客观规律，科学界定党委、人大、政府的权责，不能几家职能不分。我们认为，在预算方面，党委的权力和责任，就是领导人民制定社会主义国家的预算制度，就是领导监督人大、政府认真履职，监督全部预算工作在宪法法律的范围内运行，就是为预算的顺利实施提供政治保障。需要强调的是，那种“四大
家”会议在人大会之前抢先内定预算，然后做代表工作予以通过的做法，与宪法法律不符，必须终止。
3、人大要依法履行监督审查批准职责。多年来，宪法和法律对人大及其常委会在预算监督审查批准方面的权力，是做了明确规定的，只是在操作上和细节上不完善而已。抛开客观因素不说，从主观上看，预算监督审查不力，人大自身要负重要责任。怕得罪党政要员而不怕得罪人民和法律，想履行权力但又缺乏知识水平和能力，希望树立权威但又作为不够，这就是人大实际工作中存在的问题。因此，要搞好预算的监督审查，就必须解决好这三个方面的问题。首先，人民代表大会及其常委会和人大代表，必须忠诚于人民，忠诚于宪法和法律，忠诚于党的事业。要基于这些信念和原则，严肃进行预算监督审查批准工作，不要怕得罪某些人，这是政治前提。其次，人大常委会和专门委员会工作人员，各级人大代表，必须要勤奋学习和深入调查研究，必须有一部分成为预算监督审查方面的行家或专家，只有这样，才能履行好职责，提高对预算的监督审查水平。财政预算是一个相当专业的领域，过来是外行看不懂，内行看不清，绝大多数人大代表对预算方法和预算报告看不懂、弄不明。如何提高人大代表预算审查能力？就是要培训和实践。人大应将提高代表的预算审查能力纳入代表培训的重点内容，并且有计划地坚持对代表进行培训，人大代表自身更要主动自学，在培训学习中增长知识，在实践中提高水平。这样，依法监督审查预算就大有希望了。第三，人大及其常委会要在监督审查预算方面有权威有作为，就必须与时俱进，积极主动地开展工作，打破被动局面。要着眼于有效推动地方经济发展和社会和谐，着眼于各方的沟通协调，着眼于人大决定的坚决贯彻执行，着眼于为自己创造一个好的履职环境。人大的监督审查工作如果合法、有序、公正、公开、主动、实在，就会得到党委的支持、政府的配合和人民的拥护。
4、政府要认真负责预算工作。一要转变职能定好位。政府要改变计划时期那种自己编制、参与确定预算、事先调整预算又自己执行预算的行使无限权力的做法。预算的编制，如前所说，可以由政府财政部门在人大的监督参与下进行，也可以在人大的监督参与下由政府的预算编制办公室承担，我们更倾向于后一种。年度预算的批准有严肃性，因此一般不应进行调整，即使进行调整也必须符合规定，并经人大通过后再进行，不能先用了钱突破了预算支出，再向人大报告由人大举手通过。政
府要将主要职能或基本职能定位在严格执行法定的预算上。二要搞好与人大的沟通与联系。要支持人大的预算监督审查批准工作，自觉接受监督，执行人大的决议决定，同时对人大工作提出意见和建议，帮助改进人大工作。三要依法承担责任。要如实向人民代表大会及其常委会报告预算执行情况，对违反法律规定的做法，政府及相关人员必须承担法律责任。在预算工作方面，必须打造诚信人大和诚信政府，必须打造敢于负责任的人大和敢于负责任的政府。
5、公众和社会各界应知晓政府预算并监督政府预算工作。第一，要逐步拓展公众和社会各界对预算的知情渠道，建立健全预算公开机制，让公共财政预算的神秘面纱完全揭开，真正公开在大家的眼皮底下。可以通过大众传媒定期公开预算的制定、通过、执行、变更情况，可以进行重大预算项目听证，建立公民旁听人大会议制度。第二，要向公众宣传预算的法律法规和介绍预算编制执行的工作流程，增强公众的财政意识、预算意识，让更多的人懂得一些财政、预算方面的常识。第三，对公众和社会的监督，人大、政府必须高度重视，对提出的意见和建议，必须及时进行分类，依法有序解决。特别是对一时不能办到的事，要做好回复解释工作，以取信于民。
（作者系怀化市洪江区人大工作委员会主任）
第二篇：强化预算审查 增强监督实效
强化预算审查 增强监督实效
——浅谈县级人大如何加强县级预算监督 志丹县人大常委会副主任 高仲岗
审查和监督财政预算，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，也是人大财经监督工作的重点之一。如何增强县级预算监督的实效，我个人认为,县级人大常委会只有理顺监督程序、完善监督内容、创新监督方式，才能使县级人大常委会监督财政预算由“程序性”监督迈入“实质性” 监督，真正促进县级政府预算“依法编制、科学管理、刚性执行”。
一、理顺程序，力求预算编制的规范性
宪法、预算法、监督法等法律法规对预算审查作了明确规定，既要求政府按法定程序接受人大及其常委会监督，又要求人大及其常委会对政府预算依法进行审查。在实际工作中，有时只求走程序，往往是执行已结，才报送预算报告及其草案。这就变成了人大及其常委会听取预算报告在后，预算执行在先。为改变由被动监督变为主动监督这种局面，我认为，一是县级人大常委会应借鉴沿海省、市人大常委会预算审查监督的先进经验，积极和县级政府及其财政部门进行沟通、交流，广泛征求社会各界意见、建议，并依据宪法及其相关法律法规，形成一套运转有序的预算审查办法和规定。即：《县级人民代表大会审查和批准预算办法》、《县级人大常委会财政预算审查监督办
和经济性质列出。按功能预算资金要具体到类、款、项，按经济性质预算到类、款，特别是项目预算应单独列出。做到人员经费细化到人，公用经费细化到项，专用经费细化到款，使内行说的清，外行看的懂。二是完善内容。按照中央十八大会议的精神和新预算法要求，县级政府应实行全口径预算，将财政总收支、一般预算收支、其他财政收支、预算外资金、非税收支、各项基金收支等统一纳入财政预算，并按公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算、社会保障预算进行分门编类，并数字罗列，使每组数字都用列表来反映政府收支全貌和履行职能活动的情况。三是注重实际。针对全县财政各项收支不同的实际状况，县级政府及其财政部门在编制预算草案和预算调整草案时，应充分考虑本县实际情况，将财政所有收支和增收的全部资金纳入预算或预算调整盘子，在“保工资、保运转、保稳定”的前提下切实把收入的重点和增收部分的再分配放在公益事业、民生领域和后续财源建设等方面，切实把有限资金用在事业最需要、发展最需要、人民群众最需要的地方。同时，加大资金流向、使用的监管，确保财政资金安全。
三、创新方式，增强预算监督的实效性
随着财政法规不断健全和预算改革的深入推进，县级人大常委会对预算审查也要不断深入和创新。一是提前介入。首先，在每年人代会召开前二个月，县级人大常委会及其财经工委应组织相关人员深入到财政、国税、地税、重大项目实施部门和
级政府，促使县级政府不断提高预算执行的科学性、合法性。五是常态检查。常态检查可发挥人大监督的及时性和补救性作用。县级人大常委会要求县级政府将财政、国税、地税部门税额征收情况、累计完成情况、占年任务比例、同比情况和部门预算完成情况按月按季向县级人大常委会及其财经工委主动报送，自觉接受县级人大常委会的动态监督。其好处是便于县级人大常委会真实掌握本县预算执行情况，对预算执行存在的一些突出问题，及早发现、及时整改，确保预算在阳光下执行，维护预算的刚性。六是绩效审查。为了有效改变预算只重视资金分配，忽视使用效益状况，县级人大常委会应将绩效审查纳入预算执行审查范围，将本县预算支出安排与绩效联系起来，对县级财政列支的资金进行追踪问效,使县级财政资金从审核、拨付、使用得到全程监督。这样，一方面促进县级政府将有限资金投入到与人民群众利益相关的各项建设中，提高了公共财政的社会共享度；另一方面促进县级政府及其财政部门按实际情况编制预算，更好地发挥预算资金的使用效益。
第三篇：浅谈人大预算审查监督向“实质性”迈进须解决的几个问题
浅谈人大预算审查监督向“实质性”迈进须解决的几个问题
2018年3月份，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，对加强和改进人大预算审查监督工作提出新的更高的要求。加强对支出预算和政策的审查，无疑是预算“实质性”审查迈出的重要一步。要做好这项工作，真正实现“实质性”审查，笔者认为须着力解决好以下几个问题。
一是政策的获得、学习和理解问题。
财政支出涉及到经济社会发展的方方面面，每个领域都有相应的财政政策，而且政策不断调整变化。这些政策制定、发布和执行都在党政部门，人大预算审查监督工作机构很难全面、系统、及时地获得政策内容，客观上造成了信息不对称，为人大监督带来了困难。建议：党政机关出台或者转发关于经济社会发展方面的财政政策，应当抄送同级人大。全国人大、省人大定期汇集各项政策，建立政策信息库，开展有关政策专题培训，帮助市县人大同志的理解和掌握政策要点，让审查监督有据可依。二是上级人大对下级人大业务指导问题。
从目前人大预算审查监督工作现状来看，一级人大审查一级预算，全国、省、市、县人大，基本上是各审各的预算。就市县人大而言，无论是政策水平，还是审查能力，都无法与全国人大、省人大相比，加之上级人大业务指导相对缺乏，导致审查质量参差不齐。建议：上级人大在预决算审查工作启动前，应当召集下级人大开会，进行业务指导，明确审查要求，提高审查的政策性、针对性和有效性。三是预算执行情况信息不对称问题。
在以往的监督实践中，人大获得的预算执行情况信息，都是财政部门报送的，客观存在信息报送不全面、不系统、不细化，甚至存在“报喜不报忧”的情况。2017年，全国人大常委会办公厅印发了《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，部署推进预算联网监督工作，将有效解决信息不对称问题。当前要在建好联网监督系统的基础上，抓紧谋划建立完善使用管理机制，把监督重点放在专项资金上，关注是否按照政策进行分配、申报是否公开透明、拨付是否及时足额、是否存在违法违纪行为、绩效目标是否实现等，定期汇总分析发现问题，提出意见建议，交有关部门处理，不断增强监督实效。四是审查监督机构队伍建设问题。
市县人大预算审查监督机构编制数较少，市级一般3-4人，县级一般2人左右，面对面广量大、政策要求高、时间要求紧的预算审查监督工作，审查力量显得捉襟见肘，不少地方仍然以“程序性”审查为主。建议：贯彻落实党的十九届三中全会关于“加强人大对预算决算、国有资产管理等的监督职能”的要求，切实加强机构队伍建设，进一步健全预算工委内设机构，适当增加人员编制，加大干部交流和培养力度，持续推进履职能力建设。
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