论我国公众参与环保的法治现状--“独墅湖畔人大法学论坛”第二十二期实录(竺 效 中国人民大学法学院 副[精选五篇]

第一篇：论我国公众参与环保的法治现状--“独墅湖畔人大法学论坛”第二十二期实录(竺 效 中国人民大学法学院 副

论我国公众参与环保的法治现状

——“独墅湖畔人大法学论坛”第二十二期实录

竺

效

中国人民大学法学院

副教授

上传时间:2010-2-7

内容提要: 2009年12月14日，由中国人民大学法律研习社主办的“独墅湖畔人大法学论坛第二十二期”讲座活动在修远楼202教室成功举行。此次讲座由中国人民大学副教授、硕士生导师竺效老师主讲。整场讲座逻辑严谨，内容丰富，既注重法学理论分析，也紧扣社会热点实例，深深引发了在场师生对环境法学的兴趣。竺效副教授主要从我国公众参与环境保护的历史发展、主要方式及新近发展和展望三个层面展开。首先竺效副教授简略介绍了我国公众参与环境保护的历史发展，包括官办环保NGO及民办环保NGO的发展。其次，竺效副教授详细解读了我国公众参与环境保护的主要方式，包括公众参与环境影响评价、公众参与环境行政许可听证、公众参与环境行政立法听证、公众参与环境公益诉讼和公众参与环境保护有关行政管理决策与执法等主要方式。接着，竺效副教授用实例对上述方式一一进行深入分析。其中既提到了其亲身参与的2004年“北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证会”和2005年“圆明园听证会”等公众参与环境行政许可听证实例，又详细分析了全国首例NGO作为原告立案受理的“中华环保联合会诉江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权纠纷案”。最后，竺效副教授给同学们介绍了我国公众参与环境保护的新近发展和展望，这部分内容主要从《环境信息公开办法》（试行）和《规划环境影响评价条例》两个角度展开论述。其中，竺效副教授特别提到了PITI（污染源监管信息公开指数），对内地上百座城市该指数排名进行深入剖析，用数据求证相关理论问题。（文/王倩）

主讲人：竺效

中国人民大学法学院副教授、硕士生导师、法学博士。

联合国环境规划署（UNEP）项目环境法律顾问

美国自然资源保护委员会(NRDC)中国环境法项目法律顾问

主持人：王倩（中国人民大学国际学院法律硕士）

时间：2009年12月14日20：00

地点：中国人民大学国际学院修远楼202教室

主讲人简介：

竺效，法学博士，中国人民大学法学院副教授、硕士生导师。兼任联合国环境规划署（UNEP）项目环境法律顾问、美国自然资源保护委员会(NRDC)中国环境法项目法律顾问、中国法学会环境资源法学研究会常务理事兼环境法教学专业委员会秘书长、中国环境科学学会环境法分会首届委员会委员、中国法学会社会法学研究会理事、北京市法学会环境资源法 1 学研究会常务理事兼秘书长等社会职务，多次赴英国、法国、美国、日本等国家和地区进行学术交流。竺效老师的代表作《生态损害的社会化填补法理研究》曾获教育部和国务院学位办“2008年全国优秀博士论文提名论文”奖和中国环境科学学会环境法分会首届“励青环境法学奖”二等奖（2009）。

主持人：

科学求真，人文求善，法律求公。欢迎大家前来聆听独墅湖畔人大法学论坛第二十二期：我国公众参与环境保护的法治实践现状分析。很荣幸今天我们能够请到中国人民大学副教授竺效老师来为我们做这场讲座。竺老师执教两年即被评为副教授，可见其努力和才气。竺老师除中国人民大学副教授、硕士生导师的任职之外，还任职联合国环境规划署项目环境法律顾问、美国自然资源保护委员会中国环境法项目顾问等等社会职务。如果说前几期由教学经验丰富、声望较高的老师为我们主讲的讲座中我们品味到的是陈年老酒的醇香，那么今天就让我们从竺老师的讲座中体味一下雨后新茶的清香吧。好的，废话不多说，让我们以热烈的掌声来欢迎竺老师来为我们做讲座。

竺效：

很抱歉这么晚还把大家集中在这里举行讲座。今天我想跟大家谈一谈我近几年来一直在做的一个研究领域及一些感受。因为我主要关注的一个领域就是公众参与环境保护的法律保障。今天谈论的问题呢，我想谈三个部分的内容，第一个部分就是简单梳理一下我们国家环境保护中公众参与发展的一个简要的历史；第二个是我来归纳一下目前有法律保障的一些主要的公众参与环境保护的途径，或者叫方式；第三个呢，就是把今年以来的一些最新进展的情况、一些在公众参与环境保护方面可能的一些发展空间来给大家分析一下。

第一个部分，因为刚才阳光说由于时间已很晚，希望我讲1个小时后再交流半个小时，我就把它略过，但主要可以有一条标志性的线索，我讲，你们看ppt。要梳理中国公众参与环境保护的历史是个非常难的问题，所以我跟高仰光老师也曾经探讨过，说我们申请一个项目把这个问题一起来梳理一下，我想这样一个项目只有这种法史学的天才、帅哥才能做好。他是我的博士同学，所以我希望下一次这个问题能够跟他一起来完成。但是有一种比较偷工减料思路，或者说自己可以少干点活就能把它梳理好的，就是根据公众参与环保的主体的变化的思路来梳理。在我们国家参与公众事务的除了个人以外，肯定还有NGO组织，或者说ENGO的参与，当然在我们国家ENGO组织的发展就从一个角度证明了中国公众参与环境保护的发展历史。早期的时候，从78年开始，我们就有环境科学学会，到上个世纪90年代，我们成立了环保基金会、中华环保联合会等等一系列官办的环境保护的NGO组织，这表明从78年开始有公众参与，但是所有的都是官方推动的，几乎绝大多数的NGO组织都是官办的。但是民间的NGO组织从上个世纪90年代初开始一点一点呈现出来。大家学过民法，知道法律主体的问题，我们国家目前NGO组织，社团的登记，或者说民办非盈利组织的登记受到种种的限制，其中最主要的一条就是它要到民政局去登记，但是登记之前要找到一个“官方”的机构做它的主管单位，也就是做它的“婆家”，而一般政府机构不愿意承担这样的职责，所以导致NGO组织有少数的经登记的，但实际上有大量的NGO组织活跃在法律 2 独立的主体资格以外，比方说我们学校里面可能有很多学生联合的NGO组织，有些国际组织也把它当成一个NGO组织，它可以向国外基金会申请经费，像中国政法大学有王灿发教授领导的污染受害者法律援助中心，它就是学校的一个内设机构，但国外就把它当成NGO组织。

我这里讲的NGO组织发展的非常蓬勃，就是包括有法人资格的和没有法人资格的，但是最近又有一些新的发展。是什么发展呢？就是我觉得进入到第三个阶段了，即中国国内的NGO组织相互之间联合起来做一些事情。比方说2003年、2005年的时候，有怒江的水电的事情，还有为了推动夏日节能，要求所有的公共机构空调设置最低为26度等等一系列的环保活动，都是由多家NGO组织共同集体行动来倡导的。到2009年6月份的时候，有一个中国正式注册的NGO组织，叫公众环境研究中心，简称ITE，和美国自然资源保护委员会——刚才王倩讲错了啊，我是NRDC中国环境法项目的法律顾问——这是一个国际组织，在我的极力建议下，这两家组织合作起来参与环境保护，它们如何参与的呢？它们对2008年5月1号起实施的这部《政府信息公开条例》和环保部为它配套制定的《环境信息公开办法》（试行）实施的第一年，我们把它称之为元年，地方113个环保重点城市的地方环保局对于依法应公开的环境信息的执法情况，做了一个全面的评估，以此来告诉政府你们做的好，还是不好。一会儿我给你们详细介绍它的现状是怎么样的，反映政府实际在做的信息公开做的怎么样。这就表明国内和国际NGO组织在联动、在合作，推动公众参与环境保护法治的发展。这是我对历史的一个非常简单的梳理。我偷工减料了，这些仰光可能会从法制史的角度更好地梳理它。

主要方式，我觉得概括而言有这么几种：第一个是环境影响评价当中的公众参与，第二个是环境许可听证当中的公众参与，第三个是环境行政立法当中的公众参与，第四个领域是公众参与环境公益诉讼，第五个领域是——在地方，像重庆啊、武汉通过地方的政府的规章来给一些法律保障，公众可以参与到一些与环境保护有关的行政管理的决策过程当中，以及执法过程当中。这几种方式目前都有中央层面或者地方层面的一些法律的支撑。当然公益诉讼说起来有点牵强，它是在地方上有一些政策，比方说通过公检法司的联动，以及一些环保部门的联动，来推动环保法庭、检察院的环保业务专门机构，公安局设在环保局的环保分局等，以此来进行联动。这也是公益诉讼的一种实践，当然它也有一些法律的依据。

具体细节简单来说一下，环境影响评价是什么呢？就是说你现在要搞一个建设项目，比方说我们搬来苏州国际学院之前要搞建设，但整个项目开始建设之前我们要设计一个方案，这个方案可能将来会对环境产生影响，这个时候就由我们建设项目的甲方单位来——我不知道我们这里是属于人大自己投资建，还是这个公司建完我们租的。（租的）哦，市政府建的。比方市政府建可能会投资一家具体的运营机构，可能是教育产业公司之类的，它作为甲方单位，委托一个单位帮它设计完工程图纸，然后以甲方单位自己的名义向环保局提出环境行政许可申请，这个许可就是关于环境影响评价的，叫做environmental impact assessment，就是这个建筑项目在建设过程中或建设完成后投产使用过程当中可能对环境造成的影响。可能会对周边有噪声的影响，建筑过程中可能有粉尘污染的影响，如果我们是其他的建设项目，我们还会排放尾气和废水，对它要有一个环境影响评价。评价通过以后，这个项目才可以开始建设，建设完成以后，要根据环境影响评价所确定的指标由环保部门对其进行验收，叫做 3 环保验收。验收通过以后，它才能进行投产使用。所以说环境影响评价是一项非常重要的制度。当然了，在国际上，环境影响评价又发展成一个更高的层面，叫战略环境影响评价，strategic environmental assessment。我们国家有很接近的概念，叫“规划环评”。所以我们国家现行法可以进行环境影响评价的一个是建设项目，一个是规划，比方说，在我们这里搞一个苏州高教区，它整体是一个规划；又比方说，我今天下午参加UNEP在张家港保税区的工作会议，它是化工园区，做为一个整体部分，它涉及到综合规划；再比方说，在这里我们为了连接高教区和市区要建一条专门的高速公路或者隧道，这条高速公路或者隧道就是一个专项规划。这个环境影响评价过程，公众必须参与其中，因为这些项目或规划可能将来对你有影响，你是周围这个社区的居民。所以在这个过程中，我国2002年制定、03年实施的《环境影响评价法》在第五条中严格规定了公众参与的权利，第十一条、第二十一条分别规定了规划和建设项目当中的公众参与。

我刚才粗略地讲规划可以用环评，可以公众参与。其实，在我们国家现行法当中规划有三种类型：一种叫做综合性规划，一种叫做指导性规划，一种叫做专项规划。目前在《环境影响评价法》当中，当时立法当中允许公众参与的主要限于专项规划，我刚才举的例子园区也好、高速公路也好，都是专项规划。当然政府更大范围的、比方说城市功能的定位，比方我们在北京做了一个项目，在意大利政府的援助下，做了一个关于北京怀柔新区的规划，这个规划非常的大，这种规划就没有办法纳入到我们现在可以公众参与的范围之内，如果仅依靠一部《环境影响评价法》。当然今年十月实施的一部国务院的条例《规划环评条例》，这个条例给了一线曙光，一会我给大家来分析，这属于一种作为专项规划制定依据的指导性规划中的公众参与。另外，环评法第二十一条规定了建设项目中须通过论证会、听证会或者其他方式，邀请当地的居民、单位代表、有关专家来参与环评。实施上，目前在我国的环境影响评价中，公众参与主要方式可以予以一定的理论归类，有两种方式：一种是专家和管理部门的参与，在国外它一般属于公众参与环境评价的初级阶段。专家参与，但是专家能在多大程度上代表公众，这是一个问题。所以国外现在进入到第二个阶段，一个更高的参与阶段，叫公众直接参与，这样更能代表公众的意见，当然NGO在其中发挥了很大的作用。就我国而言，因为专家人数很少，而且专家在中国很容易被“御用化”，所以这也是一个需要重视的问题。当然我们现在公众参与能力不强，例如，少数公众在参加对某个项目的听证会时，还会把所有对社会的不满都在这个听证会中讲出来，背离了听证的目标。当然了，好像两方面理由都很有说服力，究竟该怎么样进行立法制度选择，值得我们进一步的研究。

环境影响评价中的公众参与一般程序大致包括：首先需要信息发布、可能要进行公众座谈会、可能会发调查问卷。环保部原来有个非常强悍的副部长叫潘岳，这部长是搞新闻出身的，好像曾是中国青年报的副总编，很懂得动用新闻舆论工具来营造工作氛围，来推动环保工作的进展。所以他当时上任后准备搞个“公众参与环境影响评价办法”，或者条例。我也曾有幸参与了这个起草过程，可惜，后来所有的文本都准备好了，结果只以规范性文件的形式发布。有人说环境保护领域的公众参与的法律保障目前最为有力，是现在国家各行业领域中公众参与法制化程度最高的一个领域，其他部门没有制定这么多的立法来推动公众参与。其实，有人推测当时潘岳部长可能想走得更远，比如说第一步先搞一个“环境影响评价公众参与暂行办法”，接下来再推动一个“公众参与环境保护办法”，或条例，结果这一步就 4 流产了。最后公布这个文件，名称叫《环境影响评价公众参与暂行办法》，听着像一部法律，但是实际上它是2006年以环保部环办几号文件的形式发布的，而不是总局令，我们把它称之为规范性文件，没有强制的法律效力。但这个里面第三章专门讲到了公众参与的组织形式，分别较为具体的讲了各种形式的公众参与。时间关系就不一一介绍了，这些条文都在环保部的网站中可以找到。

第二种方式叫公众参与环境行政许可。大家都学过行政法，都知道2004年在我国依法行政的历史上有一部里程碑意义的立法，那就是《行政许可法》。《行政许可法》第46、47、48条规定了一项法律制度，叫行政许可听证制度。环保部是非常注重公众参与的立法的，所以环保部，当时叫国家环保总局，在听证制度里为它配套制定了一个规章，叫做《环境保护行政许可听证暂行办法》，跟04年7月1号起实施的《行政许可法》同一天实施。（这是这个红头文件首页的扫描件）这个办法怎么讲的？比方说现在环保部门对你的一个具体行为进行许可，例如环境影响评价报告书的许可，这个许可过程当中法律规定若干种情形下要让利害关系人，也就是说将来可能遇到的第三方的主体，参与到事先决策过程当中来，必须举行一个公开的听证会。因为我们国家没有行政程序法，像国外的话它们的具体规则是非常详细的规定在Administrative Procedure Act中，行政程序法，但是我们国家没有这样的行政程序法典，所以都是分部门具体来规定的。所以，这个办法就起到了这种功能，它专门规定在环境行政许可当中如何进行听证。我们认为这非常有进步意义。这个规定非常详细，一共有六章四十条，比方说它规定了听证的几种启动方式，第一种叫做依法听证，即法律法规规定需要听证的；第二种叫做依申请听证，就是根据行政许可相对人或者利害关系人的申请来听证的；第三种是依职权自动启动听证程序，就是环保部门自己发现这个问题很麻烦，可能存在重大环境影响。

在2005年有一个圆明园听证会，大家不知道有没有听说过？当时要在圆明园湖底铺一层薄膜，有人认为会产生生态不利影响，这个建设项目属于未批先建，没有事先环评，后来被叫停了，接着搞了一个听证会。这个听证会不是严格意义上的行政许可听证，我当时曾经为此发表过几篇论文，跟环保部的几个官员探讨这个问题。但是，当时媒体都误把它当成一个行政许可听证，假定是，它就是环保部门主动来启动这个程序的，就是所说刚才说的第三种情况。当然，2004年的暂行办法的具体可操作性还有待加强。例如，其中规定听证当中最重要的一个相当于法庭中审判长一样——叫听证主持人，这个人控制着听证会举行的程序性活动。因为听证本身是个程序制度，所以程序公正最为重要。最后，这个暂行办法还有附则规定，其中中有一条规定，环境行政立法行为可以参照这部规章，也就是说这部规章给了环境行政立法行为一定的法律依据。记得，当时所有的媒体都说：圆明园听证会是国家环保总局成立以来所举行的第一起环境行政许可听证会，当然事实上它不是。2004年8月13号举行的百望家园听证会可能是全国首起环境行政许可听证会。刚才也说了，因为圆明园管理处作为行政相对人尚未提前行政许可申请，总局就主动启动了一个听证会，它不是行政许可听证，因为，行政许可程序尚未启动，还谈不上许可决定作出前的听证。

这是北京市西山，很美的一个地方，高档住宅区。当时为了搞一个输电工程，（指ppt图片，这后面是一张地图，地图里红线所标注的地方就是要拉一条高压输电线。你看这是从颐和园的一角拍摄的高压输电线，从人文景观方面就是一种破坏。高压输电线正好从百旺家 5 苑小区幼儿园的上方通过，目前我们国家没有关于电磁辐射污染的具体标准，国外也没有严格的科学证据，但是，据当事人称有一些比对数值显示：当高压电磁超过一定频率范围，人得白血病的概率会提高。但是没有严格的因果关系，这是这个案例的基本背景）当时老百姓开始提出申请，是依据这部法律提出的第一次申请，这个项目也存在未批先建的情况，没有搞环评，政府没有给它行政许可它就开始建设，就被责令补做环评，刚刚我讲了第一种情形就是当事人依法提出申请，来启动听证程序，所以后来依申请开了这个听证会。

（指一幅照片）这是听证会的一些照片，这个人是小区的一个代表，他拿着大幅的照片，他前面坐着的就是这场听证会的主持人和记录员，就相当于法院开庭的时候有人敢拿着宣传牌站在法官的后面，非常慷慨激昂的讲话。当时我看到这里以后觉得很吃惊，可惜暂行办法尚未规定对此该如何处理。（指另一组照片）你看他们都着统一的服装，我想如果这些人去参加竞选的话，会把竞选组织的非常好；听证会现场门口挂着这样的感染路人的牌子，两个小朋友站在高压输电线下面看它，以表明了离电线最近的是幼儿园；听证会现场门口最中间的位置是两个小朋友举着国旗，外围是统一着装的小区居民，利害关系人，外面挤得人山人海。后来，采取了一个办法，因为听证会的现场是有限的，居民特别多，所以当时环保局说环境利害关系人可派代表出席，在各个社区分配名额，你选你的代表来参加听证会。但是听证会现场，我称这个为第一现场，第一现场坐不下，这些人就围堵在听证会举行地门口，就在咱们人大西门附近的北京市环保局宣教中心。当时只好临时采取办法：开辟第二现场，好在设备先进，把电视现场转播到第二现场。第二现场也是围得水泄不通。可见，因为暂行办法规定不细，对于听证会利害关系人代表选择机制需要立法予以明确。（指另一组照片）这些是在门口有人组织的队伍，老弱妇孺站在前面，男人站在后面，拿着横幅；那个男的从听证会现场出来的时候受到了英雄般的欢迎，这个家伙，就是刚才站在听证主持人身后举牌激昂陈词的家伙。看着张，还有些人是连第二现场都进不去的，坐在马路边上。可见，这些公众的法律意识非常强，参与意愿非常强烈，应该运用法律工具引导好，让这种力量成为环境保护的正面力量。

当然，最后环保局做出许可的决定，就是许可它继续建设。因为这条输电线对北京来说非常重要，不得不建。所以，小区业主接着启动了其他法律救济程序，对行政许可行为进行行政复议。把救济机制耗尽，把法律的救济渠道用尽，分别组织不同的社区代表向北京市人民政府和国家环保总局提起行政复议，但行政复议决定做出以后，又在有效期内分别向法院提起行政诉讼，这个案子到现在还没有结束。

就这个事件反映的情况，听证会到底要不要讲法律秩序，能不能站到法官后面去，如果居民过多谁有资格代表大家到里面去讲话，如何举证，案卷要不要保存，能不能查阅，能不能复制，所有的程序在目前这个暂行办法当中没有规定。包括专家听证主持的推行可不可以实现。环保局的人有一个悖论，（指ppt中的照片）坐在这里的是北京环保局法制处的处长，他是这场听证会的主持人，坐在公众对立面的位置上的是北京市环保局环境影响评价审查、审批工作人员，公众会认为你们俩是“穿一条裤子”的。“法官”和“检察官”都是一个局的，对外只是一个是环保局这一个主体。所以在美国地方政府设有这样一个局，就是一级政府下面有一个专门机构负责听证，不管什么局听证都由我来负责组织。听证主持人不听专业的问题，只负责依法维持听证秩序、保障听证依照法定程序举行。（在现场作比划）比 6 方说我们这里的主持人，你们三位官员想听公众的意见、听专家的解析、听双方证人的意见，你把需要听证的问题放在这里，我来主持，你们听，但不许随意干扰主持人的工作。提前以公开的方式告诉公众，当在听证会上其他人发言时你只有听的权利，听完以后我就退出这个程序，你自己根据行政程序法和实体法的规定，参考听证会意见，作出许可与否的决定。这时候你不仅要考虑听证会的意见，还要从科学的角度考虑。所以听证会要避免两种极端，第一种极端是走形式，第二种极端是好像搞了听证会就一定要听公众的意见，那并不是。在国外也不是这样的，有时候政府的考虑会站在更宏观更高的层面，会比公众更考虑科学依据，而非单方个体利益。但是事先你要充分让他们在一个公正的秩序当中表达和参与，让他们认为我没有被愚弄、不是在走过场，事后在结果与他们的主张相偏离时，他也能够很快接受这个现实。这是公众听证会的一个魅力所在。所以法律规则都要涉及到这些问题，暂行办法需要充实和完善。

还比方说听证会的坐席的问题，我本人参加了圆明园听证会。（指ppt照片）所有反对这个项目的人被安排坐在这边，听证主持人和书记员坐在中间，所有支持这个项目的人坐在那边，更有意思的是国家环境保护总局把国家文物局、北京市环保局、水利局、海淀区人民政府等等全部行政机关全部安排在那边那个位置，当时有位领导坐下来之后，看到这个情况立马站了起来。（这个人应该提拔，很有行政应变能力）他灵机一动，马上掏出手机假装听电话离开了现场，再也没有回来。因为在他看来，怎么把我安排在一个与公众对立的位置上？目前的行政法和刚才的那个暂行办法都没有规定听证会到底应该怎么安排坐席，所以他们想当然的按照法院抗辩式的开庭布局安排了坐席。其实，国外不是这样的，采用圆桌式的，或者说主持人坐在一个较高的位置，所有的人都安排在他的对面，而所有的出席人不管是不是支持，他只有一个角色，那就是听证会的“证人”。听证会，听证会，你只是出庭作证发表证言，或者从利害相关人角度，或者从专家角度，或者从项目行政相对人角度，你都可以发表自己的意见，被叫到的人才站起来说话。这才是一个公正的程序，你要在这些形式的公正当中来进行这些活动，他才能保证心平气和地参与。这是法律上的一个程序正义的问题。像这一系列的问题都需要在现行法中增加规定。为了便于理解，我曾在一篇论文中画了一幅圆明园听证会的图，和坐席完善建议图，把所有主体的进行法律符号化，发表在国家法官学院的《法律适用》中。当时听证会中，环保总局有位领导座在听证主持人边上，他们把它当成了开大会和主席台，而不是听证会和主持人、听证员席，这位领导坐在正中间，还放了一块牌子，写着他本人的名字，边上的牌子写着“听证主持人”、“听证员”、“书记员”等。我当时就跟听证主持人说，听证会开庭，就好像法院开庭，任何人都是一个法律符号，他并不代表他个人，他只是一个法律角色。所以你把领导安排坐在中间，前面还放着名签，这是在跟法律开玩笑，在跟不以法律为专业的领导开玩笑。所以以上这一系列问题都有很大研究的空间，都值得立法完善。

第三种方式，公众参与环境行政立法，主要也是听证。主要有这些法律依据：第一个是2000年《立法法》第58条、第39条规定了一些相应的规则，另外《行政法规制定程序条例》第12条也规定了公众参与的规则。（这是在郑州市举行一个大气污染防治法的听证会。）其实环境领域较早的一个环境行政立法的听证会是关于《排污许可证条例》的听证会，是2004年在南京举行的。这是我目前考证的，也许还有更早的，这也就是一个历史问题了，7 仰光博士将来有兴趣可以来做。立法听证有些程序规定，时间已不早了，我就不一一讲了。另外我们考虑到如果立法过程中要听证的话，比方说前面我们讲到的环保部04年《环境保护行政许可听证暂行办法》有了一个参照适用的规格，在附则里有，也可以被适用。

第四个是公众参与环境公益诉讼。我们国家目前的诉讼机制包括刑事、民事、行政的诉讼，如果你要提起一个环境公益诉讼的话，它跟我们民事诉讼中的代表人诉讼或美国法中规定的集团诉讼不是一个概念。它是有一个与其没有利害关系的人来做原告提起诉讼，因而不符合我们现行民事诉讼要求的原告适格。所以，尝试推动这是三大诉讼以外的另外一套诉讼制度，近年成为环境法的一个热点问题。特别有意思的是，1989年《环境保护法》第六条规定：一切单位和个人都有环境保护的义务，有权检举、控告危害环境的行为。什么叫控告？实体法中的权利在程序法中没有应用到实处。美国在其早期法律中，特别是在最早的《清洁空气法》中制定了一项规则，叫（环境）公民诉讼，据此规定，NGO组织虽跟环境侵权的案件没有任何关系，但可以获得特别的诉讼主体资格来提起诉讼。当然，胜诉之后，它可以从案件判决中获得它所付出的律师费用，不过，所获得赔偿的钱一般会划拨给一个专门的基金中用于环境保护的工作。我做法律顾问的那家NRDC就是这样的一个组织，曾多次起诉并胜诉。但是目前在我国法律实践中表明，检察院在试图做公益诉讼的原告。比方说98年在山西运城发生的天马造纸厂的案件，最近也有些案件，昆明也好、贵州也好，都有些案件是检察院出手才“摆平”的。（这个图片是05年吉化爆炸的松花江事件的烟雾团）当时这个事件爆发以后，北京大学的汪劲教授带领一些学生到法院要求提出民事赔偿的诉讼，其赔偿还要求外，还提出了什么有趣的诉讼请求呢？要求判被告败诉，赔偿设立松花江流域的专项治理基金。这个钱拿来干什么呢？其中有一项诉求是对鲟黄鱼进行生态保护，鲟黄鱼是个珍贵的物种，而且生态上很脆弱。有趣的是，他们是代表鲟黄鱼在提起诉讼，这在美国诉讼中并非没有。代表鸟类、动物等来提出一个虚拟的代表诉讼主体资格，这在美国法的公民诉讼中是可行的，在我们国家却是不可想象的。这是在环境公益诉讼中的最新的一些发展，但是高院没有受理此案，所以公益诉讼举步为艰。

目前有一些希望就是，很多地方包括我们江苏的无锡、贵州、昆明等都设立了一些环保法庭，旨在推动这些机制。另外，今年的新发展：江苏无锡中级人民法院受理了中华环保联合会代表公众利益提起了对江阴集装箱码头有限公司环境侵权纠纷的案件。中华环保联合会不是受害人，完全是出于公益，并且无锡法院受理了这个案子，这是当时报纸的报道。这个案子标志着首例由环保社团作为原告的环境公益诉讼全面启动。刚才我讲到检察院去积极地活动，现在是NGO组织去活动，但是中华环保联合会的主席是谁呢？是曲格平，原环保局局长，曾有人把他称为“中国环境保护之父”。这是由官办背景的NGO组织。但现在好的趋势是：像那么多环保法庭设立后，NGO组织可能会接到各界了力推，说你们赶紧来法院告当地的污染企业吧。为什么呢？在司法资源紧缺的情况下，设立环保法庭，如果一年不审两个案子的话，到时一定会被砍掉，所以庭长和法官们就很担心。但是，能够提起诉讼的NGO组织必须是有法人资格的，不管是民非组织也好，社团组织也好，甚至公司制。但我又担心，一旦NGO精挑细选后，告一个大企业污染，那些法官会不会说这个好像不太合适。意思是，为了保住来之不易的环保法庭试点建制，你们可以来告，但是你别选那些大企业，因为法院对付不了它们，你最好选几个像养牛牛粪导致水体污染啊等等这种的小案子。（哈 8 哈）其实，我是在调侃法院遇到的困境，法官现在还是腰杆不够硬，环保司法很难。

另一个是公众参与环境保护有关的行政决策和执法。比方说2004年7月1号重庆出台的《行政决策暂行办法》，里面就规定了对行政决策过程中涉及到对生态环境、城市功能的重大影响，凡是由政府设立的都可以进行听证。武汉市曾经为餐饮一条街的油烟污染、大气环境的污染进行听证，这些都是在行政决策过程中的听证，但都是地方法规的方式来保证的。

最后，我们来讲讲新近的一些发展和展望。最新的一个发展就是关于环境信息公开的。大家都知道2008年5月1号实施的国务院的一个条例《政府信息公开条例》，针对这个条例，上个月最高人民法院在网上公开征求意见，就是准备制定一个政府信息公开行政诉讼的司法解释。这次，环保部还是非常积极主动，在全国各个职能部门中率先制定了《环境信息公开办法（试行）》，是一个部门规章。这个规章有个新的发展，就是我们的环境信息公开里面讲了两个信息公开，一个叫政府信息公开，一个叫企业主体信息公开，多了一个企业主体。也就是说这个信息公开法律制度有两条腿，一个是政府，一个是企业。国际经验表明，环境信息公开是公民知情权和环境权的保障，是公众参与的第一步。只有你知道了这个信息，你才能去做更多。我讲个中国的案例，大家可能知道有个国际名牌叫TINBERLAND，它有很产品，包括皮革产品。这个产品原来的皮革供应商好像是新西兰的，后来把公司迁到了上海，它在生产过程中有大气污染、水污染，公众投诉很多次，非常强烈。上海市环保局近几年来不断地向它发出行政处罚的决定，公布在上海环保局的网站上。因为它信息公开了，所以我有个朋友做了两幅图，一个叫中国水污染地图，一个是大气污染地图，它在这两张图上点击鼠标，点到哪个企业、哪个企业的大气污染和水污染信息就会显示出来。最后他们做了一项工作，发现这个上海的污染企业是耐克的供货商。然后他们就给耐克写了一封英文信，告诉他们这个产品跟你企业所宣布的环境友好的理念是不相吻合的，它是环保有问题的供货商。耐克一开始不理会，后来有个英文媒体写了一篇文章，以英文的形式发在英文世界中，没多久耐克就主动联系，要求提供所采购产品的上游企业的污染基本信息。找到之后它就给这个企业施压，我们跟它讲没有用，环保局的执法也没有用，它的下游制造商给它发函，它就主动承认了这件事情，提出了整改意见。好像，美国某个名校的MBA管理课程最近中就编入了这个案例。据我的朋友介绍，耐克还准备提出国际皮革行业的原料采购标准的修改意见。如果这么做的话，我们的公众信息公开不仅对国内有效，对国际的环境保护也有很好的推动。这是我讲的国内的案子，信息公开很有用。

国际的一个案子是美国在1988年制定了一个法规，公布了有毒有害物质排放条例，包括340种化学有毒有害物质，所有占有、使用、生产、组成这些有毒有害物质的企业都要公开其污染信息。在近十年后，其污染排放下降了45.5%。也就是说环境信息公开以后，公众会给企业施加压力，企业会有产品能否顺利销售的顾虑，这时政府去执法会有更好的效果。

所以说这部信息公开条例的实施有里程碑的意义，这部环保部的规章共有五章29条，它里面规范了三章实体的内容，一个是政府信息公开的制度，一个是企业环境信息公开的制度，另一个是监督制度和相应的法律责任。政府环境信息指的是环保部门在环境保护行政职责过程中，自己制作和获取的以一定形式保存下来的信息。（指ppt，这个网页就是环保部信息公开的目录。）但是这个制度到底被环保部门执行的怎么样呢？这个政府环境信息公开制 9 度包括两方面，一个是政府在法定的职责范围内要主动公开，不需要申请；第二个是你认为政府应当公开的你可以申请公开。当然，第三种方式也许是信息公开还有年报制度，就是在每年的3月31号之前，每一级的环保部门要把它上一年度做的环境信息公开的情况做一个年度公报。

但是我们学法律的——这是我第一次尝试，跟在座三位老师和同学们一起探讨一下——用社会学的方法怎样来分析某个法律制度的实施效果，并从中发现立法、执法问题，从而提出完善这部法律制度或充实这部法律制度的实践操作性建议。（指PPT）这就是我刚才介绍过的那个指数，叫做PITI,污染源监管信息公开指数。这里有个理论假设，基于环境保护的理念，有那么多政府掌握的环境信息需要公开，如果调研资源有限，评估哪些信息公开对环境保护最有用？我的理论假设是，政府监管污染源的信息一旦被合法、全面、充分、及时的公开以后，环境保护工作就能做好一大半了。因为污染源的信息是最重要的。但是那些污染源的信息公开后对这个国家最有意义呢？我国环保部公布了113个环保重点城市，这些城市是目前环境污染最严重的城市，或是环境最敏感的城市，一旦污染就不能承受。所以我们就对这些城市进行了污染源信息公开的抽样，我们参照了一些国际通用的统计学方法，建立了数据库，对这些数据进行分析。这些城市包括这样几类：4个直辖市，25个省会市，5个计划单列市，76个其他环保重点城市。但是有3个城市没有被我们纳入这次环境评估，分别是拉萨、海口、三亚，因为这三个地方环保部门要么没有网站，要么网站没有信息，我们没有评估的基本数据，所以我们替代了三个城市为东莞、盐城、鄂尔多斯，使得我们这次评估遍及各类城市和祖国各个地方。我们评的时候盐城还没有出现水污染事故，我们觉得这个城市很值得一评，结果确实很重要，后来盐城真的出事了。

这是评估的结果，排在第一名的是宁波72.33，你会发现一百分的总分中，只有四个城市及格。我们的北京第十六名，苏州第二十名。我们这个评价是怎么评呢？你要进行评价必须要有科学依据。我们的评价分为八大项内容，政府公开的日常污染源信息是第一大项28分；还有污染源集中整治，我们的环保部门经常会组织一些比如“绿箭行动”、“蓝天行动”等集中来整治，这是中国人的一种思维方式，安全危机出现时我们就一个一个的活动，不是通过法律的方式让监管部门的监管变得日常化，而是通过一项一项的群众运动来推动事情的改善，这不是法治的思维方式；还有清洁生产审核制度，比方说清洁生产审核法规定，超标、超总量的污染排放者必须进行清洁生产审核，而且必须公开有关污染信息。所谓超标就是超过国家或者地方污染物浓度排放标准，超总量是指当某个城市如果采用污染物排放总量控制时，会分配企业各自的排放量，超过总量就属于污染很严重了；还有企业整体环境行为，根据环保部的要求，要对企业年度的环保行为进行打分；还有一些是什么呢？当公众对污染信息进行投诉，政府确认这些事情确实是环境违法的，这些信息你是否公开了；还有建设项目环境影响评价；还有排污收费制度的公开情况。以上是7个大项。

根据法律规定，你可以对污染信息公开的程度对政府提出申请，政府的态度也会形成不同的得分。你是法定期限内给我答复，还是超过法定期限给我答复？你提供给我的信息是否我申请的全部信息？这是评估的第八个大项。

然后对每一大项我们进行四个方面的评分，如系统性评估，比方说江浙的某个城市，它第一季度和第四季度的环境信息公开做的很好，但是第二季度和第三季度没有公开，这时 10 我们就认为它公布的信息不成系统。即使你的环境信息很及时很完整的公布了，公布的信息的要素如排污企业的基本信息、排污的种类、排污口的情况、排污的去向等都没问题，但是你只是做了表面文章，完整性有问题，是不系统的。还有用户友好性，比如我是某种疾病的高危人群，或者对某些污染物比较敏感，我能否在环境部门的网站上用类似检索工具的东西把这类信息检索出来？刚才的八大项，每一项都按刚才的这些方面来做，设立一个最基本的平衡原则，叫做“系统性”控制“后三性”。就是说如果在系统性中分成五档：优、良、中、及格、不及格。如果你这里只得了中的成绩，哪怕你的及时性得了优，你也要降档。因为你的公开信息不完整，那么再及时也没有用。还有一些做的特别好的就可以提档，都根据统计学的研究做成了评估体系。这是我们做的评估模型，纵向就是刚刚讲的八大项，我把基础数据填进去评价，就可以得出结果。我们经过统计学专家、经济学专家、环境管理专家、环境法律专家、环境政策专家等国内外专家共同对这套系统做了个敏感性分析。也就是说只改变其中一项，评估的结果是否会发生截然不同的变化？如果变化非常大的话，说明这套评估指标有问题。这样分析后，我们进行了试评估，然后进行不停地修改，最后得出最终的评估方法。通过评估，反映出我们国家目前环境信息公开的制度中的一些特点。

第一个是信息公开取得了一些进展，但整体上仍处于低级水平。就是说我刚才讲的八大项，如果严格按照法律规定的义务来做，政府环保部门可以得到多少分？我们在那个系统中依法应履行的义务得分是68分左右，其中18分左右为环保部门的规范性文件要求的，就是说没有法律依据，但是有环保部的政策作为依据，比如有企业环境行为的评级制度是环保部的，但是对地方环保局也有下属执行的效力。还有集中整治行为，也是只有政策依据而没有法律依据的。这两个分值加起来大于85分，多出来的十几分是作为一种倡导，使之做的更好。在这样的比较宽容的评分环境下，超过60分的只有四个城市，不足20分的城市有32个，113个城市的平均分刚刚超过30分，最低的城市只有10点几分。这是我们的现状，当然也有做的很好的，比方说武汉，在它的网站上，你点开中国石油公司武汉化工厂在08年5月1号到08年10月1号的废气排放信息，它就会有相应的图表出来，你甚至可以看到它24小时时时监控的污染重点排放企业的监控点的排放情况。同样在中国，而且是经济并不太发达的中部城市，它能做到这样。我们的江苏、广东难道做不到吗？我对此持怀疑的态度。还有福州的12369呼叫平台，它把所有的环境信息都可以告诉你，每个人都能去看。

第二个特点是污染严重、污染排放强度大的城市公开情况做的恰恰很差。我根据官方公布的环境保护年鉴中的关于污染情况的数值叫COD和SO2来推算这个城市污染程度。比方说，这幅曲线图中的临汾2005年大气中二氧化硫的浓度非常高，到了峰谷的位置，蓝线表是其PITI的得分，却是一个反向的谷底。

然后是水平相差极大，中部城市平均分27分多一点，西部城市平均分22分多一点，但是中西部城市中有异军突起，如东部城市的湛江只有10.60分，西部的重庆、中部的武汉和太原得分都非常高。所以以经济为借口说中西部有差异是不妥当的。所以第三个特点我们说跟经济发展水平没有直接联系。我们可以比较，红线是江苏省被评的九个城市，蓝的是广东省被评的九个城市，江苏和广东省整体的GDP水平非常接近，但是江苏省每个被评的城市都比广东省要高。说明经济同样发达的城市，有的做得好，有的做得不好，这是政府的理念问题。

第四个特点是依申请公开非常困难。我们曾经向这113个城市都提出了申请，申请其公开2009年度9月污染企业的处罚名单，还有经过信访处理的企业的处理结果。请大家注意，我们申请的这些信息是政府依法应当主动公开的信息，结果这113个城市中只有27个城市提供了名单，有2%的城市既提供了名单也提供了基本信息，27%的城市告诉你收到邮件了但再也没有消息。你打电话过去，有的一听到是信息公开申请的就给你挂掉。广东省做的比较好，上海做的最好，这是它收到你信息公开申请后的回执，因为回执意味着法定的期限开始启动了，它要在法定期限内向你作出答复。这是网上牡丹江环保局做的答复，做的很好，在附件中把所有的基本信息都向你公开。山东省也很好，有一些网上申请公开的做法。

另外，信息公开的信息不完整，降低了信息公开制度在环境保护中的效用。我们经常发现公开的信息是XX企业的信息，或者一片空白。这是我们申请的莆田的信息公开，它告诉你莆田市某电子有限公司、某某有限公司等，这种信息公开没有意义。还有成都市的XXX厂，这都是一些不成功的典范。锦州市的信息公开网站永远都在建设中，连云港的网站永远都是空白的。

另外，能让我们看到希望的是，我们发明了一个最后评估的指标，叫做All Star，想给政府一些信心。就是说我把所有单项得分的第一名的得分加起来，叫做全明星阵容，它的得分是多少呢？将近90分。这就表明在现今中国的经济、法律、文化、政策各方面的环境下，你是能够做到的，并且可以做的很好。但是为什么平均分只有30分，最低分只有10分多一点？非常值得反思。一个好消息是环保部的环境经济政策研究中心准备跟PITI项目的主要合作方ITE合作，搞一个合作备忘录，让他们用此评估结果来培训环保局局长，把最佳实践的案例告诉他们。其实只要这些地方环保局之间互相借鉴一下就可以做的很好。这是四大直辖市的得分，都不及格。这是把四大直辖市中信息公开得分最高和依申请信息公开的得分最高的城市的得分加起来，比得分最高的宁波要高一点，说明它们可以做的很好。

企业环境信息的公开我不想多做评论，请大家上网查看。Green Peace，绿色和平说你们做城市，我们做企业，结果九月份时它做了个报告，叫“沉默的大多数”，说绝大多数被他们评价的公司沉默了，没有公开环境信息。这个报告大家都可以免费下载和阅读。

时间已经超了，最后我们来展望一下，《规环环境影响评价条例》为公众参与提供了很多增量和期待，这个条例是今年10月1号开始实施的。它有这么几个规定扩大了公众参与环境保护的法律空间：第一个，它更加详细的规定了公众参与的形式，论证会听证会原来在《环境影响评价法》中只是选做的方式，跟它并列的是调查问卷，就是说我实际操作过程中完全可以做调查问卷而不做听证会。现在它规定在某些特别重大的案件中必须进行听证会和论证会，不能以发问卷调查的方式来替代，显然对公众参与有更大的保障。第二个，它增加了规划环境影响报告书中必须附具对公众意见采纳与否的理由的规定，这也是对公众参与一个非常重要的保障。第三个，它完善和细化了审查小组环境报告书审查的制度。原来规定在规划环评中，环保部门牵头组织一个专家工作小组，在规划局规划之前专家审查小组会对其进行评估，评估中要考查其中包括公众意见的采纳等的要求，然后小组投票作出决定，整体规划是政府批准的，是环保部门组织专家审议，由规划局操作，这样可以相互牵制。第四个，增加了跟踪评价法律制度。比方说对环保部的工作进行跟踪评价，也有一些公众参与的方式。这是这部条例超越了上位法《环境影响评价法》所增设的内容，还留下很多的疑虑和 12 期待。

我在《法制日报》上发了一篇评论的文章，说《规划环评条例》的公众参与增量，因为它们喜欢说好话，所以我就写了“增量”。后来我在国务院的政研中心的刊物《中国经济周报》发了一篇文章，不仅讲了好话，也讲了疑惑和期待。这些疑惑和期待中，我讲了这么几点：第一个，“公开征求意见”中的“公开”怎么理解、“公开征求”的程序怎么做，比如我没有参与这个公开的过程，但我能不能得到这个文本，或者我能否提交书面的意见来补充我对听证案件的意见，这都是“公开”这个词的可能涉及的理解的空间。还有指导性规划，前面我讲到过专项规划是可以进行公众参与的、综合性规划是不能进行公众参与的，但是这次条例说：作为专项规划制定依据的指导性规划可以进行公众参与。这有待于看政府具体怎么做，我们也可以研究，给政府提建议。最后，它增加了环境影响评价信息共享制度，说县级以上人民政府及其相关部门应该对规划环境影响评价所需资料实行信息共享。这个条文如何理解？我理解为：这里所谓信息共享并不是仅限于政府之间的信息共享，而是说规划环境过程中政府有义务来保障信息共享。如果作这样的理解，结合《环境信息公开办法（试行）》当中所讲的政府应该主动依职权公开中的有关要求，完全可以纳入这类主动公开的范围。我认为有拓展空间，对于政府规划部门做规划环境影响评价中的相应的信息的共享，将使得对公众参与的第一步即知情权有更充分的保障。

主持人：

感谢竺效老师对民间环保组织、公众参与环境保护的方式等，结合生动的案例，为我们带来一场精彩的讲座。由于时间关系，今天的提问环节设置最多三个问题的提问，如果大家有什么疑问可向竺老师提出。

提问一：

竺老师，您好。我本科是学环境保护的，我想问您那个打分的系统PITI，各方面的权重是依据什么来划分的？

竺效：

我们评价一个东西，不能在现行法律之外来评估它。我的思路是只要你依法了，我就让你及格；如果你做得好，我会让你得优秀。我并没有评估所有的内容，你看这八大项是主要能够代表污染源监管的工作的。我为什么把日常监管信息、上访投诉的信息和依申请公开的信息分值都设为将近20分呢？有的是因为在这些方面，这些信息，比方说污染源日常监管信息，代表了大量执法的情况，这种信息的公开量足够让我掌握其信息公开的情况。而依申请公开是政府做的很不好的，我要促动它去做的更好。曾经有铁岭市环保局的一个工程师给我提出建议，说你为什么排污收费信息只给4分？我说我也知道排污收费信息做的非常好，而且知道它的内容的话我可以掌握很多污染源信息。但是你已经做得很好了，我不需要通过这种评价活动来推动你。在我们做了这次评估之后，也发出了一项公告：在一定期限内，被评单位可以就我们评估的指标和具体内容，以及原始数据的偏差向我们提出异议。因为我们也要“公众参与”，让被评估者参与，过了这个期限我们就对将依据所掌握的资料和评估结果，再进行深度的分析研究，准备在明年4月份发表深度研究报告。并且可能会召开一个培训会，邀请地方环保局来对他们进行培训。当然，你提的这个问题是可以探讨的，我们今 13 年还会接着做评估，这八项是否合理等等，我们根据我们的经验判断整体控制的目标，也是推动政府往前走，使之更好地履行环境信息公开的职责。我们会继续邀请一些专家、环保部门的工作人员以个人身份来参加我们的工作，对我们评估的权重提出意见和建议。

提问二：

我本科是学城市规划的，我的疑问是各政府部门所提供数据的真实性应如何判断？

竺效：

首先，我在PITI的数据都是通过官方的数据库来获得的，有些是环保部网站、有些是市级、地级或县级环保局的网站。我假设这些信息都是准确的，对于它提供的信息是否真实，你不用去怀疑任何一个政府。任何一个国家或政府只要它想继续存在，都不会提供假的信息。有法律的存在，政府不存在失信的忧虑，如果这个问题你都要怀疑，那么就没有办法做任何工作。你只能假设它的信息是真实的，如果你发现有哪些信息是假的话，你可以启动相应的法律程序追究相关人员的法律责任，信息公开条例中也有相应的法律责任。

提问三：

我们知道日本是个环保搞得很好的国家，那么在公众参与环境保护信息方面日本政府是怎么做的?可以带给我们哪些启示？

竺效：

我今年11月份去日本一桥大学时见到高桥滋教授，听说他就是参与了政府信息公开行政立法工作的，当面向他求证：日本有没有环境信息公开制度？他说在日本这方面是实行“原则不公开，例外公开”，但是目前基本上没有“例外”的“例”出现。所以我们这个制度不仅走在日本、走在韩国等亚洲很多国家前面，它们都没有制作法律的文本，所以我们在这个领域确实做的很好。但是关键在于执法要落到实处。所以日本没有太多的经验供我们借鉴。

（评议略。）

本文由中国人民大学国际学院（苏州研究院）2009级法律硕士一班 王倩根据录音整理，并经主讲人审定刊登。特此说明并致谢！