关于政府型产业园区规划建设工作的思考-以江苏生命科技创新园为例

第一篇：关于政府型产业园区规划建设工作的思考-以江苏生命科技创新园为例

关于政府型产业园区规划建设工作的思考

--以江苏生命科技创新园为例

摘要

从20世纪80年代开始，大多数工业园区经历了由自发形成到政府自助建立的过程。我国为了加快国内经济水平发展和吸引外资，许多地方政府相继出台了一系列创新和优惠政策，建立了各种产业园区并取得了快速的发展，较好地改善了落后地区的经济发展水平。纵观我国当前园区经济的发展，政府主导的产业园区发展模式占据了我国产业园区的大多数，这种发展模式不仅极大的促进了一大批以高新科技产业为依托的新兴产业的发展，而且显著推动了我国区域经济的发展。但是随着经济社会发展，这种政府主导产业园区发展模式的不足开始逐渐显现。

本文以产业园区中的政府主导型园区为出发点，通过对江苏生命科技创新园规划建设现状以及所面临的问题进行分析，对政府在这类产业园区规划建设工作中所发挥的作用进行探讨。

关键词：政府；产业园区；规划建设

第1章

政府型产业园区及其规划建设工作基本概述

经过30多年的发展，我国各类产业园区都取得了令人瞩目的成就，成为了推动中国改革开放与经济发展中的一大亮点，当中政府在对产业园区的规划以及建设过程中所起的作用是不可小觑的。

1.1 政府型产业园区概念

产业园区是第二次世界大战后一些发达国家为发展经济、改善城市布局所采取的一种重要的企业地理集中的建设方式，是工业化国家在19世纪末作为促进、规划和管理产业发展的手段出现的。产业园区是指在一个国家或地区，通过政府主导力量干预形成或通过市场机制自发形成的产业集群区域，区域内具有完备的基础设施和良好的社会环境，同时产业集约化程度高、特色鲜明、企业之间具有明显的产业关联，是促进区域经济发展的一种有效方式。政府型产业园区即政府主导力量干预形成产业集群区域。

1.2 政府型产业园区基本特点

国内大多数产业园区都是政府型产业园区，通常是成立以地方政府相关领导组成的领导小组负责产业园区发展重大决策和重大问题的协调，但不插手园区管理的具体事务，使园区得到一个宽松的管理环境和发展环境。产业园区管理委员会作为园区所在地政府的派出机构，在园区内行使经济管理权限和部分行政管理权限，为适应市场经济体制的需要，产业园区对企业实行借鉴的法制化、政策化管理，主要职能是建立健全社会化服务体系，为企业提供各种服务。

1.3 政府型产业园区的分类

1.3.1 按产业主体分类

从产业园区的主体角度来看，有一部分产业园区存在一个或者数个规模较大的企业，而该产业园区设立的初衷就是为其中的大企业提供配套服务，从而在大企业的周围聚集了一些与之相配套的小企业。以此类推，对产业园区进行划分，可以大致分为三类：第一类称为产业园，以同类型技术企业为主体的产业群，以产生协同效应为基本目标；第二类称为科学城，是与生产没有直接关系的严格意义上的研究群体，以形成知识产权为基本目标；第三类称为技术园区，通过赋予特定地域以优惠政策而吸引生产企业的进驻与发展，旨在促进产业发展，提供就 业岗位。

1.3.2 按功能类型分类

从产业园区的功能类型角度看，产业园区可以是以产品销售或者贸易为目的的企业聚集，也可以是专门类型企业的聚集，或者是集中生产、销售、研究以及人才、信息、资本等职称要素的中小企业的聚集。产业园区大体可以分为以下几种类型：一是经济技术开发区，这也是国内改革开放的主要手段之一，即在开放城市内划定一块区域，集中力量建设完善的基础设施，创建一个符合世界经济潮流方向的投资环境，并以此吸引和利用外资，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的重点示范区域；二是高新技术产业开发区，主要是指以新型高科技为依托，以该区域的经济实力为支撑，充分地借鉴国外先进的科技资源和管理手段，最终将先进的科技成果转变成现实的产品而建立起来的园区；三是工业园，其设立相比经济技术开发区和高新技术产业开发区灵活，按建立的规模大小，又可分为国家级的工业园区、省级的工业园区、市级的工业园区和县级的工业园区，主要以加工制造业为主。四是大学科技园，即产学研一体化的园区；五是出口加工区，为将加工贸易业的发展模式从分散型向相对集中型转变，营造适宜加工行业的环境，规范加工行业贸易的管理，提高外贸出口量。1.3.3 按建设主体分类

在产业园区建设过程中，建设主体的不同在一定程度上可以决定园区后期发展的道路以及成就，主要可以分为以下几种类型：一是政府主导型；二是开发公司主导型；三是政园合一型。本文研究的江苏生命科技创新园即是以政府为主导的专业化产业园区。

1.4 产业园区的发展演变

产业园区发展按时间历程可以分为起步阶段、快速发展阶段、稳定发展阶段；按生产行为和交易行为可分为生产要素聚集阶段、产业主导阶段和创新突破阶段。

1.4.1 产业园区发展按时间可以分为三个发展阶段

第一阶段（1951-1980年）：产业园区的起步阶段。这一阶段以美国“硅谷”和英国剑桥科学园为代表的，是世界产业园区的起步、初创阶段。我国也于1978年在广东蛇口率先创办了出口加工区。1980开始先后兴办了深圳、珠海、汕头、厦门等经济特区。产业园区主要是利用政府优惠政策，走上以发展现代工业、吸收利用外资、拓展外贸出口为主的道路。

第二阶段（1980-1999年）：产业园区的快速发展阶段。这一阶段产业园区发展较快，一些发展中国家和地区开始创办科学园，科学园在各国和地区经济发展和产业升级中发挥了极为重要的带动作用。

第三阶段（2000年至今）：产业园区的稳定发展时期。在这一阶段，产业园区在发展中国家和地区蓬勃兴起和发展。

1.4.2 产业园区发展按生产行为和交易行为可以分为三个发展阶段

第一阶段：生产要素聚集阶段。这阶段为开发阶段，利用优惠政策吸引发亮创业的人才、技术、资本。代表园区：我国一些发展水平相对偏低的产业园区。

第二阶段：产业主导阶段。在此阶段产业园区已经形成一定规模的产业支撑和配套条件，上、中、下游产业链已经形成，主要产业稳定发展。代表园区：我国大多数发展较好的高新技术区。

第三阶段：创新突破阶段。高素质人才、高效的信息、技术及其他高端产业配套服务。代表园区：美国硅谷、中关村科技园、台湾新竹、法国索菲亚高科技园区。

1.5 政府型产业园区规划建设工作的概念和内容

政府型产业园区是我国大多数产业园区选用的模式。是在以地方政府为主导的基础上，成立产业园区管理委员会，在区、市甚至省级的战略发展高度对园区整体规划和布局提供宏观上的把控，为园区争取到更多的优惠政策和建设资金，在产业园区土地征用、项目审批等工作上面有效疏通沟通渠道，为产业园区的建设以及后期的发展提供更多的便利。

第2章

国外政府型产业园区规划建设工作的经验及启示

2.1 国外政府型产业园规划建设工作

2.1.1 韩国首尔数字媒体城“DMC”

韩国首尔数字媒体城“DMC”是韩国政府于1997年开始规划建设，其中首尔市政府负责整体数字媒体城的开发和推广，政府专门成立的“数字媒体城处” 负责工程建设计划，首尔市开发公司负责执行土地开发和基础设施的建设。自1997年至2002年，历经五年的规划建设，充分依托周边产业和商业氛围，与1998年的首尔城市规划融为一体。

韩国首尔数字媒体城“DMC”在规划建设过程中，将大部分土地出售给企业，让其总部和研发机构带入园区内，保持了产业定位的完整性和准确性，同时也减轻了大量的开发建设带来的招商压力。以数字媒体企业为主，小型创业企业为辅的结构构成了首尔数字媒体城“DMC”众多的企业。2.1.2 曼彻斯特科学园“MSP”

曼彻斯特科学园是英国曼彻斯特市政厅产业发展部在1978年提出，以创意产业为主的科技园的发展模式，经过3年的调查研究，终于在1981年组建了政府和曼彻斯特大学研究部门为主的开发委员会，负责曼彻斯特科学园的规划建设。从1978年产生开发想法到1984年开园迎来首批租客之间经历了6年的规划与建设，此后不断调整规划，并聘请职业规划师进行规划管理。

曼彻斯特科学园的产业定位在“知识经济”的大范围内着重引进医药、软件和多媒体产业企业，将重点放在中小企业上，充分获取经济和社会的双重效益。主要依托曼彻斯特市整体从工业重镇向金融、创意、商务重镇转变的历史机遇，借助曼彻斯特市政厅的帮助，在4天内即拿到土地并进行开发，由执行委员会对土地进行统筹规划，入驻企业均以租赁为主。在配套设施上面，曼彻斯特科学园具有一流的社区配套及物业管理服务，面向入驻企业配备有市场拓开、业务拓展、对外交流以及免费宣传等服务。2.1.3 美国彼得蒙特产业园

美国彼得蒙特产业园是于1990年由政府主导发起，1998年政府将园区运营主体权转给由企业、学校与政府人员共同组成的独立机构，同时按规划逐步扩张，并引入学校等研究机构。2003年以后，园区逐渐进入成熟运作阶段，并建立公共研发中心。自1990年开始规划，在1992年完成初步区域规划，2003年新园区规划发布。

美国彼得蒙特产业园位于两条高速公路的交接区域，紧靠威科弗斯特大学以及维克森林大学，充分依托城区及其教育资源进行开发建设。园区内设立有生物科技产业发展基金，鼓励基础科学研究，设立生物科技协会，促进生物科技相 5 关企业的交流合作；设立小企业技术发展中心，为不同技术型创业企业提供差异化、精准化的服务。园区具有完善的公共及商业服务配套体系，大片的预留土地为园区后期发展提供了更加广阔的空间。

2.2 国外政府型产业园规划建设工作中存在的问题

随着第三产业的不断发展，原有产业园区布局与当今的发展模式已经不能完全相适应。后期土地储备不足、企业原址变更扩充、入驻企业类型转化等都导致原有园区内布局须及时调整。政府型产业园区作为各地区的经济和社会发展主要支撑力量，在规划建设初期，考虑到当时城市发展的实际情况，对后期社会发展未能进行长远规划。部分园区在建设过程中，用地规划建设规模受政府批复影响，不能对用地规划进行调整及变更，导致部分园区用地不够，部分园区却留下大量闲置土地。

在园区规划建设过程中，不仅要考虑到当时经济和社会所处发展阶段，还要考虑到因时代发展使得企业发生的发展变革以及园区后期整体发展。在园区进行规划建设前期，须对园区发展定位、社会发展趋势、产业发展规模进行充分的实地调研，保证园区在中后期的建设及发展过程中，有充分的发展空间。

第3章

我国政府型产业园区规划建设现状

3.1 国内政府型产业园区规划建设现状

3.1.1 国内政府型产业园区发展历程

自1985年我国大陆第一个产业园区——深圳科技工业园创立，我国产业园区的发展已经经历了30多年，总体经历了两个阶段，首先是“第一次创业”要素的聚集和数量扩张。在这个过程中，主要是借助于政府的资源和政策掌控来完成，在一些发展水平相对较低的产业园区建设过程中，受地方土地经济影响，政府往往占据主导地位，政府提供大量土地和资金、完善基础设施和服务设施、各项优惠政策等，促成了园区的快速发展。但是这种模式发展相对粗放、效率低下、土地浪费严重，不能完全满足城市和企业发展的双重需求。目前，国内产业园区的建设已经进入质量全面提高阶段，在规划建设过程，注重数量与质量的双重提升，先天优势与后发优势并重，在产业集聚的同时完成质量的提升。3.1.2 国内政府型产业园区发展面临问题

国内政府型产业园区规划建设受政府影响较大，在规划建设过程中，面临着诸多矛盾：

一是追求土地经营利益与提升产业化水平之间的矛盾。我国许多产业园区是在市场经济的大潮中起步和发展，前期开发资金储备不足，又由于他们所依托的城市国际化强度不高，运输、通讯和教育等设施所构筑的支持平台不足。因此，“筑巢引凤”成了很多科技园区的开发建设思路，即以获取土地经营利益来完善园区基础设施。这不但带来了大规模房地产开发侵占产业用地，使产业园区的性质遭受损害，功能得到削弱，而且一批投机性商业开发的低技术企业圈地挖掘，破坏了产业园区的发展以及创新功能的发挥。这种规划建设思路主要是在产业园区的起步阶段应用较多。

二是选取起步政策与坚持长远战略的矛盾。产业园区的规划建设应适应不同的发展阶段，在起步期应至少趋前一个阶段。所有的产业园区都是从进口技术开始，以外来产业分支机构为发展基础，这是产业园区发展的必经之路，但协同和创新应该成为所有产业园区的长期目标。目前我国许多产业园区的建设都存在急功近利和放任自流的做法，一方面是拼命搞企业上项目，不顾企业的产业水平高低和项目的技术含量多少，对一些企业的利益要求和业主的个人偏好无条件妥协，甚至放弃产业园区的长远目标和规划控制，致使产业园区长期处于低技术无发展状态最终不能发挥其成熟阶段才能产生的协同创新和促进区域经济发展的作用。

三是倡导市场竞争与加强宏观调整的矛盾。1992年至1996年，我国经济处于增长过热阶段，为吸引外资，许多城市成立了数目繁多的开发区。由于开发区设置的数量过多，而投资总量有限，宏观调控不利。于是各开发区之间、开发区与高新之间展开“引资大战”和“过度竞争”，造成众多低层次的重复引进和重复建设，产业结构雷同，力量分散，互相制约等问题，导致资源的巨大浪费，严重影响了产业园区的健康发展。

四是开发用地规模过大与吸纳投资与技术不足的矛盾。根据对国内各家高技术开发区的统计，仅6个高技术开发区的用地小于5 km²，用地规模达5~30 km²的有19个，大于30 km²的达到7个，其建设规模已远远超越我国现阶段物力、7 财力和科学技术能力，与其他发达国家和新兴工业化国家和地区一半情况下的1~3 km²的开发规模相比，存在巨大的差异。由于土地开发规模过大，而投资相对不足。土地投资密度不高，投入产出率低，投资回报期过长，不利于扩大和滚动开发。

第4章

江苏生命科技园规划建设分析

4.1 江苏生命科技创新园规划建设工作概述

江苏生命科技创新园由南京市栖霞区委、区政府和仙林大学城管委会共同出资创建。栖霞区委、区政府和仙林大学城在园区设立江苏仙林生命科技创新园发展有限公司，作为专门管理园区的开发建设、招商引资、管理运营，具有独立法人的经济实体。

江苏生命科技创新园地处南京市栖霞区仙林大学城核心区域，紧邻南京大学仙林校区，周边有12所高校，科教资源优势十分明显。园区北侧为312国道，东西分别无缝对接镇江主城区及南京主城区。仙林新市区在南京新一轮城市规划中为明确的三大副城之一，园区周边商业生活配套设施目前也正在建设中。

江苏生命科技创新园占地面积675亩，总建筑面积为78.4万㎡。为有效规划园区内部功能布局，配合园区“一个基地、两个中心”的基本产业定位，园区于成立之初，就已明确提出园区是以“生物医药、医疗器械、生殖健康”三大产业为主导产业。园区在成立之初，即坚持高起点、高标准、开放式、布局协调、建设有序、弹性增长、节能环保和可持续发展的指导思想，主要定位于建设高标准、功能齐全、服务高效、舒适的孵化环境，为入园企业提供完善的管理服务设施。

园区自2009年开始进行规划建设以来，历经7年时间，坚持在规划中开始建设，在建设中优化规划。针对园区不同的建设阶段以及为有效利用土地以及资金，采取不同方式的建设模式。为引进优质孵化企业，园区将区内部分地块以转让形式出售给企业，由企业在符合园区整体规划的基础上进行建设，如目前已建成的C1、C2、C3、D3、E1、E3、E5、F1、F2、F3、F5等11栋楼宇。园区在建设初期，采取以“建设-移交”（BT）建设模式为主的方式，即在建设过程中 8 由施工单位先行垫资建设，在工程竣工验收合格之后，由园区在统筹计算利息的基础上，对施工单位进行资金支付，如F6、F7两栋楼宇；在园区建设中后期，为提高园区建设质量，从施工单位方面着手，采取以进度换资金的方式，在确保工程质量的前提下，以施工单位月度完成工程量为基础对资金进行计算并支付，确保园区建设。

江苏生命科技创新园在整个规划建设过程中，产业定位方向贯穿始终，在规划用地、空间结构、功能分区、道路系统、静态交通体系、绿化系统以及高度控制等方面都会同各专家组进行了分析探讨，最终确定了园区目前的建设思路，即以研发办公为主，完善配套设施，建立生态化、专业化的产业园区。

4.2 江苏生命科技创新园规划建设工作的成就

江苏生命科技创新园在建设过程中，始终围绕园区整体规划方案，截至2016年，已经完成78.4万㎡的工程建设，充分满足了园区的招商需求。

一是合理的功能布局，为园区发展提供了便利。园区总体规划中，将各楼宇进行功能划分，主要分为孵化器、加速器、总部楼以及配套设施等，各功能区进行统一布局，集中建设，形成集约化的布局，方便统一管理。

二是各组团景观绿化的建设，美化园区生态环境。园区内景观绿化工程占地面积约15万㎡，其中包括各区组团景观绿化、周边道路景观绿化以及水体景观绿化等，确保各区之间的景观绿化分布错落有致，形成园区独特的景观绿化风景线，有效改善园区生态环境，为园区入园企业提供了优质的生态环境。

三是优化区域产业发展，改善产业发展环境。江苏生命科技创新园作为以生物医药、医疗器械、生殖健康为主的专业化产业园区，在规划建设过程中，即以研发办公作为主要的规划设计方向，辅以相关配套设施，如药品库房等。专业化的建设、定向性的发展，为区域产业专业化提供良好的发展环境。

第5章

完善提升政府型产业园区规划建设的建议

5.1 科学制定发展规划

产业园区的发展建立在区域整体发展环境中，区域整体产业与经济发展决定了产业园区的规划以及后期发展。有效制定或修订产业园区总体发展规划，完善 主导产业、基础设施及环境保护等专项规划，充分体现规划的科学性、前瞻性，能够为园区今后发展以及企业的发展提供便利。

5.2 改革创新园区管理体制

政府型产业园区在规划建设过程中，受政府政策影响较大，针对国内大部分产业园区是由政府主导开发的现状，必须按照建立市场经济体制的要求，理顺政府与市场之间的关系，坚持政府支持和市场运作相结合的管理模式，坚持用经营城市的理念、综合开发的手段、市场化的运作机制，提高政府的服务功能，加快园区发展。

5.3 加强园区合作共建

针对国内以及江苏南京多家生物医药产业园区发展现状，江苏生命科技园应充分发挥自身规划建设优势，加强与其他同类型园区对接，本着优势互补、合作共赢的原则，实现园区更快更好的发展。

第6章

结论与展望

随着社会主义市场经济体制的不断发展，市场经济日益发展，政府型产业园区的规划建设必须依靠政府的管控以及多方面协调，才能充分发挥政府对产业园区的积极推动作用。在规划建设中体现以人为本的设计，需要建设符合园区发展的基础设施，发挥政府在其中的桥梁作用，促成园区已入园企业按照满足整个园区的规划以及发展进行建设，通过市场、资源和设施的优化利用，实现园区、企业和政府的共赢。

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