第一篇：在职法硕中国法制史论《诗经》中的婚恋习俗与制度
201109在职法硕《中国法制史》课程论文
论《诗经》中的婚恋习俗与制度
摘要：
《诗经》中有许多描写爱情和婚姻的诗歌，一个个真实的故事反映了当时人们从订婚到结婚，再到解除婚姻关系的婚恋制度。本文通过订婚、结婚、离婚三个部分对当时的婚恋制度进行了一一梳理与总结，能较准确的体现出当时人们的思想观念和法律制度。
关键词： 诗经 聘婚 奔婚 休妻 婚姻制度
正文：
《诗经》是我国最早的诗歌总集，收录了从西周初年到春秋中叶的诗歌305篇，分为风、雅、颂三个部分。《诗经》相传由孔子所编订，西汉时被尊为“儒家经典”。其内容来源很广，除了周王朝乐官制作的乐歌、公卿和列士等进献的乐歌，还有许多当时流传于民间的歌谣。其中，不乏描写当时青年男女恋爱、婚姻的内容，我们通过诗经对一些真实故事的记载来研究当时的恋爱习俗、婚姻制度与法律，其准确度是较高的。例如《诗经〃卫风〃氓》就完整的记载了一段恋爱、结婚、离婚的爱情故事，体现了当时的婚姻法在婚恋的各个环节中的具体规定。
一、婚约的订立
在《诗经》形成的年代，婚约的订立，主要分为两种情况，一是正式的明媒正娶，二是男女双方私定终身。这两种情况在《诗经》中都多有记载，并体现出当时严格的婚姻制度。
（一）明媒正娶的聘婚
1.“父母之命，媒妁之言”制度的严格执行。
一桩经过父母的同意和媒人的说和的婚姻，才能受到世人的承认和尊重，这就是当时的重要礼制，可以在以下几个实例中得到印证。
（1）《诗经〃卫风〃氓》的第一段中写道：
氓之蚩蚩，抱布贸丝。
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无逾我里，无折我树杞，岂敢爱之，畏我父母。
这段是说：希望小伙子你呀不要翻墙来找我，也不要攀折树枝来找我，不是我不爱你，而是怕我的父母知道。
本段中主人公的感情可能还没有告知双方父母，也可能是告知后由于某种原因而遭到了父母的反对，所以一旦幽会的事情被父母发现，那可能将面临严重的惩罚。这也说明女方的婚配也是必须遵守“父母之命”制度的。
（5）在《诗经·召南·摽有梅》中写道：
摽有梅，其实七兮。求我庶士，迨其吉兮！
是描写一个女子苦苦等待来提亲的人，一直等到梅子都落了一大半了还没有等来。即使等待是这样漫长而痛苦，女子也没有别的办法，因为按照礼教，她只能等男方媒人前来提亲，自己却没有任何主动权。
2.“父母之命，媒妁之言”制度在当时社会的合理性。
一项制度的实行，无论是否有统治阶级的强制，如果它在当时的社会不具有合理性，不被大家理解和认可，那么其执行力便无从谈起。“父母之命，媒妁之言”制度之所以在中国古代广泛实行，在人们心中根深蒂固，也是因为它在当时的社会背景下，具有一定的合理性。
（1）“父母之命”的形成基础有二。
一是经济文化基础。在当时封闭的农业社会中，民不远徙，家家户户都是以“男主外女主内”为家庭的主要模式，由此就使得女性的生活方式变得大门不出二门不迈。女子从出生起就常年呆在家中，极少外出被男子见到，所以，即使男子和女子因为偶尔的一次见面喜欢上对方，想要像现代的人们一样自由恋爱，却没有什么机会再见面。这种固有的经济文化背景就使得自由恋爱变得不太可能。
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小子啊！
这一段表现了一个女子对一个男子的迫切而热情的追求。（2）男子追求女子的诗歌在《诗经》中不甚枚举，比较著名的就是排在“风”部分的第一篇《诗经〃周南〃关雎》这一首：
关关雎鸠，在河之洲。窈窕淑女，君子好逑。参差荇菜，左右流之。窈窕淑女，寤寐求之。求之不得，寤寐思服。悠哉悠哉，辗转反侧。参差荇菜，左右采之。窈窕淑女，琴瑟友之。参差荇菜，左右毛之。窈窕淑女，钟鼓乐之。
意思是说：到了春天，鸟儿都呱呱的叫来求偶，青年男女们也到了谈情说爱的时候，美丽的女子总是受更多男子青睐的。而男子追求女子不成，就相思成疾，在床上翻来覆去睡不着。可是这样也不是办法，男子就倚其才华用“琴瑟”“ 钟鼓”之类的乐器演奏来讨好女子。
众多描写年轻男女相约、相互追求的诗歌在《诗经》中出现，说明自由婚姻在当时的年代也是普遍存在的。
2.自由恋爱虽然存在，但什么样的自由婚姻才能受到社会和法律的认可呢？
（1）在《周礼〃地官〃媒氏》中记载道：
仲春之月，令会男女，于是时也，奔者不禁。
就是说：到了春天时，就要让适婚男女相会，在这个时候恋爱并私定终身的情侣，礼制是不禁止的。
这样的自由婚也不是随便就能实现，还必须遵循两项原则，一
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（1）诚信。大雁在古时是诚信的象征，因为它们总是冬去春回，非常守时守规矩。所以手提大雁是表示男方家很有诚意，也希望女方家能真诚的对待这件婚事。
（2）忠贞。大雁同时也是忠贞之鸟，雌鸟随着雄鸟出双入对，如若一方死去，另一方也难以残喘。所以也是希望男女双方如若真的成功缔结良缘，能够相互忠贞，不离不弃。
在纳采时，媒人会带着男子到女方家来，而接待他们的是女方的父母，女子本身并不能出面，而是躲在闺房的门缝后面，偷偷的看前来的男子是否合自己心意，这种行为在《易经》中称之为“窥观”。虽然婚姻大事由父母做主，但还是会适当的征求当事人的意见，但父母是否真的采纳其意见，还是因人而异的。由于在《诗经〃卫风〃氓》的故事中，男女双方早就两情相悦，所以不存在“窥观”的必要。
2.问名。
就是指媒人问得女方的生成八字告知男方，然后男方占卜看男女双方是否八字相合。古时的人们很在意二人八字是否相合，若不相合就表示婚后会招致灾难，所以问名是当时必经的程序。
3.纳吉。
为避免发生婚姻悲剧，男方在占卜之后，如果男女相合，就让他们继续发展，如果不合，就告知女方取消这件婚事。《诗经〃卫风〃氓》中写“尔卜尔筮，体无咎言。”就是说明了他们也经过了问名、纳吉的过程，并且没有发现任何凶兆。
4.纳征。
这是一项很重要的程序，在《周礼〃地官〃媒氏》中记载道：
凡嫁子娶妻，入币纯帛无过五两。
就是男方要给女方五两帛作为聘礼。女方一旦收下聘礼，这桩婚事就算订立了，不得再反悔，如若反悔，反悔方的父母就会受到法律制裁。聘礼的内容是，长度为一两即40尺长的聘礼专用丝绸5匹，在当时也是不笔不菲的支出。
5.请期。
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夙兴夜寐，靡有朝矣。言既遂矣，至于暴矣。兄弟不知，咥其笑矣。静言思之，躬自悼矣。
及尔偕老，老使我怨。淇则有岸，隰则有泮。总角之宴，言笑晏晏，信誓旦旦，不思其反。反是不思，亦已焉哉！
这几段描写了他们婚后，该女子任然钟情于氓，而氓却很快将这段感情抛在脑后，朝三暮四，忘了从前的海誓山盟。虽然女子一直任劳任怨，为这个家庭不辞劳苦，却非但没得到氓的爱和感激，反而招致打骂。女子有苦难言，还被不知情的家人嘲笑。最终，氓还是打碎了当年的誓言将女子抛弃了。
中国古代没有“离婚”这一说法，因为在那个男权的时代，女子结婚后是没有要求分离的权利的，婚姻的维持还是解除的权利都在男子手中，只有男子对女子写出休书才能解除婚姻关系，女子持休书才可以再结婚。用今天的眼光来看，这是一种极不公平的制度。男子如果不喜欢妻子了，还可以再娶妾，而妻子还要在家操持家务不得怠慢。而女子如果在婚姻中受尽委屈，想要离开这个家，还必须要丈夫同意并写下休书，如果丈夫一直不同意，那么悲惨的婚姻只能永远延续下去。
在我看来，该女子既是不幸的，却又是幸运的。虽然被丈夫抛弃可能露宿街头，但至少她不用终身面对这个忘恩负义横加打骂的氓，氓的抛弃使她有了再嫁的可能。《诗经》中对此故事的记载到此就结束了，我们不知道后事如何，只能在两千七百多年后，祝福这个苦命的女子了。
虽说婚姻关系解除的权利握在男子手中，可是根据当时的法律规定，休妻也不是无需理由想休就休的，要抛弃结发妻子也必须符合一定的条件。根据《大戴礼记〃本命篇》中的记载，休妻要符合
第二篇：浅谈《诗经》中的婚恋习俗
浅谈《诗经》中的婚恋习俗
《诗经》是我国第一部诗歌总集，全书主要收录了从周初到春秋中叶的五百多年间的作品，《诗经》中的作品，内容十分广泛，深刻反映了殷周时期，尤其是周初至春秋中叶的社会生活的各方面。可以说它是一轴巨幅画卷，当时的政治、经济、军事、文化、事态人情、民族风习等等，都有形象的表现。总的来说，《诗经》中的诗歌可以分为祖先颂歌、农事诗、燕飨诗、政治抒情诗、战争诗、婚恋诗等。从各个方面全方位的反映了广阔的社会画片。这里，我着力于谈《诗经》中的婚恋诗，尝试从这些诗歌中探讨当时的婚恋习俗。
周代，礼教初设，古风犹存，青年男女的自由恋爱尚少禁忌，所谓：“仲春之月，令会男女，于是时也，奔者不禁”。(《周礼·媒氏》)在《 诗经》中有
许多男女恋情诗，而恋人之歌，多集于《国风》。风即指音乐曲调，国是地区、方城之意，“国风”即各地区的乐调。《国风》取材于各地的民间歌曲，反映了当时各地的民俗风情。而男女恋情，人之天性，所以在《国风》中也颇多涉及。《毛诗·大序》中说“诗者，志之所至也。在心为志，发言为诗。情动于中而行于言，言之不足，故嗟叹之；嗟叹之不足，故永歌之；永歌之不足，不知手之舞之，足之蹈之也。”诗歌由内心的感发所产生，而爱情是人类最纯真的感情表露，也是最值得用诗歌来歌颂的。《
诗经》中的婚恋诗。广泛反映了那个时代男女爱情生活的幸福欢乐和挫折痛苦，充满坦诚、真挚的情感。这些诗在《大雅》和《颂》里一 首也没有，《小雅》里也很少，几乎全在《国风》里，是《诗经》中的重要组成部分，也是最精彩动人的篇章。这些反映婚姻恋爱的诗篇数量多，内容极其丰富，其中既有反映男女执著的相亲相爱、爱慕相思的，如《秦风。蒹葭》；也有反映女子出嫁，男子迎亲的热闹场面，如《召南。雀巢》；也有表现夫妻温情缱绻的幸福婚姻的，如《郑风。女曰鸡鸣》；也有表现婚姻不幸、妇女被弃的弃妇诗，如《卫风。氓》。
爱情是人类永恒不变的美好追求，也是文学作品永远歌颂的主题，爱情是人类心灵上的需要，对爱情的追求也是人类自身价值的一种体现，在人类从有意识起就在心灵上和行动孜孜以求的理想。说明在我国古代爱情便成为了诗歌的重要主题之一。在周代，虽然婚姻不自由，但是恋爱却是自由的。青年男女敢于大胆追求爱情，追求自己的幸福，《诗经》里的这些恋歌，描述了男女之间的爱慕追求、约会私赠、戏谑逗乐、乃至爱情受阻和失恋的哀痛，接触到全部爱情生活、爱情心理。它们发自恋人的肺腑，既有大胆直率的表白，也有微妙婉曲的心理活动；或借纯真无邪的对话，描绘出一幅情人邀约的风俗画；或借外界景物的渲染，烘托出心底恼人的绵绵情思。不同情性的恋人呈现出不同的异彩。
《诗经》中大多数婚恋诗体现的是平民一夫一妻制家庭的情愫。《郑风•出其东门》中的男子唱道:“出其东门,有女如云。虽则如云,匪我思存。缟衣綦巾,聊乐我员。”这名男子在东门外如云的游女中,只爱那位白衣青巾的女子。《邶风•击鼓》中的那位戍边思家的士兵低吟道:“死生契阔,与子成说。执子之手,与子 偕老。”他心中牵念不忘,发誓白头偕老、生死与共的人是他唯一的妻。这些诗歌从正面表现了普通百姓专一执着的爱情观。另一方面,那些著名的弃妇诗也反映
出了平民的道德观念和婚姻状况。《卫风•氓》中的女子被三心二意的丈夫休弃,她愤怒地斥责丈夫:“女也不爽,士贰其行。士也罔极,二三其德”(我做妻子没差错,你的行为有二心。你这个人太放纵,三心二意没德行)、“信誓旦旦,不思其反”(誓言说得多诚恳,没想今日会变心),可见要求爱情的专一在当时已成为通行的道德观念,并往往以誓言来坚定这一信念。《邶风•谷风》中的女子与丈夫一起度过了贫困的日子,家庭富裕后,丈夫却另有新欢,而她被迫离开了家门:“行道迟迟,中心有违。不远伊迩,薄送我畿。”(走在路上慢腾腾,脚步向前心不忍。不指望你送多远,可你只送我出门。)《小雅•我行其野》中女子的丈夫“不思旧姻,求尔新特”(不念结发妻子,却把新欢找寻)。那女子独自行走在返乡途中,无限凄凉却又强自宽解:“尔不我畜,复我邦家。”(你不好好待我,我就回我老家。)“尔不我畜,言归斯复。”(你不好好待我,我就回我娘家。)从这些诗中都可以看出她们的丈夫见新弃旧,身边不能二女并存的婚姻状况。
《诗经》中那些被历代统治阶级和经学家斥为“淫诗”的作品，实际上是一曲曲含泪带笑、歌泣相兼的风雅恋歌，它为我们展示了与当时的生产关系和生产力发展水平相适应的活生生的恋爱婚姻生活图景，对我们研究古代人类的生活史和民风习俗有着不可低估的史料价值和认识作用。《诗经》反映了当时社会生活的各个方面，全面反映了当时社会生活的广阔画面。反映了三千年前周代男女的婚恋习俗:从自由交往到父母之命、媒妁之言,从相识相恋到嫁娶成婚,甚而变心离弃。情感的波澜、“六礼”的程序、妻媵妾并存的格局具有史的价值，爱情和婚恋习俗只是其中的一部分，还有更多的东西有待我们我发现去探索。宛如一幅幅多姿多彩的风俗画卷展现在后人面前,让我们去欣赏、深思、珍藏。
第三篇：中国企业改革与发展研究会中小企业委员会法中经济文化促进会
中国企业改革与发展研究会中小企业委员会法中经济文化促进会 中欧商务文化交流协会 中企研中小企字[2005]第019号
关于赴欧洲参加中欧中小企业合资合作洽谈会的通知
各级政府及有关企事业单位：
近年来，随着世界经济的不断发展，中小企业的发展已经越来越引起各国政府的重视。发达国家的经验表明，中小企业在加速技术创新、促进经济增长，以及安置就业等方面都发挥了重要的作用。中小企业既是加快科技成果转化、实现技术创新的有效载体，也是国民经济增长的重要源泉。
欧共体国家的中小企业已占企业总数的99%，中小企业是其国家经济的主体，也是最具活力的经济实体，为进一步促进中欧中小企业的交流与合作，中国企业改革与发展研究会中小企业委员会、法中经济文化促进会、中欧商务文化交流协会联合组织2006“中欧中小企业合资合作洽谈会”。届时将由欧洲中小企业协会、法国政府中小企业部、巴黎大区工商会等数家协会和企业的有关领导参加，同时将考察相关企业的实际投融资环境及服务体系。
洽谈会定于2006年4月17日在法国巴黎国际会议中心举行！特此通知！
中国企业改革与发展法中经济文化促进会中欧商务文化交流协会 研究会中小企业委员会
2005年12月1日
中欧中小企业合资合作洽谈会内容细则
当前，欧盟已成为中国最大的贸易伙伴。2004年，中欧贸易总额达到1700亿美元，中国企业和欧洲企业在很多领域中进行着优势互补，如何审时度势，正确把握合作机遇，使企业在激烈的竞争中立于不败之地；如何更准确的了解中国和欧洲目前吸收外资的政策法律和投资走势；如何提高企业的资本运做能力，推动企业的持续发展等等，都将是在新形势下您和企业必须面对和迫切需要解决的实际问题。
在欧盟和中国各界的关注和支持下，中欧中小企业合资合作洽谈会即将隆重召开，鉴于您所取得的成就和社会影响力，特邀请您作为正式代表出席本次活动！
现将活动有关事宜安排如下：
一、活动时间、地点
1、时间：2006年4月17日 — 4月30日
2、地点：法国巴黎国际会议中心
二、组织机构
主 办 方：中国企业改革与发展研究会中小企业委员会
法中经济文化促进会
中欧商务文化交流协会
协 办 方：欧洲中小企业协会
法国政府中小企业部
巴黎大区工商会
承 办 方：北京世纪商旅商务有限公司（中方）
法国波士达国际交流公司（外方）
支持机构：中国商业联合会北欧瑞典-中国文化商务总协会中国对外经济贸易咨询公司法国国会中国之友小组亚太前沿（北京）国际文化交流中心巴黎大区理事会
中国国际合作促进中心北京金企融信息中心
媒体支持：中央电视台经济频道中国青年报
法国电视台经济频道中青在线网
欧洲商旅报新浪网
欧洲时报中国世纪考察网
三、出席人员
中方：商务部、中国商业联合会、中国企业改革与发展研究会、各省市政府、各
地商务局、招商引资办、各重点中小企业等相关领导及代表
外方：欧洲中小企业协会、法国政府中小企业部、法中经济文化促进会、中欧商
务文化交流协会、中国驻法大使、巴黎大区-省政委员会、北欧瑞典-中国文化商务协会、巴黎市政府、法国雇主协会、法国国会中国之友小组等相关领导及中欧中小企业代表
四、行业类别
基础设施、电子、机械、化工、环保、轻工纺织、服装鞋帽、工艺品玩具、畜牧、养种植、农副产品深加工、汽车部件、建筑建材、生物制品、食品、保健品等
五、活动内容
1、开幕式及颁奖仪式
（1）中欧领导人讲话及嘉宾致辞
由商务部、商业联合会、企改委、欧洲中小企业协会、法国政府中小企业部、巴黎大区-省政委员会、中国驻法大使馆经济商务参赞、法国雇主协会相关代表及中欧各企业家代表出席并讲话。
（2）“最具创造力企业”、“最具创新企业家”、“中欧企业产品金（银）质奖”颁奖
仪式
由与会领导为部分优秀企业及企业家颁发上述奖项，以表彰他们在企业创新与
发展方面的卓越功绩和突出贡献。
2、项目洽谈（分会场进行，配备专职翻译，专题对口洽谈）
（1）中外企业产品推介及项目发布；
（2）中欧各城市招商环境与政策介绍；
（3）中外企业产品代理；
（4）海外投融资及对华采购
3、新技术新成果展示
为树立中方企业的科技型品牌形象，宣传优秀企业的新成果，扩大其新技术的推广，提高企业的创新意识和能力，使企业及产品走向国际领域，特在活动期间进行“新技术新成果展示”活动。
4、“巴黎之夜”中外嘉宾畅游塞纳河联谊活动
全体代表将与出席此次活动的领导、新闻记者、知名人士等一同参加夜游塞纳河联谊活动
5、实地参观欧洲相关政府及企业
结合此次经贸洽谈情况有针对性的对欧洲的投资和贸易环境、部分企业规模、产品加工流程及企业经营管理等方面做实地参观考察，同时签定合作意向协议。
六、拍摄电视专题片
活动全过程将由中央电视台经济频道做全程跟踪报道并摄制电视专题片，同时制作成VCD光盘赠送与会代表。
七、编印大会特刊
刊登参加此次活动的中欧领导和与会代表的讲话文稿，中欧双方企业简介及双
方投资合作项目摘要等。
八、新闻宣传
邀请中央电视台经济频道、中国青年报、法国电视台经济频道、欧洲时报、欧
洲商旅报、中青在线、新浪网等新闻媒体报道本次活动和与会代表。
九、活动须知
1、费用说明
报名费：RMB2800元/人（含邀请函费、组织费、签证费等）
会务费：RMB29000元/人（含全程国际机票；境外食、宿、交通、保险费；翻
译费；新闻媒体发布费用等）
2、办理程序
（1）参加此次活动的单位接到通知后请将报名表逐项填写，由本单位领导签署意
见并加盖公章后传真至组委会；
（2）组委会收到报名表经审查合格后，将给企业发正式邀请函并传真签证所需资
料表，同时企业将报名费汇入组委会指定帐户；
（3）持因公护照代表经组委会审查合格后，将报名费与批件费汇入组委会指定帐
户，组委会将下发征求意见函、任务通知书及任务批件；
（4）办理签证结束后，参会代表须将余款付清。非组织单位原因代表未能成行，报名费不予退还；
第四篇：中国城镇化进程中的城乡一体化发展与制度创新[定稿]
中国农村城镇化进程中的改革问题研究
一、背景描述：农村小城镇发展面临的体制与制度环境
1、改革前的城乡二元体制和国家资本原始积累制度
50年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的计划经济体制：“一大二公”的人民公社制度，指令性的城市生产计划和生活保障制度，城乡之间粮食统购统销制度；再加上一系列旨在把农村和城市、农业人口和非农业人口严格区分、并用户籍制度加以固定的配套制度和体制，如户口迁移、城市居民粮油计划供应、城市居民就业计划安排、城市居民社会福利保障等，最终形成城乡分割对立的二元体制。
改革开放前，中央政府在上述制度与体制下进行了近30年国家资本原始积累。主要积累方式是：全面占有城乡各种资源，全环节控制工业、农业和其他各产业的生产、交换、分配、消费等全过程，通过直接获取除农民基本生存消费之外的几乎全部农业剩余，来保证城市工业所需要的低价原材料；通过非商品交换的内部分配体制下的低工资和低消费，来获取城市工人劳动创造的全部剩余价值；然后通过 国家财政再分配，转化为工业资本原始积累。正是农业的巨大贡献保证了中国在解放后不到30年的时间，形成了由中央政府各部门直接控制的国有大工业体系和由县市以上地方政府各部门控制的“地方国有”工业体系。
上述制度与体制安排，虽有效地保证了中央政府加速国家工业化需要的资本原始积累数量与速度，但后果严重：一是在推进以重工业为主导的国家工业化进程的同时，没能带来就业结构和城乡人口结构的调整，占全国人口80%多的农民固化在有限的耕地上，最终以农业的长期落后和农民的长期、全面贫困为代价；二是在中央政府初步完成国家资本原始积累的同时，并没有给县以下（包括大批“国有工业”空白县）地方政府进行地方资本原始积累提供机会和可能，地方政府占有资产和收益分配的欲望和能力受到极大限制；三是使我国城镇化、尤其是农村小城镇的发展出现了停滞、甚至萎缩的趋势。四是利用行政手段人为地在城市制造了一个庞大的福利社会和城市利益集团。
2、农村改革暴露了人地关系高度紧张的基本国情矛盾
农村改革以后，基本核算单位由几百万个生产队、生产大队变成2.4亿个农户，形成了“双层经营”的组织体 制。这一重大改革的直接效果，一是农业劳动生产率大幅度提高，粮、棉、油、肉等主要农副产品连上新台阶，解决了农民的温饱，增加了城乡市场农副产品供给。二是农民收入快速增长，使农民对技术含量低的工业消费品需求增加，提供了巨大的工业消费品市场。三是农民家庭作为生产经营主体和财产主体，有权自主安排劳动时间，收入增长成为农民就业的最重要动力。
同时，随着人口的增加和耕地的不断减少，上述制度变革，使久已存在的剩余劳动力问题一举由隐性越变为显性，在人口绝对过剩背景下劳动力形成“无限供给”，人地关系高度紧张的矛盾日趋尖锐。有限的耕地已无法为规模巨大的农业剩余劳动力提供充分的就业机会，难以满足农民增收欲望。农民收入的进一步增加，农业效益的进一步提高，有待于减轻耕地上的人口压力，有待于在农业以外为农民创造非农就业机会和生活空间。否则，农业“劳动生产率低、商品率低、积累率低、农民收入低”的不利局面就不可能根本改变，农业现代化将无从谈起。
3、乡镇企业的迅速崛起与分散布局
农村改革为乡镇企业的发展创造了一系列初始条 件：一是农产品的增加，为非农产业的发展奠定了丰富的原材料基础。二是农业劳动力获得了身份和择业自由。在城农民进城就业的体制障碍和制度环境没有任何改变的情况下，农业剩余劳动力迫切需要在农村内部寻找农外就业机会。三是农业和农村分工分业的发展，专业户、重点户以及各种类型的经济联合体大量涌现，再加上集体化时期依靠集体农业的微薄剩余初步发展的社队企业，为农业剩余劳动力转移和非农就业提供了坚实的载体。四是大量廉价劳动力和集体土地可以使乡镇企业大幅度降低成本，具有较强的竞争力。
上述条件虽然使乡镇企业迅速壮大、成绩显著：行业门类齐全，企业数量庞大；其创造的价值，已经占国内生产总值的1/4，外贸出口总额的1/3，农村社会增加值的2/3，全国税收的1/5；平均每年有600万农民就业，累计吸纳了1.3亿农村剩余劳动力，占农村剩余劳动力总数的28.4%，同比比1978年增长19.2个百分点；有效地提高了农民收入，1997年，全国乡镇企业从业人员人均年工资达4138元，农民人均纯收入中，来自二三产业的收入所占的比重已由11%上升到34%。[2] 但是由于乡镇企业是在人们还没有来得及仔细研究和制定发展规划的情况下在农村社区范围内迅速崛起的，难免带有以下特征：一是以社区血地缘关系和行政权力为纽带；二是以社区就业最大化和福利最大化为最高目 标；三是基层组织只注重各自社区范围内的乡镇企业发展，追求就业、福利和财政收入的增长，以满足其政绩和升迁的需要。就是说，乡镇企业具有明显的社区性、封闭性、福利性特征，难免高度分散布局。
高度分散的乡镇企业，虽然吸引了大规模的剩余劳动力就业，但却出现了严重的农村工业非城市化问题：一是农业剩余劳动力“离土不离乡、进厂不进城”的就地转移方式，只实现了劳动的转移，并没有实现人口空间上的稳定转移，乡镇企业劳力大都是“亦工亦农”的“两栖”人口。二是高度分散的乡镇企业占用了大量的耕地，进一步激化了国情矛盾；有关研究表明，非城镇化的工业化要付出比城市化工业道路高出8倍的土地代价，乡镇企业职工人均用地比城市职工多3倍以上。[3]三是虽然拥有廉价的劳动力和土地，但难以形成规模，造成了农村工业的外部不经济，影响了技术的进步、生产条件的改善和经济效益的提高。
4、农村基层组织管理体制的改革与调整
改革前“人民公社”体制的特点是：“一大二公”，即区域规模大、公有化程度高；“三级所有、队为基础”，即公社、生产大队、生产队三级所有，以生产队为基本核算单 位；“政社合一”，即人民公社既是经济组织，又是政权组织。在这样一种组织管理体制下，农民无身份、就业、经营自由，个人无法脱离公社而独立存在，对公社是一种全面依附关系。
“大包干”改革，对上述农村基层组织管理体制形成强大冲击，国家相继采取了一系列改革与调整农村基层组织与管理体制的重大措施：一是废除人民公社体制，取消“一大二公”、“政社合一”。二是1983-1985年完成了“撤社建乡”即建立乡镇人民政府工作。这使基层组织由5万多个人民公社、镇改为92000多个乡、镇；同时，全国大多数地区的县（市）与乡镇之间，都建立了能够管辖若干个乡镇的“区”级组织，作为县市党政组织的派出机构。三是建立了82万多个村民委员会，并下设500多万个村民小组。四是国家于1985年修改并降低了农村建制镇的设置标准，确立了“以乡建镇”建制镇设置模式。
需要说明的问题是：（1）虽然改革了人民公社体制，但乡、村、组三级组织管理体制，是对人民公社时期组织管理框架的继承。（2）虽大多数地区都建立了乡、村、组三级集体经济组织，但在各自的组织层次内大都与其党政组织、自治组织融为一体，政经不分、政企不分问题仍很严重，尤 其是在乡镇一级更是如此。事实上，这些集体经济组织都是人民公社时期“社”的翻版，并没进行实质性的改革。（3）“撤社建乡”之后，“以乡建镇”模式，受行政区划范围和行政组织管理权限的限制，农村小城镇的发展不会建立在科学的区域规划和建设规划基础上，最直接的后果只能是建制镇数量的大幅度增长。
二、问题分析：农村城镇化进程中的要素流动与利益趋向
1、现代化目标导向下的地方政府经济行为：追求地方资本积累数量与速度，推进地方政府主导下的农村城镇化进程
前面强调，中央政府在改革开放前进行国家资本原始积累时，没有给县以下地方政府进行地方资本原始积累提供机会和可能。改革开放以后尤其是随着“撤社建乡”改革和财政“分灶吃饭”体制的建立，地方政府不仅成为独立的行政主体，也是独立的经济主体，不仅拥有自身的财产和收益目标，也有扩张财产收益的明确动机和行为。但是，农村改 革后地方政府尤其是新组建的乡镇政府，既不可能象改革前的中央政府那样，直接占有农民的农业生产剩余，更不可能通过控制和压低农产品价格、为乡镇企业提供低价原材料的办法来直接占有乡镇企业的超额利润；可能做到的，只是直接占有原人民公社社一级形成的集体积累，作为“启动资本”，兴办由乡镇本级政府直接控制的乡镇企业尤其是乡镇工业。乡镇企业的迅速发展及其给地方政府带来的巨大收益，使乡镇政府看到了地方工业化、现代化的希望和前景。
在“升迁”和“增收”双重目标的诱惑下，乡镇政府产生了快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的强烈欲望。但到了80年代末，尤其是进入90年代以后，减轻农民和乡镇企业负担的呼声越来越高，并引起中央政府的高度重视。这对意欲快速提高资本积累速度和增加资本积累数量的乡镇政府是一个极大打击。开辟新的资金积累渠道和财政收入来源，尽快完成地方政府资本原始积累过程，是90年代以来各地方政府重要的行为特征。1992年全国范围内发生的“开发区热”以及后来部分地方政府提出的“以地生财、以地兴镇”等用地制度安排，即昭示了地方政府通过农村土地非农化、大量获取城镇建设用地资本增值收益、用于地方政府资本积累的实质。1987年后，国家出台有关城镇建设用地的法律法规，要求县以下小城镇与大中城市一样，农用地转为建设用地必须由集体土地征为国有，由县市土地管理部门代表政府统一行使“规划、征用、开发、管理、出让”权力，政府垄断了小城镇建设用地的一级市场。在小城镇建设用地的“征用—出让”中，乡镇地方政府可从呈几倍乃至十几倍增值的地价中获取40-60%的留成。这一方面为地方政府通过土地获取资本积累提供了合法依据，满足了地方政府快速积累地方资本的欲望，另一方面进一步强化了地方政府通过征占农地获取积累的明确动机。
2、行政区划的限制与政绩考核的约束：块块矛盾对农村城镇布局的不利影响
乡镇政府作为一个行为主体，其行政行为要受以下因素的制约：一是自身利益驱动。一个乡镇政府只能也必须从本乡镇的利益出发，制定发展目标和规划，追求自身利益、尤其是财政收入增长，提高本乡镇人民的收入水平和就业与福利水平。二是乡镇行政区划的严格限制。乡镇政府的管理范围和管理权限，受行政区划的严格限制，任何乡镇政府的领导，都无权也不可能将其管理范围和管理权限延伸到周边乡镇，更不会站在周边乡镇利益的角度去考虑本乡镇的行政 与经济工作。三是“自上而下”政绩考核制度的约束。目前，自上而下的政绩考核制度，是衡量各级政府与部门及其领导政绩的标准；作为乡镇领导，出于满足“政绩”考核和自己“升迁”的需要，往往被迫制定一些不切实际的发展计划，其行政行为及发展目标，具有短期性和极强的本位色彩。四是受“以乡建镇”模式的诱导，每个乡镇政府都意欲将本乡镇发展成为小城镇，以满足其追求地方城镇化、现代化的欲望。在上述各因素的影响下，各乡镇政府在追求发展目标、尤其是进行小城镇建设时，为争取和占有更多的资源和利益，就会发生行为和利益冲突，产生“块块矛盾”。
尽管近些年来农村乡镇的数量在不断减少，管理范围也有所扩大，但其数量过多、布局密度过大、管理范围过小的问题仍严重存在。1999年底，全国乡镇政府数量减少到44741个，比1985年减少50%多。但由于80年代中期，国家开始降低了建制镇设镇标准，确立了“以乡建镇”模式，使建制镇的数量大幅度增加，1992年为14135个，1999年为19184个，分别比1985年的7965个增加77.5%、141%。[4]增加幅度，远高于乡镇总数的减少幅度。这就给我国农业和农村经济、尤其是小城镇发展带来极为不利的影响：一是不利于发挥优势，优化配置农村各要素资源，提高资源利用效率；二是导致乡镇企业尤其是乡镇办企业难以集中发 展；三是容易导致产业结构雷同，基础设施重复建设，形成低水平竞争，资源浪费严重；四是在较小的范围内，难以聚集足够的要素资源，即使改为“建制镇”，也难以发挥其聚集与辐射作用；五是每个乡镇都进行小城镇建设与规划，会占用大量的土地尤其是耕地资源。
3、部门垄断权力与垄断利益的结合：条条分割与条块矛盾对农村小城镇镇政府功能的影响
不可否认，目前有一大批区位条件好、经济势力强、人口规模大的建制镇，具有极强的发展潜力。但其管理体制和政府职能大多数与一般乡镇一样，主要是沿袭了人民公社的管理框架和运行模式，受计划经济体制的影响较深，对小城镇的健康发展极为不利：
一是机构设置条块分割,政府职能不健全。小城镇的机构，除镇党委、政府的内设机构外，还有县(市)直部门在小城镇的派出机构和企事业单位，而且大部分派出机构的人、财、物管理权限都在县(市)级主管部门（虽然个别单位属于双重管理，但以执行部门政策和接受上级部门业务指导为主），它们不仅实际控制着小城镇建设中的各种要素资源，而且掌握着小城镇各领域的调控权力和执法手段。这些机 构，对小城镇镇政府来说，看得见、管不着，在处理具体事务时，反而会受其权力和手段的制约，小城镇丧失了必要的权威性和灵活性，降低了镇政府有效、灵活、独立地处理行政事务的能力。而有一些机构如农机、农技、畜牧、兽医、植保、经管、统计、文化、广播等站、所，虽然也是县(市)级主管部门的派出机构，但由于权力和手段较弱，又需要镇政府负责其人员工资和机构运行费用，其管理权限大都已下放给镇里。
二是部门利益倾向严重，条块之间有利益冲突。在目前“部门立法”的大环境下，各部门制定政策，带有很强的部门利益倾向，并通过条条管理，利用下一级的延伸机构去贯彻落实，一直到乡镇一级；尤其是那些“三权”在上的部门，很多机构还承担着很重的为其上级主管部门和上级政府创收和上缴任务。这必然会弱化了小城镇镇政府对本镇经济发展的调控和协调能力。部门与小城镇镇政府之间存在“条块”利益冲突。
三是部门与部门之间也存在利益冲突。由于各部门具有不同的行政职能、管理权限和执法权力，在掌握和控制农村要素资源及其管理权限，以及由此带来的部门利益和干部收入，都存在较大差异；同时，由于各部门制定的政策往 往带有部门利益倾向，有些政策本身即有矛盾和冲突，造成在执行中的行为冲突，形成了“条条”之间的矛盾。
4、市场经济条件下农业生产要素流动：稀缺要素大量外流
由于农业生产的特点和我国人多地少、经营高度分散、规模狭小的基本国情，农业生产弱质性强、风险性大、回报率低。因此，农业生产的可持续发展，有赖于对农业资源、尤其是稀缺生产要素的保护和合理利用。但在市场经济条件下越是稀缺的要素越是容易流出规模小、风险大、回报低的农业，这对农业极为不利。事实上，我国城市化尤其是农村城镇化进程的加快，土地、资本与劳动力各要素在向城镇流动中已经产生了结构性扭曲：那就是稀缺的土地与资本要素快速外流，丰富的人口及劳动力要素的缓慢外流。
近20年来，新增加城市400多个，新增加建制镇17000个，城市和城镇占地面积也在扩大。1987-1995年，31个特大城市建成区面积扩大了近60%；苏州市的城市建成区面积，1986年为129.2平方公里，1994年为419平方公里，8年扩大了2.37倍。[5]城、镇的膨胀及各种开发区的建立，后果是大量农村土地特别是农田被占用。据原国家土 地管理局1995年8月的调查，浙江、福建、安徽、湖北、四川5省共建立279个国家级和省级开发区，其中60%以上属于占用耕地。[6]有资料表明，“六五”、“七五”、“八五”期间，我国耕地年均分别净减少700多万亩、400多万亩、440万亩。[7]资金外流也很严重。现实中存在多种从农业和农村抽取资金的形式，如以准备金、转存款等形式抽走农民的信用社存款，以非常隐蔽的价格“剪刀差”从农业抽走大量资金以支援其他部门建设（据测算，1979-1994年，农民为此付出大约1.5万亿的资金[8]）。还有各种形式的乱集资、乱收费、乱罚款等，抽走的资金更是不计其数。
但同时农业人口与劳动力要素并没有出现同比例外流趋势。1979—1984年，乡镇企业（原来叫社队企业）累计占用耕地8000万亩，其间共有5500万劳动力从农业转入乡镇企业，人均占地1.45亩，高出城市工业人均占地十几倍。[9]而且二三产业劳动力的流动性强、稳定性差，回流特征明显，土地与资金要素一旦外流就很难产生回流。我国农业人均耕地面积的快速减少就是证明。
农业生产中的土地、资本与劳动力各要素在向城镇流动中产生的结构性扭曲现象，其严重后果是进一步激化了人地关系高度紧张的基本国情矛盾，制约了农业现代化的 进程。
三、基本假设与主要论点
（一）基本假设
我们认为，中国改革与发展的过程，就是实现现代化的过程；而国家的现代化离不开农村的现代化，农村的现代化离不开农业的现代化和农村的城镇化。从根本上说，农业的现代化和农村的城镇化进程受两个基本矛盾的制约，一是人地关系高度紧张的“基本国情矛盾”，二是城乡分割对立的“二元体制矛盾”。中国农村城镇化问题，在这两个基本矛盾的大背景下提出，也必然在这两个基本矛盾的制约下运行。推进小城镇发展的任何政策、体制与制度安排，都应有利于缓解这两个基本矛盾，有利于形成和发挥城镇的集聚与辐射效应。要缓解人地关系高度紧张的基本国情矛盾，小城镇必须以集中发展乡镇企业和大规模转移农村人口，节约利用耕地为目标；要缓解城乡分割对立的二元体制矛盾，必须扬弃传统的城市体制，对农村小城镇实行“新城镇，新体制”。
本项研究认为，从总体上说，改革开放以来，中国农村城镇化进程，既是对城乡分割“二元体制”的一种突破与创新过程，也是在“两个基本矛盾”制约下运行，并不断付出巨大制度成本的过程。中国农村城镇化的主要矛盾已由开始的“低度城镇化”即缺乏城镇化支持的工业化转向“过度城镇化”即缺乏工业化和规模人口支持的城镇化。
1、农村城镇化进程中的问题事实上是农村要素资源的利用与重新配置及其收益分配问题。这是“低度城镇化”和“过度城镇化”时期面临的同样问题，其严重后果是激化了“两个基本矛盾”。
2、在现代化目标导向下，现行的体制与制度安排，导致地方政府主导下的农村城镇化发展目标与中央政府的农村城镇化发展目标不一致。
3、现行乡镇行政区划条件下的“以乡建镇”的小城镇设置模式，影响了小城镇区域布局的科学规划和小城镇建设的科学规划。
4、解决农村城镇化问题的关键在于通过改革相关制度 与体制，使中央政府的农村城镇化目标与地方政府农村城镇化目标协调统一。
(二)主要论点：
1、农村城镇化固然非常重要，但城镇化本身不是目的。不能因为城乡二元体制难以突破，使小城镇建设成为必然，因此认为小城镇数量越多越好。在人口压力大而要素资源、尤其是土地资源严重短缺的基本国情矛盾制约下，农村城镇化的主要目的并不在于建设一批现代化的城镇，而是通过农村城镇化的发展，集聚资本和人口，调整农村产业结构、就业结构和城乡关系，逐步解决农业、农村、农民的“三农”问题。如果农村城镇化发展的结果只是建设了一批现代化的城镇，而没有集中发展乡镇企业和大规模转移农村人口，那必然加剧农业人口与资源紧张的基本国情矛盾。改革开放之后的前期，因乡镇企业尤其是乡镇工业的飞速发展、并高度分散布局，出现了“低度城镇化”现象，而随后因“以乡建镇”模式的确立，建制镇数量迅速增加，在高度分散的乡镇工业没有有效集中的情况下，又出现了“过度城镇化”问题。
2、处在不同发展阶段的中央政府与地方政府具有不同的行为目标。我们认为，在现代化进程中，目前中央政府处 在已经完成资本原始积累的后现代化阶段，而地方政府则处在正在进行资本原始积累的前现代化阶段。因此中央政府与地方政府尤其是县乡基层政府推进农村小城镇发展的目标是不一致的：前者要求，通过小城镇的发展，集中兴办乡镇企业，转移农业人口和剩余劳动力，节约利用土地资源，以缓和人地关系紧张的矛盾，保持农业的可持续发展；后者则要求，通过推进农村城镇化进程，尽快提高资本积累速度、增加资本积累数量。近些年来，中央政府及有关部门就推进农村城镇化进程，已出台了诸多指导性意见，其政策目标大都集中在集中兴办乡镇企业和大规模转移农村人口，节约利用耕地，科学制定小城镇建设规划。但这些政策的执行效果却不尽如人意，产生了诸多与政策目标不一致现象，如小城镇数量过多、布局不合理、人口规模较小、浪费土地现象严重等。
3、从传统城市体制中复制出来的农村城镇体制与制度，使县以下地方政府通过直接垄断农村稀缺要素的流动积累地方政府资本的行为得以实现。应该说，中央政府推进农村城镇化的政策目标是良好的，是有利于我国农业和农村经济可持续发展的。但是，并没有一套完整的、与其政策目标相配套的政策、体制和制度安排，只是对传统的城市体制的主要框架进行了复制，如城镇土地的利用与管理制度、户籍制 度、行政管理体制、政绩考核制度、财政管理体制等等。这恰恰满足了具有快速积累资本欲望和行为的地方政府的体制与制度要求。
4、问题的关键并不在于地方政府有积累资本的欲望，而在于积累资本的方式与方法。资本原始积累，是任何经济类型进入现代化不可逾越的历史性过程，乡镇政府也是如此。但是不是必须直接在农村稀缺要素资源“非农化”过程中进行，是值得研究的。地方政府通过垄断稀缺要素“非农化”权力获取资本积累的方式，直接抬高了乡镇企业和农民进入农村城镇的创业与生存成本，最终是不利于农村城镇形成规模经济和规模人口，不利于农村城镇的可持续发展。事实上，地方政府积累资本的正确渠道，完全可以建立在经济与人口规模不断扩大基础上，随着经济总量的扩张，增加税收，增加财政收入。
5、解决问题的关键在于改革农村小城镇建设中的一系列政策、体制与制度，“新城镇、新体制”是统一中央政府与地方政府的农村城镇建设指导思想的核心。应该说，中央政府与地方政府进行农村城镇建设的长远目标都是一致的，即追求农村城镇的可持续发展。只不过是实现上述目标的行为存在差异，进行农村要素资源配置和积累资本的方式与方 法不一致。事实上，地方政府主观上并不是不想聚集农村人口，只想通过扩张农村城镇建设用地规模、获取土地增值收益，只不过是在现行政策、体制与制度下，这样做更加容易、更加迅速。统一中央政府与地方政府农村城镇化发展的指导思想，有利于农村城镇的健康发展：一要使农村城镇建设总体上有利于节约利用土地、尤其是耕地资源，有利于缓解人地紧张的基本国情矛盾；二要使农村城镇的发展建立在集中发展乡镇企业和大规模转移农业人口的基础上；三要使地方政府的资本积累建立在农村城镇经济总量的扩大、税收的增加上。这要求农村小城镇发展必须在严格进行区域规划和区域布局的基础上，彻底改革与农村城镇建设相关的政策、体制与制度。
6、严格农村城镇的区域规划与区域布局，是推进农村城镇化进程的前提。“以乡建镇”模式已给小城镇区域布局带来严重后果，出现了“过度城镇化”现象。过去，无论是各地推进农村城镇化的实践，还是有关的研究文献，对小城镇的发展，往往比较注重城镇本身的建设规划，而忽视在更大的范围内进行农村城镇的区域规划与区域布局。从单个城镇看，我国有很多小城镇建设的都很漂亮，也很发达，但是如果将其放到一定区域范围内，用健康、可持续发展的标准来衡量，就很难说这些城镇的布局是合理的。因此，农村城 镇的规划，不能只着眼于单个城镇的发展，而是要从区域经济整体发展的高度和思路来设计规划；只有将局部的、个体的城镇放到区域经济的整体中建设发展，才能形成区域内合理、有序的城镇群体结构；否则，即使单个城镇规划设计的再好，也会限制区域优势的形成和发挥。
四、中国农村城镇化发展的历史沿革与现状特征
（一）历史沿革
1、城市发展简述
描述农村城镇化发展历史，必须在城市框架下进行。（1）城市数量快速增长。从1949年到1978年，我国城市数量由132个增加到193个，只增加61个； 1978年以后，城市数量快速增长，1998年底达668个。从区域分布看，1949年东、中、西分别占52.3%、37.9%、9.8%，到改革开放初期的1978年，上述比例分别变为35.8%、43.5%、20.7%，其间东部地区城市数量大幅度减少，中西部地区则有所增加；到1998年，上述比例又分别变为44.9%、37%、18.1%。就是说，改革以后，东部地区城市数量所占比重增加了9.1%，而中西部地区则分别降低了6.5%和8.6%。[10]
（2）城市市区面积不断扩张。据统计，1984年，全国295个城市市区土地面积占全国面积的7.6%，到1996年，全国城市市区土地面积已占全国面积的18%。[11]1990-1998年九年间，我国地级市数量由188个增加到231个，城市覆盖面积由189万平方公里增加到293万平方公里，净增加了104万平方公里，增长55%，占全国的比重达30%；根据统计数据计算，1998年222个地级以上城市（不辖县）建成区土地面积为14500平方公里，比1990年增加了4595平方公里，增长46.4%。[12]
（3）城市市区人口增长较快，但低于城市数量和城区面积的增长速度。1997年末，全国城市市区非农业人口达2.14亿人，占全国总人口的18%，相当于1949年全国城市市区非农业人口2740万人的7.8倍；1998年末，全国231个地级市市区总人口为24958万人，比1990年增长39%，其中非农业人口为15402万人，比1990年增长32%，低于同期地级市建成区面积的增长速度；据计算，1978年，全国城市市区非农业人口为7986万人，比1949年的2740万人净增加5246万人，1998年为21776万人，比1978年净增加13789 万人，相当于前30年净增加数的2.63倍，同比远低于城市数量的增加幅度；1998年，222个地级以上城市（不辖县）市区非农业人口为15129万人，比1990年的12307万人增加了2822万人，增长22.9%，低于城市数量及其其建成区土地面积的增长速度。[13]
需要说明的是，第一，80年代初开始实行市（地级市）管县制度以后，地级市数量增加较快，1983-1998年，有100多个县级市升格为地级市，仅1983、1984、1985三年，地级市数量净增加50个，占20年净增加数的近39%；第二，1986年，国家有关部门修订建“市”标准后，县级市数量快速增加，1986-1996年11年间，县级市数量净增加286个，占20年净增加数的近83%；第三，20年来，县级市的净增加数要占全部城市净增加数的72.6%；第四，县改市的速度明显过快，反映城镇化进程的城镇人口被人为扩大，大量的乡村人口只是因为行政建制的改变变成了城镇人口，大多数乡村人口并没有实现职业和空间的转移。
2、农村小城镇发展的阶段性变化
建国后，小城镇发展大体经历了3个阶段。一是1949-1957年的初步发展阶段。特点是：（1）建制镇数量从 开始的2000个左右增加到1954年的5402个，年均递增30%；（2）城镇人口增加较快，开始为5765万人，1957年为9957万人；（3）城乡人口流动性显著。期间城市人口平均每年迁入率为104.2%，迁出率为71.1%，净迁入率为33.1%，迁出与迁入之比为1：1.8；[14]公路客流量由1949年的1809万人，增加到1957年到23772万人，增长12倍[15]。
二是1958-1978年城乡分割“二元体制”全面强化和农村城镇化全面停滞阶段。特点是：（1）1978年建制镇数量只有2173个，比1954年减少了近60%；集市由5万多个减少到2万个左右；（2）城镇人口波动：“大跃进”的1958-1960年，三年城镇人口增长31.4%，城镇人口占总人口的比重达19.7%，其后几年的国民经济调整，压缩了城镇人口，1965年城镇人口的比重只有14%，“文革”10年，一系列减少城镇人口政策出台，城镇人口增长缓慢[16]。这主要根源于中央为完成国家资本原始积累而建立了严格限制农民进程和农村城镇发展的城乡二元体制。
三是改革开放后小城镇数量迅速增长阶段。特点是：（1）建制镇（包括城关镇）数量快速增长，1999年为19184个，21年的时间共增加17011个，增长7.83倍，年均增加810个。（2）在全国乡镇中，建制镇的比重不断提高，1978年为4.1%，1990年为20.4%，1999年已占42.9%。（3）从1978年-1999年，有两个发展高峰，一是从1984-1986年的“撤社建乡”、修改建制镇建镇标准时期，3年增加7750个，二是从1992-1994年的乡镇“撤、扩、并”时期，3年增加4247个；6年增加11997个，年均增加1998个，相当于21年净增加数的71%。
3、农村小城镇区域布局结构的变化
建制镇总量中，东部12省市区所占的比重，从改革开放初期的33%左右，上升到80年代中后期、并一直稳定到目前的45%左右，1999年底为8560个，占44.6%；中部9省所占的比重，从改革开放初期的38%左右，之后陆续降低，到近几年一直稳定在30-31%，1999年底为5798个，占30.2%；西部10省市区所占的比重，从改革开放初期的29%左右，到80年代中后期的20-21%，近几年已经稳定在24-25%，走过了一个先下降后慢升的过程，1999年底为4826个，占25.2%。
（二）现状特征
1、农村建制镇数量多、密度大，镇域范围小 1999年末，全国建制镇数量已占乡镇总量的42.9%。密度较高的大都分布在东部沿海发达地区，在建制镇比重超过50%的11个省市区中，有9个在东部发达地区，其中上海96.1%，广东91.9%，海南66.2%，福建61.5%，山东60.9%，浙江55.9%，江苏55.8%，中西部只有湖北一省为63.8%。虽然江苏省只有55.8%，但苏锡常地区已达85%左右。长江三角洲、珠江三角洲、浙东南、环山东半岛、辽东半岛，建制镇密度较高。
镇域范围是指建制镇管辖的行政区划范围。虽然有些建制镇的区划范围要比一般乡镇大，但总体上说，“以乡建镇”的建制镇设置模式，使平均每个建制镇的行政区划面积与一般乡镇差不多。根据计算，1999年末，全国（不包括台湾省）平均每个乡镇的国土面积只有207.7平方公里，其中东部12省市区平均为87.7平方公里，中部9省区除内蒙外平均为171.2平方公里；从建制镇看，尽管目前全国平均每484平方公里才分布1个建制镇，但1978年全国平均每484平方公里才分布0.11个建制镇；从区域看，东部12省市区每150.3平方公里、中部除内蒙外每281平方公里范围内就有1个建制镇。尤其是建制镇密度较高的广东、江苏、浙江、山东等省，1999年，平均每个乡镇分别只有105.3平方公里、52平方公里、56.5平方公里、63.5平方公里，分别平均每 114.6平方公里、93.2平方公里、101.1平方公里和104.2平方公里的范围内就有1个建制镇，同比分别只相当于全国平均水平的23.7%、19.3%、20.9%、21.5%。[17]根据全国第一次农业普查江苏省资料计算，1996年末，苏南地区共有405个乡镇（不包括城关镇），占地面积13254平方公里，乡镇平均占地32.73平方公里，其中建制镇为322个，即每41.2平方公里范围内就分布1个建制镇。[18]
2、建城镇对乡镇企业的聚集功能较弱，乡镇企业分散布局仍然严重
根据农业普查资料，1996年末，全国拥有各类非农乡镇企139.8万家，[19]其中分布在县城和大中城市及工矿区的占5.6%，乡、镇所在地的占20%，村及村以下的占74.4%。这说明农村乡镇及建制镇对乡镇企业的聚集功能较弱。以乡镇企业发达和农村建制镇密度较高的江苏、浙江、广东三省为例，1996年末，三省的乡镇企业总数分别为132784个、135255个、138096个，其中办在乡镇所在地及其以上城镇工矿区和大中城市的分别为36683个、30822个、39005个，分别占其乡镇企业总数的27.6%、22.8%、28.2%，这远低于其建制镇所占比例；而相应地，办在村庄以下的比例分别高达72.4%、77.2%、71.7%。可见，发达地区的乡镇企业分散 状况与全国相比也相差无几。再以乡镇企业区域发展水平和农村建制镇比例差距较大的江苏省为例，据农业普查资料，1996年末，苏南、苏中、苏北农村建制镇镇区平均实现的经营总收入分别为11.9亿元、3.5亿元、2.7亿元，多少相差9.2亿元，农村建制镇占乡镇总数的比例分别为79.5%、47.3%、32.9%，高低相差46.6%，[20]而上述三个地区办在乡镇所在地的乡镇企业比例分别为26.46%、23.8%、26.34%，办在村及村以下的比例分别为71.82%、74.21%、70.39%，也几乎没有什么差异。[21]
3、农村人口城镇化水平低，滞后于农村产业结构的变化和农村工业化水平
城镇数量的增长本身不能代表农村城镇化水平的提高，关键要看农村人口的城镇化水平。全国农业普查表明，1996年末，全国农村建制镇（不包括县及县级市城关镇）16126个，镇区人口在6000人以下的占80.3%，4000人以下的占64.4%，2000人以下的占33.3%，超过10000人的只有8.4%；即使是东部地区，6000人以下的也多达77.2%，10000人以上的也只有9.6%。全国镇区平均人口4519人，共计7287万人，占同年乡镇总人口的7.9%；虽然其中非农业人口达2072人，占镇区人口的比重接近46%，但如果只计算非农业 人口占乡镇总人口的比重，建制镇的人口城镇化水平更低，只有5.8%。[22]就是说，我国县以下90%以上的人口仍居住在一般乡镇和村以下。即使是发达的苏南地区、珠江三角洲、温州地区，其农村建制镇的镇区人口占农村总人口的比重分别只有14.2%、20.4%、16.2%，如果再加上大都没有当地城镇户口，流动性较强镇区的外来从业人口，上述比重也分别只有21.1%、24.6%、21.2%。[23]
而我国农村社会总产值中，三次产业的产值结构变化较大，由1978年的68.6：26：5.4到1997年的24.4：62.9：12.7，农村非农产业产值的比重已由1978年的31.4%上升到1997年的75.6%，上升了44.2个百分点；但同期三次产业的就业结构由1978年的92.9：7.1：7.1变化为1997年的70.4：18.1：11.5，非农就业只上升了15.4个百分点；[24] 根据测算，从1978年到1996年，农村社会总产值的结构变动值为83.44，而同期劳动力结构的变动值只有36.98，比前者低46.46。[25]
4、农村建制镇镇区人均占地规模大
建制镇镇区人口规模越小，人均占地规模越大；与城市比较更能说明问题。1996年末，全国226个地及地级以 上城市建成区土地面积为13168平方公里，建成区人口为22472.82人，人均占地58.6平方米。[26]而全国第一次农业普查数据显示，16126个非城关镇建制镇，镇区平均占地2.2平方公里，即220万平方米，平均人口4518.6人，人均占地486.9平方米，相当于国家关于建制镇人均占地标准100平方米的近4.9倍，相当于同期地级及地级以上城市人均占地的8.31倍；其中东、中、西建制镇镇区人均占地分别为479.7平方米、512.5平方米、557.2平方米，[27]分别相当于国家标准的4.8倍、5.1倍、5.6倍及同期地级及地级以上城市人均占地的8.19倍、8.75倍、9.5倍。[28]虽然发达的苏南、珠江三角洲、温州地区建制镇镇区人口规模较大，人均占地也分别达到446.8平方米、374.2平方米、275.1平方米，分别为国家标准的4.5倍、3.7倍、2.8倍及同期地级及地级以上城市人均占地的7.6倍、6.4倍、4.7倍；江苏省农业普查数据显示，1996年末926个非城关镇建制镇中，镇区人口6000人以下的占76.2%（706个），镇区人均占地达633平方米，镇区人口6000-10000人的只占16.2%（150个），镇区人均占地达349平方米，镇区人口1万人以上的只占7.6%（70个），镇区人均占地为284平方米。[29]
五、案例分析：政策检讨
（一）行政区划的调整与“以乡建镇”的小城镇设置模式问题
案例1：苍南县地处温州市鳌江南岸，1981年从原平阳县分出组建；苍南县内、鳌江出海口南岸，是全国著名的龙港镇，其对面是鳌江出海口北岸，是又一著名小城镇--平阳县鳌江镇。这两个中国特大型小城镇，尽管直线距离不足2公里，但分属两个县管辖。
平阳县处鳌江的北岸，1004平方公里。1984年“撤社建乡”后，县乡之间设立了11个区级单位，作为县级党委、政府的派出机构，管辖65个乡镇（有8个建制镇）。区级组织所在地都是区域经济、政治中心，都拥有各自的区位优势；其下属的乡镇及办事处的人财物管理权限，基本上都掌握在区级党、政组织手里。1992年，乡镇“撤、扩、并”后，组建了34个完整的乡镇（17个乡、17个建制镇），成立了34个乡级党委、政府，形成了34个区域中心，平均每个乡镇的面积还不足30平方公里，有的只有10多平方公里，最小的乡人口几千人。其中条件较好的鳌江镇，也只有49平方公里。1999年底，平阳县拥有20个建制镇和14乡。瑞
安市地处温州市飞云江流域，1360平方公里，118万人。1984年“撤社建乡”后，下设7个片区和1个直属城关镇，管辖全市78个乡镇和办事处，如塘下片区管辖13个乡镇。1992年“撤、扩、并”后，组建46个乡镇；塘下片区重组成8个乡镇，即4乡4镇，塘下镇只有15.4平方公里。瓯海区是温州市的远郊城区。1984年“撤社建乡”后，下设了永强片区，管辖8乡1镇；1992年后，重组成6个建制镇，其中最小的永中镇，陆地面积只有12平方公里。
案例1具有典型意义。
1、“撤社建乡”之初，全国设立了9万多个乡镇（1985年），但由于多数地区在县（市）与乡（镇）之间都设立了“区”的建制，作为县（市）党政组织的派出机构，管理其辖区内多个乡镇（多为5—8个）；由于这级组织对乡镇组织的诸多职能和权限有较大制约，乡镇一级并不是个“完全政府”，区所在地是其所辖各乡镇的经济、政治中心；这种区域中心的数量要比乡镇的数量少得多。2、80年代中后期到1992年，全国各地陆续开展并完成了 “撤区、扩乡、并镇”工作；虽然1992年底全国乡镇数量为48250个，比1985年末减少47%，并减少了一级管
理层次，但调整后的建制镇数量大幅度增加，并成为一级完全政府，其所在地都成为其辖区的经济、政治中心。
3、“以乡建镇”模式，使每个乡镇的党政领导都努力争取将自己的乡镇改为建制镇，这是造成目前小城镇“遍地开花”的根本原因。而且不管其区划面积多大，每个建制镇都只能在各自范围内进行 “五区规划”和公共基础设施建设，尤其是要建立各自的开发区。案例1提到的永强片区，1992年“撤、扩、并”后形成6个建制镇，分散建立近20个开发区，15个商住区，自来水厂7个。4、1984年，国家修改了“建制镇”设镇标准，虽有利于建制镇数量的增长，但“以乡建镇”模式降低了建制镇镇城区人口规模要求，缩小了的乡镇总人口，难以支撑建制镇的健康发展；新的“建制镇”设镇标准，也没有强调行政区划范围的大小对建制镇发展的重要作用。
（二）小城镇建设中的土地利用与管理制度问题
案例2：
A市地处发达的珠江三角洲。对农用地转为非农用地
的管理，该市严格执行了国家规定的统一规划、征用、开发、出让、管理政策。1994-1995年，该市征用a镇一村集体土地，每亩征地补偿费为3-5万元，其分配比例是，管理区（相当于行政村）一级得10%，村民小组一级得60%，其余30%分配给农民。土地征用后，大都采取招标、协议或拍卖办法出让土地使用权。土地使用者除首先向村集体支付土地补偿费外，还要向市、镇两级政府交纳规定收取的各种费用：市一级有，土地使用权出让金、土地使用权出让业务费、耕地占用税、农业任务保险金
3、口粮差价款、农田水利建设费、土地复垦金，总计3.6-4.7万元/亩，其中大部分作为市财政预算外收入；镇一级有，土地使用权出让业务费、级差地租、大环境配套及道路建设基金，总计3-6.1万元/亩，除业务费外，大都进入镇财政。土地使用者使用城镇建设用地的成本价约为10-15万元/亩左右，其中市镇两级政府收取的费用约占70%。
据调查，1992年该市向b镇c管理区仅有1540亩地的d村征用了463亩土地，为了平衡各管理区拥有的土地，政府又陆续调出近700亩土地，用于城镇和开发区建设。征用463亩土地，土地使用者支付的征地补偿费为2.8万元/亩，其中，镇里得3000元，占10.7%，管理区即行政村得5000元，占17.9%，村民小组得1.4万元，占50%，农民得
6000元，占21.4%。近几年，征地补偿费提高了一倍以上，但分配比例基本不变。按政策规定，被征地村拥有15%的被征用土地使用权，村一级在办理土地使用手续时，除了不需要支付上述征地补偿费以外，仍要向市镇两级交纳规定收取的各项费用，总计达10多万元/亩（这还不包括土地开发费用）。d村为免交纳各种费用，在其仅剩的400多亩土地中，又规划了200亩村级开发区，20亩住商区，用于在村内发展二、三产业。
类似案例2揭示的关于农村小城镇建设中土地利用与管理制度问题，已有多次讨论。[30]需要强调的是：
1、按现行土地利用政策，小城镇建设用地由集体土地征为国有后出让，土地使用者支付的土地价格高出征地费用几倍、甚至十几倍，大幅度提高了用地成本。
2、县(市)、镇政府获取土地价格的80%以上的收益，调动了地方政府通过扩大镇区规模和兴建工业小区占用耕地追求土地增值收益的积极性；而村集体和农民只得到一部分征地补偿安置费(一般只占土地价格的10%—20%)，剥夺了村集体和农民长期获取土地增值收益的权利，同时村集体和农民要进城兴办乡镇企业和居住，同样要支付昂贵的土地
费用，这是村集体和农民不得不在社区内分散兴办企业的重要原因。3、1997年以来，中央为限制滥占耕地行为，虽陆续采取了诸如“占多少，补多少”的耕地动态平衡制度、建设用地指标控制等措施，但一是由于在占用耕地与复垦、开垦耕地上，没有建立规范有效的利益联结机制，普遍出现了有人占、无人垦或多占少垦的现象；二是虽然政府掌握了建设用地使用者交纳的用于耕地开垦与复垦的专项资金，但在管理与使用上缺少制度规范，复垦、开垦耕地需要的大量资金一无保障，二不能及时到位，一些地方出现了多报耕地复垦、开垦面积，降低复垦、开垦质量的现象；三是建设用地指标控制政策虽然限制了那些不该占用耕地的地方滥占耕地的行为，但同时也限制了那些应该占用耕地的行为，一些地方出现了买卖建设用地指标的现象，又一次抬高了用地成本。
（三）小城镇行政管理体制问题
案例3：皖北平原有一试点镇，原是著名的小商品集散地，有塑料、日用百货、废旧塑料回收、棉纱等四大专业市场。1995年以来，市场出现了严重萎缩：一是个体工商
户大幅度减少，塑料批发市场批发户由1994年151户到目前的50户左右；日用百货市场经营户由1994年的210户到目前的50户左右；废旧塑料回收经营户由1994年的120户，目前不到30户；棉纱市场经营户由1994年的85户，目前只有10户左右。二是经营收入普遍下降。1994年以前，该镇每天都有来自广州、温州、西安等地的上百辆货车前来送货或采购商品，上几百名外地客商常住，商品日成交额最高可达上千万元。而现在，70%的经营户经营规模在下降，有90%的经营户经营收入下降达20-50%；很多经营户1996年以来连续多年亏损。三是小城镇改造后拓宽的三条街道两旁新建商业铺面100多间，几乎没有新的经营者进入。
调查中发现，该镇市场萎缩，除了有大市场疲软、市场竞争激烈、交通不便等方面的原因外，主要原因还有：一是该镇确定为试点镇后，虽然镇党、政组织的内设机构由原来的18个精简、合并为10个，行政编制减少为30人，但上级派出机构成立了国税、地税、土管、公安、交通、工商、财政、审计8个分局，人员增加较多；镇属7个站、所均转为自收自支、独立核算事业单位，创收任务较重。市工商、交通等执法部门每年要以签定目标任务书的形式向基层下达各种收费任务，并与基层人员工资、奖金挂钩，逼迫基层组织千方百计乱收、乱罚。如全市工商系统300职工的工
资、奖金和福利费与财政全部脱钩，全靠向基层收取。镇工商分局与市工商局签订的目标任务书，不仅要承担全市1/6的工商费，必须完成的指标还有千元以上罚没款案件数、违法合同案件数、注册商标申请数、商标违法案件数、经济合同鉴证数及签证费额度等；为此，该分局有时不得不去寻找、去制造案件，破坏了市场经营环境；该镇原工商所只有几个人，建分局后，人员达到25人。二是虽然该镇综合改革方案明确规定各职能分局“行使市级职能部门权利，人、财、物三权一律下放给镇管理”，但这些涉及职能部门利益的改革措施都难以得到落实。三是个体经营户承担的税费增长过快，1990年，各类专业市场700多经营户的税费仅25万元，户均承担357元，1994年，国税、地税、工商管理费三项合计为115万元，户均1600多元，1997年达214万元（加上交通管理部门、交警部门下达的罚款任务，税费总额达300多万元），户均达5875元；另外经营户还要承担各种乱收费，如工商、税务等部门的报刊费、工商鉴证费、治安岗亭费、国税验证盖章费每户每年分别为108元、8元、120元、10元，还有个协会员费、卫生费、门牌费等等。
案例3所反映的问题具有普遍意义。目前，建制镇的管理体制和政府职能与一般乡镇基本一样。除了存在机构
设置条块分割矛盾和条块之间、条条之间有利益冲突以外，小城镇行政管理体制的问题还有：
1、机构林立，人员严重超编。根据国家统计局等11部委1996年对全国1030个有代表性的小城镇的抽样调查，镇政府所在地内设和派出机构的数量一般在30—40个，其中内设的党政机构及事业单位数平均为16个，干部总人数平均为158名，这已远远超出40—60名的编制人数；而县(市)直的部门派出机构及企事业单位机构数平均为19个，干部总人数平均为290名。如此臃肿的机构和庞大的干部队伍，一方面加重了小城镇的财政负担，影响经济发展；一方面增加了群众负担。
2、很多派出机构还承担着为其上级部门和政府创收的任务。各部门派出机构在小城镇的行政事业收费和罚款等，大都游离于县市级财政和镇级财政的监管之外，在各自部门内部的上下级之间，都有一套自成体系的收支办法和分配机制，或自收自支，或全额上缴、比例返还，或定额上缴、超额分成等，共同点是收费数量与工作人员的收入和政绩挂钩。多年来，一直也没有弄清楚的问题是，从总体上判断，在平均一个小城镇的范围内，到底有多少项收费，收费规模到底有多大。据典型调查估计，收费项目多达几十项，收费
规模一般要相当于小城镇财政收入的70%--100%，甚至更多。这种收费制度的问题是，下达与收入和政绩挂钩的收费任务，极易导致收费人员从主观上就致力于收费，尤其是在弹性较大、随意性较强的罚款上更具积极性，为收费而从事“执法和服务”，极易滋生腐败行为；大量的收费收入被上缴，小城镇镇政府无权过问和使用，降低了镇政府的财政调控能力；沉重的收费任务加到经营者身上，提高了经营成本，破坏了经营环境。
（四）小城镇户籍制度问题
案例4：苏南地区某建制镇，面积有44平方公里，31个行政村，6个居民委员会，4.9万人，其中城镇居民1.3万，农业人口3.6万。该镇集体经济比较发达，集体企业较多。近几年，有2000多农民户口转入城镇，成为正式城镇居民，其中大多数为该镇城区规划范围内的农民，有一小部分（约5%左右）是外来打工人员。镇政府因此收取100多万元的市政建设配套费，标准如下：本镇农民收取200—500元/人，其中60岁以上、18岁以下的收200元，18—60岁的收取500元；镇外农民收取1000—3000元/人，其中60岁以下的收1000元，18—60岁的收2000元，18岁以下收3000元；外来投资经商的法人代表和业主减半收取，家属及
其子女不享受此优惠。这些农民将户口转入城镇后，可保留其原有的承包地和宅基地，并与原有城镇居民一样享受同等待遇，但此户口向大中城市迁移无效。
虽然近些年来农村小城镇户口对农民的吸引力越来越小，但对诸如案例4所反映的问题仍有讨论的必要：
1、发达地区小城镇布局密度高，区域小，本地人口难以支撑小城镇人口规模要求，虽然有规模较大的就业人口，但一部分是本地的离土不离乡的“两栖”人口，白天上班，晚上回村里居住；一部分是外来人口，没有本地城镇户口，稳定性较差。
2、除浙江温州等地外，发达地区尤其是苏南和珠江三角洲，在小城镇管辖范围内，大多数村村办企业都比较发达，本地农民大都在本村就业，既可保留承包地，兼作农业，又可从事非农劳动，增加非农收入。
3、村级集体经济发达的地区，建设了许多高标准农民住宅，村内有方便的交通、通讯、教育、医疗、娱乐和水电气供应条件，农民有较高的集体福利待遇。这对本地农民有很大的吸引力，一般不愿将户口迁走。
4、多数村级集体资产产权不清晰，农民不可能单独携带一部分归自己所有或使用的集体资产跨社区流动；即使是改制后的地区，农民拥有部分股权，但除了有分红权外，不能转让、继承，更不能变现，户口迁移，会丧失已有的集体福利和对集体财产的一切权利。
因此，发达地区的小城镇，仅依靠本地人口，无法满足镇城区发展所需要的人口规模，“苏南小城镇，傍晚静悄悄”是最好地写照。但目前，多数发达地区的建制镇，在吸引外来农民落户进城的政策上，又往往有许多“歧视”性条件，尤其在收费上。调查发现，发达地区几乎所有的镇领导都认为，外来人口的迁入会给镇里带来很大财政负担，因此必须征收比本地农民高得多的费用。事实上，上述认识只考虑了地方利益，没考虑国家利益，只看到了眼前利益，没考虑到小城镇的长远发展。（1）高密度布局小城镇的发达地区，尤其是村级经济发达的地方，乡镇企业高度分散，既占用了大量耕地，镇城区人口规模又严重不足，而另广大的落后地区却因经济不发达、非农就业机会少而使大规模的农民滞留在有限的耕地上，即使有外出打工的机会，也是流动性强，稳定性差。这势必从总体上加剧人地关系紧张的矛盾。（2）发达地区小城镇，一般来说建设标准较高、投资较大，42 环境也较优美；但没有稳定的、成规模的人口，就不可能有成规模的消费，致使城镇公共基础设施利用率低，第三产业难以快速发展；没有第三产业的繁荣，对多数小城镇来说，不可能有高质量的城镇经济和城镇功能，政府也不会有稳定增长的税收来源。（3）发达地区小城镇的外来劳动力就业，多数没有城镇户口，居住以租房为主，这只是劳动力的“个人转移”，不会带动外来家庭人口的规模进入。1997年农业普查资料显示，苏南地区建制镇平均镇区人口为4633人，平均镇区就业人口为4319人，占前者的93%。
六、改革试点案例分析：经验与启示
（一）通过“撤乡（镇）并镇”改革调整小城镇行政区划
1999年以来，东部发达地区开始新一轮“撤乡（镇）并镇”工作： 1999年6月，常熟市沿江9镇1场撤并成3个建制镇，即新港镇、海虞镇、梅李镇，面积分别为73.3平方公里、91.9平方公里、78.6平方公里；1999年11月，武进市56个乡镇（其中40个建制镇，16个一般乡镇）撤并
成30个建制镇。2000年初，温州市平阳县鳌江镇、务洋乡和钱仓镇的2/3合并成新的鳌江镇，108平方公里；瑞安市6镇合并成立塘下镇，100平方公里；瓯海区4镇合并成永中镇，99.5平方公里。
1、基本做法：（1）调大、调强、调优。即规模并大、实力并强、班子并优，重点撤并面积30平方公里以下或人口2万人以下的乡镇（苏南）；将周围人口规模小、区位优势不明显的乡镇并入经济实力强、人口密度大、区位优势明显的中心镇（温州市）。（2）全区域、整建制合并。即多个乡镇整区域合并，建立新的建制镇（实行跨乡镇行政区域调整的较少）；行政编制、干部人数成建制合并，先并后调；内设机构、派出机构、事业单位对口合并，先合并、后改革，一般成立若干办公室、若干分局。（3）“八不变”。即企业隶属关系不变，企业性质不变，资产权属不变，事业单位性质不变，干部待遇不变，对外签订的经济合同不变，财政包干基数和分成比例不变，扶持政策不变。（4）“五统一”。即统一人事管理，统一财政、财务管理，统一政府资产管理，统一重大决策和对外关系，统一建设规划。
2、下步工作的重点和难点：（1）精简机构和人员。区域、机构和人员整建制“简单相加”，虽减少了乡镇政府
数量，但原有的机构林立、人员臃肿造成新建镇组织机构过于庞大、人员较多、开支较大尤其是镇级领导太多、分工过细等问题；加上各地在原乡镇所在地新成立了副镇级的办事处，存在“两张皮”的问题。[31]如果不很好地解决，势必使“乡镇撤并”工作的意义大打折扣。（2）逐步扩大新建镇的管理权限。乡镇撤并扩大了管理范围，但解决不了管理权限问题；由2个或2个以上乡镇并成一个建制镇，区域中心由2个或多个变成1个，如果仍然只享有乡镇级管理权限，势必会影响新建镇的经济发展和城镇辐射与集聚功能的发挥。（3）新建镇城镇建设规划。原有各乡镇大都制定了建设规划，并形成了自己的产业布局和区域功能。而新建镇要根据新情况，制定新的城镇建设规划，尤其是在集中利用城镇建设用地、发展乡镇企业、建设公共基础设施、转移农村人口等方面，要有新的长远规划。这要对原有规划进行大范围调整。如何既科学合理，又避免较大浪费，是必须认真研究解决的问题。
3、经验与启示：（1）这次“乡镇撤并”是对80年代以来“以乡建镇”和1992年乡镇“撤、扩、并”工作引发的问题进行的一次纠正，并必然要支付成本。调查发现，新建镇所在地大都恢复到原“区”级组织所在地；问题是，新建镇镇政府要完成机构改革、精简人员和建设规划调整等工
作，会涉及相关组织、人员和社区的既得利益，工作难度较大。新建镇的领导认为，如果以往的“撤、扩、并”直接把当时区级组织所管辖的行政区划范围改成一个建制镇，撤消其所属的其他乡镇，是最好的办法；现在为此花费一定的代价，支付一定的成本，将不可避免。（2）有效解决目前的重点和难点问题，有赖于综合配套改革。乡镇撤并只是解决小城镇“遍地开花”问题的措施之一，要使小城镇健康、可持续发展，必须进行综合配套改革，主要内容有：通过政府职能转换问题，用人制度改革问题，引进市场机制和产权制度改革问题，扩大中心城镇的管理权限问题等。（3）中西部进行小城镇建设，应汲取上述教训。目前中西部对推进小城镇发展如果没有新的改革与发展思路，继续采取“以乡建镇”的模式，后果会更加严重，不仅会出现“小城镇遍地开花”现象，还会因缺少发达地区天时、地利等优越条件，难以形成强大的经济支撑。（4）解决小城镇“遍地开花”问题，“撤乡（镇）并镇”并不是唯一的选择。目前发达地区有大规模地进行“撤乡（镇）并镇”的趋势；但由于高密度的城镇“木已成舟”，且不说搬迁改造的难度大、成本高、浪费严重，一律进行“撤乡（镇）并镇”，也不见得能科学地解决问题。事实上，还有一个如何与城市建设相结合的问题；这又涉及到城市建设模式以及县市行政区划调整问题。以温州为例，无论城市化问题专家，还是基层党政领导，都认为，苍南县
龙港镇和平阳县鳌江镇应该合二为一，建成一个城市甚至中等城市。而目前这两个镇仍然在各自的县域内进行“撤乡（镇）并镇”，加紧向各自的背后扩展地盘，各自进行小城镇建设规划。这是为将来“合二为一”建立城市后，争取为自己成为“市政府所在地”创造条件。事实上这是在重复过去的错误。
（二）通过“以地滚地、以地换地”进行的小城镇用地制度改革
过去，我们曾对山东济阳孙耿镇通过“以地滚地、以地换地”改革小城镇用地制度进行了认真研究，并对其创新经验给予高度评价。近两年，由于受现行土地政策的影响，其做法出现了某种程度的体制复归，但这个问题本身连同其首创意义就更具研究价值。
1、开始的做法：（1）集地。1992年，按全镇农业人口人均0.055亩土地的标准，分5条主线，从最边缘村由外向内，逐村依次滚动传递，即最边缘的村从自己靠近第二个村的边界土地中，将自己应该调出的土地滚动给第二个村，第二个村又从靠近第三个村的边界土地中，将本村应该调出的土地，加上接受外缘村传递过来的土地，一并滚动传递给
第三个村。最后一直将各村所要集中的土地滚到镇政府所在地104国道两旁，全镇共集中土地1700亩。（2）建立工业小区。镇政府将集中的土地建立工业开发区，其中每村都有一块与本村调出面积相等、但不与具体地块对号的土地，各村新建乡镇企业，要一律进入工业小区。（3）保持集体土地性质不变。为保护村集体和农民的利益，镇政府规定，通过“滚地”集中的土地，属全镇各村集体所有，土地的集体所有制性质不变。（4）镇里成立股份制企业“济南三利达开发有限责任公司”。按一定标准，将各村调出的土地量化成股权，各村以其拥有的股权在公司入股。公司职能是，执行工业小区建设规划；进行基础设施建设；与外来企业谈判用地事宜；向董事会报告公司经营状况，制定分红方案；对尚未利用的土地统一对外承包耕种。（5）农用地转为建设用地，土地使用者不需要向农民一次性交纳征地费用；除合理的土地税收外，地方政府和有关部门，不得向土地使用者收取或搭车收取不合理费用。
2、效果：（1）相继吸引几十家企业进入，总投达5亿多元，其中80%以上是外来企业，到1997年，全镇工业总产值已达17亿元，财政税收达1.83亿元，地方财政收入达1.66亿元，分别比1992年增加30倍、300倍、270倍。（2）吸引当地农民3000多人到工业小区务工经商，农民人均纯
收入由1992年的433元增加到1997年的2576元。（3）促进了小城镇的发展。除集中兴办乡镇企业外，还吸引人口近万人，拓宽了道路，投资兴建了日供水能力1.2万吨的自来水厂、装机容量1万门的程控电话设备和主变容量为8000千伏安的35千伏变电站。
3、创新意义与启示：
（1）这是对小城镇土地利用与管理制度的改革与创新。农用地变为建设用地，不改变集体土地性质，农民和集体有权参与土地增值收益的分配，有利于在农村工业化、城镇化占用土地这个最易于剥夺农民利益的环节上，防止了基层政府和有关部门以国家为名剥夺农民土地权益和乱收费行为，保护了农民和集体利益。（2）在传统农业资源变为现代资源的操作上，充分利用农村基层组织的动员能力和农民的传统观念，以“人均”和“少量”为原则，使政府行为变为农民的“一致性”选择，自始至终没有发生矛盾和冲突，没有农民因此上访告状，最大限度地节约了交易成本。（3）建设用地使用者使用建设用地，因不需要交纳各种不合理费用，降低了用地成本，有效地吸引了外来企业进入，使传统农区在工业化、城镇化初期，有效地避免了 “村村点火、户户冒烟”现象，有利于乡镇企业从一开始就规模化、团地化发展。（4）地方政府追求地方资本原始积累无可厚非，但
到底是通过垄断土地要素市场、抬高土地价格，直接获取土地资源收益，还是通过降低土地要素价格，提高土地与资本、劳动力等要素的配置能力，增强经济总量，从而扩大政府财政税收来源，是两个完全不同的途径。孙耿镇财政税收之所以有如此高速度的增长，就是因为选择了后一种方式和方法。
4、面临的问题：目前孙耿镇的做法出现了某种程度的体制复归问题。即按现行小城镇用地政策规定，国土管理部门要求孙耿镇按照“五统一”的政策，重新将工业小区建设用地征为国有，按政策办理有关国有土地使用手续和补交各项费用。这势必要影响乡镇企业的集中发展和农村人口向小城镇转移。看来，小城镇发展要想通过改革与创新，打破现行政策与体制框架下各级政府及其部门的既得利益，实现保护农民和集体土地权益的目的，其阻力和难度是相当大的。那么，小城镇发展，到底是以集中发展乡镇企业和转移人口为目标，还是为满足各行为主体的既得利益要求，继续固守现行政策与体制，坐视乡镇企业分散布局、农村人口滞留农业与小城镇建设用地的低效利用并存现象发生，以激化人地关系高度紧张的基本国情矛盾为代价。关键看政府的制度选择。
第五篇：多人死亡侵权事故中死亡赔偿金制度适用之检讨与修正——对《侵权责任法》第十七条的解读
多人死亡侵权事故中死亡赔偿金制度适用之检讨与修正——兼对《侵权责任法》第十七条的解读
叶鑫欣
《侵权责任法》对死亡赔偿金的规定较为模糊,仅在第17条规定了特殊情形下以相同数额确立死亡赔偿金，即“因同一侵权行为造成多人死亡的，可以以相同数额确定死亡赔偿金”。该条规定了死亡赔偿金制度，其积极意义不容置疑，但由于死亡赔偿金“城乡二元化”（即同命不同价）问题并未完全厘清，①裁判尺度不一的争论反而有越演越烈之势。这就使得我们在肯定《侵权责任法》第17条积极意义的同时，不得不对其加以检讨。本文拟在分析死亡赔偿金性质的基础上，以道路交通事故为视角，结合《侵权责任法》第16条、第17条等涉及死亡赔偿金制度之规定，对第17条在审判实务中的适用作出思考。本文认为同一交通事故致二人以上死亡的，死亡赔偿金原则上按照受诉法院所在地上城镇居民人均可支配收入的20年标准计算，被扶养人生活费从中析出，不重复计算。被扶养人作为受偿权利人的诉讼权利必须得到保障。希望上述思考对司法实践、可能出台的司法解释、乃至未来《侵权责任法》修缮有所裨益。
鉴于我国死亡赔偿金在《侵权责任法》颁行前后表征不一，为讨论方便，如无特别说明，本文探讨的死亡赔偿金为《侵权责任法》下涵盖被扶养人生活费之死亡赔偿金，而狭义死亡赔偿金指《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《赔偿案件解释》）下与被扶养人生活费项目并列之死亡赔偿金。②
一、问题的提出：第17条法律适用之实务检视
案例一：2010年8月21日凌晨2时30分，厦门同安区发生一起致5人死亡的重大交通事故。陈某驾驶二轮摩托车行驶至事故路段，与停放在东侧慢速机动车道内的由王某驾驶的重型半挂牵引车牵引的重型平板半挂车相碰撞，造成陈某及摩托车上乘客刘某、丘某、张某、许某五人当场死亡。除陈某外，其余四名 叶鑫欣：厦门市同安区人民法院法官，海南大学法学院国际经济法硕士研究生。
① “同命不同价”的典型案例是2005年12月重庆某法院判决遭遇车祸的两个城市女孩的父母得到了20多万元的赔偿，而死者何源的户口在江北区农村，其父母获得的赔偿仅为5.8万余元。该判决结果旋即在社会上引起轩然大波。在2006年3月全国“两会”期间，全国人大代表张力猛烈抨击“同命不同价”现象，认为其暴露出司法解释对“法律面前人人平等”原则的违背，反叛了现代法治的基本要求和我国宪法的精神，并建议立法机关对《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》进行违宪审查。
②《赔偿案件解释》第29条规定：“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按二十年计算。但六十周岁以上的，年龄每增加一岁减少一年；七十五周岁以上的，按五年计算。”第30条规定：“赔偿权利人举证证明其住所地或者经常居住地城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入高于受诉法院所在地标准的，残疾赔偿金或者死亡赔偿金可以按照其住所地或者经常居住地的相关标准计算。”
死者均系农村户口。为讨论方便，本文假定上述五名逝者无过错。
梳理现行立法关于死亡赔偿金的规定，如下：《侵权责任法》第16条“侵害他人造成人身损害的，应当赔偿医疗费、护理费、交通费等为治疗和康复支出的合理费用，以及因误工减少的收入。造成死亡的，还应当赔偿丧葬费和死亡赔偿金”；第17条“因同一侵权行为造成多人死亡的，可以以相同数额确定死亡赔偿金”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国侵权责任法〉若干问题的解释》（以下简称《侵权责任法解释》）第4条“人民法院适用侵权责任法审理民事纠纷案件，如受害人有被抚养人的，应当依据《赔偿案件解释》第28条①的规定，将被抚养人生活费计入残疾赔偿金或死亡赔偿金”。上述规定在审判适用时会出现如下疑问：
（一）“相同数额”是以农村还是城镇抑或其他标准确定？ 依《侵权责任法》，上述案例中仅规定“群死”五个人可以以相同数额的死亡赔偿金赔付，但法律并未规定相同数额（X）是以农村还是城镇抑或其他标准明确，实务中存在以下三种解释：
1.X＞以城镇标准确定之数额；
2.以城镇标准确定之数额＞X＞以农村标准确定之数额； 3.以农村标准确定之数额＞X。
以厦门市2010年的标准为例，同为交通事故死难者，60岁以下城镇居民可以得到的死亡赔偿金为“受诉法院所在地上城镇居民人均可支配收入乘以20年”，厦门市2010年公布的2009年城镇居民人均可支配收入为26131元，因此，这笔赔偿金数额为26131元×20=522620元。而厦门市同期农村居民人均纯收入为9153元，因此，农村居民可以获得的赔偿为9153元×20=183060元。在“相同数额”未明确规定下，陈某、刘某、丘某、张某、许某是按照183060元还是522620元赔付？前者仅是或者的35、02%，差距不可谓不大。
此外该条使用的字眼是“可以”而非“必须”，对于“可以”的界定并无标准，在具体个案中是否适用该17条文完全取决于法官的裁量。考虑到自由裁量权的恣意性，各地甚至同一法院判决结果的差异将不可避免，法律适用的统一性必然遭受破坏。
（二）死亡赔偿金与被扶养人生活费的关系 《侵权责任法》及《侵权责任法解释》文采《关于审理涉外海上人身伤亡案 ①《赔偿案件解释》第28条：“被扶养人生活费根据扶养人丧失劳动能力程度，按照受诉法院所在地上一城镇居民人均消费性支出和农村居民人均年生活消费支出标准计算。被扶养人为未成年人的，计算至十八周岁；被扶养人无劳动能力又无其他生活来源的，计算二十年。但六十周岁以上的，年龄每增加一岁减少一年；七十五周岁以上的，按五年计算。被扶养人是指受害人依法应当承担扶养义务的未成年人或者丧失劳动能力又无其他生活来源的成年近亲属。被扶养人还有其他扶养人的，赔偿义务人只赔偿受害人依法应当负担的部分。被扶养人有数人的，年赔偿总额累计不超过上一城镇居民人均消费性支出额或者农村居民人均年生活消费支出额。”
件损害赔偿的具体规定（试行）》（简称《涉外赔偿规定》）例，被扶养人生活费赔偿项目不再单独存在，而是被死亡赔偿金项目所吸纳，确立三类相互独立并存的死亡赔偿项目：相关财产损失赔偿、精神损害赔偿、死亡赔偿金。但存在以下适用困难：
1.一种认为应当按照《赔偿案件解释》标准确定被抚养人生活费之后，再与死亡赔偿金相加，其和为最终确定之死亡赔偿金；
2.一种是认为被扶养人生活费应该从死亡赔偿金中析出，不重复赔偿； 3.死亡赔偿金的之受偿权利人与死者之被扶养人两者存在交叉，审判实践中出现受偿权利人与被扶养人主体不一时，如何确定两者之间的法律关系，法条未予明确；
4.被扶养人是否有独立的生活费请求权以及这种请求权的独立性如何体现及得到保障尚无法律规制；
5.被扶养人生活费是《民法通则》确定的法定赔偿项目，《侵权责任法》及最高院之司法解释是否有权修改，其立法正当性有待商榷。
（三）命与价的关系 《侵权责任法》出台前，从我国近些年的司法实践看，在一些因同一事故导致多人死亡的侵权纠纷案中，由于法院最终判决的死亡赔偿金数额在众多原告之间差异较大，引起死者家属极大不满，也广受媒体、社会公众诟病。
《侵权责任法》颁行后，第17条被社会公众解读为关于“同命同价”的规定。但是这种死亡赔偿金是生命的对价的逻辑，不考虑死者生前的收入状况，不考虑其家庭共同体成员未来生活需要，不考虑民法体系内部自洽性，规定赔偿同等数额死亡赔偿金就是实现“同命同价”的法律公正吗？在理论上真能成立吗? 1.死了才能享受法律平等？按照目前侵权责任法体系，在非致死的情况下，残疾赔偿依然是采“城乡二元化”赔偿标准，按照“同命同价”的逻辑，难道只有死了才能享受平等的法律待遇？法律制度应该有其内在逻辑和规律。如果为了减少群体上访，单纯追求社会稳定的政治效果，而放弃司法公平内在机理，即便可以满足一时的政治需要，但从长远来看，却是对司法公正的践踏。
2.反向歧视个体生命。在同一侵权纠纷案中, 户籍不同导致赔偿差异是赤裸裸的，其给人的不公平感非常直观，视觉冲击无比强烈；而在不同案件中,户籍不同导致的赔偿差异由于比较对象不在同一时空之下而显得相对隐晦，不公平感变淡，这也只是掩耳盗铃。
3.法律平等与实体差异。法律上的平等并不能排除合理的事实上的差异，抹杀个体差异所抱持的机械的、绝对的平等观,逆反了由抽象人格走向具体人格,疏离了矫正正义之理念。毋庸置疑，“群死”的受害者家属形成了一个利益共同 3
体，较能通过群体方式主张诉求，借助民粹主义，放大差异，①从而引起社会的广泛关注。而“个死”的受害者家属势单力薄，很难“震撼”社会。这种以“数量取胜”的司法裁决方式，无异于饮鸩止渴。
总之，如果死亡赔偿金性质、功能没有厘清，上述适用难题就无法解决，无论以何种标准确定死亡赔偿金都无法满足“同命同价”，该争论必然永无休止。
二、理论辨析：第17条之死亡赔偿金的性质
要解决上述死亡赔偿金制度适用难题，有必要正确认识下死亡赔偿金的性质、功能。在我国，交通事故死亡赔偿金制度经历了一个逐步发展的过程。交通事故死亡赔偿金制度肇始于给予因交通事故死亡的死者家属抚恤补助，该赔偿兼有经济补偿和精神抚慰双重性质②，但没有明确具体赔偿项目；1987年《民法通则》只规定被扶养人扶养费，对狭义死亡赔偿金未作规定；《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《国家赔偿法》、《关于审理触电人身损害赔偿案件若干问题的解释》中，狭义死亡赔偿金或可理解为精神损害赔偿金，与被扶养人扶养费并列可兼得；2001年《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》、2002年《医疗事故处理条例》突破先前的模糊做法，将狭义死亡赔偿金明确定性为精神损害抚慰金，与被扶养人生活费并列；《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》采概括赔偿，不区分死亡赔偿金、精神损害赔偿金、相关财产损失及抚养费。比较特殊的是《涉外赔偿规定》将被扶养人生活费并入了死亡赔偿金，并且安抚费是指对死者遗属的精神损失所给予的补偿。该分类方式与《侵权责任法》相似。《赔偿案件解释》将狭义死亡赔偿金、被扶养人生活费、精神损害抚慰金与其他相关财产损失赔偿费用并列。该解释首次将狭义死亡赔偿金与精神损害赔偿确定为分别独立的赔偿项目，并明确了狭义死亡赔偿金的财产赔偿性质，以区别于精神损害赔偿。
由此可见，尽管侵权死亡赔偿本应是一项独立的制度，但我国诸多法律、法规和司法解释规定的体系较为混乱，在侵权死亡赔偿的赔偿范围、赔偿项目及名称、计算标准等方面存在诸多不一致之处，尤其是在死亡赔偿金的性质认定方面差异较大。理论界对于死亡赔偿金的性质存在重大分歧，主要有以下几种观点： ③
（一）侵权死亡赔偿金是被害人的命价 1.死亡赔偿金是命价的解说。简要梳理人类历史上对侵害生命的救济或者处断措施，以金钱砝码衡量人命价值、对人命本身进行赔偿的做法是人类历史上比 ① 张新宝：《中国民法和民法学的现状与展望》，载《法学评论》2011年第3期，第108页。
② 参见1965年5月26日最高人民法院办公厅、公安部办公厅致中华全国总工会劳动保险部的《关于交通肇事的补偿和抚恤问题的函》。
③ 张新宝：《侵权死亡赔偿研究》，载《法学研究》2008年第4期。
较古旧的生命侵权责任承担方式。①命价说认为，侵害生命权是最严重的对身体和健康的伤害，死亡赔偿金是对死者自身因生命丧失而遭受之损害进行的赔偿。该观点在是否实行同一赔偿标准上有分歧，从而出现了“命价平等说”与“命价不平等说”两种不同学说。
2.对死亡赔偿金是命价学说的反驳。命价说逐渐被扬弃，其主要理由是：（1）生命 “无价”是近代普世价值观。生命对人虽有最高之价值，但却决非金钱价值，更不会通过“价格”的形式表现出来。②（2）死者不属人格权主体。私法上的权利义务及责任，均是以私人存在为前提。受害人民事权利能力和民事诉讼能力随其死亡的法律事实而消灭，死者已无可能作为原告对其失去生命的“损害”提出赔偿请求，也就不存在可以继承或代位行使的此等损害赔偿请求权，死亡不过是引起求偿权利人主张损害赔偿请求权的一个法律事实。（3）在马克思看来，“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”死者的逝去必然要撕裂其生前所处的社会关系的某些环节。侵权法是从近亲属、生活伴侣、雇佣人或交易伙伴等的角度来分析他们中的哪些人可以就哪些损失主张权利。并且还需要区分两种损害形态，即以纯粹经济损失形式出现的反作用于第三人（如因失去扶养人、失去雇员）的损失和作为直接损失形态出现的因丧失亲人的悲痛而导致的对本人健康的损害。③（4）长期以来，公法对侵权死亡事件担负主要的修正任务，而私法救济的产生是随着近现代金钱赔偿的功能日益增强而逐渐独立的。对私法自身救济方式的局限性要有清楚的认识，仅将死亡限于私法领域内讨论，仅着眼于私法领域而得出“撞伤不如撞死”、“同命不同价”的结论，是过度夸大了私法的修正功效。采用公私法共同修正的整体思维，自然不会有“撞伤不如撞死”、“同命不同价”的谬论。
（二）赔偿金是对近亲属利益损失的赔偿 既然死亡赔偿金不是命价，那么死亡赔偿金是对哪些人的哪些损失进行的赔偿呢？主要有两种观点：
1.抚养丧失说。扶养丧失说（此处涵盖抚养、扶养、赡养关系）认为由于侵权人的行为断绝了被害人亲属的扶养费用来源，因此侵权人赔偿的内容为支付死者生前扶养人的生活费。王利明教授持类似观点，其将死亡赔偿金定性为是对“死者近亲属的扶养丧失的赔偿”，“是为了维持其近亲属的生活水平”。④此说认为，赔偿义务人赔偿的范围就是被扶养人在受害人生前从其收入中获得自己的扶养费份额，与《赔偿案件解释》确定的被扶养人生活费是同一个概念。目前采取此 ① 王利明、杨立新、姚辉等：《人格权法》，法律出版社1997年版，第13页。② 孙鹏：《“同命”真该“同价”？对死亡损害赔偿的民法思考》，载《法学论坛》2007年第2期。③ [德]克雷斯蒂安·冯·巴尔：《欧洲比较侵权行为法（下卷）》，张新宝译，法律出版社2001年版，第79页。
④ 王利明：《侵权责任法制定中的若干问题》，载《当代法学》2008年第5期。
种观点的有德国、英国、美国大多数州、俄罗斯联邦以及我国台湾地区“民法典”，如美国大多数州采取的被扶养人有权就受害人生前对其所在的家庭提供的经济支持获得赔偿。①
2.继承丧失说。继承丧失说认为侵权行为造成侵权死亡人余命年岁内的收入“逸失”，使得这些原本可以作为死亡人的财产为其法定继承人所继承的未来可得收入丧失，对于这种损害，侵权人应当予以赔偿。②一般来说被害人扶养其所扶养的人的财产来自于自己的收入，如果侵权人赔偿了死者的经济收入，那么其中就应当包含他所扶养的人的扶养费，若在支付死亡赔偿金的基础上再支付被扶养人生活费就是重复赔偿。因此，继承丧失说在赔偿项目上不再单独列支被扶养人生活费，即死亡赔偿金与被扶养人生活费表现为相互排斥的关系。一般认为我国《涉外赔偿规定》以及《赔偿案件解释》之狭义死亡赔偿金采“继承丧失说”。
（三）笔者观点——物质生活水平维持说 生命本无价，对死亡所引发的客观损害的弥补数额绝不是生命的对价。本文认为私法规制侵权死亡赔偿的目的是使近亲属获得均等的实现矫正正义的机会，尽可能使求偿权利人处于被侵权人生命权被侵犯之前的经济和精神状态。因此，死亡赔偿金不是命价、不是扶养利益、继承利益，我建议以张新宝教授为代表的“物质生活水平维持说”来解读死亡赔偿金。该学说认为应吸收“扶养丧失说”和“继承丧失说”之长处，即作为侵权死亡赔偿一部分的死亡赔偿金，其主旨在于维持家庭共同体成员一定的物质生活水平，被抚养人也是共同体成员的一部分。因此，作为维持家庭共同体成员一定物质生活水平的死亡赔偿金，自然也包括维持被扶养人一定物质生活水平的生活费。
循我国例，《赔偿案件解释》文将死亡赔偿归结为四大类损害予以救济，即相关财产损失之赔偿、精神损害赔偿、被扶养人生活费与狭义死亡赔偿金赔偿。《侵权责任法》则归结为三大类予以救济，即相关财产损失之赔偿、精神损害赔偿、死亡赔偿金赔偿。按照“物质生活水平维持说”，《侵权责任法》下死亡赔偿金其实赔偿的就是以往的狭义死亡赔偿金和被扶养人生活费，即对近亲属未来可得利益逸失的弥补，其目的是为了维持近亲属一定的物质生活水平。本文采用“物质生活水平维持说”对第17条在审判实务中如何适应进行分析。
三、困境求解：完善第17条法律适用之思考
尽管《侵权责任法》第17条的“不当简约”造成本身存在种种不足，但这些不应成为否定《侵权责任法》第17条内在价值的理由，更不应该成为否定该死亡赔偿金制度的理由。正确理解第17条之规定，应注意把握如下几点：
① 张新宝：《侵权死亡赔偿研究》，载《法学研究》2008年第4期。
② 杨立新：《人身损害赔偿司法解释释义》，人民出版社2004年版，第345页。
（一）适用前提：“群死”是充分不必要条件 第17条之适用以法律明确规定的“同一侵权行为造成多人死亡”为限，不得扩展至其他情形，即应当满足两个条件：
1.受害者死亡的侵权事由是同一的，即造成死者死亡的侵权事由是同一个，主要是指同一交通事故、矿山事故等。但是“同一”并非“单一”，要注意间接结合侵权的情况，比如案例二：甲、乙、丙等若干人在一起交通事故中受伤，甲、乙等若干人当场死亡，而丙在送医的途中再次遭遇另一场车祸当场死亡。根据《赔偿案件解释》，间接结合侵权下，各个侵权人应当“根据过失的大小或者原因力比例各自承担相应的赔偿责任”，赔偿标准采“城乡二元化”标准。那么，丙是以甲、乙等若干人的“相同数额”还是适用“城乡二元化”标准计算的死亡赔偿金？本人认为不能把丙排除在适用第17条标准之外，具体应该分为两步：（1）按照两起事故过失的大小或者原因力比例确定责任，第一起事故比例为X，第二起事故比例为（1—X）；（2）第一起事故的死亡赔偿金以“相同数额”确定总额之后乘以X，第二起事故以一般条款确定死亡赔偿金之后乘以（1—X）。
2.死亡人数应该达到二人以上。死亡人数多少算“多人”，根据文义解释，或可理解为三个（含本数）以上。但是考察《侵权责任法》第17条出台的背景，其目的是为了有效缓解同一侵权事故中不同赔偿金额的紧张关系，如果三个人死亡适用相同数额，而两个人死亡适用不同数额，赔偿差异必然更加赤裸裸。其次，为了立法体系的自洽性，《侵权责任法》最后应该是不区分群死、个死而采用一致、合理的赔偿标准，避免反向歧视个体生命的尴尬，二人死亡、三人死亡、十个人死亡在法律上不适合规制不同的赔付标准。因此认定多人为二人及二人以上更有利于衡平个案利益，促使侵权责任法内在逻辑的一致性。为此，笔者认为多人应当理解为二人及二人以上。
（二）相同数额的标准：以城镇标准为原则 1.相同数额仅限于死亡赔偿金项目。“以相同数额确定死亡赔偿金”意味着死亡赔偿金的等额化，但对于医疗费、护理费、误工收入、丧葬费等相关财产损失的赔偿仍然以实际发生数额为标准。此外，考虑到因同一侵权行为导致多人死亡的情形，侵权人的过错程度、侵权场合、手段、行为方式等方面均无差异，死亡者被侵害的状况大体一致，对家庭共同体成员的精神冲击大致相同，精神损害赔偿宜采用相同数额，在道德层面上对“同命不同价”作出正面回应。
2.相同数额应该是相同标准的意思，那么是以何种标准?对于这个标准，我国一些法院已经进行了一些探索：（1）安徽省高级人民法院《审理人身损害赔偿案件若干问题的指导意见》规定同一事由造成的人身损害赔偿，农村居民可享受 7 的残疾赔偿金、死亡赔偿金按照城镇居民的标准计算。①（2）河南省高级人民法院《关于加强涉及农民工权益案件审理工作，切实保护农民工合法权益的意见》首次不区分特例非特例，确认农村居民与城镇居民的赔偿“同命同价”。（3）重庆市高级人民法院发布《关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的指导意见》，在死亡赔偿金的赔付上同样突破城乡差别标准。（4）2010年12月9日国务院决定修改新的工伤保险条例，将因工死亡一次性补助金大幅度提高，修正为上一全国城镇居民人均可支配收入的20倍，不再区分城镇与农村。上述经验值得借鉴，并且采用“就高不就低”的原则更符合第17条立法本意，尤其是对于将来一人死亡侵权案中死亡赔偿金也采用城镇标准迈出关键一步。本文建议原则上应该按照“受诉法院所在地上一城镇居民人均可支配收入标准”计算。
3.“可以”与“应该”的界定，涉及个案中的具体利益权衡，本文认为在多人死亡交通事故中，法院应该按照“受诉法院所在地上一城镇居民人均可支配收入标准”确定死亡赔偿金，原则上按照受诉法院所在地上城镇居民人均可支配收入的20年标准计算，同时可以根据被害人的年龄、收入状况等个人因素进行适当修正。比如：（1）计算“余命”时，被侵害人六十周岁以上的，年龄每增加一岁减少一年；七十五周岁以上的，按五年计算。（2）求偿权利人举证证明其住所地或者经常居住地城镇居民人均可支配收入高于受诉法院所在地标准的，法院可以按照其住所地或者经常居住地的相关标准计算。（3）但是如果双方当事人就赔偿数额达成一致的，法院可以认可，除非显失公平或者受到欺诈的。这也是法条规定“可以相同”而非“必须相同”的应有之义。
（三）被抚养人生活费应从死亡赔偿金析出 《侵权责任法解释》第4条规定，将被抚养人生活费计入残疾赔偿金或死亡赔偿金。如上分析，《赔偿案件解释》规定了既要按死者收入标准赔偿狭义死亡赔偿金，又要赔偿靠死者扶养的人的扶养费。但是无论是狭义死亡赔偿金还是抚养费，都是死者的收入扣除必要支出之后的剩余部分，显然这两笔赔偿中重复计算了被抚养人生活费。因此本文认为如果受偿权利人主张了死亡赔偿金又主张被抚养人生活费，则被抚养人的生活费应从死亡赔偿金析出，而不应该在死亡赔偿金之外再另行计算被抚养人生活费。而被扶养人生活费可以参照《赔偿案件解释》规定的被扶养人生活费标准和计算方法确定，即被抚养人是农村的，采用农村标准确定被抚养人生活费，是城镇的就以城镇标准确定被抚养人生活费，这也能满足被抚养人生活所需的应有之义。即包含三层意思：首先，无论有无被抚养人，死亡赔偿金的数额是相同的；其次，有被抚养人的，被抚养人生活费从死亡赔偿 ① 黄勇：《安徽制定人身损害统一赔偿标准》，载《中国青年报》2006年3月23日第3版。
金总额中析出，不重复赔偿；第三，被抚养人生活费不应如死亡赔偿金一样“可以相同数额确定”，而是应当按照〔2003〕20规定的标准确定数额再行析出。这其中涉及到两个问题：
1.受偿权利人主体适格的确定。《侵权责任法》第18条就死亡赔偿请求权主体作出原则性规定，即被侵权人死亡的，其近亲属有权请求侵权人承担侵权责任。民法近亲属指配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。当前我国立法中受害人的近亲属及被扶养人范围存在重复又稍有区别：法律意义上的被扶养人只能是近亲属，而受害人近亲属并不当然是扶养对象，只有当受害人近亲属为未成年人或虽为成年人但丧失劳动力又无其他生活来源时，才能成为被扶养人。如受害人死亡时尚无赡养能力的情形，受害人的法定扶养人也可以请求损害赔偿。因此，本文认为此处的近亲属应做扩大解释，包括近亲属和被抚养人（本文将广义的近亲属称为受偿权利人），所有受偿权利人享有的是同一死亡赔偿金请求权。
考虑到侵权死亡赔偿的受偿权利主体通常较多，除明确表示放弃权利外，法院应主动追加全部权利主体作为诉讼当事人。部分请求权人明确表示放弃权利，不影响死亡赔偿金总额计算。如果确实无权利人，也即“无名氏”赔偿问题，从社会救助的角度出发，本文认为民政局作为负责社会救助和福利事业的行政机构，有权以原告资格代为诉讼及时主张相关权利，其获得的赔偿金由道路交通事故社会救助基金代收和保管。应该关注的，对在审理时尚未出生的胎儿的分配问题，由于胎儿在出生前受侵害情形，应在时间上延至其出生之后才发生①，所以可以由其法定代理人代为提起损害赔偿之诉，理应参与分配死亡赔偿金，这在我国已有一些司法判例。②若胎儿不幸夭折，也只涉及到近亲属内部的再次分配问题而已。
2.死亡赔偿金分配原则。考虑到各受偿权利主体与死者的感情亲疏有别，同时为了保障被抚养人的权益（被抚养人的利益需求往往更为紧迫），可以借鉴《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》第7条将配偶、父母、子女、被抚养人作为第一顺位请求权人；只有在没有第一顺位提出请求的情况下，方可由其他近亲属提出赔偿请求。而第一顺位请求权中，被抚养人及被抚养人之外的其他近亲属在分配时存在区别，即基于对被扶养人利益的保护，应先行支付被扶养人生活费，在扣除了被抚养人生活费之后，剩余的死亡赔偿金再在全部第一顺位受偿权利人之内进行分配。
① [德]迪特尔·梅迪库斯：《德国民法总论》，邵建东译，法律出版社2000年版，第786-787页。转引自郑永宽：《人格权概念解析》，中国政法大学2006年博士学位论文，第45页。
② 如四川省泸州市江阳区人民法院在“王德钦诉杨德胜、泸州市汽车二队交通事故损害赔偿纠纷案”中判决侵权人对胎儿的抚养费进行赔偿。
需要强调的是，扣除抚养费之后余下的死亡赔偿金分配问题，本文认为可以遵循受偿权利人协议优先的原则，如无法达成协议，宜在平均分配的基础上，适当考虑与死者生前生活联系密切度进行必要修正。
结 语
本文认为，二人以上死亡交通事故中，原则上应该以受诉法院所在地上城镇居民人均可支配收入标准20年计算每个受害者的死亡赔偿金，法院可以在充分考虑被侵权人年龄、收入等个人因素基础上进行适当修正。死亡赔偿金总额确定之后，应当优先析出被抚养人生活费满足被抚养人生活需求，扣除被抚养人生活费的死亡赔偿金再在全体求偿权利人中平均分配。
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