深圳探索“城市更新”政府不再主导征收拆迁(全文)

第一篇：深圳探索“城市更新”政府不再主导征收拆迁(全文)

深圳探索“城市更新”:政府不再主导征收拆迁（全文）

2013-05-02 09:59:49 来源: 财经国家新闻网

1988年的《深圳经济特区土地管理条例》确立的公有土地批租，直接决定了上一轮中国城市化的模式。

1974年，一位年仅31岁的经济学家被世界银行派去做一个城市化的调研。当时的主流思潮，还陷在“政府主导”和“市场主导”非此即彼的争论中，要探究“新型城镇化”，或许年轻人脑子里的框框要少一些。

让这位名叫奥威尔·格里姆斯的博士感兴趣的，一是北欧的瑞典，他们是通过何种政策工具，进行高品质低成本的城市开发？建成“福利国家”靠的只是高税收吗？再就是战后满目疮痍的德国、日本乃至韩国的城市，怎么就从废墟中迅速崛起了？只靠“勤劳”或“美援”肯定是不够的，其规划和融资是如何组织的呢？

前一个经验是“土地储备”，国人现在早已熟悉了，只不过其在中国发生了些变化：国家控制了土地的供应，而征地农民和被拆迁市民普遍感觉“政府强势”。后一个政策工具，在德国、中国台湾和香港等地区的名称各异，但本质都是政府引导规划、权利人分享收益，通过谈判而非强制解决问题。

其实这一工具2009年在深圳也有了萌芽，叫做“城市更新”。所谓“政府引导，市场主导”，指的是政府不再主导征收拆迁、通过出让土地“经营城市”，转由自主谈判，实现存量土地价值的开发提升。

集体工业用地入市

2013年1月18日，国家统计局公布了年度数据，这天中信证券的首席经济学家诸建芳紧盯着大盘的走势。当天的高开低走，“是市场对于中国经济的结构性减速做出的反应”；但是午后通过对数据消化，“特别是对改革红利的期待，使得全天股指又再次上扬”。

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他所说的利好消息，就包括深圳市的存量集体工业用地可以直接入市交易了。而此前必须经过政府之手，先征收后再出让赚取差价。在当天的新闻发布会上，深圳市规划和国土资源委员会主任王幼鹏说，通过为供需双方搭建公开透明的服务平台，原村集体的合法工业用地，可享受与国有土地一样的待遇入市买卖。

大背景是改革开放的第一波浪潮中，深圳是“摸着石头过河的”，村村生火、户户冒烟，遍地都办开发区。时至今日，要发展现代服务业、新兴产业和文化创意产业，却开始受制于土地供给的瓶颈。

商住用地也是一样。“城中村”里的“握手楼”、“亲嘴楼”，虽然很密很挤，但是土地的价值并没有完全充分利用。“把分割的地基连成片可以建得更高，把基础设施配好可以卖得更贵。”浙江大学的汪晖，是最早把更新重划的理论介绍到大陆的学者之一。“升值的收益中，原住民拿一部分，企业拿一部分，政府还可以留一部分。”

《深圳市城市更新办法》，其本质就在探讨怎么把这件事做成。与国内其他城市政府主导旧改拆迁的模式不同，在供求双方直接谈判的框架下，政府可以抽身而退；而一大批旧屋村、旧工业区、旧商住区，换个角度看就不是负担而是机遇。这就是为何一个市级的土地政策，会在地产行业乃至资本市场吸引如此大关注的原因。

预算硬约束

其实，创新都是被逼出来的。

2009年夏天，于洋那时正在北京的大学和研究所逐个敲学者的门。他任职于深圳市土地与房产交易中心，来京时揣着这样一个问题：以后深圳无地可卖的话，其所在的机构还能做点什么？

按照官方数据，目前深圳已建成的面积为917平方公里，到2020年，深圳可以拿来盖房子的地只有42平方公里，而且零星分散，项目引进和城市发展“无从落地”。

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按深圳综合开发研究院宋丁的比喻，正是基于无地可用的“悲壮事实”，深圳市才“被迫地”导入了城市更新。

更要命的是，深圳的发展不过30多年，香港已经开发百年；但前者已有46%都已经铺上了水泥，后者仅21%。“要真正做到节约集约是需要硬约束的。要是深圳也能五环六环地往外扩，谁又会去琢磨这些困难的问题呢。”于洋这样打趣。

但总要有人琢磨那些长远但困难的问题。深圳的今天，也将是很多内陆城市的明天。要讨论“新型城镇化”，深圳被实践逼着是最早思考的一批。据深圳市城市更新办公室的数据，2012年，全市实际供应用地749公顷中，城市更新提供的占了约三成。而列入计划能够动员的面积为33.71平方公里，相当于将土地储备翻了近一番。

土地是影响经济乃至社会面貌的决定性要素，土地政策的微小创新，都将深刻影响经济基本面。在2012年全国增速放缓的大背景下，深圳通过城市更新带来的投资额年增长率76%，高于全市房地产投资额11%的增幅，更高于全市固定资产投资额8.3%的增幅。

“以前都说中国经济对内靠投资，对外靠出口。而面临结构性减速和大环境外需不振的情况，能否通过改革要素供给提振增长？”在新华社与国家统计局合办的“经济形势季度分析会”上，中国社科院副院长李扬提出了“新供给经济学”：在短期的调控与需求管理手段效果递减后，政府应该进行怎样的结构性改革？

政府只作“守夜人”？

要是总一帆风顺，也算不上是探索创新。

深圳的华强北路是通讯器材的集散中心，交易高峰时，整街上的取款机一大早就会被提空。但与这样寸土寸金之地一街之隔的南园小区，相对老旧低矮的建筑似乎并未完全发掘出土地的潜力。

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三年前，学规划的潘丽雯被借调参与南园城市更新的工作；但直至借调结束，这一项目也未能启动。为什么一件政府让利的好事，不再由行政主导的改造，会这么困难？

按照常见的说法，“政府退出，直接交给市场就行了”。许小年（微博）等学者的观点很具有代表性。政府做好“守夜人”就足够了，至于设计交易、培育市场的具体技术，往往被称为“黑板上的经济学”。

但真正去做，却发现没那么简单。宋留强看好新政策，自己成立了“城市更新房地产咨询服务公司”，但他发现，虽然全市已经列入更新计划的项目多达300余项，真正顺利运作的还不多，很多仍然卡在拆迁谈判，说明政府本身并非问题所在。

因为市场不是自动产生的，“不是被假设出来的，而是需要培育的”——罗纳德·科斯在一本著作的序言中写道。书的作者是理查德·桑德尔，他曾任芝加哥期货交易所的首席经济学家，在上世纪70年代操刀设计了利率期货市场。

“新的市场是通过 推销 而不是 购买 形成的——创建一个成功的新市场，教育和营销的贡献功不可没。”桑德尔认为金融和土地有着共同之处，在接受《财经国家周刊》记者采访时，这样给中国的改革者支招：“与一般商业产品不同，对新制度、新交易工具的需求往往不是显而易见，在没有先例的领域突破就更加困难。而教育不仅针对供求双方，而要贯穿整个产业链，包括律师、会计师、学者、监管机构乃至公众等等。”

扶助之手

如何打破僵局，推进改革？比如木头龙旧住宅区改造项目位于深圳的中心区罗湖，那里尚未签订搬迁补偿协议的300余户业主，他们在担忧哪些事情？ “开发商搬走一户拆门窗时，掉在楼下草坪中的碎玻璃，费了我好长时间才清理走。这样的开发商能干好吗？”一位女业主的细心，揭示了买卖双方的信任不是自动达成的。“按照1:1.3第4页

的面积比例补偿不算低，关键是拆了后能及时建好回迁吗？届时会不会因为市价涨了还得补交好多钱？”

所以在“看不见的手”之外，政府还要有所为，提供监管，建立信任。“让公众知道在城市更新中能够获得什么、失去什么，才会配合政府和企业开展城市更新工作。”宋留强是市场人士，他知道所有这些靠单个企业很少愿意去做，也很难做到。

对此政府也有回应。“我们确实在为供需双方搭建沟通协商的平台，包括下基层的城市更新细则宣讲。”肖纯是深圳市城市更新办公室仅有的5名在编人员之一，“可能社会反响还不够，这毕竟涉及到一个机构的人员力量问题，包括财政资金的支持。”

如此看来，市场和政府是相互嵌入的。宋留强期望中的政府，应该担当起城市更新工作引导者、培训者、促进者的角色。而通过引进第三方服务机构组织，自己的公司也可以参与，开展针对公众的专业培训。另一个考验是，如何在强制和自愿之间达成合理的平衡，在保护权利的同时，又不至于久拖不决，搁置大多数人的福利改善。

深圳试点的第一步，是将“权利保护”的原则作为前提性的规定。要申报更新项目，需要占建筑物总面积2/3且占总数量2/3以上的原住民统一，更新单元规划必须公示，必须100%签订搬迁补偿协议后才能确定实施主体，并保留事后审查的权力。

但结果并不像一些法学家预测的那样，将权利保护的原则高调落实到100%，就可以解决问题，现实反而更多是僵局。“投资者最怕的就是前期通过更新计划审批，并投入了大笔资金，但后期因为不能与全体业主签订搬迁补偿协议而不能实施。”顾正江在北京大学深圳研究生院任国土与城市规划所所长，他认为如果没有一套止纷定争的程序，明明互惠的交易从一开始就无法开展。

“人都是理性的，如果最晚搬迁的补偿最高，这种坐地要价的期望是没有止境的。”韩乾教授创立了逢甲大学的土地管理系，看尽几十年来台湾城市更新的风风雨雨。“台

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湾采取的做法是大多数同意，然后经过司法裁决，将给钉子户的合理补偿 强制 存到银行。”

再打个比方，如果说90%的人同意搬迁补偿，剩下10%的人应该怎么办呢？“为保证大多数人的利益，香港也是有强制的。我们的《土地收回条例》和《土地因重新发展强制售卖条例》，就分别规定了政府主导和市场主导两种机制下的强制措施。”赵丽霞是香港大学规划系的教授，她强调做实事不是比赛唱高调，“规则的设计是很务实的技术问题，必须理解人性”。

规则之治

“财产法、合同法、侵权法，是普通法的三大核心。”欧米·本·沙哈是芝加哥大学法学院的法和经济学教授，“但实话告诉你，我们很多学生修完必修之后大都愿意选修后两个，因为财产法实在太难了。” 的确，没有对产权的保护，经济和社会的稳定是不可能的；没有对产权的约束和调整，发展和公平是不可能的。现实是政府主导下不乏漫天要价，市场主导下也有合理的强制，所以关键不仅是实体的结果更是程序的正义。

“拆迁钉子户的出现，归根结底是群体利益和个人利益存在冲突的结果。”从事旧改的深圳佳兆业集团的耿延良，这样分析目前深圳城市更新的瓶颈。“我们需要权威和可操作的 困难户 处理机制，应该针对城市更新进行位阶更高的专门立法，通过司法定纷止争。”

好在，目前深圳市正在开展《深圳经济特区城市更新条例》的立法研究工作，就搬迁补偿权益的界定、权益的分配机制、权益的实现方式等进行细化。

更大挑战是建立面向多数人的城镇化，让土地收益能够在更大的范围内公平分配。“平均地权说的从来就不是直接分地！”林英彦是台湾土地改革界的元老。台北市敦

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化南路的土地改革纪念馆里，他为了给孙中山当年“平均地权”的革命纲领配一幅照片，选择了通过城市更新筹资建设的小学和孩子们。

而在深圳，虽然建成面积很大，但其中主要是工业、商住用地，公共基础设施严重不足，这与之前的城市化模式直接相关。所以城市更新还可以成为捕捉土地增值，用于公共服务和基础设施的一种新型“筹资模式”。根据深圳市规划国土委员会的数据，截至2012年底，通过城市更新这一新手段，已规划落实中小学45所、幼儿园115所、医院2家、社区中心86家、公交首末站26个，配建了保障性住房约156万平方米。

“未来的城镇化，不仅承载着经济发展的任务，也承载着保障民生与社会公平的任务。”燕京华侨大学校长华生（微博）认为，“城镇化过程中所产生的巨大利益与财富如何分配，是否能够普惠于民，特别是进城务工的农民工和外来人口，将成为新型城镇化是否能够成功的关键。”

回到深圳的地标，先前是“地王大厦”，其代表了第一波以国有土地有偿使用、招拍挂使用权为核心的改革。而现在深圳的第一高楼是“京基100”，这就是一个按照新游戏规则建成的城市更新项目。

对应的，1988年的《深圳经济特区土地管理条例》，确立了土地所有权和使用权分离的原则，被同年的宪法修正所确认，引领了全国风气之先。正在研究制定中的《深圳经济特区城市更新条例》，能否再次为“新型城镇化”趟出一条新路，值得期待。

记者 史晨 兰亚红

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第二篇：深圳将改革商事登记制度 政府不再审计注册资金

深圳将改革商事登记制度 政府不再审计注册资金 http://2012-05-08 07:41来源： 深圳新闻网【字号：大 中 小】 注册公司行政程序将全面简化 登记不需验资 年检也不用了 企业可先“出生”再办证

深圳新闻网讯（记者 傅大伟）5月7日下午，深圳市改革办召开新闻发布会，记者在会上获悉，深圳将尽快启动商事登记制度改革。本次改革，实现了八大突破，从现行有限责任公司注册资本实缴登记制度转变为注册资本认缴登记制度。这就意味着，政府将不再审计公司注册资本是否实缴。深圳市市场监督管理局副局长袁作新表示，本次改革将尽快实施和推进，但目前还没有实施的时间表。

改革实现了八大突破

一是改革现行以“营业执照"为中心的商事登记制度，建立商事主体资格与经营资格相分离，审批与监管、监管与自律相统一的登记制度。

二是实行住所与经营场所各自独立的登记管理方式。

三是改革现行有限责任公司注册资本实缴登记制度，实行注册资本认缴登记制度。四是改革现行个体工商户登记制度，逐步实现对以自然人名义从事经营者豁免商事主体登记。

五是改革现行企业退出机制，建立商事主体除名制度。

六是改革现行企业登记检验制度，建立商事主体年报备案制度。

七是改革现行商事登记公示制度，构建统一的商事主体登记许可及信用信息公示平台。

八是改革传统的登记方式，全面推行网上登记，建立电子营业执照制度，探索营业执照、组织机构代码证、税务登记证“一表登记、三证合一”的登记制度。

深圳市市场监督管理局副局长袁作新解释说，实行注册资本认缴登记制度，并不是说注册资金就不用缴了，而是政府不再审计注册资金而已，这就从过去的政府监督转变为股东监督，认缴文件具有法律效力，还是要负法律责任的。

改革的步骤

一是加紧立法跟进，提请市人大出台《深圳经济特区商事登记若干规定》，形成有力法律保障。二是加紧制定出与商事登记改革相关的工作实施方案；三是根据改革方案，加 1

紧对相关许可审批部门职能作相应调整，各许可审批部门按调整后的职能，制定出具体的许可审批和监管配套措施，确保改革平稳推进。

改革的背景和意义

商事登记制度改革是广东省委、省政府领导班子深入学习实践科学发展观活动落实方案以及珠三角改革发展规划纲要的重要内容，在省委、省政府的领导下，深圳市委、市政府2 0 1 0年、2 O 11年连续两年将商事登记制度改革纳入深圳市重点改革计划，大力推进深圳市商事登记制度改革。国家工商总局出台《国家工商行政管理总局关于支持广东加快转型升级、建设幸福广东的意见》，明确支持广东省在深圳经济特区和珠海经济特区横琴新区开展商事登记制度改革试点。这表明改革客观环境已经具备，探索适应市场经济发展的2 1世纪商事登记监管新模式时不我待。

商事登记制度改革意义十分重要，一是充分发挥企业市场主体作用和市场机制基础性作用，实现社会经济资源的优化配置。二是进一步转变政府职能，充分发挥社会中介服务组织的功能作用，实现法律责任社会化和社会经济的有效协调运转。三是创新监管方式，实现政府部门责、权、利的协调统一和商事登记监管总体效能的全面提升。四是尊重商事主体意思高度自治和自我管理，实现公平、规范、自律的市场经济秩序。通过改革努力构建规范化、国际化的营商环境，再造深圳特区制度优势，促进地区商事主体发展壮大，全面推动区域经济的繁荣发展。

深圳晚报相关报道：

深圳正式启动商事登记制度改革，破解当前企业登记注册“住所难、范围难、资本难”三大难题

足不出户一小时开间公司 个体户不用办营业执照了

又讯（记者 陈莉）只要花上1个小时，足不出户，就可以在深圳办好一间公司！昨日，记者在“深圳市商事登记制度改革、医药分开改革”新闻发布会上获悉，深圳正式启动商事登记制度改革，这项改革将破解当前企业登记注册过程中的“住所难、范围难、资本难”等“三大难”问题，使创业者在深圳开办公司变得简单容易。此次改革亮点有三：一是创业者可轻松拿到公司“准生证”，二是公司注册资金政府不再审计，三是个体工商户不需再办营业执照了。

公司“准生证” 创业者轻松拿

问：商事主体资格和经营资格相分离改革主要内容是什么？有什么意义？

答：商事主体资格和经营资格相分离改革主要包括几个方面的内容：一是改革营业执照制度，使营业执照成为单纯的商事主体资格凭证，不再是经营资格的凭证；二是商事主体资格登记与经营资格许可各自独立进行，经营资格许可不再作为商事主体登记的前置条件；营业执照不再记载商事主体的经营范围；建立行政审批与监督管理、监督管理与行业自律相统一的登记管理制度；三是实行住所与经营场所各自独立的登记管理方式。商事登记机关不再收取和审查场所使用证明文件。

此外，取消束缚商事主体的经营范围登记程序，可以还经营自主权于商事主体，极大解放了商事主体的活力与创造性。实行商事主体住所和经营场所相分离制度，可以帮助经营者降低场地成本，进一步降低创业门槛，激发全社会的创业激情。

点评：商事登记制度改革对政府来讲，意味着工作重心后移，即从“重审批轻监管”到“轻审批重监管”，也就意味着政府审批权限的放宽。这项改革选择在深圳和佛山先行先试，一方面是深圳拥有先行先试的示范；另一方面，可能是基于两地比较成熟的改革经验。

——广东省社科院教授丁力

公司注册资金政府不再审计

问：有限责任公司实施注册资本认缴登记制，是否意味着股东不需要缴纳注册资本？ 答：有限责任公司实施注册资本认缴登记制，不等于股东不用缴纳注册资本。这项制度具体包括以下几方面含义：

一是商事登记机关只登记公司的认缴注册资本，不再登记公司的实缴资本，也不再收取验资证明文件；二股东的出资方式、出资额、出资时间、非货币出资的缴付比例等均由股东自行约定，记载于公司章程，受章程约束；三是股东实际缴付注册资本的，由公司对股东缴付的注册资本进行验资；四股东未依公司章程规定实际缴付注册资本的，应依法律和章程规定承担民事法律责任。公司发生债务纠纷或依法解散清算时，如资不抵债，未缴足注册资本的股东应先缴足注册资本，并以其认缴的出资额为限承担民事法律责任。

点评：实行注册资本认缴登记制度，并不是说注册资金就不用缴了，而是政府不再审计注册资金而已，这就从过去的政府监督转变为股东监督，认缴文件具有法律效力，还是要负法律责任的。

——深圳市市场监督管理局副局长袁作新

个体工商户不需办执照

问：个体工商户豁免商事登记改革的主要内容有哪些？

答：本次改革中，个体工商户豁免商事主体登记，意味着个体工商户不再需要办理营业执照了。但是，个体工商户依然需要办理税务登记证，由相关许可审批部门和各行业主管部门进行依法管理。

八大突破

改革现行以“营业执照”为中心的商事登记制度，建立商事主体资格与经营资格相分离，审批与监管、监管与自律相统一的登记制度。

实行住所与经营场所各自独立的登记管理方式。

改革现行有限责任公司注册资本实缴登记制度，实行注册资本认缴登记制度。

改革现行个体工商户登记制度，逐步实现对以自然人名义从事经营者豁免商事主体登记。

改革现行企业退出机制，建立商事主体除名制度。

改革现行企业登记检验制度，建立商事主体年报备案制度。

改革现行商事登记公示制度，构建统一的商事主体登记许可及信用信息公示平台。改革传统的登记方式，全面推行网上登记，建立电子营业执照制度，探索营业执照、组织机构代码证、税务登记证“一表登记、三证合一”的登记制度。

四个提速

前置审批改后置，消防、环保、卫生等经营资格许可不再作为商事主体登记的前置条件，实现了程序性提速；

登记内容和登记材料简化，商事主体登记不再登记和审核经营范围、实收资本，不需收取和审查场所使用证明、验资报告、前置审批文件等材料，实现了审核性提速；

网上申请，网上审核，全面推行网上登记，建立电子营业执照制度，实现了技术性提速；

两证合一，少跑部门，通过探索营业执照、税务登记证两证合一的登记制度，实现了整体性提速。

通过四个提速，商事登记将简化为“四个一”：一张表格，一套材料，一门申请，一套证照。申请人只要填写一张表格，准备一套材料，通过一个窗口或一个网络申请，就可以拿到营业执照。

再造特区制度优势改革背景

为了再造深圳特区制度优势，促进地区商事主体发展壮大，全面推动区域经济的繁荣发展，深圳正式启动了商事登记制度改革。

据市改革办主任乐正介绍，商事登记制度改革实现了八大突破，其中包括改革现行以“营业执照”为中心的商事登记制度，建立商事主体资格与经营资格相分离，审批与监管、监管与自律相统一的登记制度。

“改革后，在深圳开办公司将变得简单容易。”深圳市市场监督管理局副局长袁作新告诉记者，此次商事登记改革可以做到四个方面的提速——程序性提速、审核性提速、技术性提速和营业执照、税务登记证两证合一的登记制度，实现整体性提速。

袁作新说，通过四个提速，商事登记将简化为“四个一”：一张表格，一套材料，一门申请，一套证照。就是说，申请人只要填写一张表格，准备一套材料，通过一个窗口或一个网络申请，就可以拿到营业执照。特别是实行电子档案、电子证照后，整个申请、审核流程全部在网上完成，无需提交纸质申请。“申请人可以足不出户办好一间公司，整个过程也许只要1个小时。”袁作新如是说。

顺德: “零首期”也能办公司

据新华网广州５月７日电 资金不足、与别人合租办公场所等，不再是注册办公司的“拦路虎”。广东佛山市顺德区在全省试点商事登记改革后，５月４日迎来首位受益者。

大学毕业生陈珊一直打算和朋友一起从事批发零售业，但按以前的规定，公司注册资本最低限额是３万元，且要缴足出资，超出他们的承受能力。还有一个难题是，为省费用他们想与其他公司共用办公室，但“同一个地址不可以办理多个营业执照”，由于达不到这些硬性指标，两名大学毕业生的创业梦想一度搁浅。5月4日，陈珊不花一分钱，不用一天的时间就拿到了营业执照，在这个营业执照上，实收资本标注“人民币零元”。幸运的他们轻松踏上创业之路。

此次顺德试点商事登记改革将有限公司注册资本认缴登记与实缴备案相分离（“通俗的解释就是先发出生证，再发工作证。”）；允许“零首期”成立公司；放宽了住所（经营场所）登记条件，允许“一址多照”。放大

第三篇：不叫“旧城改造”叫“城市更新”：深圳这样探索精致市场博弈

不叫“旧城改造”叫“城市更新”：深圳这样探索精致市场博弈

2007年，深圳市规划局曾经委托中规院深圳分院开展“旧改配套政策研究”，其时“城市更新”一词的应用尚不广泛。在研究课题报告开篇的显著位置曾有一段关于旧城改造与城市更新概念辨析的文字，其中还引用了吴良镛先生的一段话：“从50年代以来，在我国规划界流行一种术语，即'旧城改建’，严格说这是很不确切的，实际上被社会误解成要适应现代生活就要对旧城大拆大改，在效果上也是不好的。因此，需要正名，改用'城市更新’一词为宜。”

时至今日，深圳的任何城市更新专项规划或者研究报告中，恐怕再不会出现如此浓墨重彩地解释“城市更新”概念，因为深圳已经是全国最先迈入城市更新常态化和制度化阶段的城市。“城市更新”正不断地被广泛的社会实践注入更多的内涵，城市更新规划、城市更新制度、乃至城市更新的速度都在不断地“被更新”。深圳更新制度日益完善，更新手段越发精巧，无论是政府或是市场都积累了大量城市更新运作的实践经验，城市更新似乎已经超越了理念之争的时期，进入“精耕细作”的阶段。

但事实上，关于深圳城市更新的争论从未停止。政府和市场认为，深圳通过城市更新，客观上改善了旧城旧区（特别是城中村）的人居环境、大大提升了土地利用的效益，弥补了土地供应的需求，补充完善了公共服务设施，也促进了产业的转型升级，还解决了部分有关土地和违法建设的历史遗留问题。因此，深圳需要更快速地推进城市更新，以提供更多空间资源弥补城市建设仍然存在的短板。

专家和学者以为，超前或者过快的城市更新可能引发严重的城市问题，其中包括拆除重建的比例过高，大大超过了道路交通设施、公共服务设施和市政基础设施的可承受范围；城市更新大幅提升了产业和生活成本，挤出了原住民（主要是外来租客）和小微企业，破坏了老城区的社会生态和产业链条；城市更新快速将制造业空间置换为商业办公和居住空间，而后者却存在过剩的危险；市场主导的零散的城市更新难以实现城市整体发展目标，且存在瓦解公共利益的风险。即使深圳已经进入了城市更新精细化阶段，仍然不得不面对一些“根源性”的拷问和争论——一个不到四十年历史的年轻城市是否有加快推进城市更新的必要性？到底是“更新太快导致城市问题”？还是“更新太慢阻碍城市发展”？或许并不能给出“是”或“非”的答案，抑或在不同的历史阶段有不同的回答，但这些争论存在本身就代表了深圳的城市特质，那就是要勇于超脱短期目标，敢于透过物质现象，不懈地探究城市发展的“得”与“失”。深圳城市更新的“得”

深圳十多年来的城市更新，不仅逐步消除了体制上的障碍，同时也盘活了存量土地，促进了产业升级改造和城市投资环境的改善。但如果拨开城市空间和产业发展的表面，其实更大的收获在于过程中的社会沉淀，包括更精细化的城市运营和管理意识，更多对于城市更新和城市发展的社会共识，社会各个利益方都逐步适应了更加理性的社会参与方式，正是这些潜在的变化使深圳的城市更新并未止于空间,而具有了更多社会变革的深层意义。1.相对稳定的社会预期

当深圳的城市更新项目进入正式的政府程序之时，无论是各级政府、市场、业主乃至公众，就可以通过深圳的城市更新公开政策或者通过征询更新专职机构，对更新项目将经历的阶段、程序和关键环节有基本稳定的预期；而当更新专项规划审批程序以后，也就意味着涉及该更新项目的主要利益方，对于项目中的更新目标、发展方向、实施环节，乃至利益分配关系和公共利益底线都有了基本的共识，并且审批完成的更新规划成为了公众监督城市更新的基本依据，利益各方对于未来项目实施的稳定性和持续性更具有信心。

这种“稳定的有共识的预期”，看似抽象，却是多年来深圳城市更新体制机制不懈建设的重大成果。回想10年前深圳城市更新起步之时，无论是政府主事官员、市场主体或是旧村业主，都很难清楚阐述实施更新的完整流程和核心节点是什么，只能是“摸着石头过河”，但河里任何一股乱流都可能使行进中的计划全部翻盘。而相比而言，尚未成熟的更新制度环境带来的问题，或者是政策和程序的延续性和稳定性不足（冷不防出台一些政策且与前期政策大相径庭），或者是审批与博弈的环节错位（审批完成的更新规划难以经过市场博弈的考验），或者缺乏类似更新规划的共同利益博弈平台（相关利益方只能在各自的领域中自说自话甚至相互埋怨）。而深圳正是通过城市更新制度建设，消除了城市更新进程中存在的不合理的制度障碍，为市场和社会增添了参与城市更新的信心，将城市更新纳入了法制化和常态化的城市管理体系中。

深圳已经形成了与法定规划紧密衔接的稳定的更新规划体系。

2.日益清晰的公共底线

深圳城市更新制度建设的另一项重要收获在于，所谓城市更新中的“公共利益”，正在从完全抽象的概念，逐步转化为切实的公共政策，并逐步成为了政府行政审批中的基本底线。政府多年来在与市场和更新主体博弈的同时，也是逐步探索和昭示公共利益底线的过程。

回想深圳城市更新制度尚未成熟的时期，这条“公共利益”的底线尚不清晰，社会中有一种“旧城拆迁必然引发贪污腐败或市场不正当收益”的惯性思维；规划师们因为缺乏底线的把握，仅仅只能凭着专业知识和职业操守守护城市更新中的公共利益；而政府面对遍地开花的城中村改造申请，明知不能盲目推进，也找不到政策法规为依据抵挡。所谓城市更新的底线不仅是保护公众和社会的利益，也旨在保障各方的收益与负担的公平划分，防止局部或个体独占或侵吞城市更新的收益。虽然“公共利益”始终是一个定义模糊且随时而变的概念，但深圳的城市更新制度建设始终没有放弃这个命题，不断通过各类讨论甚至博弈“探底”，并且将其落实在各类更新政策中。比如在城市更新单元规划中设置的公共配套设施条件日益复杂，除了用地和建筑面积的要求以外，逐步加入了将设施占比、选址交通条件、设施类型、建设实施责任等等更加精细化的条件。由此可见这条底线从看不见到日益清晰，有赖于长久的经验积累和社会共识，是来之不易的收获。3.精致的市场博弈

如果把深圳日益成熟的更新制度建设仅仅归功于政府，显然是有失公允的,因为精致的制度往往来源于政府与市场间“精致”的博弈，却不可能诞生在缺乏市场参与的更新环境中，也不可能出台于漠视市场的政府当中。深圳城市更新的体制机制建设与市场主体在旧改中的发展和演进息息相关，可以说那些越来越趋向细致的政策规范几乎都是在回应旺盛的市场冲动。以旧工业区改造为例，无论是M0类用地的创新定义，还是对工业楼宇转让和工业地产分宗销售的严格规定，直至出台专门的“综合整治类旧工业区升级改造操作指引”，并开始建立城市产业用地保护线制度......其实均出自于政府在对市场需求的回应或对市场谋利的调控。政府和市场的良性博弈有力地助推了深圳城市更新体制机制的建设，而城市更新体制机制的建设则为政府和市场的博弈搭建了一个越来越健全、公平和透明的平台。深圳的开发主体也在严苛的更新制度环境下，积累了更加丰富的城市更新运营经验。

回顾近30年来中国城市更新的历程，可以看到不同城市的不同选择，有全凭政府一己之力，“运动式”地拆建旧城；有放松政府管制，主要借助市场力量推进旧城改造的......相较前两种选择，深圳选择了一条中间道路——既未采取简单粗暴的方式约束市场，也没有一味屈服于市场，而是坚持以规则与市场博弈，用共识与社会调和。正是这样的选择让深圳率先迈入了城市更新的制度化和常态化阶段——而这可能才是深圳城市更新最重要的收获。深圳城市更新的“失”

虽然深圳城市更新的政策工具，经历了非常复杂的博弈与实践，十年间政策目标和运作方式都发生了巨大的变化，但这是否能代表深圳城市更新的“得失”，还尚未得到专业领域中的广泛共识。但在关于城市更新的广泛社会讨论中，对“得”的认识仍然集中于房地产大幅增值，老旧建筑变豪宅，钉子户如何争取最大权益，原村民如何变为亿万富翁，房地产商如何在其中获取了巨大利润等等话题。在政府中，对“得”的关注则大多集中在通过旧改提供了多少政府持有物业，新增了多少产业用房或保障型住房上；而在对更新规划领域，如何在满足现行规范前提下，计算拆建比，获得更高的容积率几乎已经占据了技术讨论的核心话题——在深圳当前异常繁荣的土地和房地产市场条件下，通过更新快速为城市发展寻求空间增量，而空间增量的得与失、多与少，快与慢，已经成为市场、业主乃至政府关注的主要焦点，占据了城市更新的核心矛盾。而通过城市更新能获得怎样的空间质量和内涵，空间中承载什么样的人口和功能，社会文脉和城市历史会呈现怎样的变化，产业链条能否持续维系，社区发展和基层治理会受到什么冲击，这些通过城市更新可能引发的重要问题，则往往可能会在更新博弈中被搁置一边。历史告诉我们，对社会问题的搁置或忽视，其短期的影响虽然很难显现，但对于城市发展的未来却可能带来更严重的挑战；从中国城镇化的趋势来看，城市在近中期所获得的空间增量，放在更长远的未来而言，也未必能维系持续稳定的价值。2016年年底到2017年年初，深圳市政府密集出台了一系列城市更新政策和规章。《深圳市城市更新“十三五”规划》提出争取全市完成12.5平方公里的拆除重建供地规模。从深圳政府的相关公开数据显示，在2010年到2015年的5年间，深圳通过拆除重建提供的用地规模仅10.6平方公里。随着全市城市更新行政审批事权的进一步向区级政府下放，对于通过城市更新提高建筑规模增量的冲动日益强烈，一些区政府甚至提出通过更新“再造”一座城区的目标。由此可见，深圳未来五年的城市更新仍将聚焦于进一步加快加大城市建筑增量。虽然新的政策进一步加大了人才保障房和创新型产业用房等设施的配建力度，也旨在巩固市政、交通、城市安全等基础设施对城市更新的支撑能力；并且在城市重点地区加大了政府对更新市场的调控力度。但从其内涵来看，政府强调城市更新中的公共利益，仍然集中体现为可供政府掌控的土地和建设资源上。

另一方面，虽然《城市更新“十三五”规划》中增加专章提出城市更新“促进社区转型发展”目标，更多的规划师越来越重视城市更新的社会影响，部分公益组织已经开始自发开展城市更新社会影响评估（比如徐磊青教授为主的408研究小组的湖贝村调查，重点就湖贝村拆迁可能引发社会影响进行了评估，在行业内引发了积极反响），但无论是在修订后的更新办法或是暂行措施中，城市更新的社会影响评估仍然未能成为实施更新的法定程序或必要条件，其他关乎社区发展的就业、生活、文化、社会关系等等因素仍然是搁置一边的次要问题；至于城中村、旧厂区中真正生活和就业的主体人群——租户和外来务工人员也尚未在更新博弈中取得一席之地。

如果将当前的城市更新置于更长远的城市发展趋势中，种种迹象表明，随着城市经济增长速度放缓和老龄化时代的到来，未来中国城市很可能进入房地产市场过剩的“后置业时代”，加之分享经济的兴起，以及年轻一代租住观念的转变，深圳未来面临的核心矛盾很可能从空间资源的“短缺”转向“过剩”。当空间的基本功能和物质性需求已经被“额外”地满足时，市民更会转而寻求更具精神人文内涵的空间。那么，未来城市更新造就的过剩空间很可能成为城市负资产，如果其中还存在长期累积的社会问题，则更会成为难以处置的社会顽疾，甚至导致城市衰败。

近期有一篇广泛流传的文章，题为《从物质中获得幸福的时代已经结束》，如果未来的趋势真的如题所言，那么围绕“物质”增长为核心的城市更新，也很可能在不远的将来走到尽头，从欧美到东亚，特别是临近的香港、台湾地区，类似的趋势已经越来越明显。深圳在城市更新制度建设近十年后，也有必要从一些根本性的问题上，重新思考城市更新的方向和选择。

>>>>城市更新的未来目标是什么？

深圳的未来的城市更新仍然是以追求空间的增量为主吗？城市更新如何从单纯追求物质性的“增长”需求转向追求“非物质性”的发展需求，追求更加丰富的，更具精神意义和文化认同的价值内涵？

深圳未来的城市更新如何能够配合科技革命引发的社会转型，适应向消费和服务业为主转型的城市经济模式，主动触发社区的复兴和文化的发展，为城市转型发展提前打好空间基础？

>>>>城市更新的核心矛盾是什么？

未来基于空间增量的利益交换仍然是城市更新的核心矛盾吗？如何城市更新如何应对不同社会阶层、不同文化群体，乃至持不同价值观群体的矛盾和冲突，而非仅局限于物业持有者间的利益分割矛盾。如何将城市更新社会影响评估置入更新博弈的核心环节？如何提升真正的利益相关者（社区大多数居住者）参与城市更新的能力，如何通过城市更新为社区发展和基层治理赋权？

>>>>城市更新的评价标准是什么？

未来评价城市更新的主要标准仍然是土地利用效益的提升或空间规模的增量吗？如何重置城市更新的评价标准，如何能将社会影响的评价纳入城市更新的评价程序？如何看待“时间”在城市更新中的价值？如何从快速但难以逆转的短期更新项目，转向更长时间和可持续的长期更新运营，而非简单用项目实施的快慢评价城市更新的成功与否？

结语：城市更新，勿忘初心

城市更新的历史几乎伴随了深圳城市规划事业成长和发展的全过程。伴随着城市的建设和更新，政府职能的转变，市场体系的完善以及市民社会的发育，不断塑造出深圳城市更新的独特模式。虽然深圳的“城市更新”早已经过了概念辨析的阶段，制度管理日益精细，规划方法也愈加精巧，但并不应因此放弃对城市更新价值和方向的拷问，更不能丢弃反思、博弈和改革的勇气，因为这是深圳城市更新的初心，也是深圳城市发展的灵魂。深圳过去在选择城市更新道路时，并没有为了追求一时的绩效而选择激进的大拆大建方式，经过十多年来持续的制度建设，获得了宝贵的社会沉淀；而面向城市更新的未来，希望深圳还有勇气重拾初心，从更长远的价值观出发，从社会发展的角度出发，反省当前城市更新的得与失，再次成为探索中国城市发展转型的先锋。

（原题：《吕晓蓓：城市更新，勿忘初心——再论深圳城市更新的得与失》）