走出去智库独家报告 国家国际发展合作署运行前景展望:国际环境、挑战及建议【走出去智库】

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第一篇:走出去智库独家报告 国家国际发展合作署运行前景展望:国际环境、挑战及建议【走出去智库】

走出去智库独家报告

国家国际发展合作署运行前景展望:国际环境、挑战及建议【走出去智库】

走出去智库观察

走出去智库(CGGT)观察到,随着中国综合国力的不断提升,中国对外援助的力度也在加大。商务部统计数字显示,2017年全年中国政府新承担各类援助项目309个,惠及128个国家和地区及国际组织;围绕“一带一路”建设,援建了农业、工业、交通运输、能源电力、信息通讯等领域重大基础设施项目近60个。

在此背景下,整合商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责,成立国家国际发展合作署,通过国际发展合作服务“一带一路”建设,可以助推“一带一路”沿线国家的发展,更有利于树立我国大国外交的形象。政策前景看好的同时,该机构所面临的挑战也不少。目前,由于我国对外援助工作的相关数据尚不够公开透明,导致国际社会对此产生误读,此外,我国目前对外援助中官方融资商业化程度较高,受援国政府一旦出现债务危机,将会出现较高的违约风险。

走出去智库(CGGT)今日刊发走出去智库(CGGT)高级研究员、剑桥大学发展学在读博士鲁赛特的研究文章该文立足国际社会视角,对国家国际发展合作署未来运营方向、面对的挑战进行了深入分析,并提出应对建议。要点

1、目前,我国官方对外援助数据略显匮乏。数据的缺失会使国际社会对我国援外的管理、动机和影响产生很多质疑和误读。公开详实地报道援外数据应是每一个合格且专业的发展机构的首要任务之一。

2、国家国际发展合作署摘掉了“商务”的帽子是个好的开始,但在未来仍需进一步明确援助与商贷的界限,从而减少国际社会的误读。

3、中国很多援助对象都为世界治理指数排名靠后的国家,其中很多政府债台高筑。如果我国官方融资的赠与成分不足,则此类融资会进一步加重受援国政府负债,可能造成违约风险。正文

文/ 鲁赛特 走出去智库(CGGT)高级研究员国家国际发展合作署于本月18日正式揭牌成立,该机构整合了商务部和外交部对援外工作的管理和协调等职能,成为国务院副部级直属单位。第一任署长由前发改委副主任王晓涛出任。消息刚一发布,就引起了中外发展金融界的广泛关注。在过去半个世纪里,我国的经济发展取得了惊人的成就。1995年之前我国的人均收入还远低于撒哈拉以南的非洲地区。1980年至2000年间,我国累计收到国际社会超过380亿美元的发展援助。而今,中国已是世界第二大经济体,近8亿人口摆脱贫困。2000年以后的飞速发展更是让我国实现了从受援国到援外大国的华丽转身。

国家国际发展合作署的成立不仅是对我国援外工作重要性的肯定,更是提供了一个与国际社会交流合作的平台。援外政策的内容繁杂且多元,很难一一涵盖。在本文中,笔者重点分析我国援外的现状和存在的一些问题,再通过横向比较,对该机构的未来发展进行一些探讨。

合作署将有助于改善援外数据匮乏现状,纠正国际社会误读 当今大多施援国都是国际援助发展委员会(DAC)成员。该委员会于1961年成立,意在协调统一各成员国援外政策。目前该委员会有30个成员国,以发达国家为主。2000年以后,以中国为代表的一系列新兴国家才逐步介入国际发展金融的竞技场。

传统施援国的援助资金以官方发展援助(ODA)为主,其中主要包括无偿援款(Grants), 优惠性贷款(Concessional Loans), 以及技术专家协助(Technical Assistance)。军事援助不记录在内。1960年至2016年间,DAC成员的ODA总支出从每年46亿美元增至1449亿美元之多。尽管援外流程繁杂,但无论是援助对象、产业,还是援助形式和渠道,大多会即时更新并轻易查阅。

相比之下,我国官方数据则略显匮乏。很多对援外政策的解读依旧停留在《中国的对外援助(2011)》及《中国的对外援助(2014)》两本白皮书的内容。根据我国官方数据,截至2012年,我国对外援助总额达3456.3亿元人民币(见图1)。其中,无偿援助为1385.2亿元,重点包含了开发受援国社会福利项目,技术协助合作,人道主义救援等;无息贷款为838亿元,多用于公共设施与民生设施的建设;优惠贷款为1233.1亿元,支持生产性项目与大中型基建和设备采购。然而,根据AidData(由美国威廉玛丽学院主持管理并致力于研究中国对外援助资金)对中国在海外各项目的公开信息总结,我国对外融资力度要远大于白皮书中的数据。2000年至2014年间,我国官方海外融资总额达2.3万亿元人民币(原数据为美元,本文中采用1美元折合6.5元人民币的汇率换算)。

仅ODA一项就超过5270亿元人民币。此外,还有1.4万亿元人民币的其他官方融资(赠与成分不足或以出口为导向的信贷)和3705亿元人民币的官方海外融资没有足够信息可供归类。

AidData的数据大多来自对项目现实可查的相关报道(其中包括中英文媒体,中国及受援国各部委机关发布的消息,以及田野调查结果等等)。但我国官方却没有对应的项目及国别数据记录,所以无法一一验证校对。这不是单纯的数字游戏,漏掉的大笔资金可能是用于我国企业在欠发达国家修建港口电厂,也可能是用于国家派遣人力物力前去防疫抗灾。数据的缺失会使国际社会对我国援外的管理、动机和影响产生很多质疑和误读。援外预算还涉及国家财政支出,因此无论是出于对本国纳税人负责,还是为了在国际社会维护我国正面形象,国家国际发展合作署都将扮演重要的角色。公开详实地报道援外数据应是每一个合格且专业的发展机构的首要任务之一。合作署需开发新援助模式,降低受援国违约风险

从图2可以看出我国的官方海外融资规模已经相当可观,但相比较传统援外大国(如英国和美国),ODA的成分偏低。Dreher et al.(2017)认为这是我国援外模式更加商业化的体现。

在进一步探讨这个问题之前,我们需要了解一个重要定义:赠与成分(Grant element)。任何援外贷款都可以根据其偿还期限、宽限期、利率和贴现率(一般按综合年利率10%计算)等信息,计算出有多少比例是赠与价值。若赠与成分超过贷款价值的25%,则该贷款可归类为ODA。

如果仅计算我国进出口银行的两优业务(优惠贷款和优惠出口买方信贷),赠与成分是很难低于25%的。所以AidData里的其他官方融资应包含了我国其他金融机构(如国家开发银行和四大国有银行)在海外的大量商业性贷款。我国金融行业的国有特殊性可能会让他国政府和研究人员对我国援外的规模有所夸大并将某些贷款误读成国家行为。在2010年后,我国ODA占整体资金的比例也有了逐步上升的趋势。国家国际发展合作署摘掉了“商务”的帽子是个好的开始,但在未来仍需进一步明确援助与商贷的界限,从而减少国际社会的误读。

我国援助对象覆盖了全球140个国家和地区。与外界认为中国大肆攫取自然资源的错误印象相反,现实数据中,我国的项目资金并没有不成比例的偏向矿业,更多的项目资金是投在了基建、能源、通讯、农业、医疗和教育等领域。黛博拉教授2011年《龙的礼物》一书对中国在非洲的各种援助案例做了详尽记载。

Dreher et al.(2017)还发现我国的ODA援助对受援国的经济增长起到了积极作用(平均每年增加0.7%)。我国ODA的正面作用与国际多边机构(如世行)和其他DAC国家相比,无明显差异。但对当地经济的积极影响在其他官方融资(即赠与成分低或以出口为导向的信贷)的数据中,没有得到体现。

布鲁金斯学会高级研究员Dollar(2017)指出,中国很多援助对象都为世界治理指数排名靠后的国家(见图3红色国家)。其中包括柬埔寨、伊朗、苏丹、安哥拉、尼日利亚、委内瑞拉等国。

自2008年金融危机以来,很多非洲政府债台高筑(经济学人,2018)。如果官方融资的赠与成分不足,则此类融资会进一步加重受援国政府负债,可能造成违约风险。在现实中,一些的援外项目也因此胎死腹中。尽管很多官方贷款有当地政府主权担保,可一旦出现违约,仍会陷入无论是采取惩罚政策还是减免政策都对双方不利的尴尬处境。

2015年,经合组织根据受援国的收入水平,对赠与成分和ODA的定义做了部分修改。国家国际发展合作署也应在确保双方利益的前提下,致力于开发新的发展金融产品和援助模式。合作署未来工作展望

排名靠前的受援国中很多都是我国“一带一路”的重要战略伙伴。“一带一路”的正常推进与这些国家的政治经济稳定密不可分。与其政府紧密合作对我国不干涉他国内政和无条件援助的政策也提出了新的挑战。比如,我国在南苏丹派驻维和部队保护当地油田设备及工人的同时,已经悄然偏移了该政策。

因此,国家国际发展合作署在未来将用什么理论框架来解读我国援外事业;如何与传统施援国发展机构交流学习;如何做好与国内各部委在国际发展政策的协调工作,这些方面都值得期待。

如今的国际发展援助已经不再是坦赞铁路时期的单向给与,而是更多强调双向共赢。在全球化的今天,任何国家的政治经济问题都可能对其地缘区域或全球带来不稳定性(如战争造成的难民问题)。通过发展援助实现共同繁荣才是解决问题的根本。

根据1970年的联合国决议,施援国每年官方发展援助(ODA)支出应达到其国民总收入【国民生产总收入(GNI)=国民生产总值(GDP)国外要素净收入】0.7%的标准。虽然DAC成员国都接受了该政策,但面对国内政治和全球经济下行的压力时依旧难以达到这一标准。截至2016年,仅有英国、丹麦、挪威、卢森堡和瑞典达到了该标准。美国ODA总量虽远超其他国家,但ODA在其国民总收入占比仅为0.18%。我国的ODA在国民总收入占比,在2000-2014年间达到了平均0.1%的标准。我国是世界第二大经济体,但按人均收入标准看,依旧是中等收入国家,所以0.7%的标准暂时还是过于苛刻了。但这对我国援外事业的未来发展前景而言,是个很好的预测指标,国家国际发展合作署与援外政策未来的重要性也就不言而喻了。

如果将我国其他官方融资(OOF)计算在内,我国官方融资已经达到了国民总收入0.5%的标准。在近期和中期,国家国际发展合作署应致力于加强援外数据统计,完善界定援助与商贷,并努力提高部分贷款的赠与成分使一部分OOF转变成ODA。

同时还要推动援外相关立法,并探索适合我国发展现状的援外模型。这不仅需要国家国际发展合作署协调国内各部委机关(如财政部、卫生部、教育部等)以及军队力量,确保政策制定与执行方达成共识,还需要加强与其他国际发展机构的交流合作。在保持自身独特性的同时,减少国际社会中不必要的误判与误读。

积极参与国际多边机构的建设。英国海外研究院的多名专家指出,在“一带一路”这样庞杂的体系中,我国已经逐渐意识到双边发展的种种限制,更多需要多边机构参与其中。我国主导成立的亚投行和新发展银行正是援外工作从双边向多边靠拢的好案例。这可以促进我国援外事业的专业化和透明化,从而实现对项目方和项目款使用的有效监督,也有利于提升我国国际形象和地位。

以上的种种转变都离不开国际发展政策和研究的相关人才。我国目前在技术协助方向的投入仍显不足,在海外建立孔子学院和邀请海外官员到中国进行培训是非常有远见的政策。但相比英美,无论是在实地执行层面的技术顾问,还是制定政策层面的专业化培养都存在差距。国家国际发展合作署可借鉴其他施援国模式(如英国海外发展部DFID),以出资方的身份联合高校、非政府组织(NGO)和智库解决人才短期问题。专家介绍 鲁赛特

鲁赛特,走出去智库(CGGT)高级研究员,剑桥大学发展学博士在读,牛津大学经济学硕士。剑桥大学经济系及商学院本科生导师,牛津大学贫困与人类发展研究中心研究员。曾任南苏丹及塞拉利昂财政部宏观经济顾问,世界银行经济顾问,经济学人智库国别专家,英国海外发展研究院研究员,牛津经济研究院助理经济师。

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