第一篇:深大拟推动国内首个大学立法 或将成典型样本
深大拟推动国内首个大学立法 或将成典型样本
南方都市报 [微博] 2014-10-29 07:39
深大拟推动国内首个大学立法,本月初的这则消息无疑震动了深圳乃至内地高教界。通过立法推进高校“管、评、办”分离,把高校办学自主权法定化呼声已高。现在,深圳很有可能拔得头筹。成立特区以来,深圳利用特区立法权和较大的市立法权,已制定出台4部法规、10部规章,初步建立起与国家立法相补充并体现深圳特色的教育法规规章体系。但不可否认,近年来深圳教育立法步伐缓慢。这一次,《深圳大学条例》或将成为深圳教育立法突围的一个典型样本。
提起深圳大学的改革,人们自然而然想起学校创办初期那些大刀阔斧、独领风骚的壮举。但是,作为多年来深圳唯一的综合性大学,深大也面临各种非议,就是官方也曾坦承其不足。2009年,时任深圳市委书记刘玉浦在深大调研时,就曾指出学校的办学体制和机制与国务院批准的《深圳市综合配套改革总体方案》要求有很大差距。
当时,深大就提出要建立“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校”的现代大学制度,并通过市人大立法,制定《深圳大学条例》,明晰政府和学校各自的权利和义务,建立学校的法人治理结构。刘玉浦表示深圳将全力支持,深圳市人大可以利用深圳经济特区立法权进行立法,并将立即着手准备前期工作。
南科大试水 章程难产
但是,从构想的提出到取得实质性进展一度遥遥无期。深圳高教改革创新的风头,很快被平地而起的南方科技大学夺去。
2009年,原中科大校长朱清时获聘成为南科大创校校长。朱清时甫一南下就高喊“去行政化”、“自主办学”等口号,并透露“市委市政府已经决定,让我们制定好南方科技大学的章程,然后把这个章程交深圳市人大审议,通过以后,就成了深圳特区的法律,以后我们就依法办学,这样就可以避免政府直接与学校打交道会造成的那种行政干预”。“自主办学”,这是朱清时在南科大五年最重要的目标之一。5年来,朱清时与官方的关系微妙、反复。但深圳市对南科大的支持不曾减弱。特别是2011年出台的《南方科技大学管理暂行办法》(下称《办法》),提出多项改革创新制度,比如设立理事会作为学校的决策机构,比如由理事会聘任校长、副校长,设立职能强大的学术委员会等。遗憾的是,该办法始终是行政法规,没有上升到法律层面。
天时地利助推深大条例
5年后的今天,依法治国成为举国共识,人们惊讶地发现,一直默默无闻的深圳大学接过南科大的宏愿,悄悄起草了《深圳大学条例》,拟推动成为国内首个大学立法。
据深大立法调研工作组介绍,去年5月28日,深圳大学校长李清泉专程拜会市人大常委会主任白天,汇报并商议了深圳大学立法事宜,白天表示希望《深圳大学条例》尽快出台。随后,深大立法正式启动。
立法调研工作组称,近一年搜集整理汇编数百万字的资料,结合国情和深圳特区、深圳大学实际,最终完成立法草案。草案的重点是创新和规范深圳大学与政府的关系,争取政府更多支持并将其法定化,扩大和保障学校办学自主权;最大限度实现深圳大学招生、学科设置、经费开支、人事招聘和待遇、基建和采购招投标、奖惩机制等依法独立高效运行;同时也创新和规范对深圳大学办学的多种监督机制,等等。从国家与城市的发展节点看,《深圳大学条例》的拟定占尽天时地利。日前召开的中共十八届四中全会,“依法治国”成为主题。在深圳,官方去年提出“三化一平台”的改革主攻方向。其中的“法治化”,成为城市发展的重要主题。
种种有利因素的叠加,让人们对《深圳大学条例》的顺利实施充满期待。《条例》草案起草者之
一、深圳市人大常委会委员、深圳大学法学院院长黄亚英认为,《条例》主要是解决三个问题:通过立法推进“管办分离”;把高校办学自主权法定化;完善高校内部治理以及自身的架构和运作。按照草案思路,政府就是一个办学单位,主要负责拨款。理事会则是学校运作中的最高权力机构或决策机构,重大事项都由理事会来决策,“而不是说像过去,重大事项都要层层去政府多个部门请示报批。凡是列出来的自主权,全都由理事会集体来行使”。黄亚英说,《条例》的法律效力和法律层级要比高校章程高得多,内容也侧重于扩大高校自主权,厘清政府和高校的关系,章程更多是谈学校内部的运作,“我们希望这种做法将来有可推广性或借鉴价值,为全国类似高校提供借鉴”。
深圳教育立法如何突围
无论是构想的艰难探索,还是对实效的审慎观望。从观察深圳教育立法突围的层面来说,深圳大学条例无疑是一个典型样本。
到目前为止,深圳利用特区立法权和较大的市立法权已制定出台四部法规、十部规章,初步建立起与国家立法相补充并体现深圳特色的教育法规规章体系。但不可否认,近年来深圳教育立法工作面临诸多困境,立法步伐缓慢。在部分深圳特区教育立法方面,甚至还存在落后国家立法的情况。
通过梳理可以发现,2000年深圳获得较大的市立法权之后,仅出台一部教育法规,并且再没有运用特区立法权创制新的教育法规和政府规章。而与此同时,教育类政府规章的数量却迅速增加。究其原因,一方面是因为在经济特区尚未扩容至全市范围之前,运用特区立法权进行立法,必然导致“一市两法”的现象。而较大的市立法又受到严格限制,立法难度相对较大,程序较为复杂,立法数量自然也就少了。
从国家层面来看,近年来我国加强教育法制建设,已基本形成完备的教育法律法规体系。利用特区立法权填补国家法律法规空白的空间逐步减少。在这一背景下,对深圳教育立法而言,无风险和难度的立法创新空间基本没有,解决教育实际问题的立法创新面临越来越大的风险和难度。
不过,随着深圳经济特区扩容至全市,“一市两法”的根本瓶颈得以解决。特别是2009年,国务院批复《深圳市综合配套改革总体方案》提出争创国家教育综合改革示范区,要求深圳结合自身特点,积极探索教育体制机制创新,为国家教育综合改革探索经验。进一步为深圳特区教育的立法创造出先行先试的条件。也正是在诸多政策红利下,构想五年的《深圳大学条例》才终有“首尝螃蟹”的可能。
声音
我们将高校方方面面的自主权都写到了《条例》里面。比如说经费的拨付以及拨付的标准,从预算、拨付、招生,到学校的教学管理、设备采购、工程招投标,再到外事和国际合作,人员进出境的审批,包括人员的聘任、待遇、奖惩制度,都明确今后不再由政府层层审批或者层层报批。
—黄亚英(《深圳大学条例》草案起草者之
一、深圳市人大常委会委员、深圳大学法学院院长)旁边观察
大学立法空间有多大
在普遍赞许声中,也有专家对《深圳大学条例》的实际腾挪空间和最终效果持谨慎态度。武汉大学(微博 招生办)法学院教授秦前红认为,深大的探索代表了一种正确方向,值得肯定。但在现有法律框架和行政权限下,他担心会面临很多难题。
秦前红在一篇评论中说,虽然深圳除了享有作为较大市应享有的地方立法权外,还享有特区立法权,但招生制度、学位授予制度等均属于法律保留事项,“如果地方立法完全抄袭全国性立法,则纯属浪费立法资源,制造立法噱头。如果变通设计,是否可以变通全国性法律的基本原则和基本制度?”
另一方面,深圳只是副省级城市,而大学管理的行政权限,更多是在广东省和教育部(微博)。深圳市政府尽管是深圳大学主管机关,但所能释放的教改红利空间有限。
秦前红认为,条例所能涉及到的深圳市政府与深圳大学的核心关系,其实就是财政拨款和人事任免。但财政拨款只需有科学民主的预算体制,公开透明的拨款程序,即可解决深圳大学的诉求。而人事任免则关乎干部体制,条例只好选择回避,“剩下的那些皮毛性制度用大学章程即足以安放,又何需劳动立法机关大驾?”
事实上,条例起草者之一黄亚英也坦言,从目前全国的改革来看,高教领域是改革比较迟缓的一个领域,还需要长时间努力,“这次立法也不可能解决所有的问题,比如说高校内部的人事管理,等等。我们这部《条例》可能还没办法一次到位。”
专题统筹:南都记者 郭启明 张哲 专题采写:南都记者 庄树雄 郭启明 深圳经济特区目前已制定的教育法规、规章 四部法规 1994.11(修订2002.8,2004.6)深圳经济特区成人教育管理条例 1995.12 深圳经济特区教育督导条例 1997.2(修订2004.6)深圳经济特区实施《中华人民共和国教师法》若干规定 2004.12 深圳市学校安全管理条例 十部规章 1992.6(修订1993.10)深圳经济特区鼓励华侨港澳台同胞捐资办学的若干规定 1993.10(修订2010.12)深圳经济特区学校保护暂行规定 2005.8 深圳市暂住人口子女接受义务教育管理办法(试行)2006.4 深圳市校车交通安全管理暂行办法 2006.10 深圳市民办教育管理若干规定 2008.12 深圳市学前教育管理暂行办法 2008.12 深圳市中小学校外配餐管理办法 2008.12 深圳市校外午托机构管理办法 2010.1 《深圳市学校安全管理条例》实施细则 2011.5 南方科技大学管理暂行办法