第一篇：20140926_21世纪经济报道—80个示范项目之后 财政部再力推PPP模式
21世纪经济报道—80个示范项目之后 财政部再力推PPP模式
2014-09-26 8月份经济数据发布后，财政部部长楼继伟在G20会议上的表态广受关注。他在会上提出，“中国为应对国际金融危机所采取的经济刺激措施提振了经济增长，但也带来了产能过剩、环境污染、地方政府债务增加等问题，因此不能完全依赖公共财政资金进行大规模投资。”接着，他着重介绍了中国财政部在基础设施建设等领域正在为推动PPP模式所做的工作。
会议结束2天之后，9月24日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（以下简称通知），称将在全国范围开展政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, PPP）模式项目示范。这是财政部自去年年底推广PPP模式以来发布的第一个正式文件。
通知表示，推广运用PPP模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。
不到十天前，李克强在其主持召开的推进新型城镇化建设试点工作座谈会上，也专门提到新型城镇化建设解决“钱”的问题两种方式，其一为发行债券；其二要“创新方式吸引民间资本投资经营”。并且提出，城镇化建设的“定向调控”的重要内容之一。
北京大岳咨询有限责任公司总经理金永祥在接受21世纪经济报道记者采访时表示，该通知表明财政部对于PPP的想法已经比较清晰，对地方政府尤其是财政支持PPP是一个政策性依据。
“根据通知，中央和地方都会有资金进入到PPP项目。并且要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划。这就解决了社会资本的一个担心，以前预算一年一做，而PPP动辄30年合同，无法保证明年财政会不会给钱。”金永祥说。
清华大学土木水利学院建设管理系教授、PPP和项目管理专家王守清接受21世纪经济报道记者采访时表示，作为PPP规章，该通知符合发改委正在主导起草的《基础设施和公用事业特许经营法》（PPP法）的所有要点，但未涉及PPP项目立项审批等各个流程和具体做法，操作性较低。
王守清坦言，项目审批关乎权力划分，但这个行政问题却被各相关部门回避了。“PPP在中国已经做了二三十年了，去年财政部从政府角度开始力推。但实际上，按行政职权划分，PPP项目如果不涉及财政，财政部门也无权管辖。”他说。
金永祥也认为，PPP项目会涉及发改委、住建部、交通部、水利部等很多部门，而这个通知仅仅是财政部一家所发，无从得知其他部门的意见。
不过，通知却要求，省级财政部门要结合部门内部职能调整，积极研究设立专门机构，履行政府和社会资本合作的相关职责。这可能意味着，各省财政部门可能很快会设立相应的机构，力推PPP项目。这是国务院推出80个示范项目之后，吸引社会资本进入基础设施和公共服务领域的又一次有力行动。
PPP模式在中国
通知明确了PPP的官方定义：“政府和社会资本合作模式（PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。”
这也是被国际学术界和企业界较为认同的定义，即将PPP认定为政府与企业长期合作一系列方式的统称，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多种方式。
事实上，PPP在中国的实践可以追溯到上世纪80年代中期。早期项目包括深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等。“这些项目都是投资人发起、通过谈判和政府达成一致，没有招标过程。也是地方政府自发推进的，没有中央政府的关注、总结和大规模推广。”金永祥说。
1994年是BOT试点项目的起点。当年，国家计委选择了5个BOT试点项目——广西来宾B电厂、成都第六水厂、广东电白高速公路、武汉军山长江大桥和长沙望城电厂。地方政府也推出了一些PPP项目。全国PPP涉及行业包括电力、自来水、污水、燃气、大桥、区域开发等。
2002年，中共十六大提出中国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥基础性作用。在此背景下，建设部2002年底出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，2004年推出“126号文”（《市政公用事业特
许经营管理办法》），各地也陆续出台了相应的特许经营条例。
从2003年开始，各地的PPP项目大量上马。金永祥说，其中最多的是污水处理项目，此外也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。但是，因为项目规范性不够等原因，也出现了一些失败的案例。2007年的西安自来水市场化改革终止是一个标志性事件，因为一些人的反对，西安自来水公司的PPP改革半途而废。
金永祥说，如果把央企在内的国企也视同为社会投资人。粗略估计，到2013年全国PPP项目有7000到8000个，但其中很多项目没有公开招标，不被外界了解。在他看来，受“四万亿”刺激政策影响，2009年成为PPP受冲击最严重的一年。
2010年和2012年，国务院先后出台“新36条”（《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》）和实施细则，但因为各种“玻璃门”、“弹簧门”的存在等原因，社会反响并不明显。
新一轮PPP推广
中国城镇化经过十几年高速发展，产生了诸多问题难题：土地财政饱受批评；地方债务超过20万亿元，还在快速增长；环境问题日益突出，治理需要大量资金。
财政部副部长王保安4月份在全国财政科研工作会议上表示，地方政府短期内偿债压力较大。今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%，是偿债压力最重的一年。
与此同时，中国城镇化还有很大上升空间。王保安此前曾表示，目前中国城镇化率为53.6%，预计2020年将达到60%，由此带来的投资需求或将达42万亿元人民币。
财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长贾康告诉21世纪经济报道记者，PPP可以减轻政府财政负担，调动民间资本、社会资金的巨大潜力。“PPP不光是融资机制的升级，更是管理模式、综合绩效的升级。各方带动各自优势资源，公众会从中受益。”
十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营，让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，PPP业界和学界普遍认
为，这为PPP的普及提供了理论基础。
此后，尽管PPP涉及多部委，财政部开始主导新一轮PPP推广。比较有名的是财政部长楼继伟此前在一次公开场合对PPP模式意义的评述：“推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。”
9月21日，楼继伟也在二十国集团（G20）财长和央行行长会议上着力推介中国正在积极发展的PPP模式。
2013年年底以来，财政部多次召开PPP专题会议、培训班和研讨会，并从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式，地方财政厅局的PPP培训也接连不断。
今年2月，国家发改委启动了PPP立法工作。今年5月，财政部成立了PPP工作领导小组。亚洲银行开始在哈尔滨和洛阳进行PPP技术指导。
5月，国家发改委推出首批80个引入社会资本的基础设施建设示范项目。地方政府也开始积极推介PPP项目。如浙江成立了PPP试点工作领导小组，湖南、河南、福建等开始研究筹备PPP项目。此后，全国各地纷纷推出本地的PPP示范、试点项目。
楼继伟在G20会议上介绍了中国采取的3方面措施，并表态： “中国政府将沿这一方向坚定不移地走下去，不断提高基础设施投资的规模和质量。”
财政部还将制定PPP操作指南和标准化合同文本
通知称，财政部将在结合国际经验、国内实践的基础上，制定政府和社会资本合作模式操作指南和标准化的政府和社会资本合作模式项目合同文本。
“在订立具体合同时，地方各级财政部门要会同行业主管部门、专业技术机构，因地制宜地研究完善合同条款，确保合同内容全面、规范、有效。”通知称。
事实上，PPP学界和业界讨论比较多的一类问题是合同不完善，导致地方政府或者企业违约、钻空子，此外，PPP合同期太长也带来了很多变数。
国内首例引入民资进行基础设施建设的项目——1996年底通车的泉州刺桐大桥曾被树立为典型榜样，在国内被大面积推广宣传过，但后来却出现一些问题。
1993年当地政府财政资金比较紧张，晋江上既有大桥堵车问题严重，陈庆元联合当地民营企业，试水BOT运作，得到当地政府30年特许经营的许可。
刺桐大桥项目的负责方、泉州名流实业股份有限公司董事长陈庆元说，当年
缺乏相关经验，能得到政府一纸批文已经不容易，跟政府没有什么实质性的协议。实际运行中，企业承担了绝大部分责任和风险。
例如，在刺桐大桥建成通车后，地方政府在晋江上开始修建其他大桥，免费通行的居多。陈庆元曾在2014年称，当年的投入资金，到现在还没有完全收回。
贾康说，由于没有形成规范合同文本，竞争分流分割，企业收益回报下降，但政府又不予回应，企业的权益也无法律保障。他坦言，刺桐大桥案例的一个后果是，福州的企业之后都没有积极性和政府合作了。
上海财经大学研究交通PPP的助理教授王茵告诉21世纪经济报道记者，PPP项目合同一签就二三十年，属于非完整性合同，变数很大，而且城镇化情况下，改变也会很大。
她建议可以签订中期合约，在需要的情况下可以对合同作出改变，以便更好的符合民众利益。
第二篇：财政部第三批PPP示范项目评审标准
附件1 PPP示范项目评审标准
PPP示范项目评审包括定性评审和定量评审两部分，通过定性评审的项目方可进入定量评审。
一、定性评审标准
项目定性评审主要审查项目的合规性，具体包括主体合规、客体合规、程序合规三部分内容：
（一）PPP相关参与主体是否适格。有下列情形之一的，不再列为备选项目：
1.【政府方】国有企业或融资平台公司作 为政府方签署PPP项目合同的；
2.【社会资本方】未按国办发42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。
（二）项目的适用领域、运作方式、合作期限是否合规。有下列情形之一的，不再列为备选项目：
1.【适用领域】不属于公共产品或公共服务领域的； 2.【运作方式】采用建设-移交（BT）方式实施的； 3.【合作期限】合作期限（含建设期在内）低于10年的；
4.【变相融资】采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的；
（三）项目实施程序是否合规。有下列情形之一的，不再列为备选项目：
1.【规划立项】项目不符合城市总体规划和各类专项规划的；新建项目未按规定程序完成可行性研究、立项等项目前期工作的；
2.【两个论证】未按财政部相关规定开展物有所值评价或财政承受能力论证的；
3.【政府采购】已进入采购阶段或执行阶段的项目，未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的。
二、定量评审标准
定量评审指标及评分权重如下：
（一）项目材料规范性。项目是否经过各级部门认真审核把关，申报材料真实性、完整性、规范性是否符合规定要求（10%）。
（二）项目实施方案。项目实施方案内容是否完整，交易边界、产出范围及绩效标准是否清晰，风险识别和分配是否充分、合理，利益共享机制能否实现激励相容，运作方式及采购方式选择是否合理合规，合同体系、监管架构是否健全等（25%）。
（三）项目物有所值评价。是否按要求开展并通过物有所值评价，定性评价的方法和过程是否科学合理；是否同时开展物有所值定量评价，定量评价的方法和过程是否科学合理的（10%）。
（四）项目财政承受能力。是否按要求开展并通过财政承受能力论证，论证方法和过程是否科学（15%）。
（五）项目实施进度。项目方案论证、组织协调等前期准备工作是否充分，立项、土地、环评等审批手续是否完备，所处阶段及社会资本响应程度如何，是否具备在入选一年内落地的可能性（15%）。
（六）项目示范推广价值。项目是否符合行业或地区发展方向和重点，是否具备较好的探索创新价值和推广示范意义（25%）。
第三篇：黑龙江省推进财政部第二批PPP示范项目黑瞎子岛配套功能区东极小镇项目纪实0822
2016年08月22日 星期一
首页>电子报>中国财经报>第一版
“让我们联手下好这局棋”
———黑龙江省推进财政部第二批PPP示范项目黑瞎子岛配套功能区
东极小镇项目纪实
本报记者 齐小乎 来源：中国财经报 发布时间：2016-08-22
“对于社会资本方和中介机构要尽量请他们多了解。”
“我们的项目平台早就建好了。”
“有需要的，我们会全力配合。我们联手一定要下好这局棋。”
8月8日，黑龙江省财政厅副巡视员于宏与抚远市市委书记周宏一见面，就进入了“状态”。
8月9日，由黑龙江省财政厅督办、抚远市委市政府主办的财政部第二批PPP示范项目——黑瞎子岛配套功能区东极小镇项目推介会召开，标志着这一项目即将进入全面启动阶段。
PPP让一岛一镇和“一带一路”顺利对接
位于黑龙江省抚远市的黑瞎子岛，是世界唯一的内陆“两国一岛”，政治意义重大。2004年10月14日，中俄双方签署了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于中俄国界东段的补充协定》，明确中方主权171平方公里，俄方主权164平方公里。6年后，中俄两国总理决定“双方将共同对黑瞎子岛进行综合开发”。随着两国战略协作伙伴关系的日益加深，黑瞎子岛开发已经成为了共同关注的焦点。
占地670多公顷的东极小镇位于黑瞎子岛外，岛、镇相隔两公里，按照国务院批复的“生态保护、旅游休闲、商贸流通、口岸通道”功能定位，黑龙江省决定实施东极小镇项目。
今年5月24日，总书记到抚远考察时强调，抚远市要发挥区位优势，主动对接国家“一带一路”战略，充分体现“龙江丝路带”重要节点作用。总书记指出，黑瞎子岛重在生态保护，在保护基础上建设一些基本的基础设施和发展旅游事业。
抓住了发展机遇，得到了国家领导的肯定，全新的棋局即将开始，抚远市开始布局。
供给侧改革成PPP亮点
目标越接近，困难越凸显。“落地”不是件容易的事，找准支点，才能撬动全局。
东极小镇PPP项目之所以能够快速推进，主要得益于其创新回报机制，优化项目投资吸引力，在供给侧上做文章。
由于对黑瞎子岛的保护与开放、开发，推动黑龙江沿边经济发展的迫切需要，使东极小镇建设项目顺利通过了国家PPP专家组的物有所值评价。但项目投资规模巨大，运营时间又长，对于财政并不富裕的抚远市来说，政府不可能拿出更多钱去激活项目。
“政府不投资，政府不举债，国有资产不流失，是做好这一项目的前提。”周宏始终牢牢把握“三不”原则。为吸引社会资本投资东极小镇PPP项目建设，经过抚远市政府反复研究论证，根据当地实际情况，决定使用东极小镇三项资金和抚远区域特许经营权收益建立项目的回报机制。这一套科学合理的回报机制有效增强了社会资本信心。
所谓“三项资金”是指：对关于小镇专项支持资金完全用于小镇建设作为项目采购费用；小镇建设运营过程中政府给予的绩效奖励资金、税费的地方留存部分，根据项目投资进度及到位比例优先用于项目采购费用的支付；小镇范围内土地出让金地方留存，且依法可应用于城市基础设施建设的部分用于采购费用的支付。而旅游特许经营权收益则是这样取得的：小镇项目实施过程中，为了发挥社会资本策划、运营专长，保证项目政府直接付费和可行性缺口补助资金来源，抚远市政府对黑瞎子岛旅游和抚远市内旅游资源实施特许经营权制度，旅游资源产生的收益进入东极小镇建设管理委员会共管账户，用于政府直接付费和可行性缺口补助项目资金来源保障。
独特合理的回报机制设计，不仅使项目在一开始就良性发展，而且成为PPP模式建设旅游小镇的先例，也是对实施PPP一次有益的创新和探索。
运用PPP思维靠因地制宜决策
近来在抚远市，从市委书记到诸位市领导，只要提及PPP，他们就会不由自主地使用起 “专业”术语，就这一项目而言，他们的管理思维已经转变。
要想运用好这一全新的投资模式，抚远市委、市政府将转变观念作为必要的功课。该市成立了以市委、市政府主要领导为组长，市委相关领导为副组长，相关部门为成员的PPP组织机构；整合了市发改委、市财政局PPP职能；整合市机场办、铁路办人员编制，组建了独立的PPP办公室；从市职能部门中选调优秀的中层干部负责PPP具体工作；从全省招录金融、造价审计、工程监理等专业人员充实力量；组织有关人员到外地学习，同时请专家来讲课，对每一次的学习考试都严格把关。“哪怕是市长，考试也不得通融。”一位市领导回忆道，“当时我们真是下了功夫。”
顺畅的PPP工作机制和管理方式，使东极小镇项目模式清晰有序：7大类38个子项目采用BOT、BOOT等PPP模式运行。项目功能明确：东极小镇是黑瞎子岛配套功能区，旨在加大黑瞎子岛保护力度、加快黑瞎子岛开放开发速度，为国家强边富民和加快沿边开放典型带，从而建成全国独一无二的生态、智慧、国际终端旅游度假休闲小镇，打造黑龙江省经济发展新引擎。
同时，抚远市PPP项目编制和入库效率迅速提升，机构成立不到3个月，就先后有抚远市滨江公园、抚远市南山公园、乌苏镇灌渠二期、东极小镇等十几个PPP项目进入省、国家PPP项目库。为抚远经济快速发展奠定了基础。这一切，靠的就是专业而准确的思维和管理方式。
财政部征集第一批PPP示范项目时，黑龙江省没有申报项目。而在财政部第二批PPP示范项目中，全省有三个项目入选，黑瞎子岛配套功能区东极小镇PPP项目就是其中之一。
“实施PPP的初衷，是为促进抚远市的旅游发展，但实施过程中我们意外地感受到了PPP这一市场经济模式的魅力———开放、共享、公平以及承诺原则，可以辐射到许多领域。只要合理设计，科学规划，它的力量巨大。”周宏感慨道。
不可或缺的一臂之力
“东极小镇建设走到这一步，省财政厅的一臂之力不可或缺。他们亲自参与与合作方的对接工作，更重要的是，财政部门的参与提升了工作效率。”周宏谈道。
8月9日，财政部第二批PPP示范项目——黑瞎子岛配套功能区东极小镇项目推介会举办，省直有关厅局、国家政企合作PPP基金、黑龙江省PPP融资支持基金13家合作银行、省内主要政策性融资担保机构以及23家社会资本方参加了本次推介会。对这方投资的“热土”，社会资本表现出极大的兴趣，不乏国内知名企业拍板倾囊。为提高推介效率，该省对推介方式进行了创新和升级，即从以往的多个项目集中推介转变为现场精准推介，以点带面、重点推进、集中突破。而在推介会召开前，黑龙江省财政厅会同抚远市政府，重新梳理了38个子项目，按近、中、远三期分类，每类分设纯公益、准公益和经营性三个细类，并以项目汇编形式向省内外金融机构和社会资本投资方广泛发布，大幅提高了项目推介的效率和效果。
点击咨询 