新常态下政府与社会资本公私合作(PPP)模式 苏琴

第一篇：新常态下政府与社会资本公私合作(PPP)模式 苏琴

“新常态下政府与社会资本公私合作（PPP）模式及其在新城新区土地一级开发中的应用与2015年最新土地与房屋征收补偿、（旧城镇、旧厂房和旧村庄）三旧改造实务操作”高级研讨会的通知

各有关单位：

随着新型城镇化建设步伐的不断加快，土地开发投融资项目逐渐增多，地方政府融资和债务风险管理越来越被社会高度关注，在这样的背景下，地方政府融资压力剧增，土地财政面临难题，融资出现瓶颈，地方政府融资平台急需转型，创新融资模式。2014年9月财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式通知》（财金〔2014〕76号文），通知提出推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），是国家确定的重大经济改革任务，也是促进经济转型升级、拓宽城镇化建设融资渠道、支持新型城镇化建设的必然要求。2014年10月国务院办公厅发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文，规范区域经济发展过程中土地一级开发的融资问题。现应各地要求，为提高PPP/BT/BOT/TOT在土地一级开发及基础设施项目风险防范意识以及分析解决项目投融资实践中的问题。

在当前 “新国八条” 楼市调控政策和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的实施及各项金融调控政策的密集出台，土地开发资金短缺，融资更加困难，征地拆迁难度进一步加大。随着我国社会经济的快速发展，城市建设、城区改造项目增速很快，由此引发的土地纠纷案件逐年增多，并呈现案件数量多，所占比例大；案件类型多样、复杂，涉及面广；遗留问题多、处理难度大；因此，如何转变土地开发战略，探索新的土地开发和融资模式、了解三旧改造及征地拆迁的最新政策成为各有关部门关注的焦点。中国土地协会决定举办“新常态下政府与社会资本公私合作（PPP）模式及其在新城新区土地一级开发中的应用与2015年最新土地与房屋征收补偿、（旧城镇、旧厂房和旧村庄）三旧改造实务操作”高级研讨会。现将有关事项通知如下：

附件：一 参会须知

二 报名表

二零一五年三月一日

一、研讨内容

（一）、新常态下政府与社会资本公私合作（PPP）模式

1、PPP相关政策解读及操作要点；

2、土地综合开发中的PPP模式应用；

3、PPP模式在土地一级开发基础设施建设项目的融资方式；

4、PPP模式的风险及防范；

5、目前财政部和各机构对于PPP模式研究的最新进展总结；

6、关于建设项目PPP的管理模式；

7、土地一级开发成本构成及收益形式；

8、PPP模式在土地一级开发基础设施建设项目的融资方式；

9、区域经济发展、土地一级开发模式与PPP；

10、城市综合体、城市运营商与土地一级开发；

11、城市新区、产业园区和生态旅游园区的土地运营模式；(二)、新城新区土地一级开发中的应用

1、土地一级开发模式分析；

2、企业如何提前介入土地一级开发项目；

3、土地一级开发项目方案编制依据、注意要点及技巧；

4、土地一级开发项目成本构成、降低成本的技巧和策略；

5、土地一级开发项目中土地出让金的返还路径；

6、土地一级开发的合同签订要点及风险控制；

7、土地一级开发企业如何进行利润分配、如何维护自身权利；

8、土地储备机构如何和企业合作进行土地开发；

9、土地性质、现状、规划等对土地一级开发顺利进行的影响；

10、土地一级开发流程与联审、出让条件与方式、有关文件起草等；

11、土地一级开发过程中如何把控工作进度及风险管理问题；

12、开发商参与土地一级开发的盈利模式与利益保障；

13、城市新区、产业园区和生态旅游园区的土地运营模式；

14、各种成片存量改造：国有农场、林场、湖泊、矿区和工业厂房；

15、解读国家有关土地开发政策及最新的土地调控政策及未来发展趋势；

16、土地一级开发典型案例讲解；

（三）2015年最新土地与房屋征收补偿、（旧城镇、旧厂房和旧村庄）三旧改造

1、集体土地征收与补偿基本程序；

2、集体土地征收房屋搬迁与国有土地上房屋征收搬迁的比较；

3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的总则与附则；

4、国有土地上房屋征收决定制度；

5、国有土地上房屋征收补偿制度；

6、作出房屋征收决定的程序（流程）概述；

7、征收房屋对相关规划的要求；

8、房屋征收的启动程序；

9、对不当增加补偿费用行为的限制程序；

10、选定房地产价格评估机构并进行分类评估程序；

11、对被征收房屋的调查登记程序；

12、拟定征收补偿方案与征求公众意见程序；

13、征求公众意见的公布与旧城区改建补偿方案的听证程序；

14、房屋征收的社会稳定风险评估程序；

15、房屋征收的决策程序及对征收补偿费用的拨付与监管程序；

16、对未经登记的建筑的调查认定和处理程序；

17、棚户区暨“三旧改造”概述

18、旧城区改建的产权调换安置方式；

19、棚户区改造依据 20、“三旧改造”与新区建设的矛盾

21、“三旧改造”资金的筹集

二、讲师及专家

本次拟邀请国土资源部、财政部、住房与城乡建设部、国家发改委、国家开发银行、北京市土地储备中心、中国人民大学等部委领导及相关专家授课，并与学员交流、互动、共同研讨。

三、参加对象

各级政府、土地主管部门、土地储备交易整理中心、建设局、财政局、发改局、房地产管理局、城中村改造及征地拆迁办等相关单位； 各工业园区、经济技术开发区管委会；各市（县）资产经营、城投公司；大中型房地产开发企业； 土地招拍挂中介服务企业；银行、信托、基金等金融投资等机构的相关人员；

四、培训时间及地点

2015年03月27日-4月1日（27日为报到日）厦门市 2015年04月17日-22日（17日为报到日）成都市 2015年05月08日-13日（08日为报到日）贵阳市 2015年05月29日-6月3日（29日为报到日）南宁市 2015年06月10日-15日（10日为报到日）西安市

五、相关费用

A类:3000元/人 B类:4600元/人 C类：6200元/人（含授课费、专家报告、资料费、场地费、认证费、会务等费用）。食宿统一安排，费用自理。

第二篇：PPP(政府与社会资本合作)模式

PPP（政府与社会资本合作）模式

Public-Private Partnership

一、PPP模式的定义

PPP模式，也称PPP融资，或者PPP。

PPP是英文“Public-Private Partnership”的简写，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。①、PPP的狭义定义

可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。PPP的狭义定义更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值原则。②、PPP的广义定义

是指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。③、PPP通常模式

是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

二、PPP模式的意义

提高了资源使用效能和建设、运营效率。加快转变政府职能，完善财政投入 及管理方式，拓宽城镇化建设融资渠道，培养合格市场投资主体，形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素的协同机制。

①、推广运用PPP模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过PPP模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。

②、推广运用PPP模式，是加快转变政府职能,规范政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。PPP模式要求平等参与、公开透明，政府和社会资本按照合同办事，更好地实现政府职能转变。

③、推广运用PPP模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。PPP模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。

三、PPP模式的分类

PPP模式广义上可以分为外包、特许经营和私有化三大类。①、外包类

PPP项目由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。②、特许经营类

项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。根据项目的实际收益情况，通过建立有效的监管机制，协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。③、私有化类

PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

四、PPP模式的优点

在公共服务领域推PPP模式，是激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，采用PPP模式，对统筹 做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。

①、消除费用的超支。公共部门和私人企业在初始阶段共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程,保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期,使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造价,能够消除项目完工风险和资金风险。

②、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

③、促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。④、政府部门和民间部门可以取长补短。发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

⑤、有利于打破行业准入限制，激发经济活力和创造力。PPP模式可以有效打破社会资本进入公共服务领域的各种不合理限制，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会，大幅拓展社会资本特别是民营资本的发展空间，激发市场主体活力和发展潜力，有利于盘活社会存量资本，形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道，打造新的经济增长点，增强经济增长动力。

⑥、风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。

⑦、有利于完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效益。在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，能够在当代人和后代人之间公平地分担公共资金投入，符合代际公平原则，有效弥补当期财政投入不足，有利于减轻当期财政支出压力，平滑间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险。

五、PPP模式的必要条件

①、政府支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的总体角色和责任——为大众提供最优质的公共设施和服务却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。②、政策保障.A、减少审批环节，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

B、多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。

C、完善财税支持政策。通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策，公共服务项目采取PPP模式的，可按规定享受相关税收优惠政策。鼓励地方政府在承担有限损失的前提下，与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。

D、做好金融服务。金融机构应符合PPP模式特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。③、法律保证

PPP项目依法合规在竞争性取得私营投资商，在运作需要在法律层面上的保证，对政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。

第三篇：浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式

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浙江：推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式

无界投融：2014年，浙江省完成固定资产投资23555亿元，其中“411”重大项目投资7210亿元，同比增长16.6%。

一、实施财政重大政策，引导推动有效投资

一是大力推进海洋经济国家战略，争取中央财力补助30亿元，落实省海洋经济发展专项资金66亿元，助推我省从海洋大省向海洋强省转变。2014年，全省海洋生产总值近6000亿元，沿海7市完成海洋经济有效投资超2300亿元，均比上年增长约10%。二是每年安排专项资金15亿元，实施小城市培育试点补助政策。

2014年，36个试点中心镇有效投资达1885亿元，同比增长23%。小城市试点镇经济实力持续增强，综合承载能力和公共服务能力不断提升，成为我省新型城镇化的一大新亮点。三是每年安排6000万元产业集聚区专项资金，研究出台《省级产业集聚区财政政策实施办法》，积极发挥财税杠杆作用，促进我省产业结构调整和发展空间拓展。

二、提高资源配置效率，促进产业转型升级

通过整合专项资金、调整支出结构，积极完善支持产业转型升级的政策体系。2014年，省财政安排补助资金2.9亿元，支持企业技术改造、技术创新。从工业与信息化专项资金中统筹安排3亿元，开展“两化”深度融合国家示范区建设试点。设立信息创业投资基金，经过二、三级基金的放大，形成50-100亿元的基金规模，投向信息化和工业化深度融合及信息基础设施建设等重点领域。完善促进浙商创业创新财政政策，2014年落实浙商创业创新促进功能性机构和浙江发展目标责任制考核奖励资金1.1亿元，引导浙商回归引进项目投资资金2236

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亿元，同比增长27.6%。

三、积极争取国家支持，落实地方配套资金

2014年，我省争取中央预算内基建资金52亿元，重点支持我省基础设施、战略性新兴产业和社会事业发展等重点领域建设。争取中央车购税资金44亿元，落实省级交通基础设施建设养护资金104亿元，推进现代交通五大建设和综合交通运输体系构建。2012-2014年，积极争取中小河流治理、病险水库加固中央水利资金18亿元，省财政安排水利专项资金145亿元。全省累计完成水利投资1229亿元，实现病险水库加固452座，新建、加固海塘河堤1616公里，杭嘉湖区整治152万亩，农村河道综合整治8600公里，滩涂围垦圈围34万亩，新增水土流失治理面积2117平方公里，灌溉水有效利用系数提高到0.579。

四、改革投融资方式，积极推行PPP模式

2014年，我省在全面推进“七线两枢纽”建设的基础上提出加快铁路建设“八八计划”，16个铁路项目省内总投资1350亿元，省级承担资本金约200亿元，沿线市县约250亿元。同时，省财政积极推进铁路投融资改革，资本金除由一般公共预算、国资经营预算、产业基金等筹措外，安排地方政府债券用于铁路资本金缺口，并利用经营收益抵补法创新筹资渠道。探索“投资主体多元化、筹资方式市场化、投资项目业主化”的投融资新机制，积极推广运用政府与社会资本合作(PPP)模式，鼓励和支持社会资本参与污水、能源、交通等公益性基础设施投资和运营，前期已向社会发布20个推介项目。

五、实施考核激励政策，推行“411”有效投资行动计划

2014年，协调落实省级财政性资金147亿元，紧紧围绕基础设施完善、五水共治、统筹城乡一体化发展等重大项目建设领域，着力促进“411”有效投资

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行动计划顺利实施，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。建立完善扩大有效投资的财政激励政策，对全省各市县投资增速、投资增量贡献、投资结构优化等内容进行综合考评，省财政对考核优秀的市县给予财力性奖励，2014将兑现奖励资金约1.5亿元，统筹用于加大民生投入和促进经济转型升级等方面，有效引导市县扩大投资积极性。

无界投融(www.xiexiebang.com)是中国投融资行业首家OVO跨域路演服务平台，在线上（online）实现投融资相关的项目方、投资方、服务方的信息聚合和需求交互，在线下(offline)运用跨域路演中心的高清视频(video)进行高效对接，解决了传统投融资行业存在的地域限制、信息不对称、效率低下等问题，实现行业信息流、资金流更高效、更直观、更精准的匹配。

第四篇：政府和社会资本合作模式(PPP)-棚户区改造工程项目可行性研究报告

政府和社会资本合作模式（PPP）-棚户区改造工程项目可行性研究报告

编制单位：北京智博睿投资咨询有限公司 PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间形成一种伙伴式的合作关系，政府与企业建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。企业与地方政府确立政府和社会资本（PPP）合作模式，以“政府主导、企业运作、合作共赢”为原则，把平等、契约、诚信、共赢等公私合作理念融入项目的协作开发和建设运营之中。

在土地整理投资、基础设施建设、公共设施建设、产业招商服务、城市运营维护服务等方面，企业与地方政府进行全面合作，共同决策、共同推进。双方紧密协作，优势互补，创造出“1+1>2”的效果。

PPP项目协议

第一章 总 论

1.1棚户区改造工程项目概况 1.1.1棚户区改造工程项目名称 1.1.2建设性质

1.1.3棚户区改造工程项目建设单位 1.1.4棚户区改造工程项目建设地点 1.2建设规模与内容

1.3 棚户区改造工程项目运作模式 1.3.1运作方式 1.3.2模式内容 1.3.3全生命周期成本

1.4棚户区改造工程项目投资估算与资金筹措 1.4.1棚户区改造工程项目建设总投资 1.4.2资金筹措 1.5编制依据

1.6棚户区改造工程项目综合评价 1.7主要技术经济指标表

第二章 棚户区改造工程项目建设背景和必要性 2.1项目建设背景

2.1.1我国棚户区改造工程的发展背景 2.1.2棚户区改造工程项目提出背景

2.1.3棚户区改造工程项目采用PPP模式建设背景 2.2棚户区改造工程项目建设的必要性 2.2.1是促进可持续发展，构建和谐社会的需要 2.2.2是新时期国家改革的需要 2.2.3是当地建设的重要内容 2.2.4是城市规划建设发展的需要 第三章 市场行业分析

3.1我国棚户区改造工程的现状及发展趋势 3.2国外棚户区改造工程行业状况及优秀模式 3.3棚户区改造工程市场需求分析 3.4棚户区改造工程项目市场分析 3.4.1棚户区改造工程开发的市场需求 3.4.2棚户区改造工程开发的意义 3.4.3棚户区改造工程项目市场定位 3.5棚户区改造工程项目服务规模与建设标准 第四章 建场条件及场址选择 4.1建设场址地理位置 4.1.1地理位置 4.1.2场址概述 4.2厂（场）址建设条件 4.2.1自然、气象条件 4.2.2地质条件 4.2.3通区位 4.2.4 给排水条件 4.2.5 电力供应条件 4.2.6通讯条件 第五章 总体规划方案

5.1棚户区改造工程项目规划理念 5.2 棚户区改造工程项目规划原则 5.3服务宗旨与目标 5.3.1服务宗旨 5.3.2建设要求 5.3.3建设目标 5.4总体规划要求 5.5场内外交通运输流量组 5.6场区竖向及总平面布置要求 5.6.1竖向布置 5.6.2总平面布置

5.7棚户区改造工程项目总体功能布局 第六章 棚户区改造工程项目建设方案 6.1工程建设规模 6.2建设内容 6.2.1内容概述 6.2.2具体建设内容 6.3结构设计 6.3.1基础 6.3.2墙体 6.3.3楼板及屋面 6.3.4内外部装修 6.4公用辅助工程 6.4.1场内道路 6.4.2景观与绿化 6.4.3监控、安全防范系统 6.4.4给排水工程 6.4.5供电工程 6.4.6弱电系统 6.4.7暖通工程

第七章 环境保护与安全卫生 7.1环境影响分析 7.1.1项目场址环境现状

7.1.2建设棚户区改造工程项目对生态的影响分析 7.1.3大气、水、声、固废环境影响分析 7.2 环保措施

7.2.1生态影响减缓措施 7.2.2其他环保措施 7.3劳动安全 7.3.1设计依据和原则 7.3.2不安全因素和职业危害分析 7.3.3设计中采用的主要防范措施

第八章 棚户区改造工程项目组织管理与运作方式 8.1组织机构 8.2组织管理 8.3劳动定员

第九章 棚户区改造工程项目管理与实施进度 9.1棚户区改造工程项目管理 9.2棚户区改造工程项目的监督和评价 9.3棚户区改造工程项目实施进度 第十章 节 能

10.1用能标准和节能规范 10.1.1编制依据 10.1.2能源消耗状况 10.2建筑节能目标 10.3建筑节能要求 10.4电气节能要求 10.5空调通风节能要求 10.6节水措施 第十一章 消防 11.1主要设计依据 11.2建筑消防 11.3火灾自动报警系统 第十二章 投资估算与资金筹措 12.1投资估算 12.1.1编制说明 12.1.2编制依据 12.1.3编制方法 12.1.4投资估算 12.2资金筹措 第十三章 财务评价 13.1财务评价

13.2基础数据及参数选取 13.3产品总成本及费用估算 13.4销售收入及利润估算 13.5财务分析

13.5.1财务盈利能力分析 13.5.2财务生存能力分析 13.6不确定性分析 13.6.1盈亏平衡分析

13.6.2敏感性分析 13.7财务评价结论

第十四章 棚户区改造工程项目物有所值分析 14.1 定量分析步骤 14.2 PSC值计算 14.2.1设定参照项目 14.2.2参数指标选择 14.2.3计算初始PSC值 14.2.4竞争性中立调整值 14.2.5风险承担成本 14.2.6折现率 14.2.7测算结果 14.3 PPP值计算 14.4 计算结果 14.5 物有所值评价结论 第十五章 社会影响分析 15.1 社会影响效果分析 15.2 社会适应性分析 15.3 社会风险分析 15.3.1风险定性分析 15.3.2风险防范措施

第十六章 棚户区改造工程项目风险和对策分析 16.1棚户区改造工程项目面临的主要风险 16.2风险分配 16.2.1风险分配原则 16.2.2风险分配基本框架 16.3 风险程度分析 16.4 风险防范措施

第十七章 棚户区改造工程项目结论与建议 17.1棚户区改造工程结论 17.2棚户区改造工程建议

附表：

1、棚户区改造工程项目主要经济性指标

2、棚户区改造工程项目投资估算表

3、棚户区改造工程项目营业收入、税金及附加估算表

4、棚户区改造工程项目总成本估算表

5、棚户区改造工程项目利润表

6、棚户区改造工程项目现金流量表

7、棚户区改造工程项目政府现金流量表

8、棚户区改造工程项目社会资本方现金流量表

9、棚户区改造工程项目PSC值测算分析表

10、棚户区改造工程项目敏感性分析表

第五篇：公私合作模式(PPP)及其在我国的应用

公私合作模式（PPP）及其在我国的应用

【摘 要】公私合营模式在公共基础设施领域得到了广泛应用，本文在分析我国应用PPP模式的现状及其应用过程中存在的问题，借鉴国外对于PPP模式的应用的经验，结合我国的国情, 进而对我国应用PPP模式提出可行性建议。希望对于我国PPP模式的在公共基础设施领域的应用以及进一步的发展具有一定的指导性意义。

【关键词】公私合作(PPP)；现状；问题；建议

一、公私合作模式的含义

公私合作制的概念源于20世纪90年代的英国,为政府提供了新型的公共物品及服务的方式。目前,公私合营制在世界各国已经得到广泛的应用,收到了良好的成效,实现了经济效益和社会效益的统筹发展,而且已经由初级阶段的基础设施项目逐步向能源、环保等深层次领域发展。公私合作制在全世界的应用已经成为一种趋势。自公私合作制被提出以来,受到了越来越多地运用、关注和探索。被誉为“民营化大师”的萨瓦斯教授将PPP这个概念归为三个层次:首先,它在广义上指公共和私人部门共同参与生产和提供物品、服务的任何安排;其次,它指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目;再次,它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作。

联合国培训研究院对于PPP的定义认为包含两层含义:第一是为了满足公共产品的需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系;第二是为了满足公共产品的需要,公共和私人部门建立伙伴关系进行大型的公共项目的实施。学术界对PPP的定义还有很多不同的版本,但笔者认为PPP模式都是公共部门(Public)和私营部门(Private)建立合作伙伴关(Partnership)共同承担公共设施的建设及公共物品的提供。完备的公共基础设施, 对城市经济、社会和环境发展有着重要影响，是城市可持续发展的重要基础。面对社会需求迅猛攀升，政府财力不足的局限，尤其是受到全球金融风暴的影响，完全由政府提供公共基础设施的投融资、管理、设施维护等事务使得政府财政捉襟见肘。对公共基础设施的建设进行有效改革，提高效率和服务质量，以便更好地满足社会的需求，成为亟待解决的关键问题。

采取公私合作的PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,将适度的市场竞争与政府规制相结合, 可以在实现社会福利的同时也给企业带来利润, 同时也能够增强公共基础设施可持续发展的能力。

二、以北京地铁2号线运营为例

(一)理论依据

1.公共产品理论:轨道交通属于准公共物品,为私人部门提供准公共产品提供了理论基础。

准公共物品是介于纯公共物品和私人物品之间的公共物品,具有可分割性,适合由政府和市场结合的方式来提供,外部性较为广泛。而作为轨道交通,具有不完全竞争性,不完全的排他性和自然垄断性。

2.科斯定理:由于轨道交通属于准公共物品,所以在维护和运营中可能会产生一定的负外部效应,所以让港铁拥有地铁4号线30年的使用权,会提高4号线运营维护的效率,使负外部效应转化为正外部效应。

3.政府管制理论:公私合作制的基础在于双方在公共服务的生产和提供过程中,都具有独特的优势,如果只注意到公司合作制的融资、盈利功能而忽视合作、协调的应有之意会使政府的职责定位得不到重视,从而使公共服务的发展偏离轨道(唐兴霖、周军.公私合作制(PPP)可行性)。

所以,公私合作制要求政府扮演与其提供的公共产品职能和责任相匹配的监管者的角色。

4.项目区分理论:根据城市基础设施项目的性质和特征,对不同类型的项目进行区分管理。根据项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、资金渠道及权属(唐兴霖、周军.公私合作制(PPP)可行性)。

可以看出,轨道交通属于准经营性项目,具备公私合营制的条件。

三、国内PPP模式的应用现状

为了减轻政府的财政压力、优化资源配置、提高生产率，从90年代中期开始，我国一些地方政府就开始了尝试在城市供水、节水、供气、公共交通、排水、污水处理、道路、桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处理和城市绿化等公用事业当中引入非政府投资，并在2003年前后在全国掀起了公私合作的浪潮。公私合作制(PPP)已经被实践证明是一条推进公用事业市场化改革的有效途径，国家越来越重视公私合作制(PPP)改革。

相关资料显示：2002年，成都市政公用局将6条公共汽车线路的特许经营权进行拍卖；深圳市在水利、燃气、公交、电力等领域进行国际招标，实行特许经营。

2004年底，五家试点公用事业单位完成了招募引资工作；广州市政府通过合资、合作、参股、项目法人招标、BOT、BOR等方式，允许个体、私营经济主体投资经营城市轨道交通、公共交通、公路、桥梁、隧道、港口、站场、停车场、生态修复、污水处理、垃圾处理、排污管道、电力、绿化、园林、道路、能源、水利、公共信息网络、公共文化设施等基础设施和公共事业；上海友联联合体获得了上海市最大的污水处理项目――污水处理厂20年特许经营权，负责此项目的融资，建设以及20年特许经营权内的运营管理。

2005年以来，北京通过实行新建基础设施项目特许经营，有10个项目实现市场化融资50亿元；通过向国内外公开推出387个北京奥运经济招商项目，签订协议55项，协议金额达223亿元。

到2008年的总投资达2300多亿的公共事业项目中的大多数，都将以项目法人招标（特许经营）的方式进行。总体来看，PPP模式已逐渐被国人接受，国内对PPP的认识也正在逐步提高，并且愿意尝试这一模式。但是由于PPP模式引入的时间并不长，在应用中还存在着诸多的问题，尚需要完善和改进。

四、PPP模式在我国公共设施建设的应用中存在的问题

1、缺乏专门的适用于PPP模式的法律法规

PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。但现阶段中国尚没有成文的关于PPP应用的法律法规。中国相关的法律法规出台较早，其中大部分内容是针对项目BOT而不是针对PPP模式制定的，而且多为部委规章或地方性管理条例，这种开放式的构架不利于国家对PPP项目的统一管理，而过多的管理办法也可能出现相互矛盾。同时，对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题等均未涉足，客观造成国际上PPP项目融资的一些惯例和做法与中国现行的法律、法规是相冲突的。法律不健全、不完善是制约PPP模式在中国发展的主要障碍。

2、政府在公共设施建设中占主导角色

目前，在我国城市公共设施的建设运营过程中，政府部门身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者的三项职能，很容易在具体的工作中产生混淆。政府的职能混淆为发展公共事业带来许多不利。

3、在公共设施建设过程中低效与寻租现象普遍

由于政府自身的运行以及向公众提供公共产品存在交易成本，且政府系统缺乏明确的绩效评估体系，因此在公共设施建设过程中，常会出现“政府失灵”的现象。政府官员也是理性的经济人，公共产品在政府作为投资主体时也难免存在特殊利益集团的“寻租”现象。比如，由于现在还没有一套统一的流程规范，因此，政府官员有时会为了获取更多的利益而为PPP 模式在应用过程中设置繁多的名目以获取更多利益，从而造成社会公共设施建设的低效。

4、私人部门融资存在障碍

相对于其他投资主体而言，私人部门在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小的缺陷，使其在参与公共事业建设中处于不利地位。私人部门的融资困难，严重地制约了私人资本投资于公共事业项目。另外，PPP项目风险的分配难以达成一致。PPP模式在实际的应用中公共部门和私人部门往往就项目中风险的分配难以达成一致，大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本。

五、国外PPP模式的经验借鉴

英国作为PPP模式的发源地，是采用该模式的最典型、最前端的国家。在英国，采取PPP模式进行城市公共设施建设取得了不俗的成绩：80%的工程项目按规定工期完成,20%未按期完成的，拖延时间最长没有超过4个月，而常规招标项目按期完成的只有30%；同时，80%的工程耗资均在预算之内，20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案，而按一般传统招标方式工程耗资在预算之内的只能达到25%。

目前，基于PPP 模式的投资项目已经贯穿英国政府活动的各个领域。按照英国的经验，适用于PPP模式的市政工程的范围被确定为交通(公路、铁路、机场、港口)、卫生(医院)、公共安全(监狱)、国防、教育(学校)、公共不动产管理等。这项划分对于PPP模式在世界范围内的应用都起到了指导作用。美国是一个法制比较健全的国家，各项品目众多的法律条款是美国社会各项生产活动的前提和保障，也是美国运用PPP 模式进行城市公共设施建设的一个亮点。美国政府将建设城市公共设施的有关项目通过合同承包给私人部门进行，由私人部门进行生产与经营，其产品由政府购买。合同贯穿于PPP 模式施行的整个过程，通过合同来确定利益相关方的权责划分以及利益分配，将各方的诉求以清晰的合同

条款加以明确，可以减少纷争，简化流程，具有法律保障效力。这些经验对于我国在如何完善合同法等方面都有借鉴意义。

日本积极发展第三方部门，引入了市场竞争，提高建设城市公共设施的效率，对如何完善发展中介组织有很好的指导意义。同时，其PFI法案中对于事前的风险评价以及公共部门与私人部门的权则划分，极大地推动了PPP模式的成功运用，也值得我国学习。

对我国来说，私人部门参与城市公共设施的供给是市场经济不断发展的必然。通过公私合伙，可以在很大程度上弥补双方的不足, 使城市获得长远的发展。PPP模式在国外的发展经验对我国城市公共设施的供应提供了清晰的思路，对于公共部门与私人部门合作供应准公共产品具有重要的借鉴意义。

六、PPP模式在我国公共设施建设中应用的改进建议

结合目前PPP模式在我国应用存在的问题和国外的先进经验，PPP模式的应用应该从以下几个方面进行改进。

1、建立健全法律体系

健全的法律制度环境是PPP 模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。PPP 模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂，文件繁多。作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，有必要建立一套执行PPP 项目的规范化、标准化交易流程，对项目的具体运作提供技术指导和相关政策支持，确保项目运作全过程公开与公正。政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。

2、转变政府角色定位，合理界定公私作业边界

2010年5 月，国务院颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即“新36条”)，鼓励民间资本进入公路、水运、港口码头、民用机场、城际轨道交通等基础设施建设。“新36条”对民间资本进入绝大部分行业投资不再限制，但真正操作起来，仍然困难重重。在公共服务领域，民间资本多受歧视，常常遭遇不切合实际的技术条件、人员资格、注册资金等进入这些领域的实际门槛。即使在为数不多的PPP 模式实践中，多把机会给予外国投资者，严重制约了国内民间资本参与PPP项目的意愿和可能性。

政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督指导以及合作者的角色。

3、形成有效的监管体系

政府监管是一套行之有效的监管体系中最主要的组成部分，发挥着极为重要的作用。当然，通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回，所以政府也必须建立一个适合项目长期发展的程序，并有一个相应的监管规则。值得注意的是，在运用PPP模式进行我国城市公共设施建设的过程中, 所有涉及的利益相关方必须都要纳入监管的范围。因此,应该确立一套良好的审计、监督体系和方法，对建设项目实施过程中灰色地带加以监控，确保PPP模式能够健康有效地应用实施。

4、完善投资市场

采用PPP模式，需要长时间评估，进行复杂的合同谈判，实现合理的风险分担，并实行有效监管来防微杜渐。因此，政府推进PPP模式非常需要专业机构的支持。一方面要求政策制定参与方制定规范化、标准化的PPP交易流程，对项目的运作提供技术和相关政策支持，另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业化的服务。

5、建立有效的风险分担机制

风险转移和风险分担是PPP 模式的核心环节。在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险，原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。

6、放宽政府扶持政策

PPP模式推广并不意味着政府完全退出基础设施领域, 不是简单“国退民进”。在公共基础设施建设中, 不仅要欢迎国际大型的私营部门和财团参与, 也鼓励国内一些有实力的私营部门参与进来。政府应出台优惠的特许权政策, 比如允许投资者进行广告、商业及房地产的开发, 让投资者确实感到有利可图, 这样才能真正吸引外资。

7、加强人才培养

PPP模式的实施是一个理论与实践相结合的过程，PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才，但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在我国PPP模式尚属新生事物，并具有国际融资项目的性质，我们在这方面经验不足。因此要着重加强复合型、开拓型人才的培养，增强私营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。

七、结束语

在公用事业领域中加强推广应用公私合作制，是已经得到了学界认可并被实践证明了的成功做法。然而，对于公私合作制在哪些具体性质的项目上适宜采用、对具体项目应该使用何种类型的合作方式、在实行公私合作制之后如何保障广大人民群众的利益不受损害、实行公私合作制的项目当中如何防止私营企业的垄断行为、如何在公私合作制当中保证政府的高信用度、政府在一定程度和一定范围内采取怎样的监管形式参与运营，如何构建一个合理有效的监管体制等问题，没有得到深入的研究和解决，法律法规的建立健全依然任重道远。政府在实行公私合作制项目当中所扮演的角色问题，政府在公用事业改革领域中的有效管制问题，这是有待学界进一步深入研究探讨的重要现实问题，同时这也是一个非常严峻的问题。