中俄两国边境区域合作开发文件落实问题探讨

第一篇：中俄两国边境区域合作开发文件落实问题探讨

中俄两国边境区域合作开发文件落实问题探

讨

李靖宇、韩青

2012-3-28 13:44:01 来源：《俄罗斯中亚东欧市场》2011年第4期

2009年9月23日，中俄两国元首正式批准《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要(20092018年)》(以下简称《合作规划纲要》)。对此，中国国家主席胡锦涛认定:“这是一份内容充实、很有分量的文件，希望两国有关部门抓紧落实，推动两国地方合作不断迈上新台阶。”俄罗斯总统梅德韦杰夫也明确表示，中俄双方正式批准的《合作规划纲要》，是双边关系成熟稳健的重要标志，俄方将认真落实。2009年10月中旬，俄罗斯总理普京访华。双方发表的《中俄两国总理第十四次定期会晤联合公报》则进一步强调，双方地方合作取得新突破，对两国关系发展具有重要意义;双方将全力落实两国元首批准的《合作规划纲要》，并为此确定协调落实的办法。2010年9月26一28日，梅德韦杰夫对中国进行了国事访问。其间，两国元首签署了《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于全面深化战略协作伙伴关系的联合声明》。该声明指出，双方将继续积极落实《合作规划纲要》，大力推动基础设施建设及其他地区合作大项目，全面支持利用双方确定的合作机制开展两国地方合作。中俄两国地方合作十分重要。因此，有必要对《合作规划纲要》的出台背景、战略意义和落实措施等加以探讨。

一 中俄两国元首共同批准《合作规划纲要》的背景透视

进入21世纪以来，中俄两国的经贸合作发展十分迅速，合作形式不断完善，合作渠道不断增加，合作内容不断丰富，合作领域不断拓宽。双方的贸易额增长很快，俄罗斯已经成为中国东北地区的第二大贸易伙伴。与此同时，中俄边境地区的经贸合作也有了长足的发展。

(一)振兴东北老工业基地的迫切需要

2007年8月20日，中国政府向世人公布了((东北地区振兴规划》(以下简称《规划》)。这是继2003年中国政府正式提出东北地区等老工业基地的振兴战略之后，又一重大战略举措。《规划》提出的在主要边境口岸城市加快建设边境经济合作区和跨境工业区的思路，不 仅为中俄区域合作战略升级指明新的方向，而且标志着中俄区域合作进人一个新的阶段，即由单纯互补性的初级贸易阶段转向互补性的、深层次和宽领域的互动性经贸合作阶段。《规划》提出，通过扩大对外开放，加速东北老工业基地振兴。俄罗斯是中国东北地区对外开放的主要对象国。在《规划》框架内，中俄区域经济合作应该是互动发展、共生发展、和谐发展。中国东北地区应充分发挥本区域的经济优势，引进外国的资金和先进技术，提高生产效率，调整产业结构，促成生产要素的最佳配置，实现老工业基地的再次辉煌。《规划》初次提出在理论上要突破以国家为单位的国际区域一 体化，而相邻的两个国家部分地区实行一体化。因此，《合作规划纲要》是中国振兴东北老工业基地的迫切需要。

(二)加快经济发展的必然选择

2007年，俄罗斯联邦政府正式提出了((2013年前远东和外贝加尔经济和社会发展联邦专项规划》。该规划的目标是:为发展远东和外贝加尔地区优先领域，建成必要的基础设 施和创造良好的投资环境。远东和外贝加尔地区具有独特的自然资源潜力。同时，远东和外贝加尔地区在俄罗斯和亚太地区占据着有利的地理经济位置，如与中国、日本和美国为邻;穿越欧亚大陆的西伯利亚大铁路和贝阿铁路干线的纬向交通系统都拥有通达远东港的出海口;远东沿岸有北方海路经过。随着邻国的经济、人口和政治进程的快速发展，对于俄罗斯来说，该地区的战略意义大大提高了。在远东和外贝加尔地区与东北亚国家开展国际合作的路径中，中国东北地区被视为最为关键的优先方向:中国东北地区与俄罗斯东部地区的合作有着稳固而坚实的基础。因此，《合作规划纲要》是俄罗斯加快发展的必然选择。

(三)中俄地方进一步合作的战略对接

中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区毗邻而居，相互交往密切。在中国对俄经贸合作中，中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区的地方贸易一直占有较大的比重。随着中俄两国战略协作伙伴关系的发展、睦邻友好关系的正式确立、两国边境地区的最后划界、中俄“国家年”活动的成功举办，特别是中俄两国经济分别以高于世界平均水平的增幅加快发展、中国实施东北地区等老工业基地振兴战略和俄罗斯实施远东及外贝加尔地区开发战略，中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区的项目合作与经济发展获得了新的历史机遇。中国东北地区和俄罗斯远东及东西伯利亚地区的人民强烈期盼加强合作，合作的热情也空前高涨。中俄两国元首高瞻远瞩顺应潮流，把地区合作确立为两国合作的战略重点。而《合作规划纲要》的批准，不仅仅意味着中俄地方合作上升到国家层面，它更是中俄地方进一步合作的战略对接，给新形势下中俄地方合作指明了方向，对推动两国毗邻地区合作具有重要意义。

二 中俄两国元首共同批准《合作规划纲要》的战略意义

中俄两国边境地区的合作作为中俄战略协作伙伴关系的重要组成部分，对充实两国务实合作内容、提升中俄两国合作整体水平、实现经济互补和地区共同繁荣有着重要的现实作用及深远的影响。

(一)有利于中俄两国共同应对全球性金融危机

一方面，进人21世纪以来，中俄两国领导人在会晤中多次提到要共同形成一份关于边境区域合作开发的纲领性文件，以巩固和推进双边战略协作伙伴关系。《合作规划纲要》对中俄双方都具有跨时代的重大战略意义，是中俄双方面向21世纪中期全面推进战略协作伙伴关系的需要。

另一方面，2008年下半年以来，国际金融危机席卷全球，对中俄之间和各自的经贸均产生重大影响。为防止国际金融危机进一步影响实体经济而导致全面经济危机，世界各国都在采取积极措施，包括加强国际经贸合作。中俄经贸合作也要有新的进展。由此可以认定，《合作规划纲要》也是中俄两国共同应对国际金融危机的现实需要。

(二)有利于推动俄罗斯不发达的亚洲部分走向繁荣

俄罗斯远东及东西伯利亚地区属于资源富集地区，过去主要靠向东欧和西欧出口石油、天然气、电力等初级产品来维持经济发展。由于受国际金融危机和国际市场能源价格波动等的消极影响，远东及东西伯利亚地区对欧洲的出口贸易遭受很大损失。以天然气为例，在以往经济正常的情况下，远东及东西伯利亚地区每年向欧洲市场出口大约为4 000亿立方米，现在只能维持一半的水平。而按照与中国困经济合作俄罗斯中亚东欧市场2011年第4期达成的合作开发与销售协议，远东及东西伯利亚地区每年向中国出口的天然气将为7 000亿立方米，比以往出口欧洲的还要多。仅此一例就可以证明，俄罗斯进一步开拓中国市场，不仅有利于遏制国际金融危机的蔓延及其消极影响，而且有利于推动俄罗斯不发达的亚洲部分走向繁荣。

(三)有利于加强两国在更高水平和更宽领域的合作

2010年3月20日，中共中央政治局常委、中国国家副主席习近平对俄罗斯进行正式访问。他说，中国代表团此次把访俄第一站选择在俄罗斯远东地区，就是要深入贯彻两国元首达成的共识，进一步落实《合作规划纲要》，推动中俄地方合作向广度和深度发展。由此可以看出，中国对《合作规划纲要》的落实问题给予了高度的重视。习近平表示，中俄经贸合作具有极为深远的意义。加强经贸合作是充实和深化中俄战略协作伙伴关系的重要内容。

俄远东地区同中国北部边境省区互为重要经贸伙伴，加强中俄地方合作是推动中俄关系发展的新举措。他还强调，中俄毗邻地区大力发展互利合作的条件已更加成熟，边界问题的解决为此扫清了政治障碍，《合作规划纲要》的签署为之奠定了法律基础，两国地方政府和企业的强烈合作意愿又为之注人了内在动力。习近平访俄期间，中俄地方政府和企业还签署了15项总价值约为16亿美元的合作协议。这既是以实际行动落实中俄两国元首共同批准的《合作规划纲要》，也表明两国边境区域和地方经贸合作正朝着更高水平和更宽领域发展。

三 中俄两国落实《合作规划纲要》的保障及战略协作基础

《合作规划纲要》涉及的领域之广、项目之多、内容之实，在中俄以往批准和签署的文件中堪称首例。《合作规划纲要》的批准和实施，将在中俄两国合作发展中产生极为深远的影响，对毗邻地区的经济社会发展也会产生巨大的推动作用。因此，一定要积极采取相应的措施，以保障规划的有效实施。

(一)中俄两国必须共同促成双边合作机制，以获得实施保障

《合作规划纲要》从表面上看基本属于项目合作的清单，但实质是一份框架性的双边合作文件，对于中俄两国及其地方合作开发具有指导意义。现在的主要问题是启动和操作的行为主体不太明确。俄方认为，俄罗斯联邦地区发展部与中国国家发展和改革委员会不仅是文件的起草机构，而且还必须成为《合作规划纲要》落实的主导者。经会谈，双方达成了每年就《合作规划纲要》落实情况进行定期协商，并针对具体问题形成项目实施方案的意向。这种定期协商并达成项目实施方案的具体安排，也可以说成是《合作规划纲要》的运行机制雏形。此外，俄罗斯联邦地区发展部还部署((合作规划纲要》的实施方案，并及时向中国国家发展和改革委员会通报有关情况，以实现两国边境区域项目合作开发的具体对接。

《合作规划纲要》所涉及的具体项目可分为三个层次。一是国家有关职能部门操作的大项目，需要俄罗斯联邦地区发展部与中国国家发展和改革委员会共同牵头实施;二是属于远东及东西伯利亚地区与中国东北地区分别推进的区域性开发项目，需要当地联邦主体负责人和中国东北地区“三省一区”领导人共同关注推进;三是属于国际性的项口，虽然开发的地址在中俄两国的边境区域，但有关产品要进人国际市场，所以还需要协调和促成项目的国际合作，特别是在引进资金和技术方面加强国际合作，以尽快打开中俄两国边境区域经济合作开发的新局面。

(二)提高两国整体合作水平，为全面实行战略协作奠定基础

从普京到梅德韦杰夫，俄罗斯与中国的合作层次和轮廓越来越清楚，主要分为两个方面:一是属于国家层面的战略协作伙伴关系，包括经济贸易、国际事务、科学技术、人文交流和国家安全等诸多领域;二是地区性的合作关睡月俄罗斯中亚东欧市场2011年第4期经济合作系，这方面更具操作价值，有利于为两国战略协作伙伴关系的推进提供支撑。在今后的一段时间内，中俄两国边境区域经济的合作开发，将成为中俄双方携手推进战略协作伙伴关系的一个重点。

在《合作规划纲要》制定的过程中，俄有关官员也在不断提高认识，认定在俄罗斯远东与东西伯利亚地区必须把发展摆在优先考虑的重要位置，通过合作建立起与中国东北地区的 互动关系，并逐步达到平衡。

随着中俄两国区域经济合作不断发展，对提升整体合作水平已经提出了迫切的要求。因此，中俄双方要注重通过边境区域的项目对接开发，在中国东北地区与俄罗斯东部地区大力开展以技术贸易为先导的产业合作的基础上，形成地方国际化产业集群的优势，以此来提高两国的整体合作水平，进而形成新的经济增长极。

四 中俄两面国落实《合作规划纲要》的具体对策措施

中俄地方合作领域广泛，是一项系统工程。2010年是贯彻落实《合作规划纲要》的开局之年。今后，双方要以《合作规划纲要》为主线，扎实做好各项工作，积极推动两国地方合 作迈上新台阶。

(一)加强两国边境区域的口岸基础设施建设，为实现海陆联运提供保障

《合作规划纲要》共9个部分，包括附件—中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作目录。值得一提的是，文件把中俄两国口岸及边境地区基础设施建设及改造放在首位;在加强中俄地方运输合作方面，着重强调互用中国东北地区和俄罗斯远东地区的港口出海问题。其目的就是要把两国边境地区启动海陆联运业务的设想付诸实施。为此，要采取务实措施推进两国边境地区口岸基础设施建设。在俄罗斯远东地区，一共有5个沿海港口，其中海参威港和纳霍德卡港的基础设施建设最好，但还远没有形成配套的运行体系。因此，俄罗斯从中央到地方须在这方面做出积极努力，以便创造条件吸引中国东北地区的货物由远东港口进关上船，转运到中国的南方地区和世界其他地区，特别是要为东北亚区域经济合作和商品交流开辟出一条新的通道。

俄方认为，只有在两国边境区域港口之间加强海陆联运业务，才能使远东及东西伯利亚地区经济获得发展，逐步走向繁荣。

为了尽快启动中俄两国边境地区的海陆联运业务，中国东北地区各省区也有许多工作要做。2009年，中国政府先后把辽宁沿海经济带开发和图们江区域开发提升为国家战略。

黑龙江省也在积极促进“哈大齐”一工业走廊建设，特别是在近期又提出了开发哈尔滨一牡丹江一绥芬河一东宁一线的出口加工区，希望在拓展俄罗斯市场方面有所作为。但需要提醒的是，因为俄罗斯远东市场比较小、人口少、消费能力低，所以这一线的出口加工区应该面向整个俄罗斯乃至欧洲市场。鉴于此，启动海陆联运业务迫在眉睫。中国东北地区应当注重实现通江达海的战略目标。为此，要努力加强基础设施建设，并注重与俄罗斯实现跨国对接。只有这样，才能促进海陆联运项目取得理想的经济效益。

(二)注重以项目开发带动劳务输出，努力建设两国边境区域的和谐环境

从《合作规划纲要》的正文来看，中俄两国需要共同推进的合作开发项目有59项。而附件中由远东及东西伯利亚地区承担的合作项目则达89项之多。其中由外贝加尔边疆区承担的有8项，伊尔库茨克州承担的有9项，阿穆尔州承担的有12项，犹太自治州承担的有7项，哈巴罗夫斯克边疆区承担的有12项，布里亚特共和国承担有9项，滨海边疆区承担的有5项，萨哈林州承担的有7项，马加丹州承担的有6项，堪察加州承担的有10项，楚科奇自治区承担的有4项。这么多的大项目，无论从劳动力还是从财力来看，只由远东及东西伯利亚地区来承担是无法完成的。因此，今后在中俄边境区域压口经济合作俄罗斯中亚东欧市场2011年第4期合作中，俄方引进中国劳动力是不可避免的。

在这一方面，俄罗斯方面的想法是，以项目开发带动中国劳务输出，以项目承包引进中方资金，进而形成由项目带动的一条龙合作规程。而中国政府以睦邻、富邻、安邻为基本国策，希望在两国边境区域合作开发中得到实际体现和有效落实。由于历史的原因和现实的影响，在远东及东西伯利亚地区至今还可以听到“中国威胁论”的声音，主要担心通过边境区 域经济合作开发会进一步带来中国移民问题，再加上这一地区人烟稀少，又有和中国人通婚的现象，所以这种担心也是有道理的。远东及东西伯利亚地区正在整顿海关，甚至要暂时关闭某些口岸。其中，以马哈林诺口岸作为试点，经整顿后再开关，以便建立起良好的开放秩序。俄期待建立良好目的的开放秩序，就是要以项目开发带动中国劳务输出，避免出现混乱现象，防止双方产生矛盾，以形成中俄两国边境区域合作开发的和谐环境。

(三)加快推进中俄科技合作园区建设和发展，加强中俄两国的科技合作

加强科技合作已成为中俄战略协作伙伴关系的重要组成部分。加强中俄在科技和创新领域的合作，对双方是互利双赢的，有利于促进两国科技优势互补和经济快速健康发展。

双方应共同努力，推动科技合作更好更快发展，充实中俄战略协作伙伴关系内涵。

首先，中俄边境地区应大力开展技术含量高的资源加工业和以深加工为主的农副产品加工业，发展以高科技为引领的新兴产业，加强机械制造业领域的全面合作，以产业合作为龙头带动中俄边境地区的经济合作走向国际化，进而实现区域经济一体化。

其次，加强创新思维，进一步改善合作方 式。在加强与俄罗斯科技合作的同时，中国东北地区应进一步深化与国内科研院所的合作，利用国内科研院所的技术力量，建立技术依托，提高国内技术消化吸收能力，共同承接俄罗斯的技术转移，引进俄先进技术和高新技术产业进行二次创新，提高自主创新能力。

最后，引进人才和培养人才，加强对俄科技交流。中方应依托高等院校、科研院所和高新技术企业，与俄罗斯科研机构和知名大学等开展科学与技术交流，深化双方高技术和创新领域的合作，有计划分批派出企业相关的专业技术人员赴俄参加学习、培训。

《四)加强国际合作，引进日韩等国的资金和技术

中国东北地区和俄罗斯远东及东西伯利亚地区的合作开发，不仅是东北亚区域经济合作的重要组成部分，而且能为后金融危机时代的世界经济发展提供示范和引擎。可以看出，东北亚区域经济合作进程具有后发优势:各种生产力要素齐备，资源、资金、技术和劳动力等在区域配置上具有明显的互补性。

应当指出，中国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区在合作开发平台上，既拥有丰富的资源和相对充足的劳动力，也拥有较好的产业基础和实用技术。而比较缺少的就是开发资金和高端技术，所以需要面向世界引进欧 美的资金和技术，尤其要注重就近吸引日韩等国的资金和技术。

主要参考书目:

1.《中华人民共和国东北地区与俄罗斯联邦远东及东西伯利亚地区合作规划纲要(2009－2018年)》，http://

6.《习近平开始正式访问俄罗斯》，《人民日报》2010年3月21日。

7.郭力:《东北振兴过程中的对外开放:中俄合作》，《东北亚论坛》2007年第5期。

第二篇：中俄两国合作创建区域经济开发振兴带的战略目标[模版]

中俄两国合作创建区域经济开发振兴带的战

略目标

李靖宇、袁宾潞

2005年作为中俄两国推进战略协作伙伴关系的重要时期,受到了世界舆论的广泛关注。正是在这一年里,俄罗斯外交战略取向发生了具有转折性的重大变化,从理论到实际真正把中国作为俄罗斯外交的优先方向。这为中国在2006年举办“俄罗斯年”和俄罗斯在2007年举办“中国年”提供了有利条件,也使双方合作创建从俄罗斯西伯利亚与远东地区到中国东北与环渤海地区的区域经济开发振兴带的战略目标提上议事日程。

一 中俄两国应当在边境地区及其延伸带加强战略对接

在当今世界上,经济全球化一般都是以区域经济一体化的形式表现出来的。区域一体化本身意味着成员国在地理位置上邻近。至于是否要与相似的或处于完全不同发展阶段的邻国结成一体化合作伙伴,还要看各国在市场经济发展中是否具有互补性。经验表明:“不相似的国家尽管可以名义上成为一体化伙伴,但它们之间倾向于一种竞争的关系,而相似国家(南南之间或北北之间)一体化的努力则比南北之间一体化在政策趋同上有更大的潜力。”[1]在当今世界上,区域经济一体化,除了欧盟和北美自由贸易区,往往表现为两个或者两个以上的邻近国家开展区域经济合作。在这样的区域经济合作环境中,由于具有地缘优势,各国能够更好地发扬合作传统,整合各种市场资源,进一步密切经济、技术和文化联系,以达到互动共赢的目的。中俄两国不仅具有漫长的边境线和历史上遗留下来的边境区域经济对接点,而且具备长期友好关系的历史积淀和市场经济发展的互补性。近年来,中俄两国关系不断改善、双边睦邻友好合作条约的签订与实施以及战略协作伙伴关系内容的不断充实,为两个大国之间的区域经济合作创造了必要的现实条件。但是,由于各种原因,所有的优势条件并没有转化为推进中俄两国间合作进一步发展的真正动力。今后应当把双方区域经济合作纳入正在形成的东亚大市场框架,特别要在东 北亚区域经济合作的进程中加以大力推进,从而使两国经济合作关系在东亚大市场的成长过程中得以巩固和发展。温家宝总理在首届东亚峰会上明确表示:“中国政府也一直致力于推进东亚各国间的合作,同时也表示欢迎俄罗斯参加东亚峰会,为东亚的稳定与发展发挥积极的建设性作用。”[2]首届东亚峰会的召开受到了世界舆论的普遍关注,同时也加强了与会国之间的对话与合作。俄方已经意识到,东亚地区有望发展成世界重量级的大市场,不仅可以和欧盟、北美自由贸易区并驾齐驱,成长为举足轻重的世界第三大经济增长极,而且还能够展现出自身区域性的优长之处,成为具有现代意义的、开放型的经济合作大舞台;与东亚地区合作是新形势下实现区域经济共同发展的必由之路。俄罗斯有识之士也看到,中国在这方面已经先行一步,做出了举世瞩目的成就,并在运作“10+1”、“10+3”机制上卓有成效,正在为建设整个东亚范围内的自由贸易区这一目标而努力。特别在这方面中、日、韩三方的对话与交流日益密切,这些交流不仅有利于区域经济合作,而且有助于促进文化交流、技术交流和人才交流。俄罗斯外交官指出,在东北亚区域内,这种全方位的交流越来越频繁和重要,不但有效地推动了经济合作与交流,而且形成了互动的推进机制,尤其在市场化操作方面的合作成效显著,中国在其中发挥了重要的引擎作用。据中韩官方报道,2005年,中日之间的贸易额达11844.47亿美元,中韩两国的贸易额突破11000亿美元大关,而中俄两国之间的贸易额仅为291亿美元。这是一种很不理想的落后状态,这种落后状况是中俄两国人民都不愿意看到的。“区域合作是当今时代的一个重要趋势。

中俄两国唯有进一步加大合作力度和对话范围,不断扩大共同利益,才能有效应对各种政治或经济上的挑战,抵达共赢的彼岸。”[3]为了改变这种落后状况,进一步加强交流与合作,特别在中俄两国经贸合作全面推进的前提下加强边境地区及其延伸带的经济合作开发便显得十分重要。事实上,早在1996年叶利钦执政时期,俄罗斯就以政府行为推出了西伯利亚与远东地区的经济开发规划。然而,由于受各种主客观条件的影响和限制,该规划至今也未付诸实施。不过,目前西伯利亚和远东地区各联邦主体已把它细化为操作方案,并与中国东北老工业基地振兴以及环渤海经济圈建设,包括中国政府对天津新港区的开发政策安排等进行战略对接。同时,俄方正在筹建经济特区,甚至已着手拟定招标计划,并希望中国企业积极参与其中。俄期待以此促成从西伯利亚和远东地区到中国东北和环渤海地区的区域经济合作开发振兴带。

二 中俄两国创建区域经济合作开发振兴带全面推进

俄罗斯一直在积极参与东北亚区域经济一体化的准备工作。如上所述,俄罗斯制定开发西伯利亚与远东地区的想法和规划早有定论,国内有识之士也不断地加以论证和推进,只是由于条件不成熟而效果不理想。俄罗斯独立后政局一度动荡,再加上恐怖势力的干扰和破坏,致使联邦政府不得不投入主要精力去做稳定工作,包括采取各种措施遏制经济下滑。

普京总统和联邦政府在这方面付出了极大努力,并取得了明显成效。而从中国方面来看,经济改革与发展也有一个过程,从20世纪80年代以来先后启动和促成了东部大开放、西部大开发、东北大振兴、中部大崛起的区域经济“四轮驱动”协调发展局面。正如世人已经见到的那样,2003年中国政府开始正式推进的东北老工业基地振兴战略确实产生了实际效果,使东北地区经济发展高于全国的平均速度。在2004~2005年间,东北地区国内生产总值同比增长13%,国民收入同比增长16%;外资引进63亿美元,同比增长84%。中俄两国区域经济合作开发的时机已经到来,必须通过双方共同努力加以把握和推进。俄罗斯为此采取了积极的行动。2005年9月,俄罗斯联邦委员会主席米罗诺夫亲自率领大型经贸代表团来中国东北地区考察,并在大连市举办了“中俄两国地方经贸合作论坛”。其间,俄方推出了上百个涵盖各个领域的大型合作项目,并责成俄罗斯企业家理事会予以落实。仅隔一个月左右的时间,俄罗斯国家杜马又派出大型商贸代表团对东北地区进行考察,侧重走访和考察了原苏联在华援建的大型企业的发展情况,并着手拟定俄参与东北老工业基地原苏联援建的大型企业的改造计划。虽然时隔50年之久,但是俄罗斯仍有一定的技术条件参与改造这些大型企业。俄方在推进两国区域经济合作开发方面的 态度是积极的。

胡锦涛主席表示,2006年是中俄两国战略协作伙伴关系建立10周年,双方应当继续努力,以更多的合作成果来庆祝这一重要时刻。按照两国已经达成的各项协议,首先争取在边境地区及其延伸带打开经济技术合作局面,然后再带动两国经贸合作进入跨越式发展阶段。为了更好地参与东北老工业基地振兴计划,俄方决心将一些有价值的大项目落实到位,其中最重要的大项目就是由普京总统和联邦政府拍板在2006~2008年建成从东西伯利亚的泰舍特到斯科沃罗季诺的东向石油管道工程。该管道建成后将延伸到中国内地——大庆,并与由大庆途经整个东北地区直至大连市的输油管道相连接,从而形成一条前所未有的跨国界跨区域石油管道运输线,使东北地区各大城市都有所受益。这条石油管道工程的运作目前已由相关企业承担和组织科学家论证的层面,提升到两国政府及其主要职能部门进行市场化操作的阶段。例如,俄罗斯联邦政府经济发展和贸易部、自然资源部、交通部等重要职能部门先后派遣官员进行沿途考察,组织科学家进行经济效益、环境保护等方面的评估,基本上完成了所有的前期准备工作。按照计划,该项目2006年年初开工建设,2008年竣工,届时能够每年向中国提供3 000万吨原油,其经济效益是巨大的。对于俄罗斯来说,其经济效益不仅在于石油出口和石油管道运输本身,而且还在于拉动相关产业的发展,促进从东西伯利亚到远东地区长达5 000多公里的经济开发带建设,使20万人得以就业,有助于改变俄罗斯东部地区的经济落后面貌。由于近年来俄罗斯经济持续高速发展及国家经济实力的不断增强,这项酝酿已久的大工程将按时上马。应当看到,东北亚地区在中国未来的地缘战略格局中将扮演越来越重要的角色。因此,中国加快与俄罗斯在远东地区的能源开发合作具有深远的政治和经济意义。

此外,中俄双方还在共同规划和筛选诸如 电力、农业、科技、矿产开发等大项目。例如,俄罗斯国家电力公司与中国国家电网公司正在共同论证、评估中方的市场需求,准备进一步开发电力合作大项目。至于矿产资源合作开发项目,俄罗斯铝业集团先行了一步,已派团到中国并与相关企业进行交流和论证,准备做出开发中国铝市场的计划。在农业项目合作开发上,俄罗斯联邦农业部决定在2006年第一季度派团到中国东北地区考察,计划每年吸引2万名左右的中国农业劳动力和农业技术人员赴俄进行农业项目合作开发与建设,以满足俄罗斯市场对农畜产品的需求。为了全面推进上述各领域的合作,俄方还制定了计划,对从事双边经贸合作的企业家进行业务培训,特别是强化中小企业家的业务水平。俄方建议由双方企业家理事会具体承担这项工作。从实际需要出发,双方已经初步选定在北京和大连两地安排培训事宜,依托有培训能力的著名高校推进这项工作,以适应双方合作创建区域经济振兴带的人才需求。为了实现中俄两国经贸合作战略升级之目标,俄总理弗拉德科夫表示:“俄方愿进一步丰富双边贸易的内涵,开拓新领域,同时优化贸易结构和合作机制,扩大相互投资,落实两国元首就原油管道建设达成的共识,加强双方能源战略协调。人文领域的交流 和合作是对两国经济技术合作的有力配合,当前要积极筹备和落实互办国家年的有关工作。”[4] 三 创建区域经济开发振兴带需要解决的问题

(一)共同努力促成东北亚地区四方经济合作机制,从而加快整个区域经济的合作进程。俄罗斯方面认为:就经济地理的意义来说,西伯利亚与远东地区不仅属于东亚经济圈,更是东北亚区域经济合作的主体成员;而从主权国家和经济联系的角度来看,东北亚区域经济合作主要是中、俄、日、韩、朝、蒙之间的多边互动合作。从目前的情况判断,东北亚区域经济合作形态是不完善的,因为只是中、日、韩之间形成了定期磋商的合作框架。尽管中日两国政治关系发展遇到了严重的障碍,2005年甚至降到了谷底,但双方经贸合作水平仍在不断提高。这是一种由市场推动的双边经贸合作的典型。中韩之间的经贸合作关系稳定发展。这也是一种由市场主导的经贸合作类型。而中俄之间的经贸合作,特别是双方区域经济合作与开发具有划时代的意义,那就是:建立在两国不断发展的战略协作伙伴关系基础上的不断升级的经贸合作战略将是当今世界和平与发展潮流主导下的一种成功范例。因此,俄方认为,俄罗斯作为东北亚地区的经济主体之一,有资格参与东北亚区域经济的合作机制。也就是说,俄希望现在的中、日、韩三方合作机制应发展成为中、俄、日、韩四方的合作机制,以共同推动和加快东北亚区域经济的合作进程。俄方强调,从近年的情况看,没有俄罗斯参加的东北亚区域经济的合作机制是不完善的,俄罗斯没有被邀请参加这一机制也是不正常的。俄方甚至认为,东北亚区域经济的合作机制不仅应吸收俄罗斯参加,而且还应邀请朝鲜和蒙古的代表列席;进一步形成和完善的东北亚区域经济合作机制,有助于彻底清除冷战遗留下来的后遗症。为此,俄罗斯外交官希望中方在这方面做出积极姿态,进一步完善东北亚区域经济 的合作框架,以致共同创建从西伯利亚与远东地区到中国东北与环渤海地区的区域经济开发振兴带。

(二)排除外界因素的影响和干扰,加快创建从西伯利亚与远东地区到中国东北与环渤海地区的区域经济开发振兴带的进程。俄罗斯的外交战略是从本国利益出发的。从20世纪90年代初期到21世纪初期,俄罗斯外交关系的战略取向依次为独联体、欧盟、美国和亚洲,而在2005年则发生了一些具有转折性的重大变化,开始把希望的目光投向了亚洲,重点是加强与中、印、日等亚洲大国的经济合作,并把加强与中国的合作关系放在了优先地位。由于与美国在反恐问题上的原则分歧,特别是西方国家通过北约东扩挤压俄罗斯的战略空间、所谓“颜色革命”对俄罗斯的不利影响,再加上欧洲政治版图发生的一些新变化,俄罗斯西向的利益受到了某种程度的制约。所以,俄罗斯开始向东方谋求自己的战略利益,而加强与中国的紧密合作则是一种必然选择。可以说,俄罗斯东向石油管道的最后定夺就是这种选择的具体体现。尽管近期发生松花江水污染事件对俄罗斯造成一定的生态环境影响,但由于已在政府层面得到了稳妥处理,不会出现像某些媒体所炒作的俄罗斯会与日本采取联合行动向中国索赔和施压,也不会影响俄罗斯东向石油 管道的建设进程和未来向中国供应石油的额度。应当相信,俄罗斯努力参与东北亚区域经济的合作进程,不仅是从自身利益出发做出的自主选择,而且也能够按照协议加强中俄两国经贸合作在大项目上的推进工作。因此,中俄双方应利用这一契机,加快创建从西伯利亚与远东地区到中国东北与环渤海地区的经济开发振兴带的进程。

(三)共同采取积极态度促进经贸合作,从政府到民间都要提出相应的保障措施。长期以来,在全面推进战略协作伙伴关系方面,中俄两国政府层面起了主导作用,而民间则缺乏相应的积极气氛,因此出现了“上热下凉”的不平衡局面。而在两国政府层面上,大多表现为共同发布一些宣言、声明、协议等具有宏观指导性的促进文件。值得注意的是,在双方企业界和民间层面则缺乏相应的信任度。这也是导致双方经贸合作水平低、规模小等现象的一个主要原因。这里需要做一下解释:在俄罗斯时隐时现的所谓“中国威胁论”,是中俄民间缺乏交流和相互理解所造成的一种消极后果,也是个别媒体追求轰动效应的一种不良行为,更是少数极端民族主义者的别有用心。而随着中俄两国多层次交往的全面加强,现在的舆论气氛则更有利于两国经贸合作进程的务实推进。俄罗斯从政府层面到企业界及时地采取了积极措施。例如,2005年9~10月,俄方先后派出两个大型代表团考察中国东北地区、举办合作论坛、推介合作项目,就是力图加快中俄双方经贸合作进程的具体表现。不过,俄罗斯驻华商务官员认为,中方对应机构配合得不够积极,俄方代表团带来的上百个大项目没有得到中方组织者的认真推介,更未得到企业界的主动对接。有鉴于此,双方今后应积极务实,共同制定促进方案,并努力将促进方案落实到位。

(四)在经贸合作进程中要注重提高质量,尤其不能忽视解决维系可持续发展的环保问题。一般说来,任何双边性质的经贸合作都有一个由低级到高级的发展过程。所以,必须把质量放在首要位置,不能长期徘徊在低级阶段。中俄两国在这方面可资借鉴。目前,中俄两国在不同程度上仍然处于从计划经济向市场经济过渡的完善阶段,都把发展摆在突出的位置上。中国明确把发展作为执政兴国的第一要务,在对外经贸合作上坚持积极推进态度。与此同时,中国必须在量的扩张中注意质的飞跃,通过科技项目的合作开发和大项目的合作推进,努力把中俄双边经贸合作关系提高到一个新的水平。中俄两国2010年贸易额预计提升到600亿~800亿美元,甚至要突破11000亿美元大关。这是有把握实现的目标,其关键是要通过具有高科技含量的大项目来支撑,并按照世界贸易组织框架规范流通领域的操作程序。松花江水污染事件提醒人们,中俄两国今后在各类项目的合作开发上都应把环保放在重要位置。俄方表示,东向石油管道建设方案的确定过程之所以推延,其中一个重要原因就是把沿途的环保指标加以落实,包括工程建设和石油运输的环保与安全。

(五)在加快经贸合作的进程中,必须注意加大投资合作的力度。自从温家宝总理表示到2020年中方将向俄方累计投资120亿美元的意向之后,俄罗斯从政府到媒体均给予高度评价,认定这是两国今后经贸合作必须选取的一 个重要方向。俄方认为:温家宝总理所表达的对俄投资意向,是中国政府为改变两国经贸合作落后状况所做出的一种积极姿态,也是今后加强双方经贸合作的一种必然选择。随着两国经贸合作进程的加速,俄方相信中方的投资将超出这一数额。俄罗斯专家预测,在至2020年的中国战略机遇期内,中国从自身发展的战略需要出发,对俄罗斯的投资数额有可能成倍增长。与此同时,随着国内经济形势的稳定发展和综合经济实力的不断提高,俄罗斯也会加大对中国的投资力度。2005年,俄罗斯联邦议会上下两院分别派出大型代表团考察中国东北地区,主要目的就是为了寻找适合的合作开发项目,尤其为参与东北老工业基地振兴而加大合作开发力度,提高投资合作水平。其中俄方已把投资改造与完善中国东北地区的水电站和热电厂的计划提上日程,以满足中国东北地区经济快速发展对电力能源的需求。值得一提的是,俄罗斯根据国内经济发展的形势,确信自身已经有能力这样做,而绝不是一种虚拟的目标。

(六)从全面推进中俄区域经济合作的目标出发,进一步协力推动朝核问题的稳妥解决。朝核问题关系到全面推进中俄区域经济合作的周边安全环境。因此,在朝核问题的解决上,中国和俄罗斯有着共同的利益和一致的立 场。今后,应继续把“促谈维和”作为努力方向,并将政治商谈的合作机制升级为经贸合作的开发机制。这也有助于图们江三角洲开发计划的落实和继续推进(关于图们江三角洲国际合作开发的协议已经到期,但2005年9月在中国长春召开的国际会议商讨了该协议的延期执行问题,并就此初步达成共识)。俄方认为,通过中、俄、朝三国合作开发的内圈驱动,有利于吸引日本、韩国、蒙古和美国等共同推动东北亚区域经济合作进程,更有利于实现中俄双方合作创建从俄罗斯西伯利亚与远东地区到中国东北与环渤海地区的区域经济开发振兴带的战略目标。

(责任编辑:高德平)

(作者分别为辽宁师范大学区域经济研究所所长、教授和助理研究员。)注释： [1]张林:《全球框架中的区域经济一体化》,《中国金融》2004年第22期。[2]温家宝:《坚持开放包容,实现互利共赢》,《光明日报》2005年12月15日。[3]温家宝:《坚持开放包容,实现互利共赢》,《光明日报》2005年12月15日。[4]吴犄敏、马剑:《胡锦涛会见俄罗斯总理弗拉德科夫》,《人民日报》2005年7月3日。

《俄罗斯中亚东欧市场》2006年第6期

第三篇：乡镇纪检组织建设存在问题和落实中纪发[2011]26号文件存在难度

乡镇纪检组织建设存在问题和困难

（调研文章）

在新的历史时期下，我国的纪检监察机关围绕经济建设这个中心，为建设和谐社会保驾护航，有力地推动了经济的发展。同时随着体制改革的进一步深化，也暴露出不少需要解决的问题。主要表现为：

（一）需要解决的主要问题：

一、领导体制不科学

1、监督职能作用难以充分发挥到位。基层纪检机关要接受上级纪委和同级党委的双重领导，人权、财权属于同级党委管理，上级纪委基本上只负责业务工作。虽然《党章》和《党内监督条例》赋予了各级纪检组织监督同级党委的职能，但在开展工作中，乡镇纪委普遍感觉难度大，特别是对乡镇党政两个一把手的监督职能难以发挥。乡镇纪委书记处在纪检战线的最基层，最前沿，但受现行体制所限，上级纪委缺乏有效的保护措施和手段，致使乡镇纪委书记开展工作没有坚强的后盾。

2、干部保护机制不健全。基层纪检工作处在纪检战线最前沿，受现行体制所限，乡镇纪委书记必须在同级党委委员会议上产生，对乡镇纪委书记大胆履职也有一定的影响。开展工作的力度越大，势必得罪的人就越多，而得罪的人又间接影响着纪委书记的前途和命运，其中的矛盾确实存在，这就必然影响着纪检干部的成长和发展。

3、提名权形同虚设。纪委是同级党的领导班子之一，具有较大的权威性，机构设置规格较高。按照规定，充实纪检干部队伍必须由纪委提名，党委审批。但现行任用干部的具体操作模式仍然没有改变，把纪委的提名权当作了“过目知情权”，把任命纪检干部当作解决其他干部职级待遇的一种方式，严重地打击了纪检干部的积极性和进取心，损伤了纪检干部队伍的整体素质。

二、队伍建设不合理

1、人员身份杂，干部不能做到专职专用。目前基层的纪检工作人员既有行政编制，又有事业编制，非专职情况极其普遍。基层专职纪检员不能保证工作专职，特别是部门、乡镇纪检干部都承担有其他工作，搞纪检工作实质上是临时抽调，纪检干部真正用于抓纪检工作的时间十分有限，抓纪检工作的精力也难以保证，敷衍应付的多，不能保证效果，直接影响了纪检工作的顺利开展。

2、干部流转不畅，造成队伍不稳，工作不安心，业务骨干流失严重。纪检工作有其特殊性，就业务需要而言，要求保持干部队伍的相对稳定性，就工作地点而言，则需要上下左右正常交流。适当流转有利于消除纪检干部在一个地方工作时间过长带来的许多影响纪检工作的不利因素，提高其在不同工作环境的应对能力。目前一方面是来源不足，选择有限，因用人体制的原因有些需要的业务骨干调不进来，而有些不适宜纪检工作岗位的干部又难以交流出去；另一方面上下左右交流不够，往系统外输出多一点，内部的交流很薄弱。而目前交流的干部一般都是调离纪检战线，导致有些纪检干部片面地理解为向系统外输出人才，有“临时工”的感觉，把纪检工作岗位作为“跳板”，工作顾虑多，业务钻研也不积极，从而直接影响了纪检机关的战斗力。

三、组织网络不健全

近年来，随着农村经济的快速发展，农村党员干部的廉洁自律问题频频发生，如果不加强管理，在一定程度上会影响党群关系和一方安定。而在现行体制中，纪检监察组织只设到乡镇一级，村级还是空档，因此在把反腐倡廉各项措施落实到基层的过程中，还缺乏强有力的监管力度。在实际操作中，由于受人力、物力和地理条件的限制，缺乏对村组一级党员干部进行及时有效的教育、监督和管理，这也导致少数农村党员干部存在侥幸心理，对自身的廉洁自律产生懈怠。

（二）破解现状的建议和对策：

以人为本，从机制创新入手，着力于完善制度、强化管理、优化结构、提高素质，切实加强基层纪检组织和纪检干部队伍建设，这是当前强化基层纪检工作的根本。

一、落实保障措施，发挥职能作用。

1、从领导体制着手，打破体制束缚，强化对同级党委监督。《中国共产党党内监督条例（试行）》颁布以来，重视和加强了对领导干部的监督管理工作，并且取得了一定的成效。但对同级党委特别是“一把手”的监督还是一个薄弱环节，仍缺乏有效的监督机制和管理方法，以致一些地方和部门的“一把手”长期处在监督的“空档”，导致一把手犯罪越来越多，分析这些人由小错到大错，最终走上违法犯罪道路的原因，除了个人主观上放松世界观改造，逐步蜕化变质外，也与我国现行的体制及有效的监督机制有关。改变现行体制，实行垂直条块管理，对乡镇一级纪检组织实行区纪委派驻，人权直接收归县纪委，以保证工作的独立性。由于纪检监察工作的特殊性，保持队伍的稳定是必要的，但又容易导致队伍老化、流动不畅的问题。解决这一问题，必须在关心爱护纪检监察干部的同时，加快队伍更新步伐，使纪检监察机关始终充满生机和活力。建议纪检监察机关可参照党委、人大任期制，使班子成员尤其是主要领导干满一届再适时进行调整，这样能够较好地提高干部的业务熟练程度，有利于全局工作的开展。

2、进一步扩大纪委对同级党委监督的渠道，逐步建立起以纪委监督为主导，其他各种监督协调配合、相互作用的监督体系和工作机制。要赋予纪委充分的知情权。纪委书记除参加同级党委书记办公会议、党委（常委）会外，还应列席决定重大问题、重要事项和大额度资金使用的政务会议，以取得监督的发言权，更好地做好监督工作。在这个体系中，由纪委居于主导地位，起牵头和协调作用，通过实行党政监督机关联席会议制度，加强与权力机关、民主党派等监督力量联系制度，形成监督的整体效应。

3、加强制度建设，用制度规范和约束权、钱、人、事行政行为，把对权、钱、人、事的监督转为抓各项制度的落实，有利于职能作用的充分发挥。建立五项工作制度：

1、责任制度。纪检组组长及成员要明确职责范围，做到各司其职，各负其责。

2、学习制度。积极参加基层党组织及上一级纪委组织的集中学习，接受纪检业务培训。

3、会议制度。纪检组每月要召开一次会议，主要内容是学习上级有关文件和会议精神，分析研究本乡镇党风党纪状况，检查部署工作。每季召开一次基层党员大会，组织学习上级有关文件、政策等。会议要有专人记录并存档。

4、请示报告制度。每半年向基层党组织和上一级纪委书面报告一次工作情况，重大问题和特殊情况要及时请示汇报。

5、保密制度。严守党的保密纪律，不得泄露应当保密的内容。如发生泄密现象，视情节轻重给予当事人党纪政纪处分。

二、加强队伍建设，完善管理机制

一方面，从用人机制着手，建立正常的交流机制，消除思想顾虑。纪检工作是一件十分严肃的工作，专业性强，要求很高，这就必然 要求纪检干部具备过硬的政治素质和业务素质，高素质人才的培养不是一朝一夕能办到的，必须经过较长时期的学习、实践才能造就。为配合纪检干部队伍专业化建设，稳定纪检干部队伍是前题。应规定，非法定因素，不能随意将纪检干部调离纪检系统。只要纪检干部是合格的，其本人又愿意，可以允许其长期从事纪检工作。在纪检干部没有犯错误，又能够胜任纪检工作的前题下，若要将纪检干部调离纪检系统，事前应征得其本人的同意。在做好纪检干部向外系统交流的同时，更要创新管理机制，重视干部队伍内部交流。实行定期交流制，把集中交流与日常交流有机结合起来，让纪检干部经历多方面多层次的磨练，促使其健康成长。此外，对于素质低下、不胜任现职、平时表现差、群众反映大的纪检干部，通过制定刚性政策条规，调整出纪检干部队伍，推进这支队伍整体素质的提高。不仅可以在同级纪检机构之间横向交流，还可以在上下级纪检机构之间纵向交流；不仅可以交流上下级纪检机构的领导干部，也可以交流上下级纪检机构的一般干部。这样，加强上下纪检机关之间、乡镇之间、条块之间的交流。不仅有利于纪检干部的成长，也能避免因长期在一个地方工作而产生的不利因素。进一步加大乡镇纪检干部选拔调整力度，善于发现和提拔乡镇纪检干部队伍中的优秀人才，给他们以广阔的发展空间，从而激活乡镇纪检干部队伍，充分调动工作积极性。

另一方面完善选人用人机制，规范激励机制。加强纪检干部队伍建设，选好人是基础，用好人是关键。在选拔标准上，严格贯彻“政治上靠得住，工作上有本事，作风上过得硬”三句话要求，做到决不降格以求，搞平衡照顾，影响整体素质；在选拔方式上，坚持不拘一格，做到广中选好，好中选优，优中选强；在选拔对象上，突出以领导骨干、办案骨干、文字骨干为重点，实行优先选拔，不断扩大三类人员在队伍中的比例。把那些愿干纪检工作、能干纪检工作的人吸引到纪检干部队伍中来。

纪检工作是得罪人的工作，职业危险系数高，如果激励机制不到位，往往影响干部的工作积极性。一是对基层纪委工作的整体考核，把考核的最终目标定位在有效地促进并落实工作。在考核内容方面，把纪检职能发挥与纪检队伍建设有效结合；在考核标准方面，要体现考核的导向作用；在考核时间方面，开展事前、事中、事后不定期地督促检查；在考核结果运用上，要把考核结果与党委领导班子考核相结合，与党风廉政责任制落实相结合，与干部选拔任用相结合。村、企纪检组建设是基层党组织建设的一项重要内容，列入每年的考核考评之中。年终县纪委、乡党委将对乡、村纪检组的工作开展情况进行一次联查，选举一批先进村、企纪检组和优秀村、企纪检组成员。二是对基层纪检干部的个体考核，要把纪检工作的整体目标任务进行分解，具体化为可操作执行的工作项目，并落实到个人。要把工作实绩评价与个人分管的工作相结合；要把组织考察与民主评议相结合；要把考评结果与干部使用、评优相结合。逐步建立起科学规范的激励机制。

三、健全组织网络，扩大纪检覆盖面。

1、纵向延伸，在村（居）设立专职纪检员，建立村级纪检组织。村级纪检组随党支部同步选举产生，同时换届。使村级纪检组在实行村务公开，保证民主决策和民主管理，促进社区和村级经济的健康发展和集体资产的监管使用等方面发挥重要作用。这意味着把纪检监察机构的网络延伸到了最基层，既有利于把反腐倡廉的各项措施深入贯彻落实到农村一线，又能方便群众上访，把矛盾纠纷化解在基层，减轻乡镇党委的压力，起到了“观察哨”、“责任岗”的作用。

2、横向拓展。目前，我省非公有制企业中基本上都建立了党组织。建议在符合条件的民营企业进行非公有制企业纪检监察机构设置试点。

通过构建县、乡、村（企）三级互动的纪检监督网络，形成“上下贯通，横向到边，纵向到底”的组织监督和群众监督相结合的监督体系，可以有效解决上级党组织和纪检组织在对基层党员监督工作中出现的真空问题，畅通了党内监督渠道，架起了党群关系的“连心桥”，为基层纪检工作安上了“千里眼”，对促进社会主义和谐社会建设有着积极的作用。

（三）本乡镇执行中纪发[2011]26号文件的难度：

1、有的领导干部对乡镇纪检组织建设重要性认识不够。

2、乡镇纪检干部兼职过多，未能充分发挥纪检组织的职能作用。

3、乡镇纪检工作环境和办公条件较为简陋。

4、开展乡镇纪检工作缺少必要的办案经费。

中共水尧水族乡纪律检查委员会

二0一0年九月二十九日