协商民主与共同治理：大学实现民主管理的重要路径

第一篇：协商民主与共同治理：大学实现民主管理的重要路径

一、概念

1.民主管理

民主一词源于希腊文两个字：一是demos，意指人民或者公民;二是cracy，意指某种公共权威或统治。英文的民主（democracy）就是统治归于人民或人民主权的意思，意即由全体人民（而不是他们选出的代表）平等地、无差别地参与国家决策和进行国家管理，这是民主最原始、最基本的含义。[1]民主是与专制制度相对立的一种国家制度，具有鲜明的阶级性。列宁指出：民主是一种国家形式，一种国家形态。[2]列宁所说的国家形式，即国家政权的组织形式，也就是指国家的政体。立足于我国公办大学的民主管理的目标，对民主含义的理解必须置于社会主义国家政治体制的现实背景之中，所以本研究所称的民主，是社会主义的民主。

民主管理是由民主（democracy）这个政治学概念和管理（management）这个管理学概念复合而成的，重心在管理上，主要是管理学的概念，指大多数人的管理。[3]也有学者认为，大学的民主管理是一个偏向政治学的概念，是大学内部管理制度的总和，是遵循大多数人的意愿，实行民主管理、民主决策的机制，是大学内部权力分配和运行机制的外化表现形式。内涵上，民主管理是相对于独裁专断管理而言的一个概念，民主管理是指组织内部管理机构、师生员工和各行为个体，遵循民主、公平、公开的原则，以科学开放的管理理念，协调内部各方参与、支持组织活动，达到优化管理目标的一种制度设计和管理活动的总称。民主管理是手段，更是一种理念，是以协商、沟通的方式，充分调动和发挥管理主体与客体的双重积极性，从而更好地实现组织目标的一种方式和途径。民主管理符合人们的心理要求和以人为本的管理思想，把管理过程、执行过程、监督过程有机融合在一起。

2.协商民主

协商民主（deliberative democracy）一词在国内尚无统一的译名，比如，审议民主（或审议式民主、审议性民主）、商议民主（或商议性民主、商议民主制）、协商民主、慎议民主、商谈民主、审慎的民主、慎辩熟虑的民主。本研究采用国内比较通行的对该词语的译法协商民主，主要是为了便于与其他民主有关的研究对照。

协商民主具有这些特征：（1）多元性。其基本前提就是承认政治主体的多元化，一个组织系统内部如果只存在一种权力，也就谈不上协商。（2）协商性。参与协商的主体主要通过互动式的对话、讨论、商谈、妥协、交易、沟通和审议等协商方式参与决策，相互妥协以达成理性共识。（3）公开性。公开性能使系统内的绝大多数人审视协商过程，对决策提出疑问，评论协商中存在的问题或疏忽，阻止秘密的、幕后的政治交易。（4）合法性。协商过程的合法性不仅出于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思。协商的过程不是狭隘地追求个人利益，是寻求能最大限度地满足所有成员共同愿望的决策。（5）共识性。由于知道决策的来龙去脉，使得成员更明确地支持特定政策的机构、政党和组织，有利于提高系统的凝聚力，提高决策的权威性。[4]

协商民主在我国公办大学的组织结构中普遍存在，并且由于其先天具有的有利于民主管理的特征，在民主形式中呈现越来越大的份额。代议民主主要出现在教代会（具体表现为教代会代表的产生以及教代会会议制度和议事过程）;直接民主则主要局限在大学的一些基层的小组织中，比如学生以班级为单位、教师以教研室为单位的小型选举中，不可能出现在校级这样大规模系统的权力机制中。

3.共同治理

协商民主与共同治理：大学实现民主管理的重要路径按照全球治理委员会对治理（governance）所做的界定：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。[5]治理与统治（government）不同，治理模式比统治模式更加柔性和灵活，更具有民主管理的特质。治理与管理（management）也不同，治理更强调权力运用的艺术，而不是仅仅执行指令和个人行为，是一种关系的调节和权力的制衡。

学界认同的大学共同治理，是通过一套包括正式与非正式、内部或外部的制度或文化来协调大学与所有利益相关者之间的利益关系，以保证大学决策科学化，从而实现大学的目标的理念。[6]大学共同治理的特征有二：一是多元化利益相关者参与大学管理;二是沟通协商，整合现有治理结构中各利益相关者的关系，也就是柔化决策过程，以人性化管理实现目标的共识。因此，可以说，共同治理与协商民主的本质是一致的。参与大学管理的大学各个权力主体在以分权和制衡的方式实现动态平衡的过程中，需要一种相对柔和的方式，也就是协商沟通的方式，达成各个权力主体都能够接受的决策的方案。这种柔化的处理权力之间冲突的方式，极为适用于大学这样松散的组织系统。

二、以协商民主和共同治理推进大学民主管理的表征

1.以协商民主对抗不同权力主体之间的冲突

在大学内部，政治权力、行政权力和学术权力之间的冲突和矛盾始终贯穿于大学运行机制过程中。在计划经济时代，我国公办大学内部权力主体之间的利益没有出现明显分化，甚至学术权力都还处在萌芽的阶段，彼时政治权力高于一切，政治权力和行政权力很难分清彼此，呈现一元的权力模式。随着市场经济体制的建立，三种权力的主体开始明晰，其所代表的利益主体分别有着不同的诉求，之间必然出现冲突。冲突表现在三个方面：一是目标的冲突。不同的目标导致不同的价值追求和利益归属。二是方式的冲突。政治权力的运行方式总体看还是属于强制性的;行政权力的方式则以科层化为特征，逐级传递，任务分解;学术权力的方式则是松散式的，而在我国公办大学的现实环境里，强制式的政治权力与科层式的行政权力往往对学术权力施加这样那样的压力，造成几种权力主体的冲突与对抗。三是对资源占有、职权划分的冲突。任何一种权力，从本质上看，都希望自己在权力的博弈中占据优势，对所希求的利益占有绝对的话语权。但是由于大学内部的资源是有限的，这就必然会产生权力主体之间的冲突。

以上三种形式的冲突，如不加以协调，会造成权力主体之间的内耗，最终使权力机制不顺畅，阻碍学校事业的发展。协商民主的方式，可从以下五个方面对各权力主体进行协调。

其一，以协商的方式寻找三种权力目标的交集。在大学的权力机制中，可以通过两种协商方式进行协调：一种是制度层面。最近中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中明确规定：党委书记和校长要定期相互谈心。领导班子成员要相互理解、相互支持，对职责分工交叉的工作，要注意协调配合。文件还规定：校长办公会议（校务会议）的重要议题，要在会前听取党委书记意见。意见不一致的议题暂缓上会，待进一步交换意见、取得共识后再提交会议讨论。文件从顶层设计的层面，对协商民主在完善大学内部权力机制中的积极作用进行了充分肯定。二是在实践的层面。再好的制度，还是需要执行者加以细化、落实。就广东省来说，在很多公办大学，党委书记和校长之间建立了良好的定期沟通的工作模式，经常就有关问题进行探讨，在工作之余也有一定的交流，努力增进相互的了解和信任;在召开有关学校重大事项决策的会议之前，坦诚地交换看法，提供有关的信息，求同存异，互相协商，把学校的整体利益放在最终的目标之上来权衡得失利弊，使得可能有利益冲突的事项在上会研究决策之前，不同权力主体就已经达成了共识。这种沟通的协商方式，也同样适用于党委书记与副书记之间、与党委部门负责人之间，校长与副校长之间，副校长与中层干部之间，学术委员会的委员之间。这种协商的方式可以说是非常有效率的，即实现了事实上的民主管理，因为协商本身就是一种民主。

其二，克服三种权力主体自身的局限性。政治权力是外界（政党和政府）强加于大学的一种权力，它具有宪法的合理性，却与大学的根本属性（学术属性）不相符合，因此，仅有政治权力是无法运营一所大学的，而其鲜明的政治属性也容易使师生员工产生一定的抵触情绪。行政权力源于大学的科层组织，也是一切组织结构中合乎寻常逻辑的管理主体，甚至有的学者认为行政权力可以包括学术权力，所以大学的行政权力完全可以具有一些学术的气质，比如一些行政管理部门的负责人也是教授，一般认为它是比较合乎大学的属性的一种权力，但是在当前我国大学日益凸显学术权力，从国家的层面对行政权力予以限制（比如设立职级制，管理人员不能双肩挑，以及去行政化的呼声日趋热烈）的形势下，我们可以认为行政权力正在逐渐与学术权力剥离，在此基础上，完全依靠行政权力进行大学的运营，显然难以保证大学的学术属性，也不可能保证学术事务决策的科学性。学术权力是最符合大学内在逻辑的一种权力，但由于大学所在的社会外部环境的日益复杂化，以及随着我国高等教育的跨越式发展，公办大学日益规模化，学术权力受其承担者特性（学术机构的委员都是学者，潜心教学研究，不懂得管理，也没有太多的时间精力投身于管理工作）的影响，也无法承担起推动整所大学改革和发展的重任。尤其是，教授们在参与治校的过程中，往往带有主观性、情绪化，比较局限于一个学科或专业、领域，无法把握和顾全全局利益，最后反而会与民主的方向渐行渐远。鉴于三种权力主体的局限性，有必要对三种权力进行合理地整合，取长补短，共同协商，作出最优的决策，共同推进学校的事业发展。

其三，顺应大学互相交错的各项职能权属的特性。在我国公办大学，不同权力主体还存在融合和渗透的相互关系，很多事务很难分清楚到底是归属于行政权力还是学术权力，比如教师的评聘、职称的评定，既涉及对教师学术水平的判断，也有关于学校人事编制和名额分配的行政问题，归结为资源的配置问题倒是比较贴切，但并不能简单地归结为某一种特定的权力所管辖的范畴。又比如在大学部门划分中，有许多合署办公的部门，如学生处和学生工作部合署，分别受学校党委和分管副校长领导，其合署的原因，不仅仅是因为工作对象一致（都是学生群体），更因为它们的职能是很难截然分开的。受党委领导的学生工作部主要是做好学生的思想政治教育工作，确保其坚持社会主义理想信念;受副校长领导的学生处工作重点则在于对学生事务的管理。而做好学生思想政治教育工作与抓好学生事务管理，呈现典型的正相关关系。又比如，在大学的事业发展中，特别是由于目前很多大学规模急剧扩张，急需寻找新校区，建设新校舍，在新校区的征地、规划、立项、基建过程中，需要大量的对外协调工作，以争取政府的政策、经费的支持。这些工作，往往无法由校长独立完成，因为校长对于行政事务和学术事务的把握比较到位，而有关这些面向地方党委、政府的协调工作，一般都由政治经验更丰富、把控全局意识和能力更强、协调能力更出色的党委书记承担。可见，正是因为大学的各种事务权属的不确定性，各种权力主体之间的协商就是必然的。

其四，以协商的方式完善大学的内部治理结构，实现绝大多数成员价值的认同。协商的意义不仅仅在于，通过协商完成的决策更具有合法性，还在于以协商达成决策，充分尊重了每一个权力主体所代表的大学内部的广大成员的意志，这使得绝大多数成员的归属感和参与感明显增强了，使得每一个成员都感觉某一项决策的背后，有着其个人的意志参与，是许许多多的个体意愿的综合的反映，最终使得这些决策执行和推进的力度明显增强了。

2.共同治理对抗各自为政

在一个权力体系中，不同权力主体的各司其职，其职权也有一定的边界。在我国公办大学的权力机制中，政治权力司决策，行政权力司执行，学术权力司监督，教代会等组织机构司监督和反馈。这就必然涉及一个问题，这些不同权力主体之间的边界是越清楚越好，还是相对模糊比较好？不同权力是各人自扫门前雪比较合适，还是协同作战，共同治理比较合适？本文认为，结合我国公办大学权力机制的现实问题，通过共同治理的方式，促进内部权力机制的整合，实现民主管理的目标，是理论必然，也是实践应然。

其次，高等教育的多样化的特性，决定了参与大学治理的主体的多样化，这使得大学走向共同治理成为必然。高等教育多样化是与高等教育大众化相伴相生的概念，是高等教育大众化的必然产物和客观趋势，也是实现高等教育大众化的必然途径。高等教育大众化理念的鼻祖、美国教育学家马丁·特罗教授最早提出高等教育多样性理念，在他看来，高等教育大众化的必然结果就是高等教育的多样化。我国高等教育已经进入了大众化中期阶段，仅就大学内部治理而言，由于投资渠道的多元化、社会对人才需求的多元化，以及大学不断追求办学效率与效益等自身发展完善的需求，都决定了参与大学治理的主体呈现着不断增加的态势。而这些不同的办学主体必然都已在或将在大学的权力版图中占有或大或小的一席之地。这种管理主体（或者说权力主体）的多样化的过程是渐进式的，从一元权力结构到二元权力结构，再到三元权力结构乃至多元权力结构，不仅有学术权力这一大学古老传统的力量的崛起，也有教代会这一代表广大普通教职工的群众组织的参与，甚至还有学生组织的参与，以及按照构建现代大学制度的要求，一些社会力量的逐步参与。在我国公办大学的办学实践里，已经有不少喝头啖汤的大学建立起了董事会制度，吸引政府、社会、企业、学生家长等多种主体进入大学董事会，参与大学管理，共同谋划大学发展，决定重大事项。

第三，共同治理是符合民主管理目标的权力机制。一种民主的权力机制一定是互利的机制。在社会发展不完善的阶段，自利的权力格局普遍存在，它是对应自利人性的一种自然的形态，也是符合经济学原理的一种社会现象。在一元权力结构中，权力格局一定是自利的，因为没有第二种及以上种类的权力与之分配权力，更没有另一种足够强大的权力对其进行制约监督。然而进入二元乃至多元权力结构之后，如果仍延续这种自利的权力机制，每一种权力都竭力扩张，争取资源，彼此保持距离，那么这样的权力机制采取的决策形式一定是僵硬的，即哪一种权力主体占据的资源丰富，拥有话语权，就由哪一种权力主体决策，这将使得多种权力之间无法聚合，决策者得不到其他权力所代表的群体的拥护，更无法得到民众的共识与认同。正是自利的权力机制所产生的种种弊端，使得在无数的冲突和由此引发的对大学发展的阻力之后，在高等教育管理领域引入了共同治理的理念。作为共同治理的核心，协商过程是对社会普遍存在的自利意识的矫正，强调通过共识形成决策的新的权力机制，最终使得权力格局从自利变为互利。而互利使得广大民众对于权力的掌握者的敌视减轻，对于大学产生了充足的归属感。这是权力机制的最有效的润滑剂，也是完全符合民主管理定义的一种权力整合方式。

第二篇：明确协商民主在国家治理体系中的重要地位

明确协商民主在国家治理体系中的重要地位

● 张峰

协商民主只有成为一种体系，才能形成合力，发挥整体效应。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度，是一项实体性制度，还需要程序性制度来保障和实施。

党的十八大报告提出，“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道”广泛协商，三中全会《决定》又增加了“基层组织、社会组织”作为协商渠道，旨在表明协商渠道的多样性。协商渠道的多样性，有助于在党的领导下，开展丰富多彩的协商活动，真正发挥出社会主义协商民主的优势。

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革，着眼于发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，深刻阐述了有关社会主义协商民主的重大问题，就推进协商民主广泛多层制度化发展提出了许多新观点、新论断、新举措，构成了发展社会主义民主政治的一系列创新亮点。概括起来，主要是:

一、全面深化改革的总目标，明确了协商民主在国家治理体系中的重要地位

党的十八届三中全会的《决定》提出了全面深化改革的总目标:“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”对协商民主的重要地位，要放到这个总目标中来认识。

完善和发展中国特色社会主义制度，最重要的是完善和发展我国的社会主义政治制度，其中包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度。党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”，丰富和拓展了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的内涵。《决定》又以“推进协商民主广泛多层制度化发展”，对发展社会主义协商民主作出了一系列制度性安排，必将大大推进社会主义协商民主制度的健全与完善。

国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，通过改革和创新，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。国家治理体系和治理能力的现代化，从根本上说，就是坚持人民主体地位，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。而协商民主就是能够起这样作用的民主形式。协商民主是一种求同存异的包容性民主，有利于政局的稳定，内在地蕴含着政治行为文明。实现国家治理体系和治理能力的现代化，不能不把发展协商民主作为重点。这便是《决定》在“加强社会主义民主政治制度建设”一部分用较大篇幅谈协商民主的重要原因。

二、我国协商民主特点和优势，展示了协商民主大有作为的光明前景

《决定》指出:“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”言语不多，内涵深刻，是对协商民主特点和优势的新概括。

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式。协商民主是哪里来的，既不是从外国搬来的，也不是我国封建社会留下来的，而是中国共产党长期追求和发展民主而创造的民主形式。中国共产党从成立之初就开始了协商民主的探索，其中最为成功的是抗日根据地的“三三制”政权建设。第一届全国政协的协商建国，标志着社会主义协商民主的形成。改革开放以来社会主义协商民主得到了广泛运用，并逐步完善为我国社会主义民主政治特有的制度形式。协商民主之所以能在我国产生并具有强大的生命力，也在于它有丰厚的文化土壤，体现了中华民族和而不同、兼容并蓄的优秀文化传统。

协商民主是我国社会主义民主政治的独特优势。协商民主，有利于完善人民有序政治参与。发展社会主义民主政治，必须更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与。协商民主，是人民参政议政的过程，能够广泛听取各方面意见，博采众长、广纳贤言，呈现你中有我、我中有你的局面，促成的决策能够达到多赢的结果，从而在增强社会活力的基础上保持社会和谐稳定。更重要的是，协商民主能够更好地体现人民当家作主。人民当家作主，就是人民是国家的主人，参与制定国家的大政方针政策，在国家的各项决策中起决定性作用。

协商民主是党的群众路线在政治领域的重要体现。我们党长期形成的“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，是我们党的生命线和根本的工作路线。这一路线要求，党必须全心全意为人民谋利益，必须尊重人民的主体地位，必须广泛听取群众意见，必须调动人民的巨大力量。所有这一切落实到政治领域，就是广泛实行协商民主。

三、全社会开展广泛协商，展现了协商民主的广泛应用性

《决定》指出:“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”这深刻揭示了发展协商民主的领导力量、协商的内容和基本原则。

协商民主必须在党的领导下来进行。党的领导是发展社会主义民主政治的根本保证，也是协商民主形式健康有序运用的重要前提。协商民主是中国共产党长期探索形成的，党也必须善于运用协商民主来健全民主制度、丰富民主形式，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

协商民主的内容是经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。经济社会发展的重大问题很多，涉及群众切身利益的实际问题也不少。这表明，凡是事关我国经济社会发展的重大问题，经济的、政治的、文化的、社会的、生态的问题，凡是涉及群众切身利益的实际问题，如教育、就业、收入、社保、医疗、住房、环保等，都需要通过民主协商来解决。协商内容的确定，很好地体现了党的十八大报告提出的一个重要要求:“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。”

在全社会开展广泛协商。协商民主应用的领域非常广泛，要在全社会广泛推广协商民主这种形式，使民主协商蔚然成风，有利于增进全社会的共识，凝聚全体人民的力量。

坚持协商于决策之前和决策实施之中。这是协商民主的一个重要原则。决策之前进行协商，有利于集中民智，实现决策的科学化、合理化，使决策的效益覆盖全体社会成员。决策实施之中进行协商，有利于集中民力，使决策更加完善、更有执行力，解决决策实施中的具体问题。

四、协商民主体系建设，搭建了协商民主的广阔平台

《决定》指出:“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。”这明确了协商民主体系的基本要求、协商渠道和协商类型以及决策咨询制度建设。

构建程序合理、环节完整的协商民主体系。健全的协商民主必须是一种体系。协商民主只有成为一种体系，才能形成合力，发挥整体效应。协商民主要成为体系，就必须程序合理，环节完整。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，但也是一项实体性制度，还需要程序性制度来保障、来实施。也就是说，要进一步明确协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等具体要求，使各种民主协商健康有序规范地开展起来。

协商渠道的多样性。党的十八大报告提出，“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道”广泛协商，《决定》又增加了“基层组织、社会组织”作为协商渠道，旨在表明协商渠道的多样性。协商渠道的多样性，有助于在党的领导下，开展丰富多彩的协商活动，真正发挥出社会主义协商民主的优势。

协商民主类别的丰富性。《决定》要求:“深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”这里依据协商的不同领域划分了五种协商类型，蕴含着分类实施的要求。分类实施有助于明确各类协商的主体责任，便于实施。

着眼于建立健全决策咨询制度，加强中国特色新型智库建设，目的是更好发挥各种研究机构、学术团体、专家学者在改革决策中的积极作用。

五、发挥统一战线在协商民主中的重要作用，促进政党关系、民族关系的和谐

《决定》指出:“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。”统一战线是夺取中国特色社会主义新胜利的重要法宝，无疑在发展协商民主方面具有重要作用。协商民主涉及到统一战线各领域，但最主要是两个领域:多党合作领域、民族关系领域。

中国共产党同各民主党派的政治协商。2005年颁发的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，依据长期的民主协商实践，规范了中国共产党同各民主党派的政党之间的政治协商的主要形式、主要内容等。现在的主要任务是完善这种政治协商。重点是两个方面:一是增强协商的计划性和形式的丰富性，中共中央根据工作重点提出规划，并采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。在这个方面，我们党有丰富而成功的经验。这次三中全会的《决定》起草过程充分征求了民主党派的意见，就是一个典范。二是发挥好“直通车”的作用，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。

民族关系领域的协商。协商民主的一个重要原则是在尊重多数的基础上照顾少数。我国是一个多民族国家，55个少数民族在总人口的比重仅为8.49％。协商民主有利于贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。

六、发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，使之发挥示范带动效应

《决定》指出:“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。”依据中国共产党领导的多党合作和政治协商制度而开展的人民政协的协商民主和多党合作的协商民主是社会主义协商民主的重点，必须加强而不能削弱。这不仅因为这是我国协商民主的发源地和充分应用的领域，也是因为只有做好了这些方面的协商，才能带动和促进协商民主在其他方面广泛运用。

发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用主要是四个方面:一是重点。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。主要是完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。二是增强协商的计划性。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商工作计划，就一些重要决策听取政协意见。三是拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。全国政协已经开展的双周协商座谈会就是继承好传统、增加协商密度的好形式。四是发挥政协委员的作用，主要是健全委员联络机构，完善委员联络制度。

(作者系中央社会主义学院副院长、教授，北京市人民政协理论与实践研究会副会长)

来源:人民政协报

第三篇：吴兴智：中国协商民主在乡村治理中的困境和路径选择

吴兴智：中国协商民主在乡村治理中的困境和路

径选择

2010年11月29日09:56 来源：《湖北社会科学》2010年第10期 作者：吴兴智 浏览：

【摘要：目前，协商民主已经在我国乡村治理中得到广泛的运用与实践，它为乡村治理带来了一系列深刻的变革和启示，但也存在一些不容回避的问题。协商民主在西方国家的兴起其实质是要由“民主”走向“协商”，从而追求更真实的民主；而我国协商民主实践的发展思路应是如何由“协商”走向“民主”，从而追求更有效的民主治理，具体则可从主体性路径、结构性路径以及体制性路径等不同层面推进。】

自改革开放以来，伴随着我国社会阶层的不断分化和社会主体的多元化发展，不同主体间价值观的分歧和利益的冲突已经成为社会关注的焦点之一。特别是在广袤的中国乡村地区，如何在多元利益间达成妥协与平衡从而促进农村地区的稳定和发展，这始终是中国乡村治理所必须面对和解决的一个主要问题。而20世纪80年代以后在西方政治学界兴起的协商民主理论(deliberativedemocracy)试图通过理性的社会交往模式来应对社会多元化的现实，它很大程度上契合了我国乡村治理中对探寻有效的政府与公民互动机制的要求。因此，自20世纪末协商民主被引介入我国以后，其迅即成为学界关注的热点，并在一些乡村治理过程中以不同的形式得以实践。

作为一种新型的“民主的话语模式”，协商民主是指自由、平等的公民在公共治理过程中，通过对话、交流、讨论等公共协商程序，自由地表达意见并倾听不同的观点从而做出合理的选择。协商民主理论无疑是过去的近30年时间里西方政治思想发展中最令人瞩目的成果之一。但是，当协商民主被移植入中国乡村治理后，这种协商治理模式能够在何种程度上解决中国乡村治理中的诸多问题却不是一个不证自明的论题。因此，我们不得不思考：协商民主与中国乡村治理的结合的理论和实践意义如何，还存在哪些问题协商民主究竟能够给中国乡村治理的发展路径带来怎样的启示呢

一、当前中国乡村协商式治理实践

(一)中国乡村治理中协商民主的实践模式。毋庸置疑的是，自改革开放以来，中国民主政治的发展确已显现出协商民主的某些特征和趋势，中国存在协商民主的适用性条件。

[1](p40)特别是近年来，在理论工作者给予协商民主以大量关注的同时，众多基层实践者亦表达出对协商民主的浓厚兴趣。因此，在学者的推动与政府创新冲动的合力作用下，以协商民主为载体的乡村协商治理实践活动能够在众多的乡村地区中迅速铺开。依据在协商民主实践中公民参与方式的不同以及这种参与活动所具有的不同功能，当前乡村治理中的协商民主实践大体可以分为咨议质询式、民意测验式和民主审议式三种模式。

1.咨议质询式模式。

咨议质询式的协商民主实践模式主要指那些以公民自愿和自由参与为主要参与形式、以公民与乡村权威机构间的自由意见交流为主要协商机制的创新实践活动。目前，这种咨议质询式的具体协商活动主要有村民访谈日活动、咨询会、官民网络对话、“民主日”活动、民主听证会、民主论坛、民情沟通日活动以及部分地区的民主恳谈会等等，同时，一些乡村地区注重创造性地发挥基金会、共青团、妇联、商会、行业协会等社会群众团体在乡村公共事务协商式治理中的积极作用，把它们培育成为国家与社会之间信息交流的重要联系纽带。由于这些实践活动多为体制边缘性的创新形式，其主要承担着咨询、议论、质疑以及询问等信息交流功能，因而这种实践模式体现出形式上的多样性和效力上的不确定性两个主要特征。总的说来，在我国乡村治理中，这是一种最为普遍的协商民主实践方式，其具体的协商活动程序、参与者的选择、协商内容的确定等在各地都不尽相同。

2.民意测验式模式。

在协商民主中，如何最大限度地消除各类外界因素的干扰作用，确保参与者的平等性、公正性和代表性从而获取最为真实的民意，这是学界所关注的重点问题之一。为此，有学者借鉴美国学者Fishkin所提出的“协商民意测验”模式，在我国乡村治理中开展了民意测验式协商民主实践活动，其中尤以温岭市泽国镇自2005年以来开展的参与式重大公共事务决策的协商民主恳谈为代表。这种实践模式的最主要特征为民意代表选择方式的科学性，即所有民意代表全部由按一定比例随机抽样产生，并对协商程序进行精细化安排———两个回合的小组和大会讨论———以寻求更真实的民意表达。在小组讨论中，采用中立的主持人制度，同时在调查问卷的基础上引入定量科学统计方法。但是，由于需要支付给参与者以一定的经济补偿，故协商民意测验方法的花费可能会较大；另外，两次民意调查问卷的制作和分析需要一定的专业人士的参与，以保证可靠、中立和科学。[2]

3.民主审议式模式。

在一些乡村地区中，为了强化协商民主实践的政治功效和对既有乡村政治体制进行协商式改进，许多游离于体制外的协商民主形式被正式引入到现行乡村政治体制内，与村民大会(或村民代表大会)和乡镇人民代表大会等相结合，从而进入乡村体制内部并具有了正式审议政府工作或村委会工作的功能，为此笔者将其称为“民主审议式模式”。目前采用这种模式的主要有温岭的部分乡镇将民主恳谈与乡镇人大的财政预算审查相结合的人大预算审查改革、台州市玉环县的村级民主评议会、浙江武义县的村务监督委员会，等等。与前两种模式相比，在民主审议式模式中，公民参与明显更加制度化、程序化和规范化，公民协商讨论也有了更深刻的现实影响力和更广阔的发展空间。

(二)中国乡村协商民主实践的特点及意义。

1.当前乡村协商民主实践的主要特点。纵观当前我国乡村治理中的协商民主实践模式，可以发现其主要表现出以下一些特征：协商主体的广泛包容性。在中国乡村治理中，协商民主实践的最初目的几乎都是力图改善领导干部与群众之间的隔阂，促进政府与社会的良性互动，因此，就协商主体来说，几乎所有的利益相关者无论性别、年龄和职业，只要有时间和兴趣，都可自由参加进来并有机会发表自己的见解。在上述不同的实践模式中，无论是咨议质询式还是民主审议式协商治理，均没有对参与者做出额外的限制，当地居民均可自愿参与。而在民意测验式模式中，所有的民意代表均以严格随机抽样的方式产生，也有效地保证了协商主体的公正性和广泛包容性。

协商功能的实用导向性。当前的中国乡村协商式治理是在一个特定的政治生态背景下产生的，特别是在基层民主选举遭遇各种困境的情形下，后选举时代的乡村如何治理的问题已经成为乡村民主发展的首要问题。因而乡村协商民主实践自其产生之初即着眼于如何应对和处理乡村社会中多元利益主体间的冲突与矛盾，体现出明显的实用导向性特性。基层实践者们冀望利用协商式治理模式，建立公共部门与公民个体间的良好合作关系，有效缓解公共权力运作过程中可能遇到的各种阻力；而另一方面，参与者也普遍关心的是一些与自己利益有着密切联系的事项，比如乡村道路、孩子上学问题、环卫以及治安问题等，而对于那些被视作“政府政绩”工程的建设项目则常常兴趣不大。

协商过程的村民主体性。在西方协商民主的发展中，政党或利益集团在政府决策中的协商已经成为一种政治制度或惯例，公民则主要通过参加政党和社会团体，以团体的形式参与对公共事务的讨论与协商。[3](p60)在我国，由于社会组织发展的滞后等原因，乡村协商式治理模式主要体现为普通村民直接参与基层社会事务的协商与决策过程。借助协商式治理这一民主治理新平台，普通村民在乡村公共事务的治理中的主体性作用能够得以体现和发挥出来，对乡村公共事务治理发挥重要的影响作用。随着普通村民对公共事务的参与度、知情度的不断扩大以及参与热情和民主意识的不断增长，他们在乡村公共事务治理中的主体性地位和作用将得到进一步的提升。

2.当前中国乡村协商民主实践的意义。

当前中国乡村的各种协商民主治理模式通过以村民参与乡村公共事务治理作为乡村民主的核心价值，把具有不同利益诉求的乡村群体之间的平等协商作为实现乡村善治的一个主要方面或环节，这对于促进我国民主政治的发展和实现乡村的良善治理无疑具有重要的理论价值和现实意义。就对协商民主内涵的本土化检视来说，中国民主政治发展的现实条件、承担的历史责任和基本政治理念，共同决定了中国民主政治发展的程序选择以协商为价值偏好。

[4](p77)而就中国乡村治理实践来说，近些年来，尽管中央出台了大量解决“三农”问题的政策，但无可否认，当前许多地方都存在着农民和基层政府的矛盾冲突，有些甚至演化成严重的群体性事件。乡村协商民主的治理变革实践，通过着力于对乡村公共事务的协商式治理制度创新，较好地激发和提高了农村基层群众的民主参与意识，促进了村民的利益表达和利

益实现，在一定程度上有助于减少主观随意性和不必要的猜测误会，从而有效规避传统的违规上访、吵闹、围堵交通等非制度参与形式，促进农村政治的稳定。同时，通过对村级权力的运行机制的调整，疏通村民与政府的沟通渠道，减少政府政策下达到村级单位的阻力，能够较好地拓展和深化村务公开和民主决策、民主管理和民主监督制度，并在此基础上增强乡村公共权力的合法性基础。