机关事业单位养老保险制度改革应以城镇职工基本养老保险制度一体化建设为前提上

第一篇：机关事业单位养老保险制度改革应以城镇职工基本养老保险制度一体化建设为前提上

机关事业单位养老保险制度改革应以城镇职工基本养老保险制度一体化建设为前提(上)

邱浩杰

 2013-01-11 15:29:36

来源：《发展研究》2012年第10期

内容提要：机关、事业单位职工退休制度与企业养老保险制度的待遇双轨制问题是当前社会关注的热点问题。作者认为今后的改革目标并不是以上两个制度简单并轨问题，而是机关、事业单位职工退休制度、企业职工养老保险制度都要一起融入《社会保险法》提及的城镇职工基本养老保险制度。当前的任务就是要以现行企业养老保险制度整体改革为先导，全面建立城镇职工基本养老保险制度，进而真正实现全民养老保险一体化。

关键词：养老保险，机关，事业单位，制度改革

目前，我国养老保障在制度安排上已实现全民覆盖。在《社会保险法》框架内，城镇企业职工基本养老保险制度、城乡居民养老保险制度有序推进并不断改进和完善，机关、事业单位人员退休费制度也正在按《社会保险法》要求着手改革。但是，笔者认为，在养老保险制度存在碎片化和企业养老保险制度还存在些缺陷的情况下，推进机关、事业单位养老保险制度改革要以现行企业养老保险制度改革为先导，并在此基础上建立城镇企业职工基本养老保险制度，进而实现制度一体化。

一、建立全新的城镇职工基本养老保险制度必须以深化现行企业养老保险制度改革为基础

基于国情，改革开放以来，我国探索建立以城镇企业职工基本养老保险制度为主导的实行社会统筹和个人账户相结合、单位与个人共同缴费、建立个人账户、待遇水平与缴费挂钩、年金制度、管理社会化、保障多层次的养老保险制度大框架和基本原则，经实践证明基本可行，中央给予肯定，公众初步认可。城镇企业职工基本养老保险制度也理所当然地成为《社会保险法》提及的城镇职工基本养老保险制度建设的基础。

但也应当看到，现行企业养老保险制度当初顶层设计以及制度执行中还存在着亟需改革的问题，不能简单地等同或者替代《社会保险法》提及的城镇职工基本养老保险制度。为了建立全新的城镇职工基本养老保险制度，作为新制度基础的现行企业养老保险制度，亟需改革的问题主要有：

一是养老保险统筹共济水平低，缴费征收率偏低的问题还未得到有效解决。受限于养老保险统筹层次，目前，各地保险费率确定不一，保险费征收率普遍偏低。这既有地方政府考虑经济发展环境的导向问题，也有相关方缴费强制性、主动性、积极性有待进一步提升的问题。养老保险缴费没有做到应收尽收和缴费不公的问题至今无法很好解决。有专家做过调查(以北京市为例)，目前社保实际缴费基数仅为社平工资80%，就全国来讲，这一比例仅为70%，不少地方政府为了扩大覆盖面降低了缴费基数，允许部分企业按照社平工资40%来缴纳养老保险费。①另外，2008年时，国家有关部门进行过社保缴费方面的调查分析，认为人均缴费基数占职工月平均工资比例由当年实际缴费比例83.45%提高到90%，参保缴费人员比例由当年的89.5%提高到95%，其可增收保费额相当于缴费率3个百分点。②由于我国企业职工基本养老保险制度养老金水平是按社平工资58%作为替代率来设计的，其中基础养老金实现替代率34%，个人账户养老金实现替代率24%。有专家测算，就基础养老金而言，即使按社会平均工资100%的基数持续缴费34年也只能实现34%的替代率，对个人账户而言，24%替代率则需按其工资100%的基数缴费40年，而且这种测算是以个人账户收益率等于工资增长率、退休年龄60岁为前提条件的，不然要达到之前设计的58%替代率是不可能的。③因此，抓好养老保险缴费应收尽收是各级政府当前应当高度重视和力促解决的问题。

二是缴费与待遇挂钩不紧密，权利与义务不对等问题需要进一步解决。从国外情况看，职工养老金的领取与其终生收入和养老保险缴费多少密切相关。如英国政府计发的养老金是以劳动者一生的平均收入和缴费多少为基础来计发，有的西方发达国家实行实际缴费满35年以上并到法定退休时才能领取全额养老金的办法，全额养老金水平主要按其退休前年平均缴费额的一定比例确定；缴费满35年或不满35年的，其领取的养老金比例也要相应增加或减少。而目前我国的做法是，只要你在办理退休前累计缴费满15年就具备领取养老金条件，领取的基础养老金可按当地上年度在岗职工月平均工资20%计发，尽管后来有增加职工月平均缴费的指数化因素，但仍然存在缴费与待遇挂钩不尽合理和不公的问题。据国家有关方面2007年做过的调查分析，城镇职工一次性缴纳15年最低养老保险费，平均只需缴6万到15万元，而按养老保险待遇增长水平和当前得全国人口平均余命保守计算，其退休后可领取基本养老金达23万元以上，缴费与待遇倒挂现象十分明显。④

三是年金制度存在问题。年金制度是多层次养老保险体系的重要内容，是基本养老保险之外的重要补充，实行市场化管理运营。从目前企业年金制度执行情况看，企业为建立职工企业年金而缴纳得在职工工资总额5%以内部分才有国家税收优惠，加上建立年金制度不具强制性和多数企业无力参加的原因，该制度的补充作用有限。从人力资源和社会保障部发布的数据看，2011年末全国有4.49万户企业建立企业年金，比上年增长21.3%；参加职工人数为1577万人，比上年增长18.1%；年末企业年金基金累计结存3570亿元，与之前预测要达到万亿元的目标相差很远。有资料统计，目前全国企业年金年平均增量约为400亿至500亿元，发展速度慢，已经建立企业年金的企业只占我国全部企业总数1023万户的0.43%，企业年金实际上成为“富人俱乐部”。当初，国家对企业养老待遇计发办法改革的设计是，企业职工基本养老金替代率调整到58%左右，与原来80%左右替代率相差的待遇空间由企业年金来弥补。如按国家之前设计，在所有企业都能够建立年金制度的前提下，当前企业职工除了每月平均有1500元养老金收入之外，每月还会有570元的年金收入，每月养老待遇水平总体可达2070元。⑤

对企业年金存在的以上问题，各地和有关专家十分关注，有的地方已在积极研究解决办法。有消息说，目前上海市已正在探讨下调基本社会保险费率的可能，拟将下调费率节省资金的一部分转为建立半强制性的企业年金。这无疑是利好的改革消息。

因此，作为《社会保险法》配套文件、与企业年金大致相同的事业单位养老保险职业年金制度，必须充分考虑到以上问题，审慎实施，以切实发挥职业年金在推进事业单位养老保险制度改革中的补差作用。

四是目前企业职工基本养老金调整机制还有待完善。一是企业退休人员基本养老金增长水平与机关事业单位人员退休费增长水平的差距有拉大趋势，成为影响社会稳定的因素。二是企业在岗职工工资增长与企业退休人员养老金调增存在倒挂问题。以北京市、上海市企业职工基本养老金调增情况为例，2011年、2012年企业职工基本养老金增加额度，北京为210元、230元，上海为185元、300元，而同期政府调增的最低工资标准额度，北京为200元、100元，上海为160元、170元，在这之前的调整情况以及各地情况也大致相同。这难免会给人们以“干活好，不如坐的好”的直观感觉。

以上问题无疑需要及时研究并解决。2011年，温总理在政府工作报告中也专门提到了要建立企业退休人员基本养老金正常调整机制。

五是基本养老保险缴费基数三倍封顶的做法应当取消。从基本养老金保险缴费基数确定情况看，各省、市、自治区的缴费基数确定普遍采取下限不得低于当地上一年度职工社平工资60%；达到上一年度职工月平均工资300%以上的，按300%作为基数，300%以上部分不缴费的办法。至于各地为什么这么确定，笔者始终无法在国家的法规政策上找到依据。倒是《社会保险费征缴暂行条例》第三条、第四条、第十二条明确规定：社会保险费的费基、费率依照有关法律、行政法规和国务院的规定执行，缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费，应当以货币形式全额缴纳社会保险费，社会保险费不得减免。如果各地仅仅是考虑企业经济负担，那么为什么又允许企业领导人或管理人员实行年薪制度，而不按上一年度职工月平均工资300%以上的按300%封顶领工资呢？如果是为了促进二次分配更加公平的话，本人倒是建议职工个人账户的缴费可采取按缴费基数三倍封顶的办法，以缩小高收入人群与低收入人群在二次分配中的收入差距，促进社会稳定和谐。

六是提前退休把关失严问题还未得到根本解决。自我国开展国有企业改革以来，国家先后出台与国有企业改革配套的提前退休政策，加上1800个特殊工种提前退休政策仍然执行，以致实际退休年龄平均下降到52岁。⑥职工提前退休不仅减少养老保险基金征收而且造成养老金的提前支付，使养老保险基金承担了本不应当承担的国有企业改革成本和特殊工种提前退休政策实施的成本。因此，应对人口老龄化、缓解养老保险基金支出压力的首要问题，首先是严格执行退休年龄政策，取消特殊工种提前退休政策，而不应单方面简单地提(推)出延迟退休政策。西方发达国家实行延迟退休政策，不仅是为了应对人口老龄化、缓解养老保险基金支出压力，而且也有本国劳动力结构失衡和人才(劳动力)不足的问题，与我国国情有所不同。本人认为，比较可行的想法是，我国可以先实行自愿延迟退休的政策，并适当增加延退者的养老待遇。

二、对深化现行养老保险制度改革的几点建议

目前我国企业职工、灵活就业人员、年满16岁非在校的城乡居民已全部纳入养老保险制度，尽管机关公务员、事业单位人员的退休保障按原退休制度安排，但就制度建设而言，是实现了养老保障全民覆盖。为了有利社会群体和谐，切实体现党和国家执政为民理念，现行的机关、事业单位人员退休制度必然要求改革。需要从顶层设计上，建立城镇职工乃至全民统一的基本养老保险制度，将同步建立的个人账户、各类年金作为各群体基本养老保险待遇的补充，使之既体现公平公正又体现各参保群体分类管理特色，保护好发挥好各群体的工作热情和参保积极性。结合个人多年来的养老保险业务实践和研究思考，本人对现行制度整体改革问题，提出建议如下。

一是所有城镇用人单位(无论企业、事业和机关)都应按职工工资总额和全国统一的缴费比例缴纳养老保险费，彻底取消按上年度职工社平工资60%或按当地最低工资标准作为缴费基数的做法。允许自谋职业以及有经济能力的人员(包括无雇工的个体工商户、未在用人单位参加保的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，以下简称“允许按单位标准自愿缴费人员”)自愿按城镇用人单位和个人缴费的全国统一比例纳养老保险费。用人单位缴费基数不应当限高，实际缴费年数最少不低于15年。机关、事业单位人员在实行养老保险制度改革后到退休时实际缴费不足15年的单位缴费部分，在办理新参保时，用人单位要按职工本人纳入参保当年的工资总额为缴费基数并补缴单位和个人缴费，费用从用人单位原经费渠道支付。

二是改革国家基础养老金办法。国家基础养老金，建议按城镇用人单位和“允许按单位标准自愿缴费人员”单位缴费年数的年平均缴费基数一定比例计发。应规定用人单位为职工个人实际缴费年数达到15年的，国家基础养老金按职工个人年平均缴费基数20%计发，计发金额低于当地上年度在岗职工月平均工资20%的按20%计发；用人单位为职工个人实际缴费年数在15年以上的，国家基础养老金按职工个人年平均缴费基数20%+增加年数%(建议缴费在15年以上的每满1年加1%的计发比例)计发，但要规定计发的金额最高只能在当地上年度在岗职工月平均工资一定比例以内，例如，可限定在之前设计的当地上年度在岗职工月平均工资58%。国家基础养老金计发采取这种方法，可使工资高的人多缴费，工资低的人少缴费；到职工退休时，工资高多缴费的人因国家基础养老金有封顶，不见得会多拿退休待遇，低缴费的人因国家基础养老金有托底，也不见得会少拿退休待遇，可以真正体现国家对贫富的调节功能。本人提到的以上有关一定比例，肯定要经过具体测算才能确定。比较之前有关专家提出的国家基础养老金计发，所有参保人员都应当一样、这种看似公平实为不公的办法，上述的国家基础养老金计发办法，本人认为更具可行。主要是上述缴费和计发办法简单便捷，能够更好地体现社保制度的共济性，也便于在国家实行弹性退休制度后供参保者在达到法定退休年龄时选择退休时间，便于接受社会监督。

三是所有参保人员(包括城乡居民)个人账户的月缴费额应有限高规定，如规定个人账户的月缴费基数不得超过当地上年度在岗职工月平均工资300%，以避免在二次分配中出现群体间养老待遇差距进一步拉大的问题。参保人员在跨具体经办或就业与非就业之间的流动时，只需要办理个人账户转移接续，统筹基金部分不需办理转移手续。

四是城乡居民和无经济能力按城镇用人单位和个人缴费统一比例纳养老保险费的所有人员，其由国家单方支付的基础养老保障金(不宜叫基础养老金，因这部分费用完全由国家承担)由国家按规定的统一标准支付，总体上不应当超过城乡居民家庭人均月收入的40%比例或不超过相当于城镇职工缴费15年计发基础养老金的一定比例，且要高于目前的最低生活保障金。之前，法定退休年龄以上的城乡老年人领取的最低生活保障金应当取消，以避免其重复领取养老保障待遇。

（作者单位：福建省机关事业社会保险局）

第二篇：机关事业单位养老保险制度改革应以城镇职工基本养老保险制度一体化建设为前提下

机关事业单位养老保险制度改革应以城镇职工基本养老保险制度一体化建设为前提(下)

邱浩杰

 2013-01-11 15:28:54

来源：《发展研究》2012年第10期

城乡居民参加工作转变为单位职工且由单位按国家规定标准缴费年满15年以上的(含政策允许有实际工龄的补缴或延退缴费)，转实行城镇职工的养老保险政策。

五是建立与物价指数挂钩的国家基础养老金、基础养老保障金调增机制。国家基础养老金调增要实行普惠制，不能再与城镇在职职工工资变动关联，不再实行之前的各类特定人群(如企业军转干部，中高级专业技术人员等)调待倾斜政策。之前已经实行养老待遇调待倾斜政策的人员和国家应当在政策上给予退休待遇照顾的人员，建议国家给予一次性货币补偿。城乡老年居民基础养老保障金调增，由国家综合考虑城乡居民家庭人均月收入和物价指数变动情况确定调增金额，可与国家基础养老金调增同步进行。

所有城镇职工退休时的基础养老金计发标准，国家应当完全依其逐年缴费的基数高低和缴费年数长短来决定，以切实体现缴费与待遇挂钩原则。

六是在依法强制足额征收养老保险费的前提下，可适当降低参保单位缴费比例，降低的这部分费用可转给单位作为年金，并通过出台政策强制单位建立相关年金。相关年金的最低限，要规定按目前国家规定给予税收优惠的工资总额5%以下的一个比例(如2%)作为建立年金的起步线。这样既可减轻单位养老保险缴费负担，又有利普遍建立相关年金制度。由于机关、事业单位的职业年金是为了确保相关人员在改革时按国家规定待遇不降低而实行的养老待遇补充办法，理应强制实施。对逃避或少缴、欠缴养老保险费和冒领养老金的行为，建议授权养老保险费征收或经办机构直接对缴费单位和有关人员予以经济处罚直至依法起诉，以避免出现因处罚程序繁琐而影响征收机构或经办机构执法积极性的问题。

七是取消现行特殊工种提前退休政策，严禁提前退休。国家要取消特殊工种，允许企业或单位自行设立的特殊工种人员待遇可由企业和单位给予一次性货币补偿。确实因改革所需提前退休的，单位和个人均要按提前退休的年数一次性提前缴足养老保险费，从单位经费渠道开支，而不应将这类改革成本转嫁给养老保险统筹基金。

八是鉴于《社会保险法》明确“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”，建议机关单位编内人员也应当参加与城镇职工一样的基本养老保险，同时可由国务院专门为公务员建立补充养老保险性质的年功积累金制度(我国有的地方已经在试行)，与公务员廉政挂钩。在公务员办理退休时，政府可一次性发给或按目前退休余命的月数逐月发给年功积累金，有违法行为的，取消这一待遇。许多西方发达国家公务员在退休时，除了能够领到国民养老金计划给予的退休待遇之外，基本上还能领到一份由政府单独发给的退休补助金。比如，1986年美国出台的联邦公务员退休制度规定，公务员除了参加全美统一的社会保障制度(联邦社会保险项目)享有一份退休保障之外，还有一份由政府提供的补贴储蓄账户计划。美国公务员在政府部门工作30年以上，退休时在全美统一的社会保障制度中拿到退休前工资50%养老待遇，如果加上联邦政府发给的那份补贴储蓄账户计划，总共能够拿到退休前工资80%左右的养老待遇。比如，英国公务员与普通国民都是一起参加基本养老金计划，之外政府还会给公务员一份补充养老保险金。如果我国公务员同样参加城镇职工养老保险制度，那么政府应当为其另外建立年功积累金制度，这样对于建立一支稳定、高素质、廉洁的国家公务员队伍无疑是十分有利。

九是要依托金保工程，在国家层面统一规划并研发全国标准一致的全民养老保险业务信息系统并由国家人社部负责推广使用。要从根本上解决当前业务信息系统建设发展不平衡、技术标准不规范、数据互联有困难等问题，为实现养老保险业务制度化、经办标准化、管理规范化提供坚强有力的技术支撑。

三、对机关、事业单位养老保险制度改革的有关思考

党中央、国务院高度重视并积极推进城镇企业职工基本养老保险制度、城乡居民养老保险制度建设，同时也高度重视推进机关、事业单位养老保险制度改革。党的十七大报告，再次强调要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。2008年初，国务院还专门制定事业单位养老保险制度改革试点方案并部署山西等五个省市要先开展试点工作。因此，在城镇企业职工基本养老保险制度、城乡居民养老保险制度先后建立的时代背景下，推进机关、事业单位养老保险制度改革之箭已开弓在弦，全社会予以高度关注，成为现阶段党和国家践行执政理念，建设社会主义和谐社会的一项重大政治任务。

鉴于《社会保险法》第十条“职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。”所指的职工已经包括事业单位职工；第十三条明确“事业单位和国有企业参加基本养老保险，参保前视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担；基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴”的情况，本人认为，目前事业单位养老保险制度改革的核心主要是如何实现现行退休制度与《社会保险法》规定的职工基本养老保险制度顺利接轨问题。另外从《社会保险法》第十三条明确“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”这“养老保险”四个字的字面理解，养老保险完全涵盖了基本养老保险，其涵义更加广泛，因此完全可以借鉴国外发达国家的经验，由国务院发给国家公务员一份带有廉政性质的补充养老保险金，即在国家公务员参加与事业单位职工一样的职工基本养老保险制度之后，让国家公务员再获一份机关年功待遇。

综上分析，目前推进机关、事业单位养老保险制度改革，从社会各界的期待情况看，首要任务是先行推进事业单位养老保险制度改革。当然，同步推进国家公务员养老保险制度改革也是可以考虑的。

(一)推进改革应充分考虑机关、事业单位职工退休费制度运行的现状

1991年6月国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号文件)下发后，一些省、市、自治区政府根据国家明确的社会保险制度改革职能部门分工和中央有关部门的要求，大致在1994年相继自行开展了以退休费统筹为目标的机关、事业单位养老保险制度改革。据2011年社会保障年鉴统计，至2010年底全国除北京、吉林、广西、青海、宁夏、西藏之外的26个省市自治区在不同程度上开展机关、事业单位养老保险，其中机关参保在职人员275.5万人，参保退休人员76.6万人，事业参保在职人员1286万人，参保退休人员411.2万人，省级单设机关事业养老保险的经办机构还有6个，之前单设的许多经办机构，如河南、湖北、河北、重庆等已并入新组建总的社会保险经办机构或养老保险经办机构，但原有业务仍在运作。

在以上改革制度实施中，职工的退休待遇计发办法仍然采取1978年国发104号文件规定的办法，以致参与改革的机关、事业单位职工退休待遇与没有参加改革的机关、事业单位职工退休待遇，没有根本的区别。要说两者有不同的话，主要是退休费领取的资金渠道不同：一是没有按国发[1991]33号文件实施改革的机关、事业单位职工，其退休费仍然从单位经费渠道开支，单位和在职职工不要缴纳任何养老费用；二是机关、事业单位同时参加城镇企业职工基本养老保险制度，或事业单位根据自愿原则单独参加城镇企业职工基本养老保险制度，以上单位职工退休时要按城镇企业职工基本养老保险金计发基本养老金，如果计发的基本养老金低于按原退休金计发办法计发金额的差额部分，采取由养老保险统筹基金补齐或由单位经费渠道补齐。同时，以上退休职工养老待遇调整依然与机关、事业单位职工退休待遇调整同步进行(如上海模式和福建厦门模式)；三是按国发[1991]33号文件自行开展机关和部分事业单位职工养老保险制度改革，其参保职工(包括部分事业单位改制转企时的在编职工和已退休职工)的退休费仍然执行原退休费计发办法，从机关、事业养老保险统筹基金支付，同步参与机关、事业单位职工退休待遇调整，事业单位转企、政府原专业经济管理部门转企时点的已退休人员和编内在职人员均作为“老人”，实行“老人老办法”(如福建模式)。即便是1999年底从工程勘察设计单位开始的所有事业单位转企改革，包括政府原专业经济管理部门转企改革，在改革时点的已退休人员和之后退休的编内在职职工，从现实情况看，其养老待遇计发实质上还是执行事业单位退休费标准。有所不同的是，有些省份事业单位转企时点后的原编内人员(指“中人”)，其退休后的养老待遇调整要按城镇企业职工基本养老金调整办法执行。

(二)关于事业单位养老保险制度改革要与《社会保险法》规定的职工基本养老保险制度接轨的建议

任何改革都需要成本，没有成本的改革既不现实也不可行。在机关、事业单位养老保险制度改革社会呼声不断、和谐社会建设不断推进的时代背景下，开展此项改革是必须和必然的。改革关键主要还是如何确保涉改人员合理合法利益不受影响或少受影响，如何得到社会广泛支持的问题。具体建议是：

一是所有事业单位在职职工和退休职工，包括已转企单位在改革时点的在编职工和在册退休职工，一律按《社会保险法》规定参加职工基本养老保险。取消城镇企业职工基本养老保险的提法。《社会保险法》规定的城镇职工基本养老保险不再区分企业、机关、事业单位。

二是总结分析城镇企业职工基本养老保险费缴费和基础养老金计发办法实施中的问题，并在此基础上，按《社会保险法》要求制定统一的城镇职工基本养老保险费缴费办法和基础养老金计发办法。

三是改革并完善企业年金和事业单位职业年金制度，以切实体现企业与事业单位分类管理特点。当然，通过实行新的基础养老金办法，完善个人账户金计发办法也可以体现企业、机关、事业单位分类管理特点。

四是与上述改革同步，由国家统一制定事业单位人员利益保障时点上的相关人员退休待遇标准(主要目的是确保事业单位涉改人员按国家规定的待遇不降低)。在国家设定改革过渡时点之前的所有事业单位在职职工(包括之前政府对工程勘察设计等事业单位进行转企改革时的编内职工，不包括已经按事业单位性质领取退休待遇的退休职工)，其今后办理退休时按新的基础养老金计发办法计发的月基础养老金+经过分解后每月可领到的个人账户金+每月可领到的职业年金的合计金额，低于国家制定的保障时点退休待遇标准的差额部分，建议作为过渡养老金补贴，由国家一次性补充并入个人账户并经分解按月发放。

五是参加城镇职工基本养老保险退休职工的国家基础养老金调整，要完全与企业、事业单位职工工资调整脱钩。彻底取消当前存在的职工退休待遇“双轨制”，改变事业单位在职人员工资与退休人员养老待遇同步调整的做法。

改革机关、事业单位养老保险制度是国家“十二五”时期推进社会保障制度建设重大而艰巨的政治任务。本着公平公正、尊重历史、整体设计、分步实施、配套推进、强制规范、积极而为的原则，在党中央、国务院的高度重视和坚强领导下，机关、事业单位养老保险制度改革必将坚定不移地推进并赢得社会各界广泛支持。建立一体化的城镇职工基本养老保险制度，必将迎来全社会共同参与社会保障事业、全体人民共享改革发展成果的良好局面。

注释：

①王羚《养老金替代率低，延迟退休治标不治本》第一财经日报(上海)2012-06-12。

②④⑤⑥胡晓义《走向和谐：中国社会保障发展60年》，中国劳动社会保障出版社，2009年9月第一版。

③李珍《理性看待退休金改革的公平与不公平》，长江商报，2010年3月19日。

（作者单位：福建省机关事业社会保险局）

第三篇：有关养老保险的论文养老保险制度论文：从公平角度探讨机关事业单位养老保险制度改革论文

有关养老保险的论文与养老保险制度论文

从公平角度探讨机关事业单位养老保险制度改革论文

摘 要:随着经济的发展,由于“退休金双轨制”的存在,机关事业单位人员和城镇企业职工之间的“养老收入鸿沟”越来越大。由此引发的社会公平,人才流动等问题引起公众越来越多的关注。这一现象产生的原因是多方面的,主要从制度设计,养老金的计发方法,工资的增长制度等方面进行了分析。同时提出了在解决过程中应坚持的基本原则,和具体办法。

关键词:机关事业单位人员退休金制度;养老金收入鸿沟;退休金双轨制;职业年金

在2010年3月份召开的两会中,社会保障体系中存在的公平问题再一次成为代表们和群众关心的焦点。其中由城镇企业职工基本养老保险制度和机关事业单位退休人员养老保险制度并存的“退休金双轨制”引起的“养老收入鸿沟”更是引起了多方的关注。众所周知,养老保险制度在社会保障体制中占据着重要地位,经过二十多年的改革,我国养老保险基本建立了社会统筹和个人账户相结合的基本制度。随着改革的不断完善和推进,一些新的问题也逐渐显现出来。按社会地位和身份特征,我国现行的养老保障制度可以划分为四个层次,即机关事业单位养老金制度、城镇职工基本养老保险制度、农民工养老保险制度和农村社会养老保险制度。无论是待遇水平还是计发办法,各种制度都存在着很大的不同,这些不同必然会导致不同人群养老收入的差距,而这种差距在近年有着不断扩大的趋势。所以,从社会公平的角度来看,纠正这种收入分配上的不公平,不仅是进一步完善我国社会保障体制的要求,也关系着人们的切身利益。本文探讨的主要是“退休金双轨制”所引起的一系列问题及解决意见。

“养老金收入鸿沟”的表现为: “退休金双轨制”,即城镇企业职工基本养老保险制度和机关事业单位退休人员养老保险制度并存。由于这一现象的长期存在,机关事业单位人员退休金与企业职工的养老金之间的差距已形成了一道鸿沟,而且这道鸿沟有着不断加剧的趋势。据资料显示,1990年,企业、事业和政府机关退休人员的平均养老金分别为134元/月,148元/月和143元/月,三类群体的退休待遇比是l:1.10:1.06。此时,收入差距仍处于比较合理的范围内,但是随着城镇企业职工基本养老保险制度的建立,这一差距开始被拉大。2006年,企业、事业和政府机关退休人员的平均养老金分别为954元/月,1616元/月和1739元/月,三类群体的退休待遇比是l:1.69:1.82。从数据中可以看出,无论是绝对数额还是养老金的比值,两个群体之间的收入差距都在不断扩大。另外,从替代率看,1995年,企业、事业、机关三类退休人员养老金替代率分别为72.1%、92.1%和94.3%,2000年,三者的替代率分别为66.8%.100.2%和94.4%,2005年,三者的替代率分别是47.8%、86.3%和84.6%。从数据中,可以看出从1995年到2005年,这十年之间,三者替代率的差距也大致呈扩大的趋势。

所以无论是从绝对数还是相对数的比较中,都可以发现,机关事业单位人员与企业职工养老待遇差距是不断被拉大的。1 “养老金收入鸿沟”过大的危害

1.1 养老金收入鸿沟的过大不利于人才的合理流动

目前我国正处于从计划经济向市场经济转型的特殊时期,而两种经济体制的显著特点之一就是人才流动的自由性。人才的自由合理流动是完善市场经济的重要条件之一。但是目前,由于“退休金双轨制”现象的存在,人才在选择变换工作的时候不得不考虑由此引起的机会成本问题,即养老金的待遇问题及养老关系的转移接续问题。机关事业单位人员的退休金制度实行的是完全的现收现付制度,工作人员没有个人账户的积累,如若其转入企业工作,必然会面临个人账户部分的缺失,同时,若从企业进入公务员行列,其原先积累的个人账户部分如何处理也在制度上存在问题。这必然会扭曲劳动力市场的自由行和灵活性,损害国家经济发展的活力。1.2 过大的养老待遇差距增加了社会不公平

由于历史及制度设计等方面的原因,公务员,即机关事业单位人员的退休待遇普遍比较优厚,甚至远高于相同条件下的企业人员,这必然会增加社会成员的不公平感,从而影响社会的和谐发展,严重时甚至可能造成社会的不稳定。

1.3 机关事业单位人员较高的退休金支出形成了严重的财政负担

从严格意义上来说,我国机关事业单位人员的退休金制度并不是社会保险,而是一种“单位保险”或称为“国家保险”,其实行完全的现收现付制,工作人员的养老待遇支付由财政全额负担。随着公务员待遇的不断提高,以及公务员队伍的不断壮大,这一支出也在不断增长。有数据表明,1990年机关事业单位离退休总费用是81.8亿元,到2005年增加到1827.7亿元,16年间增加了21倍,年平均增长率为23.6%,1994年增长率则高达62.5%。并且由于工资和福利津贴本身具有的刚性,其待遇水平只能不断提高,很难下降,这必然会带来政府在这一方面支出的不断扩大。同时由于制度设计本身的不完善,调整机制的任意性,使得财政负担越来越重。2 造成“养老金收入鸿沟”的原因 2.1 制度设计的原因

城镇企业职工基本养老保险制度实行的是社会统筹和个人账户相结合的形式,并且已基本实现了社会化的管理和发放。相比之下,由于历史的沿革,机关事业单位人员的退休金制度仍是传统意义上的“单位保险”,实行现收现付制,采用的是单位管理,单位发放的形式,并且离退休人员的生、老、病、死仍由原单位全权负责。这些都给机关事业单位带来了严重的财政负担。2.2 养老金计发办法的差异

城镇企业职工基本养老保险采用的是指数化的养老金激发方法,以社会平均工资为基数,与本人在职时的缴费水平挂钩。在养老金待

遇中,社会统筹和个人账户各占60%和40%。而目前,机关事业单位人员的退休金制度采用的仍是国发〔1978〕104号文件,即计发基数以本人退休时的档案工资为基础。这一基数往往在公务人员退休时达到最大值,而由于计发的养老金是按工作年限长短来确定比例的,按规定一般都可达到75%--90%,而根据1980年10月,国务院颁布的《关于老干部离职休养的暂行规定》和1982年4月国务院颁布的《关于老干部离职休养制度的几项规定》,离休人员的离休金按离休时工资的100%计发。这显然同企业职工的替代率形成了明显差距,同时由于企业职工养老金还要承担个人账户中基金的运营效率及通货膨胀等因素的影响,两种制度之间的替代率的差距显得越发明显。2.3 工资增长制度的差异

1985年国务院发布了《关于国营企业工资改革问题的通知》,规定了企业职工工资增长必须依靠企业自身经济效益的提高,同年开始试行企业工资总额同企业经济效益挂钩的办法,企业有了一定的自主分配权。而从1985年开始,机关事业单位开始实施以职务工资为主要内容的结构工资制,1993年国家机关试行职级工资制,事业单位与国家机关工资制度脱钩,实行技术等级工资加津贴制度。除此之外,机关事业单位还分别建立了奖励制度和定期升级制度。从这些规定中可以看出,企业职工的工资主要与企业的经济效益有关,而从1989年开始国家对机关事业单位人员的工资待遇进行了多次调整,使其待遇不断提高,由于工资福利刚性的存在,待遇水平只可能继续

提高而不会降低。由于工资增长制度的差异,企业职工和机关事业单位人员的工资收入也在逐渐拉开,而养老金的计发又与在职时的工资或社会平均工资存在一定的关联,所以在职时工资的差距也必然会反映在退休后所享受的养老待遇上。3 解决“养老收入鸿沟”的建议 3.1 改革过程中应坚持的原则

在填平“养老收入鸿沟”的过程中,有两个原则是必须坚持的:一是坚持“老人老办法,新人新办法,中人中办法”的原则;二是坚持建立相对统一的养老保险制度的原则。

3.1.1 坚持“老人老办法,新人新办法,中人中办法”的原则 1995年国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》由此提出了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度.1997年国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》从而确立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度,在该文件中提出了“老人老办法,新人新办法,中人中办法”。这一原则同样可以应用于机关事业单位人员退休金制度的改革中。即在改革实施以前已退休的人员仍按原规定计发养老金;在改革实施以后参加工作的“新人”按新规定享受养老待遇;对于在改革实施前已经参加工作,但尚未退休的“中人”,应制定相应的养老保险转移接续制度,并保证其待遇水平不会下降。

3.1.2 坚持建立相对统一的养老保险制度的原则

我国的养老保险体系存一个很明显的特征———“碎片化”,即不同的群体享受不同的养老保险模式,如前所述,目前大致可分为四种模式。这一局面的形成与我国的历史传统和政治结构以及“二元化”的社会结构是分不开的,但是由于制度划分过于细化,将会给人员的流动造成极大的不便,同时制度间的衔接成本也是不容忽视的。所以在改革过程中,应将过于分散的制度尽量统一,但这并不是指要实行制度的绝对统一,在全国范围内推行唯一的养老保险制度,而应注重制度设计的简便化和灵活性。3.2 改革的具体建议和办法

3.2.1 改变机关事业单位人员养老金的计发办法

公务员在退休时其在职工资一般都会达到最高值,以此为基数计发养老金不仅会拉大与企业职工的养老金差距,也会给政府带来沉重的财政负担。所以可以改变养老金的计发基数,如可以公务员的平均工资作为基数。

3.2.2 调整工资的增长制度应在不降低机关事业单位人员的待遇水平的基础上,尽量完善企业职工待遇提高的方法,缩小两个群体之间的差距。

3.2.3 建立职业年金制度目前,我国机关事业单位人员退休金制度完全依赖于DB(待遇确定)型的现收现付制度。这一制度的弊端已经是显而易见的,所以将DC(缴费确定)型的基金积累制度引入机关事业单位人员退休金制度是必要的。建立自愿的职业年金制度,为公

务员建立相应的个人账户,对于基金的管理和运行可以借鉴企业年金的相应模式。公务员的退休金同样由社会统筹和个人账户两部分组成,这样不仅可以缓解财政的压力,同时可以弥补社会统筹部分退休金计发标准的改变造成的待遇下降的缺口,保证待遇的总体水平不下降,有利于激发公务员的工作积极性。同样同企业年金一样,在经济建设中,公务员的职业年金计划也可以发挥重要的作用。综上,填平“养老收入鸿沟”是社会公平的要求,也是机关事业单位人员退休金制度改革的重要动因之一。实践证明,单一的现收现付制的“单位保险”已经不能很好的履行其“养老保险”的职能,整合“碎片化”的养老保险制度刻不容缓。参考文献

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