“一肩挑”模式效果迥异背后的体制根源

近些年来，市、区县教育部门一直在深化进行“党政一肩挑”的学校领导管理模式的实践与研究，对校长依法管理学校，学校党组织发挥政治核心和监督保证作用，学校工会、教代会参与学校民主管理和民主监督作用以及相关的一些制度进行了不断完善。实践证明，中小学校实行“党政一肩挑”是学校干部人事制度改革的一项重要举措，为解决学校原管理体制方面存在的“扯皮”现象等各种弊端发挥了重要作用，进一步强化了校长行政管 1 理权力的有效行使，强化了学校党组织和党员作用的有效发挥，强化了学校党、政、工、团多方力量的有效整合，有力促进了学校的和谐稳定和教育事业的快速发展。

（二）目前“党政一肩挑”体制存在的不足

学校实行“党政一肩挑”领导体制，将校长、书记职权集于一人，其目的是有利于加强和改善党对学校工作的领导，有利于校长职权的有效行使，有利于推进学校的改革和发展。但是，由于学校党政管理权力过于集中，在实践中也存在着一些问题，主要表现在两个方面：

1、监督制度缺乏机制保障

按照学校党组织职能和党风廉政建设要求，学校党组织对校长行使行政职权实施有效监督，说直白和形象点，就是书记监督校长。在学校的管理体制中，由于职责角色分工不同，校长作为法人代表，主要对学校实施行政事务全面管理，书记作为学校党组织负责人，主要是实施政治领导，起政治核心和监督保障作用。校长工作上的计划、方案、决定等直接受到书记的“审视”，运用权力时也必然会受到书记的制约。这是党建工作在中小学校组织领导体制上的具体体现，也是校长与书记正常的职能分工，符合权力制约论的观点。实行“党政一肩挑”后，书记监督校长的机制已就消失了，党组织对校长的监督也就不能有效到位，存在运作障碍。在这种状况下，党组织和教代会的监督作用发挥得如何，常常不是基于制度的保证，而是取决于学校“一把手”的个人素质。再说上级党委和纪委对学校“一把手”的监督，一般限于工作检查考核和听取汇报，或是接到举报后的调查处理，很难实施过程监督。事后的调查处理、纠正或补救，已属“马后炮”，难以做到防患于未然。在党组织和教代会难以监督到位的情况下，加之“一把手”素质问题，就可能会出现决策失误、群众不满、处事不公等后果，甚至出现违法、违纪等现象。如原泸县四中校长xxx在教师调进调出上收受现金，合江县马街中学原校长xxx在采购物资上收受贿赂，就是在监督机制缺失的情况下发生的。

2、民主管理缺乏制度的落实

教职工是学校的主体，按理“主体”应是学校管理的直接参与者。目前在个别学校的具体管理形式中，教职工的管理参与性和民主性还远远不够。教代会作为民主管理的一种设置机构，个别学校只热衷于教职工福利方面，对涉及学校工作的质询和听证、学校相关制度的制定及有效监督，缺少“主人”对学校应有的关注。造成这些情况的一个直接原因，是缺少与 “党政一肩挑”体制相配套的教代会民主管理的制度和章程，或是虽有制度和章程，亦因“一把手”权力和素质问题的使然而不能得到很好落实。这是“党政一肩挑”存在的又一个问题。

二、当前学校“党政一肩挑”体制必须研究和改进的三种关系

按照“校长负责制”管理体制，校长行使行政管理职能，学校党组织行使政治核心和监督保证职能，学校工会、教代会行使参与民主管理和民主监督职能。在新的发展形势下，“校长负责制”和“党政一肩挑”体制的实施已赋于新的时代要求。其理念与操作应在深入学习实践科学发展观、全面推进素质教育的大背景下作进一步发展。根据我市中小学校在实践中总结的经验和教训，归纳起来，重点是要正确处理好三种关系，解决好存在的不足问题。

（一）正确处理好“一把手”和集体领导的关系

集校长和书记职权于一身的 “一把手”，权力高度集中，但这并不意味着“一把手”一个人领导一所学校。中小学校实行的校长负责制有两个先决条件：一是党组织的政治核心作用和对办学方向、办学过程的监督保证；二是教代会对办学重大事务的民主管理和监督。这种体制体现了我们党提倡的民主集中制，实际上还是集体领导与分工负责相结合的领导体制。因此，集党政职权于一身的“一把手”，必须在行使职权中保证民主集中制的贯彻落实。“一把手”对学校党政工作负全面责任，代表了一所学校。但“一把手”的角色更多的是定位于领导集体中的班长和责任人的位置，并不是简单的“一个人领导”的概念，这是“党政一肩挑”体制的本质含义。如果仅仅把 “党政一肩挑”体制当成“校长书记家长制”，容易使“一把手”自觉或不自觉地从教职工队伍中孤立出来，容易漠视党组织和工会、教代会等群团组织的作用，影响学校党、政、工、团整体功能的充分发挥。因此，实行“党政一肩挑”体制要坚持和健全民主集中制，必须充分体现集体领导，而不是体现个人领导，坚决防止在实行 “党政一肩挑”体制下只讲集中而不讲民主的个人专断行为。

（二）正确处理好“一把手”与学校党组织的关系在“党政一肩挑”体制下，“一把手”权力高度集中，书记与校长的制约机制失衡。为强化制约机制，书记角色的制衡作用应由学校党组织尤其是党总支委员会（党支部委员会）承担起来，“一把手”虽是书记，确又是制衡的对象。学校的一切重大事项，都要通过党总支委员会（党支部委员会）这个领导核心集体讨论决定，研究决策重大事项应实行票决制。因此，实施“党政一肩挑”体制正常运转的重要前提，就是要正确处理好“一把手”与党总支（党支部）的关系，这主要体现在制度上的明确和落实。“一把手”和党总支（党支部）两方的工作都应“实”，“指挥”和“保证”这两大系统都应“强”，只有这样，“一把手”与党总支的关系才是比较协调的，才能保证“党政一肩挑”体制正常运转，充分发挥其优越性。

（三）正确处理好“一把手”与教代会的关系

教代会是民主管理学校的组织形式，既是学校权力运行中的一种组织制度制约，又是一种动力加速器。教代会作用的发挥，有利于培养教职工的主人翁意识，调动教职工的积极性，促进学校团队建设，提高学校管理中的认同感。教代会作用的发挥取决于三大因素，一是党组织的领导，二是制度的确立和运作，三是“一把手”的民主意识和作风。教代会既是一种组织形式，也是一种权力，行使的是支持“一把手”依法治教和民主监督“一把手”的权力。要建立健全与“党政一肩挑”体制相配套的教代会运作机制，强化教代会的功能，充分发挥好教代会的作用。学校“一把手”必须、也应该清醒地认识到教代会的重要性和不可缺性，而教代会也必须在学校党组织的领导下，从制度和职责上真正落实“到位”，正确处理好两者关系。近年来市教育局党委会同市教科文卫工会，制定下发了加强和改进我市中小学校教职工代表大会的工作意见，进一步规范了中小学校教代会的运作程序，有效促进了学校工作。

三、“党政一肩挑”体制下学校党建工作的特点与定位

新形势下学校实行“党政一肩挑”体制，根本目的是切实加强党对教育事业的领导。在“党政一肩挑”体制下，学校党组织建设理应得到进一步加强，这既是加强党对教育事业领导的客观需要，又是当前开展深入学习实践科学发展观活动的目标任务之一，更是新形势下我党执政水平在学校教育事业上的检验。

（一）“党政一肩挑”体制下学校党建工作的功能定位

按党章规定，中小学校党组织的功能定位集中到一点，是要鲜明地“发挥政治核心作用”。什么是“政治核心”，“政治核心”就是政治领导。学校实行的是校长负责制，所以应当明确的是，中小学校党组织不是在学校发挥全面的核心作用，而是在政治方面发挥核心作用。通过对“政治核心” 的把握，可以明确中小学校党组织的基本定位，就是在政治上发挥领导作用。因此，从这个功能定位出发，可以认为，中小学校党组织的任务主要有以下七个方面：

1、坚持社会主义办学方向。认真执行上级党组织的决定，保证监督学校行政贯彻落实党的路线、方针、政策和国家的法律法规，保证学校的安定团结与政治稳定。

2、坚持党管干部和党管人才的原则。协助干部主管部门做好学校领导干部的培养、教育、管理和监督工作，协助学校校长推进干部人事制度改革。

3、支持校长负责制的管理体制，参与学校重大问题决策。召开学校党总支会议或党政联席会议，对学校重大事项、干部任免、重要项目、资金的安排等，实施公开监督，提出建议，确保决策的民主性和科学性。

4、领导和支持教代会（工会）有效开展工作。保障教代会依法行使民主管理权利和履行义务，发挥教代会民主管理和监督作用。

5、抓好学校党组织自身建设。加强对党员的管理、教育和监督。以制度建设为重点，把思想建设、组织建设、作风建设有机结合，推进党风廉政建设，确保党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用的更好发挥。

6、抓好学校思想政治工作和精神文明建设。领导学校工会、共青团等群众组织工作，加强学生德育工作。

7、全面贯彻党的知识分子政策、民族政策、宗教政策，做好统一战线工作。

（二）健全完善学校党组织核心作用的工作机制

在“党政一肩挑”体制下，建立一套职责明确、运作规范、科学高效、系统完整的党建工作机制，是保证党组织工作成效的基础。机制的建设应从以下方面健全：一是建立健全党总支委员会和党政联席会议制度；二是健全完善领导班子议事规则；三是建立和落实党风廉政建设责任制度；四是建立党内情况通报制度；五是建立完善重大决策征求意见制度；六是完善领导班子民主生活会制度；七是制定和完善党务校务公开制度；八是制定和完善表彰先进、鞭策群体的激励机制；九是制定和完善领导干部深入教职工群众制度；十是制定和完善领导干部定期考核评议制度。

党建工作机制必须要明确具体，党组织的各项工作才能落到实处。如：在党总支会议或党政联席会议制度中，要明确党组织对学校工作实施审议监督的权力和具体程序方式；在党风廉政建设制度中，要重点明确对“一把手”的具有可操作性的监督制约机制等等。

四、新形势下学校党建工作的创新

最近，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确指出，要以改革创新精神加强和改进党的建设。当前在实施“四个四”发展战略、加快建设“川滇黔渝结合部教育培训中心”新形势下，我们要坚持以改革创新精神加强中小学校党建工作，有力促进泸州教育事业的加快发展。

（一）在工作思路上的创新

中小学校党组织要在新的发展形势下，认真研究自身工作性质特点，围绕学校中心任务抓好党建工作。当前，提升教育发展水平，让人民群众子女“享受优质教育”的问题，已成为我市中小学教育发展的阶段性特征。人民群众对优质教育需求的日益增长与我市优质教育资源不足的矛盾是当前我市中小学教育发展的主要矛盾。当前我市教育发展目标是创建“川滇黔渝结合部教育培训中心”，提升泸州教育发展水平领先于周边地市。学校党建工作思路要紧扣这一主要问题，主动适应教育改革发展的新形势，在着力提高办学水平、打造优质教育、创建“川滇黔渝结合部教育培训中心”发展目标上努力开展工作。只有不断研究新情况新问题，创新工作思路，紧紧围绕学校发展开展工作，才能使党组织和党员充分发挥作用，始终充满生机和活力。

（二）在工作重点上的创新

中小学校党组织是保证学校贯彻党和国家方针政策的执行者，在促进学校教育事业发展中起政治核心作用。这种政治核心作用体现在四个方面。即：把握学校办学方向；凝聚学校教职员工；监督学校办学过程；加强对党员的教育管理。学校党组织要把这四个方面重点工作置身于学校改革发展的整体工作之中，采取有效措施，选择适当载体，努力实现党组织工作由传统方式向现代方式的转变，由应付式向主动式转变，由封闭式向开放式转变。要注重对党员进行理想、9 信念、宗旨、纪律、作风等方面的教育和业务方面的培训，促进党员整体素质的提高。

（三）在工作方法上的创新

好的工作方法，有利于提高工作实效。学校党组织要积极探索党建工作与学校中心工作相结合的途径和方法。要把党建工作渗透、融合到学校教育工作之中，防止党建工作与教育工作“两张皮”。一些学校党组织总结的“主动履行、紧密结合、多方体现、有机渗透”的党建工作方法，很有典型性。一些学校党组织开展“以党风促师德师风”、“三爱一奉献”（爱岗敬业、爱校如家、爱生如子、为党的教育事业作奉献）等主题活动，有效促进了教师素质的提高。泸州高中在学习实践科学发展观活动试点工作中积极开展“学理论、促教改、创名牌”主题活动，促进了教育质量的进一步提升。市教育局党委连续七年组建七届师德报告团在全市教师中巡回演讲，有效促进了全市教师队伍建设。各中小学校要积极探索适合新时期学校党建工作的载体，通过开展形式多样的党建主题活动，使党建工作与教育工作更加紧密结合，才能更好地促进学校教育事业发展。

第三篇：一肩挑直选模式中的潜在问题与解决思路

由村民直选村主任-村支书一肩挑，属于村民自治推进中的制度创新。这一模式的推出，对于在村民直接民主背景下有效调适村委会和党支部之间的矛盾冲突，减轻农民负担，以及推进农村民主政治建设，有着不可忽视的作用。但必须看到，与制度创新相伴随的，并非全然是阳光灿烂，一马平川，有时它还会带来乌云密布，荆棘丛生。对于一肩挑直选模式，我们不应一味地高唱赞歌，而应以实事求是的态度，直面各种可能存在的问题，提出切实可行的解决路径。

其二，一肩挑直选中的程序民主问题。民主不仅是一种制度、理念、权利，它还是一种实际的运作程序和技术。如果没有可资操作的程序和技术，民主政治的功能就不能发挥，民主理念不能在政治生活中具体化，民主权利也就不能为公民所真正享有。实行一肩挑直选模式，有一个保障实体民主的问题，也有一个保证程序民主的问题。程序不民主，实体民主实际上是达不到的。对一肩挑直选来说，无论是从村支书到村主任，还是从村主任到村支书，都远比单一选村委会主任要复杂一些。况且，党支部选举相应采取两票制，导入了村民选举的制度安排，比过去也平添了几分难度。因此，有必要对公推直选的过程作出明确的可资操作的具体规定，包括预选人的产生办法、预选人与选民的关系、侯选人的产生方法、正式侯选人的确定、正式选举、村委会干部的确认方式等，以保证选举过程的公开、公平和公正。与此同时，党组织的性质毕竟不同于村委会这样的群众性自治组织，村民以特定的方式参与党支部选举是否合法，也需作出清晰的界定与阐释。从实际操作层面作出明确的规定并非多余，相反还是不可或缺的。近年来农村民主政治制度建设方面建树颇多，但惜于大多原则性过强，操作性不够，在一定程度上影响了农村民主政治建设的进程，类似于两委矛盾与此颇有关联。无疑，一肩挑直选中的程序民主，是一个值得重视并努力解决好的问题。

其三，一肩挑直选模式与乡村关系问题。无庸讳言，村民自治运行中尚存在着一个乡镇政府与村委会关系尚未理顺的问题，所谓的村治并不是完整意义的村庄自治。一方面，由于农村党组织的设置，使村民自治的制度空间和实际功能都受到不同程度的限制；另一方面，村委会本身履行的功能在法律上也与其规定的制度性质有矛盾，尚扮演着村民当家人和政府代言人的双重角色。与此同时，历经多年的磨合，乡村关系在总体上正处于从传统的行政支配型关系向民主合作型关系转型的加速期，但矛盾冲突犹存，一些地方还比较突出。在这些乡村，村民自治并未得到切实推行，所谓的民主选举不过是徒有其表，民主管理、民主决策、民主监督更是虚有其名。在这种背景下，一肩挑模式的推出，是有利于乡村关系的理顺，还是会促使乡村关系回复到行政支配型的老路上去，并不是一个在实践中全然解决好了的问题。村主任与村支书一肩挑，一身而二任，究竟是代表党组织，还是代表村委会，这种双重角色不可能不在乡村关系的处理上表露出来。乡镇政府与村委会之间虽然只存在着指导与被指导关系，但乡镇党委与村党支部之间则存在着领导与被领导关系，乡镇政府完全可以通过村党支部这一组织中介，直接向村委会下命令、发指标，干预村民委员会自治范围内的事项，改变村委会、村民代表大会的决定，甚至有的乡镇还可能无视《村组委组织法》，直接撤换村委会成员，操纵村委会换届选举等。因此，在一肩挑直选模式的实施过程中，有必要根据村民自治的总体要求，对乡镇党委与村党支部、乡镇政府与村委会的关系作出进一步的明确规定，在组织设置上也可考虑作出新的制度安排，比如对乡镇实行自治式民主改革，逐步推行乡镇长的直选和竞选，提升乡镇人大对乡镇行政的民主监督、制衡权能。这样，就有利于在理顺村支部与村委会关系的同时，理顺乡村之间的关系。

其四，一肩挑直选模式的因地制宜问题。从实质上看，实行一肩挑直选的背景，是我国农村民主政治建设有了一定的基础，但总体水平还不够高。这一模式无疑适合我国大部分农村地区，有推广的价值。但在现实生活中，不能搞一刀切，把它当作包治农村两委矛盾的灵丹妙药。其实，这一模式对于经济社会发展水平很高、农村干部群众民主意识较浓的地方，以及经济社会发展水平非常落后、民主政治建设基础很差的地方，并不太适合，监督成本过高，或者监督不到位，就是这两类地区分别难以解决的问题。应该说，一肩挑直选模式是结果，但不是出发点；是符合我国农村实际情况的可行的选择，但不是唯一的选择。事实上，在村民自治的总体框架内，还可以作出新的探索，比如：实行村庄自治，进一步提升村庄的自主性。在村庄自治体内，只设村庄管理委员会和村民大会两种组织，村庄管理委员会通过村民直接选举产生，向村民大会负责并报告工作。为了坚持党的领导，可在村庄设立政治指导员职位，负责从政治上、思想上进行指导，使村民在党的路线、方针和政策下开展自治活动。值得进一步指出的是，不论进行何种探索，采取什么模式，都应该有利于还权于民，逐步扩大农民的民主权利。离开了村民自治，任何模式不过是权力资源在不同组织、个人间的再分配而已，对农村民主政治建设无多大的价值可言。

总之，一肩挑直选模式作为村民自治进程中的制度创新，是一个螺旋式上升的复杂过程，对它的探索还刚刚开始，远未到终结的时候。事实上，无论是一肩挑直选模式本身，还是一肩挑直选模式对农村民主政治建设的影响，均有值得深入探讨的问题。回答这些问题，既需要鲜活的实践，也需要深邃的思考。

第四篇：村支书与村主任“一肩挑”模式的调查与思考

创新村级组织建设模式

打造服务“三农”坚强堡垒

——村支书与村主任“一肩挑”模式的调查与思考

新形势下，如何建强村级组织，为服务“三农”提供坚强保障？最近，笔者带着这个问题，就村支书与村主任“一肩挑”模式的探索与推行，到辖区乡镇进行了专访。从调查了解的情况看，该模式的推行，总的来说是成功的，但也出现了一些新情况和新问题，值得我们去研究、去探讨。

一、充分肯定推行“一肩挑”模式的合理性和可行性

一是从机制上实现了加强党的领导和完善村民自治的有机结合，有利于提高村支“两委”的整体功能。“我这个支书职务是全体党员选的，一言一行要对党组织负责；村主任职务是全体村民选的，一举一动要对全体村民负责。这就要求我们在具体工作中要把加强党的领导与坚持村民自治有机地结合起来，在强化党的领导中保障村民自治，在村民自治中体现党的领导。”一位受访村支书兼村主任这样说道。

二是从制度设计上消除了“两委”矛盾的根源，有利于构建奋发有为、团结向上的和谐班子。过去因为制度上的原因，村支书与村主任围绕“印把子”、“帐本子”、“笔杆子”明争暗夺。而“一肩挑”模式，其实质是村民拥有了选举村支书的权利，从制度上根除了基层组织建设中“两委”的矛盾。

三是实现了减员减负与提高工作效率的有机结合，有利于降低行政成本，提高经济效益。由于精减了人员，减少了内耗，办事效率大大提高。如往年组织计划生育普查，耗时一个多月。实行“一肩挑”后，“两委”干部全部发动，仅半个月就能完成任务。

二、认真把握“一肩挑”模式运行中出现的新情况和新问题一是少数村主头在权力运用与权利监督上出现盲区。“一肩挑”模式虽然较好地解决了“两委”内耗，但同时，也为极少数村主头“独断专行”提供了方便。所带来的潜在危险是：村民自治很容易演变为党支部自治或党支部书记个人自治。特别是经济发达而管理缺位的村，如果监督职能不健全，容易滋生各种腐败现象。

二是极个别村在坚持集体领导与充分发扬民主上矛盾凸显。“一肩挑”模式，客观上使村主头行政权力相对集中，在具体决策过程中，容易出现集体领导表面强化，而党内民主实际弱化的倾向。特别是个别工作能力强，而民主意识差的村主头，往往就会将本应由党内集体研究决定的大事自己一锤定音，班长变成了家长；本应由村民代表会议讨论决定的大事，一人说了算，影响村民自治的健康发展。

三是村干部工作压力与经济待遇不对等的矛盾更加突出。农村税费改革后，农民负担减轻了，村集体收入相对减少了。特别是那些企业“空壳”村，除了政府的一点转移支付资金外，几乎断了奶。他们迷惘，将来老年体衰时谁来养？他们期盼，上级党委和政府尽快出台政策，从制度上解决干部的后顾之忧。

三、不断强化完善“一肩挑”模式的新思路、新举措

1、强化教育培训，全面提高“两委”干部的综合素质。首先要明确教育培训目的，端正学习态度。其次是制订教育培训规划，明确教育培训内容。第三要讲究学习方法，提高教育培训效果。

2、强化制度建设，努力实现民主管理。首先，要健全村务公开制度，保障农民的知情权。其次，要健全村民议事制度，保障农民的决策权。第三，要坚持村民自治制度，保障村民的参与权。

3、强化民主监督，进一步完善制约机制。主要完善四种机制。一是党内监督机制。二是民主监督机制。要建立村民监督小组、财务管理小组，健全民主评议村干部制度。三是上下监督机制。村级组织要自觉接受人大代表、政协委员的监督。四是自我监督机制。

4、强化激励保障，认真落实村级干部待遇。建立健全村干部岗位目标责任制，每年年终进行统一考核奖励；强化激励机制，让符合条件的优秀村干部通过考试考评等一定程序，进入乡镇公务员序列；推行村干部联绩计酬结构工资制度，村主干的工资纳入县乡财政预算；逐步建立村级干部的养老保险制度。

“一肩挑”模式效果迥异背后的体制根源

第一篇：“一肩挑”模式效果迥异背后的体制根源

第二篇：党政一肩挑体制下学校党建工作的实践与思考

第三篇：一肩挑直选模式中的潜在问题与解决思路

第四篇：村支书与村主任“一肩挑”模式的调查与思考

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