中国户籍制度改革时间表回顾及图解

第一篇：中国户籍制度改革时间表回顾及图解

中国户籍制度改革时间表回顾及图解

中国户籍制度改革时间表回顾及图解2015年09月24日

9月21日，公安部副部长黄明在国新办新闻发布会上透露，户籍制度改革工作已经取得了重要的进展。国务院的意见出台以后，现在全国已经有24个省区市出台了具体的实施意见。

目前已经出台户籍制度改革方案的地区包括新疆、黑龙江、河南、河北、四川、山东、安徽、贵州、山西、陕西、江西、湖南、吉林、江苏、福建、广西、青海、甘肃、广东、重庆、云南、辽宁、湖北、内蒙古等。

观察各地的户籍制度改革方案，多数地区以2020年为时间表，明确提出了农业转移人口和其他常住人口落户的具体目标。

以新近出台方案的几个省份为例，广东提出“到2020年努力实现1300万左右的农业转移人口和其他常住人口在广东城镇落户”;湖北提出“努力实现500万农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”;内蒙古则提出“到2020年努力实现400万左右农牧业转移人口和其他常住人口落户城镇”。

此外，少数省份还提出了户籍人口城镇化率的目标。其中，重庆提出“到2020年，全市常住人口城镇化率达到65%以上，户籍人口城镇化率达到50%左右”;河北提出“到2020年，全省户籍人口城镇化率达到45%”;青海提出“到2020年，全省户籍人口城镇化率达到50%以上”;江苏则提出“户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小到5个百分点”。

“户籍人口城镇化率更能体现真实的城镇化水平。”国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏在接受中新网记者采访时表示，当前中国的户籍人口城镇化率远远低于常住人口城镇化率，在这种“半城镇化”的现象下，多数农民工及其随迁家属，无法在教育、医疗、养老等方面平等享受城镇居民的基本公共服务，因此，提升户籍人口城镇化率更为重要。

建立居住证制度成标配

在明确主要目标的同时，各地户籍制度改革方案还提出，要取消农业户口和非农业户口性质区分，建立统一城乡户口登记制度。此外，各地方案也均提到了建立居住证制度。

按照国务院2014年发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。各地要积极创造条件，不断扩大向居住证持有人提供公共服务的范围。

记者注意到，在《居住证管理办法》迟迟没有出台的情况下，多数省份的方案对建立或完善居住证制度多为原则性规定，内容大都与国家版户籍改革意见保持一致。

综合各地方案来看，申请居住证普遍需要在当地居住半年以上，居住证持有人享有与当地户籍人口同等的劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化服务、证照办理服务等权利。

但是对于随迁子女参加中高考、住房保障、养老服务等更为核心的权利，各地的方案则普遍定调为“逐步享有”，且需与居住年限、社保年限等条件挂钩，但是大多数省份并未明确所需具体年限，仅少数地区作出了详细规定。

其中，新疆提出“居住证持有人连续居住满二年和参加社会保险满二年，逐步享有与当地户籍人口同等的职业教育补贴、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利;随行子女在当地连续就学满四年以上、父母参加社会保险满三年为基本条件，逐步享有随行子女在当地参加中考和高考的资格”。

易鹏认为，囿于固有利益和地方财政压力等因素，户籍制度改革难以一蹴而就。居住证制度作为户籍改革的过渡政策，其“逐步享有、稳步推进”也是为了避免动作过猛从而对财政造成过大压力。

部分地区降低落户门槛

对于户籍制度改革，民众最关心的是怎样圆“城市梦”。观察可见，在落户条件方面，与国家版的意见相比，不少地区的方案降低了落户门槛，落户条件更为宽松。

按照国家版的户籍改革意见，要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

相比之下，一些省份的“步子”更大。其中，贵州提出“全面放开中、小城市和建制镇落户限制”，这意味着贵州的中等城市与小城市、建制镇的落户限制将同样全面放开;湖北提出，城市综合承载能力压力小的大中城市，可以参照建制镇和小城市标准，全面放开落户限制。

对于大城市的落户条件，国家版的户籍改革意见规定“对参加城镇社会保险年限的要求不得超过5年”，而河南缩短为“不得超过2年”，安徽缩短到“不得超过3年”。

在特大城市落户方面，各地普遍提出了建立完善积分落户制度。河南提出“省会城市要建立完善积分落户制度”;黑龙江提出哈尔滨要“积极建立和完善积分落户制度”;湖北提出科学控制武汉市人口规模，合理设置落户积分分值，建立积分落户制度。

在专家看来，现在北上广等特大城市无法再集聚和承载再多的人口，“城市病”也越来越突出，因此，在放开中小城市落户限制的同时，严格控制特大城市人口规模也是非常有必要的。

易鹏表示，特大城市落户的积分制，是针对当前中国国情的一项措施，但是在落实过程中，要注意不同阶层之间的公平。“积分落户的门槛设定，首先要考虑引进人口的平衡性和多样性，既要鼓励高端人才入户，也要给普通劳动者以希望。”中国户籍制度改革历史回眸

7月30日，备受关注的国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》正式公布。新中国成立以来，我国户籍制度经历了怎样的改革发展历程?带您一起回眸。

第一部户口管理条例出台

1951年7月16日，公安部公布《城市户口管理暂行条例》，规定了对人口出生、死亡、迁入、迁出、“社会变动”(社会身份)等事项的管制办法。这是新中国成立后第一部户口管理条例，基本统一了全国城市的户口登记制度。

1955年，《国务院关于建立经常户口等级制度的指示》的发布统一了全国城乡的户口登记工作，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，户口登记的统计时间为每年一次。

“农”与“非农”二元格局确立

1958年1月全国人大常委会通过《中华人民共和国户口登记条例》，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。

1964年8月《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》出台，集中体现了该时期户口迁移的两个“严加限制”基本精神，即：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制。

实施居民身份证制度 小城镇户籍逐步放开

1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，户籍严控制度开始松动。通知规定，农民可以自理口粮进集镇落户，并同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。

1985年7月，《公安部关于城镇暂住人口管理的暂行规定》的出台标志着城市暂住人口管理制度走向健全，同年9月，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度颁布实施。

1997年6月，《国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度意见的通知》出台，规定已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年7月，《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》让户籍制度进一步松动。根据此通知，新生婴儿随父落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予落户。

2001年3月颁布的《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，标志着小城镇户籍制度改革全面推进。通知规定，对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。

2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

新型户籍制度改革目标确立

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”

经过近一年酝酿，《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》于2014年7月30日正式发布。意见规定，要进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，加快建设和共享国家人口基础信息库，稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。图解：国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》

近日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)，部署深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。《意见》的出台，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。

《意见》明确了进一步推进户籍制度改革的指导思想、基本原则、发展目标、政策措施和实现路径，要求适应推进新型城镇化需要，进一步推进户籍制度改革，落实放宽户口迁移政策。统筹推进工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展。统筹户籍制度改革和相关经济社会领域改革，合理引导农业人口有序向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化。

《意见》指出，改革要坚持积极稳妥、规范有序，坚持以人为本、尊重群众意愿，坚持因地制宜、区别对待，坚持统筹配套、提供基本保障。到2020年，基本建立与全面建成小康社会相适应，有效支撑社会管理和公共服务，依法保障公民权利，以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

《意见》就进一步推进户籍制度改革提出3方面11条具体政策措施。一是进一步调整户口迁移政策。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，有效解决户口迁移中的重点问题。二是创新人口管理。建立城乡统一的户口登记制度，建立居住证制度，健全人口信息管理制度。三是切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益。完善农村产权制度，扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，加强基本公共服务财力保障。

《意见》强调，进一步推进户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。各地区、各有关部门要深刻把握城镇化进程的客观规律，切实落实户籍制度改革的各项政策措施，防止急于求成、运动式推进。各省、自治区、直辖市人民政府要抓紧出台具体改革措施并向社会公布，各有关部门要按照职能分工，抓紧制定相关配套政策。

第二篇：中国户籍制度改革

中国户籍制度改革

一、户籍制度

1、户籍

户籍是指“登记居民住户的册籍”《辞海》（1989年版），所谓册籍，通俗的叫法就是“户口登记簿”，或者“户口本”。从古到今，我国的户籍都是由政府部门设计制订的，因此，户籍也是个法定名称。2户籍制度

户籍制度是随着国家的产生而形成的一种社会制度，是指通过各级国家机关对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报，并按一定的原则进行立户、分类、划等和编制。它是统治者征调赋役、落实行政管理、执行法律的主要依据，也是国家对农民实行道德教化、经济剥削、人身控制的重要途径，所以，历代王朝都沿袭着这一制度。

二、户籍制度的形成与发展

1、封建王朝时期，从秦至汉唐，户籍管理逐步制度化。

2、唐代户籍制度已开始完善。

3、明代建立起极完备的户籍制度。

4、民国时期《户籍法》已经推行。

5、中国现行户籍制度

三、历史上户籍制度的特征

深受传统社会经济制度和文化影响的我国历史上的户籍制度，表

现出以下特征：

1、地域性。

2、等级性。

3、世袭性。

4、社会治安职能。

四、户籍的作用，第一，准确地及时地掌握全国人口的分布、增减和变动情况，为我国有计划地进行社会主义建设，编制国民经济计划，以及节制生育等等重要政策措施，提供人口资料。

第二，证明公民的身份，以保护人民群众在政治生活和社会生活中的合法权利和利益。例如：保护人民行使选举权和被选举权，保护人民正当的居住和迁徙自由，为人民的劳动就业和受教育等出具证明等等。

第三，堵塞治安管理中的某些空隙，限制反革命分子和其他坏分子的破坏活动，保卫国家建设和人民生活的安全。

五、我国现行的户籍制度

1、中华人民共和国户籍制度是中华人民共和国对其公民实施的以户为单位的户籍人口管理政策。户籍表明了自然人在本地生活的合法性。长期以来，中华人民共和国人口管理方针的制定与实施均建基

于此项制度。

2、建国以来，中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：

第一阶段，1958年以前，属自由迁徙期；第二阶段，1958年～1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，半开放期。

3、中国户籍制度的特点：根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口。

六、现行户籍制度的弊端

1、中国现行的户籍制度不利于现代国家公民权利的实现。主要是城市和农村户口的二元化管理导致的，迁徙自由是现代国家公民权利的重要内容。

2、中国现行的户籍制度造成了人民在事实上的不平等。

3、中国现行的户籍制度不能适应现实社会生活的发展。

4、中国现行的户籍制度阻碍了城市化进程，制约了农业和农村的发展。

5、中国现行的户籍制度也产生了一些腐败现象。

七、户籍制度改革的内容

由传统的城乡分割的二元户籍制度，过渡和改革为城乡统一的一元户籍制度，打破“农业人口”和“非农业人口”的户口界限，使公民获得统一的身份，充分体现公民有居住和迁移的自由权利，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，真正做到城乡居民

在发展机会面前地位平等。

八、改革的措施

1．《宪法》上恢复公民迁徙自由的条文，确认不论城乡居民都具有自由迁徙、择业和居住的权利。

2．政府应宣布实行全国统一的户籍制度，实行城乡户口登记管理一体化，取消“农业人口”与“非农业人口”的城乡二元户籍制度。以具有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源为基本落户条件。同时在过渡时期可实行暂住户口与常驻户口，并制定相应的标准。

3．改革户籍制度不是取消“户口”，而是剥离户口的附加功能，应取消粘附在户口上的各项利益差别，体现社会身份与“国民待遇”的平等性。

4．改革户籍制度后，户籍管理还是必要的。通过公民身份登记，可以证明其身份并确立其民事权利和行为能力；可以为政府制订国民经济和社会发展的规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料。户籍管理还是治安管理的基础，在维护治安、打击犯罪方面起着重大作用。

九、户籍制度改革的意义

有利于促进城市建设与小城镇健康发展，促进农业现代化，提高农村人口城市化比例，加快城镇化进程；

有利于打破传统城乡“二元经济模式”，畅通流动人口经商、创业及从业渠道，形成统一劳动力市场，促进各类人才自由流动，增加投

资、兴业与置业，适应市场经济发展需要，壮大消费市场；

有利于掌握人口信息，实现人口科学有效管理，提高社会管理质量与效率，促进经济和各项社会事业发展，维护社会安全与稳定。

第三篇：浅谈当前中国户籍制度改革

浅谈当前中国户籍制度改革

自改革开放以来，中国的经济体制改革不断取得突破，建立了社会主义市场经济体制，经济发展成果显著。但是，与经济体制改革相比，中国的社会体制改革和政治体制改革却相对落后。其中，户籍制度改革的问题尤为突出。

户籍制度，是一个国家最根本的社会管理制度之一。从最原始的意义上讲，它起着两方面的作用，一是人口登记，为政府的统一管理、调查服务；二是人口管制，促进人口合理迁移，缓解城市的压力。然而，由于长期的计划经济体制的影响，我国的户籍制度被附带了很多利益性的东西，例如社会保险、社会福利、社会救助等都以户口为标准，就业、医疗、教育、住房分配等与人们生活息息相关的事项都和户籍制度直接挂钩，多项法律条文也依据户籍制度而制定。我国自1994年以来按居住地和职业将公民分为农业人口和非农业人口。在这种城乡户口二元管理的制度下，城市居民与农村居民在很多方面被区别对待。例如，2006年在重庆发生的一起车祸中，三名少女不幸丧生。事后，两城市女孩各获得二十多万的赔偿，另一名农村女孩所获赔偿金却不及其一半。这种“同命不同价”的现象明显不合理，但却合法：据人身损害赔偿司法解释，死亡赔偿金的计算依据是年人均可支配收入，城市居民年人均可支配收入远高于农村居民，故赔偿金额有此差别。从这个例子可以看出，在城乡居民之间存在一道高大的壁垒，这道壁垒表面上看是户籍制度，本质上则是由户籍所带来的经济、政治、法律各个方面的权利的差别。因此，我认为，户籍制度的改革，根本上在于不断减少户籍的附加值，缩小乃至消除城乡差别，将户籍制度由二元分割制度向居民一体化管理方式转变。

现在，国内很多地区如福建、广东等已取消农业户口，统一登记居民户口。但在我看来，如果仅仅取消“非农业户口“标记而实行“居民户口”标记，却不改变户籍背后的利益差别，不打破户籍制度所联系的利益链，那么，改革只是一纸空谈，并不能真正解决户口歧视问题。由户籍引发的纠纷牵涉到医疗卫生、高考、就业、入学等各个领域，这不仅有制度上的原因，更是观念上的问题。长期的二元户籍制度在潜移默化中使得普通群众和决策者都认为农民与城市居民存在现实区别是天经地义理所当然的。比如，我的父母来自江苏农村，是在上世纪八十年代初考入大学的。而在当时的农村，考上大学，就能转入城市户口，这被公认为是跳出农门，飞上枝头当凤凰了，是极其令人羡慕的。由此可见，户籍的城乡区别深入人心，它所带来的歧视与不平等现象十分普遍。

因此，我认为，要改革户籍制度，应该从两方面着手，即观念与制度。在观念上，政府应担负主要责任，例如通过主流媒体的宣传呼吁大众关注、尊重和帮助“农民工”“留守儿童”“空巢老人”等特殊群体，尽力消除对农村人口的歧视，消除地方保护思想，促进城乡文化交流。在制度上，需要中央与地方的共同努力和配合，不断减少户籍的附加值，使户籍制度回到最原始的意义，使其与福利保障逐渐分离。由于我国正处于城市化的进程中，地区的经济发展差别很大，比如东部沿海地区改革开放早，经济发展快，以人口迁入为主；中西部相对落后，以人口迁出为主。因此，现阶段应由各地方依据当地的实情各自先行探索户籍制度改革，等时机成熟，积累一定经验后，再从国家层面推行统一的户籍改革制度，并制定相关法律法规，使其法制化、规范化。

就现阶段的地方户籍改革而言，许多小城镇的户口已较大限度地放开，如浙江湖州，已实行根据居住地、就业和收入，依据农民自主意愿迁移到城镇的政策。而大城市如上海，也出台了居住证转户籍的制度，但对时间、职位、技能等要求很严格。这一制度虽然目前看来受惠面不广，但这体现了上海推动户籍管理向居住地服务管理转变的尝试，也符合上海这个国际大都市的实情。在我看来，任何政策的推行都是不可能一帆风顺的。当前我国城市化正在加速发展，大量农民涌入城市，而城市的承载力还有待加强，因此，不可能也不应该立刻放开户籍政策，而应逐步地过渡。

我认为，在地方的户籍改革中，首先要做好综合配套改革，使城市的公共设施和公共服务跟上来。正如前文所述，户籍制度被附带了许多利益性的东西，与教育、医疗保险、就业、社会福利等各个方面息息相关，牵一发而动全身。因此，在户籍改革之前，地方政府就应预计城市的承载力，规划好允许的最大迁入量，考虑地方财政和公共服务的情况，才能合理控制迁入人数，从容应对各种情况。反之，则会出现严峻的后果。例如，巴西的里约热内卢是个美丽繁荣的城市，高楼林立，却同时拥有无数的平民窟，饱受城市暴力的侵袭。这正是因为它在过去三十年中加速城市化，允许大批农民进城的过程中，没有解决好社会保障的问题。分立的社会保障制度导致城市居民的两极分化，于是出现了大片的贫民窟，而贫富差距又引起了犯罪率的升高和城市暴力的增加。这个例子对我们无疑是前车之鉴，警示我们加强户籍制度之外的制度保障，预估经济、社会、资源、环境的承载力的重要性。

再者，如何控制迁入人数呢？我认为应对迁移人口建立一个行之有效的评估体系，设置合理的配额，使迁入人群之间形成竞争。在这方面可以参考香港的“优才计划”。这一制度设计了一套评估制度，分为综合计分和成就计分两种，前者针对普通人，按照申请人的年龄、经济情况、良好品格、语文能力、基本学历5项条件打分，后者针对“具备超凡才能或技术并拥有杰出成就的个别人士”，以申请人的成就为评核基准。尽管香港的此项计划只是面向少部分高端人才，但这种思路却值得我们借鉴。如果对迁移人口实行一定的评估，就可以保证迁移人群的基本素质，更好地为城市建设服务，同时能一定程度上控制迁移者的数量，实现人口的计划性流动，防止城市不堪重负，还能通过竞争促进农民工自发地学习，提高文化素质，实在是一举三得。

第三，从根源上说，改善生活是迁移的主要动力。正是由于城乡的巨大差距，才出现了庞大的民工潮。因此，在推进城市发展的同时，国家应对农村提供大力支持，包括资金、政策和技术等。例如，从财政中拨专款改善农民生活水平，出台保护农民利益的政策，派农业技术人员到地方上传授新的农业技术，提高农业生产效率和产值，同时，还可以鼓励农民工回乡发展农副产业，帮助农民致富。通过这些途径，逐渐缩小城乡差距，从根源上控制迁移人数，解决户籍纠纷。

当前，中国的户籍制度改革还处在地方各自的探索阶段，未来还有漫长的路要走。但我认为只要我们明确了方向，即不断减少户籍所附加的利益，缩小乃至消除城乡差别，并做好综合配套改革的充分准备，那么，中国一定能最终实现城乡一体的户籍制度，实现人口的自由迁移，真正消除户籍歧视与不平等的现象。

曹今

09城环1班

第四篇：中国户籍制度改革研究报告

中国户籍制度改革研究报告

财政学09-2班

小组成员：雷磊20095894曾宇帆20095857沈骞20095869李伟20095877邵立志20095863孙翔20095882

李文鑫200958徐徵200958

一、中国户籍制度的现状分析

中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。

（一）我国户籍制度的变迁

中国户籍管理制度的变化大致可划分为3个阶段：第一阶段，1958年以前，属于自由迁徙期；第二阶段，1958年至1978年，为严格控制期；第三阶段，1978 年以后，半开放期。

1951年7月16日，公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，是新中国全

国城市统一户口管理制度开始形成的标志。1953年4月3日，政务院决定进行全国人口普查，并发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》，在全国城乡分别实行了两种目的不尽相同的户籍管理制度，城市户籍制度偏重于维护社会治安，农村户籍制度主要在于掌握人口数量状况。1955年6月9日，国务院发出《关于建立经常户口登记制度的指示》，明确提出全国户口登记由内务部和县级以上人民委员会的民政部门主管。1956年2月，国务院发出指示，要求把内务部和各级民政部门管理的农村户口登记、统计工作移交给各级公安机关，至此，全国城乡户籍管理机构得到了统一。1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》颁布。该条例是全国城乡统一户籍制度正式形成的重要标志，也是当代中国户籍制度发展史上重要的里程碑。1977年11月8日，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出对从农村迁往市镇(含矿区、林区等)，由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严加控制。1984年10月，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，统计为非农业人口，口粮自理。1985年7月13日，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》和旅客住宿登记证相结合的登记管理办法。1985年9月6日，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》。居民身份制度的实施，加强了对流动人口的管理，严密了户口登记管理制度，也为人口管理的现代化打下了良好的基础。1992年8月，公安部发出通知，决定实行当地有效城镇户口制度。实行当地有效城镇户口制度的范围是小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区；对象是外商亲属、投资办厂人员、被征地的农民；办法是实行“蓝印户口”。1995年7月1同，经国务院批准的《小城镇户籍管理制度改革试点方案》正式出台。1997年6月10日，国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案。据此方案，已经在小城镇就业、居住并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年8月底，国务院下发文件，批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，作出了四项改革：施行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽夫妻分居问题的户口政策；男性超过60周岁身边无子女的公民，可以在其子女所在的城市落户；在城市投资、举办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，己居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。同时，允许因“农嫁城”而办理市区户口，条件是：结婚满15周年以上；配偶年龄满40周岁以上；配偶系市区内久居(连续20年以上)居民；随配偶在市区实际生活10年以上；在市区有居住条件。2001年3月30日，国务院在批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见中，明确指出全面推进小城镇户籍管理制度改革。根据意见的要求，2001年10月，全国开始推进小城镇户籍制度改革工作，广大

农民在小城镇基本实现了迁徙自由，但农民进入大中城市的迁移门槛仍然很高。从2006年10月1 R起，小城镇户籍管理制度改革从试点走向全面实施。

（二）我国户籍制度的弊端

中国现行的户籍制度，以旧时的计划经济为背景，以人为划分人们之间的等级差异，强化个人差别待遇为特点，与现代构建和谐社会的要求已经不相适应。12我们今天在社会生活里于户籍方面遭遇到的诸多困扰，意味着这个现行制度已经暴露出越来越多的问题。具体来说，体现在几个方面：

1、配置失衡——对我国市场经济发展中城乡劳动力的分割导致了人力资源的配置失衡。

流动是市场经济的本质特点，市场经济要根据供求变动，利润趋向来对生产资源作最优配置，在法制允许的范围内以市场供求关系变化为轴心去追求利益的最大化。这种经济运行的内在机理势必要求资金、物料、劳动力的自由合理流动，要与完善的劳动力市场相匹配。一方面，由于中国区域经济发展不均衡，大城市的拓展及东南沿海地区的经济发展需要大量的劳动力来补充，而我国现行户籍制度本质上却与这种市场经济运行的基本要求相矛盾，将流动人口排斥在他们所工作和生活的城市之外，使城市劳动力市场被人为地分割为正式市场和非正式市场，导致了对于流动人员普遍的就业限制，直接恶化了流动人员立足城市的制度环境，使大量外来劳动力的就业活动转入“地下”，成为打“黑工“，建立的劳动关系不具合法性，同时政府无法通过加强管理来规范劳动力市场。另一方面，农民向城市流动并非一种盲目流动，而是理性人的自然选择，是“人往高处走I水往低处流”这一自然规律的体现。在资源配置的空间和地域等级体系中，个人变动或迁移自己的户籍所在地是改变自己获益状况的重要手段，同时也是获得上升流动机会的重要途径。市场经济的发展，必然会引起区域间、行业间利益(收入水平)的差异，基于对收益和成本的合理计算，在比较利益的驱动之下，人口的流动可以说是势不可挡的，人们必然要流向收益大条件好的地方和部门，而且差异越大其流动性也越大。根据第五次人口普查数据显示，全国现住地与户口登”记地不一致的有14439人，扣除市区内人户分离的2332万人，全国流动人口12107万人，接近全总国人口的十分之一。是什么力量驱使人们如此大规模迁移呢?关于这一点，目前流行一种“推一拉理论”，该理论认为，迁移者选择迁移的过程，是原住地的推力和迁入地的拉力共同作用的结果。迁出地的消极因素起着推力作用，把迁移者推出原住地，这些消极因素主要包括：l、自然资源的枯竭；

2、农业生产成本的增加；

3、农村劳动力过剩；

4、收入水平降低，等等。

迁入地的积极因素对迁移者起拉力作用，其中主要包括：

1、较多的就业机会；

2、较高的收入水平；

3、较好的文化和公共设施；

4、较好的受教育条件，等等。在人口迁移中，乡一城迁移一般较为普遍。关于这种迁移的原因，刘易斯(w．A．Lewis)提出了一种二元发展理论，认为在发展中国家存在着传统的农业部门和现代工业部门并存的现象，由于传统部门的生产所依赖的资源是非再生性的，经济效益增长缓慢，随着人口的增长，将出现零值劳动；相反，现代部门的规模在不断扩大，对劳动力的需求将增长，从而为传统部门的劳动力转换提供了重要渠道。在市场经济背景下，农村人口向城市的流动和城市之问的人口流动，其实质是追求收入回报最大化的人力资本投资过程，是市场资源的一种配置方式。因此，从市场经济的基本要求出发，户籍管理制度必须根据市场主导的城镇化的要求，即必须以实现人力资源的市场化配置为目标，进行户籍制度的改革和创新。

2、制度性障碍——阻碍、延缓了我国城镇化与农村人口重心转移。

实现建设社会主义新农村这一宏伟目标，关键在广大农村地区，而要全面繁荣农村经济，实现农村全面小康，就必须加快农村城镇化进程。所谓“城镇化”，就是乡村人口向城镇人口转化，以及人们的生活方式由乡村型转向城市型的一种现象，是随着工业化而发生的经济

和人口分布重心向城镇转移，城镇数量和城镇人口迅速增加，及其在国家经济和社会生活中的作用逐渐强化的历史过程。推进城镇化主要是为了解决农村人口和劳动力数量过剩的问题。一国的城镇化，在根本上受制于两个因素，即工业化和制度安排：工业化通过非农产业就业人口的聚集促进城镇化，而制度安排则通过对各种经济社会运行规则的制定和执行来影响城镇化。农村人口的转化需要从两个层次上实现：一是将农业剩余劳动力由农村就业转移到城镇就j业，二是将农村富余人口由农村居住转移到城镇居住。也就是通过非农产业的集聚和发展，带动农村多余的劳动力和人口转移到城镇，相应减轻农村自然资源的负载率，并使转移的农村人口和劳动力逐步与农业脱离关系。在相当长的一段时间内，城乡二元户籍制度的存在，加深了城乡二元经济的对立。我国过去几十年的做法是，将农业提供的工业原料从农村集中到城市，而将农村劳动力阻挡在城镇之外。结果工业发展确实比较快，但是城镇化进程却严重滞后。即使目前非农产业增加值在国内生产总值中所占比重己达85％左右，世界上也没有承认我国已经实现了工业化，我们自己也不认为我国已经实现了工业化。究其 原因，就在于我国非农产业远远没有吸纳和消化过剩农业劳动力，表明我国非农产业的发展还很不充分。2001年，我国城镇人口占总人口的比重仅为37．7％，农村人口比重仍然高达62．3％。一方面，一批农村集镇和一些中小城市周围乡镇企业迅速发展，农村剩余劳动力大量向城镇集聚，但户籍制度的限制，使他们始终以农民身份从事非农产业，并不能成为完全意义上的城市产业工人而实现向非农产业的真正转移。另一方面，城市国营经济和集体经济也得到迅速发展，但不允许向农村招收工人，而只能优先安排城镇待业青年。这样，使这两部分人及其随从人口不能及时转为城镇人口，严重地阻碍了城镇化的发展。没有城镇化，不可能从根本上解决农村人口过剩的问题。世界城市化发展经验已经表明，城市建设和发展的根本环节在于改革和管理，在于把城市空间和城市功能载体作为资源和商品，面向市场，用市场经济手段对城市中的各种形态的资源进行集聚、重组和营运，而不是简单的采取限制人口进城的方法。第五次全国人口普查资料显示，全国至少有10％的人口户籍身份与他们所从事的非农职业、居住地的实际情况不一致。这些久离户口所在地、普查登记时居住在城镇的人口，不少已经是名副其实的城镇常住人口。从法律上讲，他们虽然作为农村剩余劳动力已完全或不完全转移到二、三产业，但作为农村剩余人口却并没有由农民转换为市民，就因为在制度安排下他们仍然是农业户口。

3、角色错位——现实生活中职业与身份的分离产生社会实体性农民与制度设置性农民的角色错位。

身份是与社会位置相一致的权力、责任和社会预期等一系列因素的集合。“身份认同的困惑”，就是指这几个方面的模糊，结果必然是导致无所适从。当前我国的农民群体在城市社区的身份则是处于这样一种“困惑”之中。农民首先是一种社会实体性存在。作为社会实体性的农民是指一种农业生产经营性职业以及与此相适应的一种乡村社会生活方式的统一。从“职业”的角度看，农民主要以劳动力分布的产业差别为标准的，广义的农民包括在第一产业从事种植、养殖(农、林、牧、渔业)以及副业等生产经营活动的人，狭义的农民仅指种植业农民。农民同时也是一种制度设置性存在。农民与非农民作为一种制度设置，是与特定 社会规范对人们的社会关系及其权利义务的规定相联系的，在制度设置下对农民与非农民界定的标准就是作为社会规范的户籍制度等身份性制度规定：农民就是有农业户口或其他农民固定身份的人。一方面许多农民离开土地从事工商业，大量农民长年在城市打工或在乡镇企业从事工商业生产，他们已经不是农民了，或者至少在他们打工期间暂时已经不是农民了，但是我们仍然要把他们称为农民，因为他们有农业户口，这些有农业户口的人，被称为“农民工’’与“农民企业·家”等等；另一方面，在农村生产与生活的国有农场职工、军垦场职工，他们从事的是农业生产经营活动，但是我们并不把他们称为农民。此类对农民界定的分歧反映了作为社会“社会实体”意义上的农民与作为“制度设置”意义上的农民相分离的事实。制度安排的惯性使改变了生活场所和职业的农民仍然游离于城市体制之外，他们虽常年外出，但又“移而不迁”；虽进入了城市，加入了产业工人的队伍之中，但又不被城市社会所认同，仍然保留着制度限定的农民身份，造成了城市外来人口的生活地缘边界、工作职业边界与社会网络边界的背离，使得大量的农村人口在城市里处于非城非乡、进退失据的尴尬状态。因为在我国现行的户籍管理体制背景下，农民流动群体实际上属于非制度化的迁移者，即他们的迁移行为并未得到权威制度的认可。尽管他们已经在城市居住、生活、工作或 经营，似乎身份对正常的生活和工作并没有过多影响，但是，他们摆脱不了自己身份合法化的困扰，不能融入城市社会，无法通过与城市居民的社会交往、人际没有他们所在城市的社区意识，对所生活的城市社区没有归属感和认同感，正是这种不确定性，让他们更难以确定自己在城镇的生活预期。因而不能够有效的激发个人的积极性、创造性和开拓进取的精神。如何根据中国社会发展的实际需求，及时调整制度设置，实现社会实体性农民与制度设置性农民在更高层次上的统一，使社会实体性农民真正成为农业生产经营者，使从事工商业生产经营的制度设置性农民真正转变成为市民，是我国今后统筹城乡经济社会发展的基本目标和 要求，同时也是户籍制度改革的动因之一。

4、管理缺位——户籍管理缺位带来预期目标与实际效果的偏离。

户口登记与管理是掌握人口信息、了解人口事件变动情况的重要途径和手段。从国家的制度条文来看，户口的登记管理主要是为了证明公民身份、维护社会治安、保障公民合法权益，以及提供准确的人口信息。但从该制度的实际执行情况来看，可能更偏重于管，而轻视社会性的、法律性的和公益性的服务功能。随着市场经济的发展对人员流动的需求量增大，传统的二元户籍管理结构，已不能对现有人口进行有效管理。它不仅人为制造了公民初始机会的不均等，也不能真实反映我国人口的地区分布、劳动力的产业构成状况及城市化水平，造成人口信息统计失真、登记不全，人户分离问题突出，流动人口管理难度加大等许多问 题。至今全国仍有相当数量的“空挂户”“双重户口”和“口袋户口”等等。还有不少是城乡问的“三无游民”，无固定住所、无稳定职业、无合法收入，这些游离于城乡间的游民同时也给社会带来了极多的不安定因素。包括居民使用的身份证也有不少问题，丢失、损坏、冒用、涂改、伪造都很普遍。16周岁以下的人口无证可用，这些都给户籍管理带来很大困难。我们以基层建制镇的行政社区来加以分析就可以看到，基层户籍管理的体制是派出所——社区居委会两级管理、公安系统——基层镇政府两块管理的模式。从整体上看，镇派出所似乎是统一管理全镇的户口，掌握全镇人口事项的变动情况；然而在具体的工作实际中，派出所的功能却更倾向于维护社会治安状况，户口的管理仅仅只是一种可以提供数据帮助的手段而已。社区人口具体的统计与管理其实主要是通过半行政性的基层组织——社区居委会的协助完成的。派出所则对这些工作进行核实与认可，因为他们代表的是法律权威的认定。而居委会的工作本身更倾向于城镇社会性的、公益性的民政事务，行政性的任务主要是与国家计划生育政策相关联。派出所不是居委会的上级机关，不能直接领导和监督户口登记和管理方面的工作，居委会也无须对派出所下达的任务精益求精。体制与机构的不统一，意味着各自追求的目标和执行的方式存在着一定的差异，同时由此导致对户籍管理所提供的人口信息是否具有可靠性的怀疑也就不足为怪了。在全国第五次人口普查中发现，瞒报、拒报、漏报现象严重，光湖南省应该登记的人口就少了近千万，北京市全市有291万人居住地与户籍所在地分离，浙江奉化市人户分离者达到200多万，重庆市死亡人口未被注销者统计有13万，中西部地区农村相当一部分人有籍无户，“空壳’’现象十分突出。可见，通过基层户口登记渠道获得的人口信息，与实际人口相差太远，准确性不能确定。从另一个角度来看，制度安排本身就没有解决好实现这个公益性社会功能的条件。或者说，制度没有从被管理者的实际情况

和行为选择的趋向去考虑，而更多的从管理者的本位立场来考虑问题，这样就难免会出现制度的目标预测与实际效果之间存在较大的偏离。互动培养起城市文明所需要的现代思维和意识，这样就会使他们只有乡土意识而

第五篇：浅谈当前中国户籍制度改革

浅谈当前中国户籍制度改革

自改革开放以来，中国的经济体制改革不断取得突破，建立了社会主义市场经济体制，经济发展成果显著。但是，与经济体制改革相比，中国的社会体制改革和政治体制改革却相

对落后。其中，户籍制度改革的问题尤为突出。

户籍制度，是一个国家最根本的社会管理制度之一。从最原始的意义上讲，它起着两方

面的作用，一是人口登记，为政府的统一管理、调查服务；二是人口管制，促进人口合理迁

移，缓解城市的压力。然而，由于长期的计划经济体制的影响，我国的户籍制度被附带了很多利益性的东西，例如社会保险、社会福利、社会救助等都以户口为标准，就业、医疗、教育、住房分配等与

人们生活息息相关的事项都和户籍制度直接挂钩，多项法律条文也依据户籍制度而制定。我国自1994年以来按居住地和职业将公民分为农业人口和非农业人口。在这种城乡户口二元

管理的制度下，城市居民与农村居民在很多方面被区别对待。例如，2006年在重庆发生的一起车祸中，三名少女不幸丧生。事后，两城市女孩各获得二十多万的赔偿，另一名农村女

孩所获赔偿金却不及其一半。这种“同命不同价”的现象明显不合理，但却合法：据人身损

害赔偿司法解释，死亡赔偿金的计算依据是年人均可支配收入，城市居民年人均可支配收入

远高于农村居民，故赔偿金额有此差别。从这个例子可以看出，在城乡居民之间存在一道高

大的壁垒，这道壁垒表面上看是户籍制度，本质上则是由户籍所带来的经济、政治、法律各

个方面的权利的差别。因此，我认为，户籍制度的改革，根本上在于不断减少户籍的附加值，缩小乃至消除城乡差别，将户籍制度由二元分割制度向居民一体化管理方式转变。

现在，国内很多地区如福建、广东等已取消农业户口，统一登记居民户口。但在我看来，如果仅仅取消“非农业户口“标记而实行“居民户口”标记，却不改变户籍背后的利益差别，不打破户籍制度所联系的利益链，那么，改革只是一纸空谈，并不能真正解决户口歧视问题。

由户籍引发的纠纷牵涉到医疗卫生、高考、就业、入学等各个领域，这不仅有制度上的原因，更是观念上的问题。长期的二元户籍制度在潜移默化中使得普通群众和决策者都认为

农民与城市居民存在现实区别是天经地义理所当然的。比如，我的父母来自江苏农村，是在上世纪八十年代初考入大学的。而在当时的农村，考上大学，就能转入城市户口，这被公认

为是跳出农门，飞上枝头当凤凰了，是极其令人羡慕的。由此可见，户籍的城乡区别深入人

心，它所带来的歧视与不平等现象十分普遍。

因此，我认为，要改革户籍制度，应该从两方面着手，即观念与制度。在观念上，政府

应担负主要责任，例如通过主流媒体的宣传呼吁大众关注、尊重和帮助“农民工”“留守儿

童”“空巢老人”等特殊群体，尽力消除对农村人口的歧视，消除地方保护思想，促进城乡

文化交流。在制度上，需要中央与地方的共同努力和配合，不断减少户籍的附加值，使户籍

制度回到最原始的意义，使其与福利保障逐渐分离。由于我国正处于城市化的进程中，地区的经济发展差别很大，比如东部沿海地区改革开放早，经济发展快，以人口迁入为主；中西

部相对落后，以人口迁出为主。因此，现阶段应由各地方依据当地的实情各自先行探索户籍

制度改革，等时机成熟，积累一定经验后，再从国家层面推行统一的户籍改革制度，并制定

相关法律法规，使其法制化、规范化。

就现阶段的地方户籍改革而言，许多小城镇的户口已较大限度地放开，如浙江湖州，已

实行根据居住地、就业和收入，依据农民自主意愿迁移到城镇的政策。而大城市如上海，也

出台了居住证转户籍的制度，但对时间、职位、技能等要求很严格。这一制度虽然目前看来

受惠面不广，但这体现了上海推动户籍管理向居住地服务管理转变的尝试，也符合上海这个

国际大都市的实情。在我看来，任何政策的推行都是不可能一帆风顺的。当前我国城市化正

在加速发展，大量农民涌入城市，而城市的承载力还有待加强，因此，不可能也不应该立刻

放开户籍政策，而应逐步地过渡。

我认为，在地方的户籍改革中，首先要做好综合配套改革，使城市的公共设施和公共服务跟上来。正如前文所述，户籍制度被附带了许多利益性的东西，与教育、医疗保险、就业、社会福利等各个方面息息相关，牵一发而动全身。因此，在户籍改革之前，地方政府就应预计城市的承载力，规划好允许的最大迁入量，考虑地方财政和公共服务的情况，才能合理控制迁入人数，从容应对各种情况。反之，则会出现严峻的后果。例如，巴西的里约热内卢是个美丽繁荣的城市，高楼林立，却同时拥有无数的平民窟，饱受城市暴力的侵袭。这正是因为它在过去三十年中加速城市化，允许大批农民进城的过程中，没有解决好社会保障的问题。分立的社会保障制度导致城市居民的两极分化，于是出现了大片的贫民窟，而贫富差距又引起了犯罪率的升高和城市暴力的增加。这个例子对我们无疑是前车之鉴，警示我们加强户籍制度之外的制度保障，预估经济、社会、资源、环境的承载力的重要性。

再者，如何控制迁入人数呢？我认为应对迁移人口建立一个行之有效的评估体系，设置合理的配额，使迁入人群之间形成竞争。在这方面可以参考香港的“优才计划”。这一制度设计了一套评估制度，分为综合计分和成就计分两种，前者针对普通人，按照申请人的年龄、经济情况、良好品格、语文能力、基本学历5项条件打分，后者针对“具备超凡才能或技术并拥有杰出成就的个别人士”，以申请人的成就为评核基准。尽管香港的此项计划只是面向少部分高端人才，但这种思路却值得我们借鉴。如果对迁移人口实行一定的评估，就可以保证迁移人群的基本素质，更好地为城市建设服务，同时能一定程度上控制迁移者的数量，实现人口的计划性流动，防止城市不堪重负，还能通过竞争促进农民工自发地学习，提高文化素质，实在是一举三得。

第三，从根源上说，改善生活是迁移的主要动力。正是由于城乡的巨大差距，才出现了庞大的民工潮。因此，在推进城市发展的同时，国家应对农村提供大力支持，包括资金、政策和技术等。例如，从财政中拨专款改善农民生活水平，出台保护农民利益的政策，派农业技术人员到地方上传授新的农业技术，提高农业生产效率和产值，同时，还可以鼓励农民工回乡发展农副产业，帮助农民致富。通过这些途径，逐渐缩小城乡差距，从根源上控制迁移人数，解决户籍纠纷。

当前，中国的户籍制度改革还处在地方各自的探索阶段，未来还有漫长的路要走。但我认为只要我们明确了方向，即不断减少户籍所附加的利益，缩小乃至消除城乡差别，并做好综合配套改革的充分准备，那么，中国一定能最终实现城乡一体的户籍制度，实现人口的自由迁移，真正消除户籍歧视与不平等的现象。

曹今

09城环1班