深圳市龙岗区财政供养人员规模的特征评价与调整建议的探讨论文

第一篇：深圳市龙岗区财政供养人员规模的特征评价与调整建议的探讨论文

龙岗区位于深圳市东部，原属宝安县。1993年设区，是深圳市面积最大的市辖区之一。2009年6月和2011年12月，坪山新区与大鹏新区从龙岗区分设，龙岗区管辖面积有所调整。目前，辖区总面积3 85.94平方公里，下辖平湖、布吉、南湾、横岗、龙城、龙岗、坪地8个街道，106个社区。

建区以来，龙岗区经济社会发展迅速，目前已经成为深圳市重要的高新技术产业和先进制造业基地、传统优势产业集聚基地、物流产业基地以及金融产业基地，也是深圳市的工业大区和产业强区。2012年，龙岗区地区生产总值达2176.82亿元，城乡居民人均可支配收入为35546.8元。

在经济快速发展和城市化进程迅速推进的过程中，龙岗区成为人口流入大区。据统计，2012年龙岗区户籍人口为39.“万，常住人口为200万左右，流动人口为359.7万，实际管理和服务的人口(以下简称管服人口)为399.44万。

一、龙岗区财政供养人员规模现状及主要特征

财政供养人员，一般是指由财政来支付个人收入以及办公费用的人员，主要包括三部分:(1)党政十部，主要供职于党委、人大、政府、政法机关、政协、民主党派及群众团体等机构;(2)各类事业单位人员，供职于教育、科研、卫生等诸多领域;(3)党政群机关和事业单位的离退休人员。此外，为适应经济社会管理任务的需要，采用灵活方式短期或长期雇佣和聘用了部分人员，根据现行财政供养人员统计，财政供养人员并不包括这部分人员，但从实际来看，他们薪酬由财政支出。因此，在最广泛的含义上，我们在研究中将这部分人员也纳入财政供养人员的范畴。龙岗区编办管理的人员范围实际上也包括了这部分人员。需要提出的是，离退休人员不在统计范围之内。本文所指的财政供养人员概念宽泛，包括党政十部、各类事业单位在职人员及长期雇佣和聘用的人员，也即实际在岗的人员，但不包括离退休人员，我们称之为“全口径财政供养人员”。

2012年龙岗区全口径财政供养人员规模为42000多人，其府雇员1400多人，临聘人员为22000多人。按常住人口计，该区2007, 2009和2012年的“全口径财政供养系数”分别为2.49%, 1.74%和2.06%;按户籍人口计，相应年份对应的比例分别为13.08% ,9.21%和10.70%。考虑到龙岗区外来人口规模大，若以2012年的流动人口(359.7万)和管服人口(399.44万)作为基数，则龙岗区全口径财政供养系数为1.18%和1.06%。

龙岗区的财政供养人员规模表现出如下三个突出特征:

1.“两个超常比例”

龙岗区的机构编制管理工作面临着“两个超常比例”:一是户籍人口与常住人口、流动人口之间与管服人口的超常比例。比如，2002年户籍人口与常住人口的比例为1 : 4.92，到2012年进一步发展为1:5.18。如采用流动人口与管服人口的数据，则2012年户籍人口对流动人口的比例为1: 9.07，对管服人口的比例为1: 10.07，即区政府实际管理和服务的人口规模已经超过户籍人口的10倍以上。这种人口结构的变化给政府公共服务和社会管理带来巨大的压力。二是编制数与临聘人员数的超常比例。例如，自2007年临聘人员纳入数据统计以来，临聘人员的规模就一直比较庞大，数量上远多于正式在编人员。政府的“份内工作”很多由“编外人员”来完成。目前，编制数量核定主要依据户籍人口等因素，政策上具有“刚性”约束，增加临聘人员是无奈之举。以上这种情况使得财政供养人员数量及结构的调整存在着较大的难度，但同时也意味着留有一定的改革和创新空间。在处于高速城市化道路上的中国，大中型城市常住人口和流动人口增加迅速，且这一趋势将长期持续，因而对这一问题展开分析和探讨，将对国内大中城市其他类似情况的机构编制管理工作具有重要的参考意义。

2.“三个持续增加”

在与财政供养人员规模密切相关的各个要素中，人口规模和结构、基本公共服务需求、财政承受力是考虑的基础性因素。在龙岗区，这些基础性因素以常住人口和流动人口数量的持续增加、基本公共服务需求的持续增加、相关财政支出的持续增加“三个持续增加”的形式表现出来，同时这三者环环相扣。常住、流动和管服人口数量、公共服务需求量的增加趋势相对刚性，但经济发展和财政收入状况相对弹性的情况下，龙岗区对于财政供养人员规模的调整及管理需要有较为准确的底线和度量线。

3.“规模膨胀”与“结构失衡”并举

近年来，龙岗区财政供养人员规模呈现较快的增长趋势，值得注意的是，从不同编制类型的人员规模变动来看，行政编的变化最小，而事业编和雇员编的扩张则比较迅速。2012年事业编制人员占总数的33.06%，临聘人员占总数的51.05%，二者合计占比高达84.11%。因此，龙岗区财政供养人员规模的扩张主要是事业编、雇员编与临聘人员规模的快速增加的结果，人员结构不均衡。就此而言，龙岗区财政人员规模调控的重要任务和难点需要在考虑总体规模合理调控的同时，更加重视人员结构的优化。

二、比较视野下对龙岗区财政供养人员规模的基本评价

根据龙岗区外来人口多的情况和特点，我们对与龙岗区相类似的其他4个市辖区(或市)进行了比较。这4个区分别是顺德区(广东)、阂行区(上海)、昆山市(苏州)与吴江区(苏州)。这4个区的常住人口均远高于户籍人口。龙岗区这一特点最为突出，2011年现有常住人口达到户籍人口的5倍以上，顺德、阂行、昆山和吴江的常住人口也分别是户籍人口的1.98倍、2.53倍、2.37倍和1.59倍。

从以往财政供养系数来看，按常住人口计，供养系数最大的是龙岗区，为1.96%，最小的为阂行区，为1.03%;若按户籍人口计算，供养系数最大的仍然是龙岗区，达10.48%，最小的为阂行区，为2.62%。

从数字比较看，若按照常住人口计算，龙岗区和国内其他典型市辖区相比，财政供养人员(含行政编、事业编及政府雇员)系数很低，表明龙岗区对编制控制比较严格，效果也较好。全口径财政供养人员系数，龙岗区的数字较高，可能意味着龙岗区未来要在编外人员调控方面进一步加大工作力度。

通过比较和分析，我们认为:

第一，按照常住人口进行测算，龙岗区的财政供养人员规模总体偏小，这反映出龙岗区目前对财政供养人员规模的管控是比较严格和有效的。

第二，龙岗区全口径财政供养人员按照常住人口计算，供养系数较高。同国内其他典型市辖区(市)相比，龙岗区的供养系数明显高于阂行区、稍高于顺德区。同时，还需注意的是，龙岗区常住人口对户籍人口的比例远远高于其他几个市辖区(市)。这种情况下，通过灵活调整编外人员规模来保障公共服务的供给，也是客观要求。所以，对全口径财政供养人员规模较大的现状要做全面分析。在未来的编制控制与结构优化过程中，要更加重视对临聘人员规模的控制与管理。

三、进一步调整财政供养人员规模的建议

第一，在规划和管理财政供养人员规模时，建议考虑本地生产总值、常住人口和一般公共服务支出三个因素，并根据这三个因素的变动来预测和确定编制的增减。根据测算，在其他因素不变的前提下，地区生产总值一般每增加1亿元大致需要增加1个编制，常住人口每增加1万人大致需要增加73个编制，而一般公共服务支出每增加1亿元大致需要增加编制78个。且实际变化需要根据上述三个因素的同时变动来加权综合统计测算。地区生产总值、常住人口与一般公共服务支出对编制总量的影响具有周期性，大致每6年形成一个周期，建议以5-6年为一个周期来综合考虑有关因素对编制总量的影响并按照周期来调整。比如，韩国是每3年调整一次公务员员额控制公式，而采集的数据就是以6年为一个周期，全面处理6年期间相关因素的数据进而构建出新的员额控制公式。

第二，坚持“总量从紧”和“结构优化”并重。在坚持总量“只减不增”原则的基础上，同时着力调整和优化机构编制结构，重点是“强基层、强一线”。未来的财政供养人员规模控制要从“数量导向”的精简调控式改革向“质量导向”的结构优化式改革提升与转变。规模控制不仅仅是简单的“只减不增”，而要进入合理配置政府职责、优化政府人员结构的新阶段。要在转变政府职能的基础上，分部门、分岗位进行改革:一方面要大力裁减不适应市场经济要求的微观经济管理部门和后勤部门的工作人员，另一方面可以根据工作需要适当增加社会保障、公共服务方面的人员数量。这“一进一出”、“一加一减”，既不会使整个财政供养人员规模产生较大的增长，又优化了公务员的结构。加强对编制资源的宏观把控和微观管理，及时跟踪编制资源的使用情况，避免编制资源在局部地区的无谓消耗，及时进行调整利用，进一步监管编制和财政资金使用的规范性，促进编制资源流动机制的形成，使编制结构动态调整能够快速落实并发挥作用。改革部门内编制人员加编外人员的工作模式，探索整体性人员改革，提高行政效率，解决编制外人员增长过快的问题。

同时，还可以探索编制数量在地区结构上的进一步优化。比如，在人口流出地与人口流入地之间、事权下放部门与事权承接部门之间，可探索建立编制与职责联动转移的衔接机制，实现机构编制的跨地区、跨系统有机流动。这样，在不新增编制的情况下，通过优化结构、盘活存量的方式，实现机构编制与事权变化的有机匹配。

第三，完善和规范临聘人员的规模控制与有效管理。龙岗区编制存量的主要特点是“两个超常比例”格局长期存在。政府为应对迅速扩大的公共管理和服务需求，依靠不断增加事业编、雇员编和临聘人员来支撑公共服务和管理的供给。目前龙岗区的临聘人员总额已经超过行政编、事业编和雇员编的总和。这就从人员结构上造成政府办事人员一半以上都是“临时工”的现象。从建设服务型政府与法治政府的长远目标考虑，政府一半的工作由临时工来做，显然只能是一种过渡措施，要尽快调整。

在改革过程中，要努力控制临聘人员总额的进一步扩张，同时强化对临聘人员的综合管理，坚持 “减员、增薪、提效”的原则，尽快规范和严格临聘人员的招聘和解聘制度，逐步缩小目前过于庞大的临聘人员规模。可以首先考虑将目前分归不同政府部门管理的交通、治安、计生、出租屋管理类的协管员整合为综合协管工作人员，这样既可以减小人员规模，又可适当提高人员薪酬，公共治理效果也能得到保证。另外，可积极引入市场机制，采用政府购买服务的方式来改革传统政府部门直接聘用临时人员的方式。

第二篇：浙江房地产的经济新常态特征与发展建议论文

新常态是中央对我国当前经济增长阶段变化规律的深刻认识。如何正确认识经济新常态，把握经济新常态下的房地产市场脉络，促使房地产市场健康发展，已成为社会热点问题，值得我们思考研究。本文以房地产市场为研究对象，结合全省720位购房者、115家房地产企业问卷调查，阐述经济新常态下浙江房地产市场发展的变化特征，以寻求适应经济新常态的发展机遇，提出主动适应经济新常态的对策建议。

浙江房地产市场发展特征

减速换挡成常态。2002年以来随着经济高速增长，浙江房地产开发投资增幅也大幅攀升，2002年-2009年全省房地产开发投资年均增长17.5%,2010年和2011年同比增幅高达34.2%和47.9%;2012年后随着发展速度的趋缓，房地产开发投资增速开始下滑，2014年浙江房地产开发投资7262亿元，同比增长16.8%,增速较上年回落2.1个百分点，较增幅最高的2011年回落31.1个百分点。房地产行业高速增长时代难以为继，减速换挡发展将成为新常态。

市场供过于求成常态。经过十多年的发展，房地产市场住房短缺时代已经结束，居民住房拥有率不断提高，浙江人均住房建筑面积从2002年的21.1平方米提高到2013年的38.8平方米，年均增长7.6%.房地产市场呈现供大于求的运行态势，库存量不断增加，去库存周期逐渐延长。截止到2014年12月，浙江11个设区市新建住宅库存套数为303910套，较2014年2月份的库存量增加54.5%.按2014年新建住宅月均销售量计算，消化现有市场总库存的去化周期需要20个月。

自住需求入市成常态。随着房地产市场未来收益预期下降，居民对住房消费日益理性，首次置业比例增大。据对全省房地产市场调查数据显示，53.4%的被调查者是首次置业，38.8%的被调查者是二次改善置业，刚性和改善性需求成为市场主体。

行业分化成常态。随着房地产市场竞争加剧，2013年浙江房地产开发项目企业总数首次减少至 6114家。《2015中国房地产上市公司测评研究报告》显示，2012年以后，房地产市场分化程度不断上升，行业内洗牌加速。2014年，沪深证券市场涉及房地产业务的上市公司不足200家，5年间超过100家企业退出房地产业务经营领域。

浙江房地产市场发展面临的问题

消费贷款政策执行难到位。2014年起公积金个人住房消费贷款的额度虽然有提高，但由于公积金总额度缺口较大，部分城市审批与放贷时间被无限期延长，造成部分开发商不能实施公积金贷款购房业务，损害了开发商及购房者的权益。

房地产企业资金压力增大。2010年以来，各商业银行陆续收紧房地产领域贷款，使房地产融资渠道变得狭窄。至2014年，浙江房地产企业国内贷款占本年资金来源的比例从2003年的28.5%下降到13.9%,而自筹资金和其他资金来源占本年资金来源的比例从71.1%上升到79.8%.据对房地产市场调查数据显示，52.0%的被调查企业表示资金紧张。

新建商品住宅市场去库存压力增大。截止到2014年12月底，浙江省新建商品住宅库存套数为303910套，若以2014年全省新建商品住宅月均销售15129套测算，库存去化周期高达20个月。另一方面，区域化结构性矛盾导致不同地市间库存量呈现高低不一的分布格局（见表1），部分城市库存去化压力明显偏大。如湖州、绍兴、台州等城市去化周期超过30个月，远高于浙江省平均水平。

房价相对偏高。2004年浙江城镇居民房价收入比为4.5,之后不断扩大，到了2010年达到最高峰（12.0），之后缓慢下降，但2014年浙江城镇居民房价收入比依然高达10.7.地方政府对土地财政依赖度过高。土地出让金收入作为地方财政收入的重要组成部分，地方政府对其依赖度过高，使地方政府成为追求利润的市场主体。如2013年，宁波市土地出让金收入734.1亿元，占当年全市财政收入的27.5%;金华市土地出让金收入174.1亿元，占全市公共财政收入的30.1%.土地供应缺乏长期规划。2013年，在浙江房地产市场升温的背景下，土地市场交易异常火热，土地供应量和成交量大幅增加，从而导致2014年以来浙江商品房库存的高企。据对全省房地产市场调查数据显示，23.5%的被调查企业认为政府供地计划不合理。

浙江房地产市场发展机遇

新型城镇化战略机遇。截止到2013年，浙江城镇化率达到了64%,超过全国平均水平11个百分点，但距离70%的高度城镇化标准仍有6个百分点的差距。据相关资料测算，浙江城镇化进程带来的潜在住宅市场需求达到110万套（以三口之家作为一户计算）。从另一个角度来看，浙江仍有2000万农村居民，如果通过“集中安置”或者“货币补贴”等方式将他们由农村民转为城镇居民，使他们能居住到城镇，享受城市功能的便利与福利。只要有 10%的农村居民进入城市，就会带来近70万套的住房需求。

居民收入增长带动的新机遇。随着居民收入的不断提高，用于住房消费的开支越来越大，对居住品质的要求越来越高，居民改善性住房需求会逐渐旺盛，而当前与户籍挂钩的学区房制度更会助推这一需求。以第六次人口普查资料计算，35-49岁的中年人口约1537万人，假设20%的人群有改善性需求，按照目前的城镇化率计算，则潜在的改善性住房需求达到95万套。

制度改革带来的新机遇。浙江农房集聚改造、棚户区改造与危旧住房治理等针对特定人群的住房改善政策进一步实施或加码，给房地产市场提供了巨大的潜在消费动力。据统计，浙江2013年至2017年间需改造的棚户区住户约80万户，平均每年约有16万户的改造需求。

货币宽松政策带来的新机遇。货币政策的调整带来的新机遇。假设购房者商业住房贷款金额为200万元，贷款期限为30年，每月等额方式还款。2014年11月22日五年以上贷款利率为6.15%,本息合计还款438.6万元；中国人民银行自2014年11月连续多次降息后，2015年8月26日五年以上贷款利息调整到5.15%,该贷款本息合计下降到393.1万元，总还款金额下降了45.5万元。

浙江房地产市场发展对策

完善“双向调控”措施，解决市场高库存量。各地政府可以停止建设经济适用房，而通过回购商品房方式补充公租房房源和棚户区改造用房；鼓励刚性消费需求，在公积金、个人房贷、购房补贴、普通住房标准、人才引进、落户等方面继续出台措施，重点鼓励“以小换大”和“以旧换新”,支持“刚需”人群购房置业，实现“住有所居”的愿望。

细化“分类调控”政策，防止一刀切。根据对于不同城市特性进行“分类指导”,根据各地房地产市场差异，分化政策导向，进行精细化调控。外来人口较多、房价较高的杭州等一线城市，应对市场投资性需求、投机性需求进行适度的调节和控制；对于绍兴、嘉兴、湖州等外来人口较少的城市，政策应继续允许一些定向宽松的措施出台，对改善型购房和刚需购房在贷款利率、首付比例、税费等方面予以“优惠”,加快去库存步伐。

完善信贷政策体系，改善市场资本环境。金融部门应完善和落实差别化信贷政策，继续支持首套房贷、普通住房贷款、二套改善需求等合理的自住需求，加大商业银行落实政策力度，综合考虑财务可持续、风险管理等因素，适当的提高首套房贷利率折扣；提高金融服务效率，及时审批和发放符合条件的个人住房贷款。用好用足公积金，全面清理住房公积金使用障碍和门槛，扩大“公转商”贴息贷款试点，提高缴存职工的实际可贷款额度，支持异地购房公积金贷款。

实施科学的税制改革，摆脱“土地财政”依赖。结合地方税收体系在“营改增”背景下的改革契机，进一步优化房地产税收体系，明确地方政府对房地产税改革充分的产权激励，赋予其有效剩余控制权和清晰的剩余索取权，解决地方政府“土地财政”转型阵痛问题。本着“简税制，宽税基，低税率”的改革原则，逐步实现房地产税的环节转变，稳定地方财政收入来源。

合理规划土地供给，防止土地“大小年”.落实土地供应市区“一盘棋”的机制，参照近三年销售平均面积，初步确定出让总量，将当前市场住宅库存量纳入统筹安排土地的考虑因素之一。合理编制土地出让计划和时间表，确定库存预警线，若库存高于预警线，则及时调低土地出让量，放慢出让速度；若库存低于预警线，则及时增加土地出入量，加快出让速度。