社会公正与中国的政治改革──美国进步主义运动的启示

第一篇：社会公正与中国的政治改革──美国进步主义运动的启示

社会公正与中国的政治改革──美国进步主义运动的启示

洪朝辉

美国沙凡那州立大学历史系副教授

「当代中国研究」一九九九年第一期（总第64期）

过去二十年来，中国的政治改革始终举步维艰、进退两难。[1] 其重要原因之一是缺少一面既得民心、又合国情、既能推动中国的民主化、又能避免社会动荡的旗帜。围绕着中国政治体制改革的突破点这个议题，大陆的学者先后提出过六种主要观点，力图探索具有“旗帜”意义和充分号召力的政治改革目标。第一种观点强调要实现有限政府，实行权力制衡，旨在连接市场经济和民主政治。[2] 第二种认为，可以建立“法治”为中心，要强化法律面前人人平等的“法治”，超越为立法而立法的“法制”。[3] 第三种侧重人权理念的推动，主张应接受“人权即是公民权利”的国际标准。[4] 第四种提出了建设公民社会，“以社会为主义、为社会而主义”，同时反对“国家主义”。[5] 第五种把加强新闻监督、打击腐败视为政治改革的突破口。[6] 第六种则主张先发展农村基层民主，实行自下而上的渐进型民主化和草根民主政治。[7] 这些观点有一个共同特征，那就是，比较偏重知识阶层的理念和认知，但未充分反映出目前大多数民众的最急切诉求，同时也未必能说服政府去迅速、有效地推动政治体制改革。

笔者认为，社会公正这一诉求有可能成为中国大陆世纪之交的政治体制改革的更有效的旗帜和突破口。这一看法源于笔者从十九世纪末美国进步主义运动的研究中得到的启示。当人们的思维受到现实的束缚时，可以转换视角，以史为镜，通过纵向的历史借鉴和横向的国际比较和，开拓思路，寻求突破。发生在十九世纪末二十世纪初的美国进步主义运动（TheProgressive Movement），就是一个颇具启迪意义的参照。

运用结构比较的理论和方法，笔者发现上一世纪末的美国与目前的中国大陆，在社会经济结构方面具有某种同质性，两者都处在从农业社会向工业社会转型的历史时期，都面临着社会经济发展过程中的一系列难题，如政治特权化、社会两极分化、社会动荡和道德沦丧等，都恰好经历着“世纪末”危机。当时美国出现的进步主义运动，从一定意义上讲，就是一场为了解决体制转型时期的各种危机而设计的政治体制改革，这与今日中国的政治体制改革有许多异曲同工和殊途同归之处。审视美国进步主义运动的背景与特点，有助于思考世纪之交中国改革的政治前景和选择。

本文首先分析美国进步主义运动的发生背景和演变过程。当时美国社会动荡的主要原因是社会不公，领导社会运动的是知识份子，参与社会运动的主体是下层工农，而新闻媒体则起了推波助澜的作用，社会动荡的结局是政府作了让步，出现了社会的上层和下层双嬴的局面。接着，本文提出并探讨美国的进步主义改革的四大特征：第一，实现社会公正成为各方争相高举的旗帜；第二，公平（fair）、关怀（care）和分享（share）成为争取社会公正的主要诉求；第三，政治改革与文化重建同步进行；第四，政府成功地将知识份子与工农大 众相隔离，并吸纳知识份子参与体制内的改革。

根据美国进步主义运动的经验与教训，本文进一步提出，世纪之交的中国大陆需要提倡的社会公正，应包括下述五大内涵，即政治公正（公正、公平、公开的政治参与、公正监督政府官员的腐败行为）、法律公正（建立法律面前人人平等的法治、打击司法腐败、保障公民权利）、经济游戏规则公正（促进公平竞争、要关怀贫弱、分享财富）、新闻公正（推动新闻媒体的公正监督、公正报道、公正经营）、教育公正（既提供兴办和接受教育的公平机会、反对贵族化教育、反对国家垄断教育资源）。

笔者认为，社会公正这面旗帜具有以下的积极功能，包括凝聚功能（凝聚社会多元力量）、制度功能（建立制度性公正）、弱化功能（弱化社会冲突）、内化功能（推动体制内改革）、文化功能（重建文化道德）以及监督功能（激发媒体监督）。最后，本文也指出，社会公正是全人类、跨国界、超阶级的共同理想和目标，不能给它套上“资产阶级”的帽子，也不应藉口“维持现状”而故意回避、排斥它。一个没有社会公正的社会是决不可能走向繁荣稳定的；相反，不断改善社会不公正的状况，才能有效地化解社会摩擦、增强社会和谐、实现社会经济的持续进步。

一、上一世纪末美国社会动荡的特点

美国的工业革命大致起始于1815年，历经近一个世纪后，美国的工业化进程给社会留下了双重的政治经济遗产，即自由和动荡。工业化既带来了自由的贸易、投资、言论、迁徙、结社，但也衍生了大规模、长时间、大范围的社会动荡，严重威胁着自由经济的长治久安。[8] 自1865年美国内战以后，美国社会中出现了持续不断的全国性社会动荡，其主要形式是工人罢工和农民运动。

这种社会动荡有五个特点。第一，其根本原因是分配不均、法律不公、富人不法。工人罢工主要是为了争取增加工资、缩短工时以及能合法地组织工会。以著名的1886年5 月1 日10万芝加哥工人大罢工为标志，1893至1898年间全美共发生了7029次大罢工，平均每天3 次以上[9].在1902至1904年间，由于政府镇压而丧生的罢工人数高达180 人，伤者达1，600人，并有15，000 人被逮捕[10].而当时农民运动的主要目的是反对高利贷、反对铁路垄断、反对货币增值等，农民运动以绿背运动为标志。[11]第二，社会运动的组织化程度很高。例如，工人运动先是由“劳工骑士团（Knights of Labor）”领导，至1886年已拥有73万成员，后来，“劳工骑士团”的领导地位被“美国劳联（American Federation of Labor）”取代，至1917年已有250 万成员。农民运动则先由“绿背党（Grange）”领导，到1875年成员已达100 万；后来“绿背党”的领导作用被“农民联盟（Farmers' Aliances）”取代，最后于1890年发展成为“平民党（People's Party）”。同时，激进的社会主义性质的政党也应运而生。例如，当时“美国社会党”、“世界产业工人同盟”等组织甚至号召工人推翻资本主义制度、消灭私有制。[12]第三，参与社会运动的主体是经济发展进程中的利益受损者，包括社会下层的各种弱势群体，如工人、农民、退伍军人、教师、黑人和妇女等。但是，他们的代言人大都是各行业的精英和知识分子。例如，成为进步主义运动中教育改革先驱的实用主义之父杜威（John Dewey），就是John Hopkins大学的博士，1894年起曾任芝加哥大学哲学系主任；克罗利（Herbert Croly）则毕业于哈佛大学；进步主义的主要理论家平肖（GiffordPinchot）毕业于耶鲁大学，是林业专家，他成了保护自然资源运动的先驱，后被延揽入阁，成为农业部林业局局长。[13]这批知识精英既是社会动荡的推波助澜者，又是激进革命的有力反对者。

第四，新闻媒体对社会运动和社会改革起了极为重要的催化作用。兴起于1890年代的“黑幕揭发运动”，就是由一批新闻记者和作家组成的。当时的美国总统老罗斯福极为讨厌这批记者和作家，故蔑称其为“扒粪者（Muckrakers）”。但是，无论当政者喜不喜欢，当时这批独立的社会良心的代表者成了披露“政治腐败、商人奸诈、贫民惨状和城市罪恶”的旗手。[14]他们大量报道了劳工、女工、童工、妓女和下层民众的悲惨现状，成为民间的一股重要的改革力量。[15]第五，社会动荡的结局是，当时的美国总统老罗斯福（Theodore Roosevelt，1901-1909 年在位）作出了让步，并致力于协调社会各方面的利益，最终形成了社会上层和

下层“双嬴”的政治局面。例如，1902年“美国矿工联盟（the United Mine Workers）”

要求提高工资和实行八小时工作制，但遭到业主的强力反对；老罗斯福总统提出了动用联邦军队的威胁，强迫业主接受调解，最后劳资双方各让一步，达成了历史性的“公平交易”（“Square Deal”）。[16]美国进步主义运动时期的两位总统，老罗斯福总统和威尔逊总统（Woodrow Wilson，1913-1921年在位），既消弥了政治和社会危机，也催生了永垂青史的重大改革，更成就了他们作为政治领袖的历史功名。[17]

三、美国进步主义改革的特点

由社会下层推动的社会运动有两种可能的方向。一种是威胁现存的政治体制，成为暴力革命的起源；另一种是积聚政治变革的社会和民众资源，成为推动体制内改革的良性动力。而一场社会运动究竟朝什么方向演变，很大程度上取决于政府的智慧和知识精英的倾向。由于当时美国总统的远见卓识和积极引导、多数知识精英的努力和普通民众的配合，上一世纪末美国出现的工农运动和社会动荡，并没有走向暴力型的社会主义革命，也没有演变成政府对群众的大规模流血镇压，而是顺利地转变成体制内的良性改革。美国的这场进步主义运动提供了许多值得借鉴的历史经验。

首先，可以从美国进步主义运动中发现，各种政治势力都以社会公正作为自己的旗帜。在上世纪末的美国，尽管党派林立、社会团体蜂拥出现，但这些政党和社会团体有一个共同特点，即他们无论是激进的还是保守的、无论抱有什么样的政治社会动机及目的，都钟情于社会公正的口号，并争相以社会公正为政治变革的旗帜。关于公正的理念既不是马克思主义的发明，也不是左派社会主义的专利，而是植根于文明社会、市场经济和法治国家的普遍理念。1787年制定的美国联邦宪法就开宗明义地将成立完美国家的一大目的定位在“建立公正”（establish justice）[18]，从而给“公正”二字烙上了历史的自然性和合法性。

在上一世纪末的美国，首先举起公正这面旗帜的是代表工农利益的美国“平民党（People'sParty）”，他们要求反对托拉斯、干预铁路经营、改革税收体制、保护自然资源、承认工会权利、直接参与民主等。然后，主张体制外革命的美国劳联领袖冈珀斯（Samuel Gompers）也在1914年明确提出，工人运动的“目标就是争取完全的社会公正”。[19]与此同时，共和党的老罗斯福和民主党的威尔逊，也都始终抓住社会公正这面大旗不放，将“平民党”有关社会公正的纲领照单全收并充分消化。而且，民主党的威尔逊和共和党的老罗斯福在政治竞争中，为了取悦工农大众，最后实际上走得比平民党更远。[20]当时美国朝野的共和、民主

两大党推动社会公正的直接动力是争取选票。因为在当时垄断盛行、政治腐败、贫富分化、物欲横流的社会环境中，多数美国选民都急切地呼唤着实现社会公正。除了争取选票的现实需要外，抓住社会公正的大旗实际上还具有“一石三鸟”的政治效用。其一是“左右逢源”，既能顺应工农大众反对权势集团的要求，又可满足权势集团维护其根本利益的愿望、化解他们对改朝换代的恐惧。其二是“欺”上“瞒”下，运用社会公正的口号既能弱化权势集团对暴力革命和社会动荡的戒心、说服他们主动参与政治变革，又能说服下层民众（尤其是知识份子）放弃暴力抗争、加入和平理性的议会斗争，从而得以将体制外的激进势力的影响转化为体制内的渐进变革的动力。其三是“左右开弓”，既打击了右翼的垄断财团、政府内的腐败势力和国家政治中的独裁倾向，又压制了左翼的激进力量，制止了社会主义运动的蔓延，瓦解了有组织的暴力和破坏性活动。

其次，在美国进步主义运动中，社会公正这面旗帜主要包括三大主题或原则，即“公平”（Fair）、“关怀”（Care）和“分享”（Share）。“公平原则”旨在强调公平的经济竞争和公平的政治参与。在老罗斯福和威尔逊总统的主导下，以1890年的反托拉斯法（Anti-TrustAct）为先导，罗斯福于1901年设立了商业与劳工部，威尔逊于1914年建立了联邦贸易委员会，建立这些政府组织旨在调查垄断企业、强制起诉和解散垄断性组织，这是具有划时代意义的举措。[21]另外，他们还颁行了一系列反垄断的法令，强化反托拉斯法、限制垄断财团的无限发展、干预铁路公司的垄断价格等。[22]而且，针对政风败坏、党魁垄断和富人干政等反民主、反自由的现象，他们也提出了大众政府的新民主措施，如推动全国范围的创制权、复决权、罢免权、直接预选、民选参议员和妇女参选权等，旨在革除选举舞弊、鼓励大众参与、还政于民，并成功地在第17和第19宪法修正案中，明定各州选民有权直接选举联邦参议员，全体妇女有权参与选举。

“分享原则”主要以威尔逊总统1913年颁行的累进所得税法为标志，它对年收入50万美元以上的个人征收7 ％的所得税[23]，该法后来成为美国宪法第16修正案。这是美国法制史上实施“抽肥补瘦”、“取富济贫”政策的首次胜利。另外，威尔逊总统还采取措施保护和保存自然资源，尤其是对大批国有土地实行强制性保护，建立国家公园，结果至今美国三分之一的土地仍属于国有或公有[24].这些资源保护措施实际上也是一种让社会大众分享公共 资源的政策。

“关怀原则”则主要表现在照顾社会中的弱势群体。1901年10月18日，罗斯福总统曾冒着种族冲突的风险，邀请著名的黑人领袖华盛顿（Booker T.Washington）到白宫作客，共进晚餐。他的这一关怀弱势社会族群的象征性做法以及其他的一系列施政措施，促使美国政府在处理贫富、劳资和黑白对立等社会摩擦中，逐渐变得公正、中立。[25]而威尔逊总统则划时代地颁行了三大“关怀”法令，其一是禁止州际工商企业使用童工，其二是规定州际铁路工人每天工作时间不超过八小时，其三是在联邦政府及机构员工发生工伤事故后提供劳动保护及抚恤金。[26]这两位总统特别关心、支持工会组织的发展，因此在进步主义运动时期（1900－1917年）美国工会会员的人数增长了2.5 倍以上，达到306.1 万人。[27]再次，以社会公正为主旨的进步主义运动成功地与文化重建相结合，使得社会价值观念和伦理有了巨大的进步。直观地看，进步主义运动只不过是一场打击政治腐败和经济垄断的政治变革；但是，由于美国政府当时有意识地从文化重建的视角，把社会伦理和价值观念的重建引入进步主义运动当中，因此使得这场社会运动也促成了一种新的政治经济秩序。例如，罗斯福总统将进步主义染上了浓厚的人道主义色彩。威尔逊总统则将政府干预的政策引入自由主义的理

论架构，他强调，打击垄断并不是打击大企业，因为大企业并不一定等于垄断企业，打击垄断是为了恢复自由竞争。他还批判了美国传统的个人主义价值观念。他指出，在个人与社会的关系上，这种观念过于偏重个人利益而忽视了社会的和谐；在人与人的关系当中，这一观念过于强调个人的独立，却忽视了社会成员之间的协作；在社会伦理方面，传统的个人主义价值观念侧重自由，轻视社会正义；在法律制度上，这种观念过分突出了个人的权利，但没有相应地规定社会成员必要的社会义务。[28]在进步主义运动中，他们提出了“新个人主义”和“自由个人主义”（free individualism）的概念，强调个人有追求自由的权利，但也有承担社会责任和尊重社会伦理的义务。他们认为，将个人的自由建立在牺牲他人利益的基础之上，是违背美国传统的人人平等、公平竞争和机会开放的价值观念和伦理准则的。罗斯福总统提出，我们赞成保护财产权利，但更赞成维护人的权利；而维护人的权利的重要方式就是人人都能够生活在一个公正和人道的社会里。美国政治领导人的这种在进步主义运动中致力于温和的文化重建的努力，明显地缓和了社会中各利益集团之间的对立，从而将尖锐的阶级斗争、种族冲突、官民矛盾导向温和、理性的轨道。[29]最后，美国政府有意识地将领导社会运动的精英转变成政治变革的社会动力，使体制外的知识分子逐渐进入当时的基本体制架构中，鼓励他们推动体制的变革。当时，美国的一批主张变革的知识精英起初都是社会下层激进势力的代言人，他们在1892年建立了美国的第三党──“平民党”，并推举威佛（JamesB.Weaver）为总统候选人，结果获得了100 多万张选票和22张选举人票（electoral votes）。这是美国自内战以来，第三党首次有机会获得选举人票。同时，“平民党”还取得了10席众议员议席、3 个州长席次、50余名州级行政官员、以及1，500 多个州议员和县级行政职位。[30]面对第三党强有力的挑战，美国的民主党在1896年将著名的农民利益代言人布莱恩（William J.Bryan）推选为总统候选人。他提出了比“平民党”更激进的主张，结果赢得了“平民党”支持者的选票，平和地瓦解了“平民党”的社会基础，迫使“平民党”的精英放弃了独立参加1896年总统大选的计划；民主党并且成功地吸收了“平民党”的精英，使 他们加入了民主党的行列。这样，在民主架构下的良性政党竞争中，“平民党”消失了，美国政治又恢复了两党制的传统政党结构。[31]应当指出，这种政党竞争并不是不同政治势力之间你死我活的“零和”游戏，它实际上导致了不同政治势力“双嬴”的政治变革过程。当时，“平民党”成立四年（1892－1896）后已陷入了政治发展的瓶颈，在1896年的期中选举中乏有建树，它激烈的“左”倾纲领难以获得工商界的支持，而其强烈的农民政党色彩也无法有效地代表全体民众的利益。所以，当时“平民党”主动地与民主党合作，实际上也是一种自救措施，并不是向民主党投降；因为，正是通过“平民党”和民主党的合流，“平民党”的政治纲领才得以更有效地实施。当然，民主党和共和党能主动接纳“平民党”的精英，也

确实需要相当宽广的政治胸怀。当时美国著名的进步主义领袖，如老罗斯福、拉福莱特（RobertLa Follette）、亚当斯（Jane Addams）、斯蒂芬斯（Lincoln Steffens）、布兰代斯（Louis Brandeis）等人，都曾反对过平民主义和“平民党”，但他们后来都对“平民党”作了让步和妥协。结果，他们通过政治妥协，既成功地团结了平民阶层的社会力量、改造了传统的两党制度，又有效地引导“平民党”的知识精英支持政府的改革措施，扮演了沟通下层民众和上层政府之间的桥梁角色，并成为政府各项重大政策的设计者和推动者。另外，共和、民主两党的政府也着意拉拢知识精英，他们知道，出身于中间阶层的知识分子既希望变革，但对民间的激进运动也存有本能的疑惧和不满，更倾向于和平、渐进的变革。这批知识分子中的不少人实际上是利用民间的抗争行动，希望政府重视自己的意见，也希望参与政府的变革行动、在变革中发挥重要作用，这是知识份子的一个常见的特点。

四、美国进步主义运动对中国现实的启示

美国政治经济史中的不少经验对中国的改革都具有启迪意义。例如，最近中国在应对经济上的需求不足时已经搬用了美国“罗斯福新政”的宏观经济政策。但美国的进步主义运动对中国政治改革的借鉴价值，却还未引起国内学者的注意。世纪之交的中国正经历着政治结构和经济制度转型的阵痛，社会下层的许多人成了经济改革的牺牲者，他们正在不断地酝酿着各种形式的抗争。这样的社会形势与美国进步主义运动发生时的社会背景有许多相似之处，美国政府因应社会动荡和推动进步主义运动的经验，显然对中国的政治体制改革有不少有益 的启示。

首先，社会公正的旗帜对中国的改革具有独特的社会凝聚功能。要成功地推动任何一项改革，都必须顺民意、得民心。一项改革如果能直接地反映绝大多数老百姓的利益要求，就自然能得到社会大众的热烈响应。目前，大多数中国民众最热切地呼唤的，是社会的公正和公正的社会，他们痛恨正义不彰、分配不公、机会不等等社会现状。不仅一般的平民渴望社会公正，而且，随着机构改革中的干部“分流”，甚至在特权阶层的一些成员中也开始出现了危机意识。因此，社会公正的旗帜能够最大限度地表达最大多数人（包括今天得利，而有可能明天失利、失意的在位者）的利益和需求，并最广泛地团结上下、左右和体制内外的社会力量。今后在中国，谁能有心、有力、有效地抓住社会公正这面旗帜，谁就能有效地利用凝聚在这面旗帜下的宝贵的民意和民气。

对政府来说，维持社会公正也是它无可推卸的责任。在利益多元化的现状中，国家机器不能只为某一特定利益集团服务，更不能成为某一利益集团的利益工具。政府必须在各种利益集团的争斗中保持中立，超越利益集团的局部利益，才能有效地施政。至少，当社会中明显存在着两极化的观念、社会分化和利益要求时，政府应当努力在两极的中间寻找政策选择，而不能采行“非黑即白”的思维或决策。用中国的传统哲学的概念来说，就是要取“中”，走中道、中庸的路线，“中”往往反映着民意的大多数，代表着理性、妥协、协调和凝聚的力量。老子曰：“道生一，一生二，二生三，三生万物”[32]，只有通过阴阳二气的相融，才能产生第三气──“和气”，才能出现“合和”之道。而社会公正的口号和理念所代表的，恰恰就是介于激进和保守之间的第三种力量，因为公正的“公”就是公而不偏，公正的“正”就是正而不倚，社会公正这一口号既能促进各方力量的“合”，也能推动长治久安的“和”。

第二，社会公正的口号本身包含着制度重建的深义。社会公正这个口号反映出社会上多数民众的意愿，它不太可能被一人一党利用来图谋政治私利；同时，由于社会公正这个口号中自然包含着制度重建的深义，所以，政客们也无法把社会公正当作骗取民心的政治标签来任意挥舞，或轻易地随时许诺、毁诺。社会不公一般都有其制度性根源，要改变社会不公的现状，唯有通过公正的立法、建立能体现社会公正的法律和制度，才能建立制度性公正。制度性公正主要表现为公平、分享和关怀三大原则，他们体现着初始状态方面的公正、结果的 公正和道义的公正。

公平原则主要是指竞争起点的公正和竞争机会的公平。它要求既建立公平竞争的经济游戏规则，打击经济特权、官僚腐败和行业垄断，又建立公平竞争的政治参与规则，削弱政治特权和政党垄断，增强对政治权力的监督和制衡。而与此直接相关的，就是法律的公平、公正，这是国民安全感的来源。培根曾指出，不公正的司法判决比其它不公正的行为危害更大，因为不公正的行为只是弄脏了水流，而不公正的司法则把水源败坏了。[33]分享原则主要强调结果的公正和补偿的原则，要求建立财富分享和财产二次分配的法律和制度，对在竞争过程中的弱者和失败者进行制度性补偿，保证社会的连续性公平。例如，在所得税、遗产税、社会福利、医疗保险和房屋政策上，就不能实行贫富一视同仁、“平等对待”的政策，而应当使穷人能合法、合理而又和平地分享富人的一部分财产和收入。[34]传统的杰佛逊式的自由主义只侧重机会开放和机会平等，而社会公正则强调“结果平等”和机会倾斜，建立“共同富裕”的均富社会。

至于关怀原则，则主要是指道义的公正，运用道义和宗教的力量影响立法者、促使财富分配的法律机制体现“不公平”的关怀。很显然，绝对的公平其实是对弱势群体的不公平，因为贫富、强弱的竞争起点和结果不一样。为了缩小贫富鸿沟，应当借鉴美国的“平权法案（Affirmative Action）”，推动“不公平”的关怀政策，否则，社会永远无法达到均富。[35]正义和公正具有超越实体法之上的价值，“正义本身即是一种社会关怀”。正义的价值和理念要求法律的实施能达到公正的结果，能使大众在自由获取利益与享受社会福利之间达到平衡。[36] 第三，体现社会公正的政策能弱化社会冲突和阶级对立。社会公正是一种人类普遍认同的价值，它既能推动社会进步，也能避免激进革命，是一个最少社会争议的口号。在现实操作过程中，它能减少社会摩擦，变暴力冲突为和平改革。在十九世纪末的欧美社会中，社会民主党和平民党的盛行，就部分地反映出社会的理性力量希望弱化社会冲突和避免阶级斗争的愿望。

目前，社会民主主义的理念日渐成为一些中国知识精英的共识，这与上一世纪末美国的“平民党”和欧洲的社会民主党的崛起，有着相似的结构性原因。当一个社会需要正义、公正和公平时，社会民主主义的理念和组织就必然应运而生。社会民主主义的核心是社会公正＋政治民主。它一方面强调社会公正，另一方面认为，社会公正和社会主义并不排斥政治民主，民主不是、也不应是资本主义的专利，就象市场经济不是资本主义的专利一样。由于中共迟迟不愿推动政治民主化，结果，具有社会民主主义理念的知识精英就与中共渐行渐远。这很象当年美国出现“平民党”的社会政治氛围，当时美国主要的共和、民主两党拒绝政治变革，于是在十九世纪末“平民党”就渐成气候。后来，民主、共和两党终于决心推动进步主义运动后，“平民党”也就逐渐瓦解和消失，美国的社会冲突也逐渐缓和了。

历史的经验表明，面对制度转型期的社会动荡和政治变革要求，政府的选择其实十分有限，一般只有四种：其一是强力镇压，其后果是加速革命的到来和政权的更替，如二十世纪初的俄国和1930、1940年代的中国；其二是消极迁就，全面让步，结果是导致彻底、但和平的改朝换代，如二十世纪末的前苏联和东欧；其三是由政府主导，强化民族主义情绪，走上法西斯主义的道路，对外扩张以达到转移国内危机的目的，但最后结果必然是走向自我毁灭，如1930、1940年代的德、意、日；其四是政府内的改革力量与民间进步力量相结合，自上而下地推动和平变革，这样既可避免社会危机，又能推动社会进步，如美国的进步主义运动、罗斯福新政（1930年代）和约翰逊的民权改革（1960年代）。很显然，从社会成本和效益而言，第四种选择是最佳选择。第四，社会公正的理念既要求尊重现有体制、又要求公正对待反对派。推行社会公正的理念，有助于在现行政治体制和政党结构下平稳地推动政治改革。任何一种政治中，都从来没有永远的“当权者”，今天的胜者往往是明天的败者，而昨天的败者又可能是今天的胜者。只有把必要的政治妥协制度化，才能防止政治竞争演变成“你死我活”的残酷斗争。中共近八十年的党史就证明，每次党内斗争中，党的当权者对党内同志的不同声音都绝不容忍，而绝大多数人都只关心着如何尽快加入“胜者”的队列、争相与可能的“败者”划清界限，并对“败者”采取“残酷斗争、无情打击”的手法，不留任何生存空间，因此党内斗争空前惨烈，往往上次斗争的“胜者”很快又成了下次斗争的“惨败者”。1959年，刘少奇、林彪等曾全力支持毛泽东打击彭德怀，但七年后自己的下场却更惨；1987年，赵紫阳对胡耀邦见“死”不救、甚至落井下石，也不曾给自己留一条后路；同样，邓小平虽然历经几起几落，再度复出之后也仍然不给党内的反对派留一点生存空间。

一个政党内的任何派系如果不想重走“你死我活”的历史旧道，就有必要给自己留一条“制度性后路”，以便一旦自己成为党内的少数派时，仍能正常存在。也就是说，要从社会公正的理念出发，以公正的制度和程序对待党内各派，并进而公正对待党外的各利益集团和政治组织。这也将成为中国实行民主政治之前的必要的制度性过渡安排，即先在一党之中建立规范而又合法的多派结构，形成一党多派的政党政治，促使在“一党制中存在内部政治较量的自由的政治组织”[37]，建立公正对待党内反对派和少数派的制度机制。

第五，强调社会公正有利于文化重建。社会公正的理念含有强烈的人道主义色彩，因而强调社会公正，可有助于动员民众以人道主义和宗教精神投身并参与社会公正的制度和文化建设。[38]目前，中国政府从纠正政风的角度打击腐败，往往只能治表、难以治本；虽可能在一段时期内暂时抑制一下腐败行为，却难以收除根之效。如果从社会公正的理念出发，则可以将政治腐败、权钱勾结现象定位为社会文化中的一股反民主、反社会、非正义的逆流，比较容易发动全社会的力量来反对腐败现象，并推动一场社会文化的重建运动。当反腐败运动带上了强烈的社会伦理和文化价值的色彩，就可以有效地减少政治改革的社会阻力、降低打击腐败的政治成本。在美国进步主义运动期间，曾出现过一个草根性强、人道色彩浓重、宗教热情高的“社会正义运动”，其主要参与者是知识分子、妇女和宗教人士。他们通过各种社会公益团体，宣传社会改革、推动政府立法；运用宗教力量，发动人道主义的社会关怀活动，提出以工代赈、贫民窟改造、卫生保健等变革措施，这些活动推动了美国的社会福利主义的制度建设。[39]从制度转型过程中的文化重建的角度来看，只有重建文化和道德秩序，才能真正而又长期地提高一个民族的精神文明水平，才能最大限度地消弥道德沦丧、物欲横流、急功近利和礼崩乐坏的社会现象。也只有有效地提升全体国民素质，才是维护社会公正的治本之道。英国历史学家汤恩比曾指出，对付“力量”带来的邪恶结果，需要的不是智力行为，而是“伦理行为”。[40]还应当注意到，在提升国民素质的过程中，公正的教育是一个重要手段。公正的教育主要有两大含义，一是让全体国民能有公正、公平的接受教育的机会，要提倡义务教育、反对特权教育、贵族教育；二是创造公正、公平地兴办教育的机会，提倡人人有机会办教育，反对由国家或特定集团垄断教育资源。

第六，提倡社会公正将可增强新闻媒体的监督功能。美国进步主义运动的经验表明，社会公正运动的推动必须得到新闻媒体的配合。新闻媒体是揭露腐败必不可少的工具，也是腐败分子的克星。目前中国的腐败蛀虫层层勾结，有恃无恐，他们既不怕党内的纪律整顿，也不怕司法部门的查处，因为在官官相护的关系网中，纪律整顿和司法查处只会触及到一小部分贪官污吏，而他们中的大多数都能安然无恙。但是，他们却害怕被媒体爆光，一旦腐败丑行和腐败人物被新闻媒体曝光，官官相护就失灵了，他们就会被暴露在社会大众的面前，无处遁觅，所以许多腐败行为常常是“见光死”。同时，新闻媒体还能够及时地反映社会各阶层对社会公正的诉求和建言，沟通上下、官民和各阶层之间的交流，其本身就会成为一种新的理性和进步力量。

在新闻媒体的体制改革中，应该引进经济体制改革中行之有效的反垄断和鼓励竞争的思路。新闻媒体是对社会大众负责的公器，政府的需要与公众的需要应当是一致的、而不是对立或冲突的。既然中国已经容许经济产权的多元化和竞争，也应该提倡新闻媒体产权产权的多元化，包括国家控股、法人参股以及私人独立经营新闻媒体。[41]只有在新闻媒体的平等竞争中，才可能真正实现新闻报道的公正性。一旦以社会公正为主题的政治变革得以启动，那么，中国的新闻自由必将迅速扩大，新闻媒体的社会监督功能也就自然得以强化，腐败现象必然随之受到全面的抑制。

五、结语

社会公正是全人类、跨国界、超阶级的共同理想和奋斗目标。它绝不是资产阶级社会专属的，也不是私有经济的附属物。在人类社会的发展过程中，正是社会主义思潮的出现，使得西方社会越来越关注社会公正的实现，并且有效地把社会公正的理念制度化了。社会主义国家过去的意识形态一向高度强调社会公正，转型中的社会主义国家也没有任何理由排斥或回避社会公正的理念。变革集权、公有的制度，绝不意味着抛弃社会公正的理想；事实上，忽视了社会公正，任何变革都不可能真正成功。同时，对处于制度转型过程的国家来说，社会公正是一面社会成本低、政治效益高的政治改革旗帜，也是一个风险低、社会动荡小的政治改革突破口，具有弹性空间大、回旋余地广的特点。以社会公正为政策目标，能够既打击腐败，又满足社会大众的要求；既强化法制建设，又促进社会变革、教育改革、宗教改革和文化重建，从而推动真正的社会进步；既能维护经济改革的成果，有利于深化经济改革，又可以推动政治改革和新闻体制的改革；既推动一党多派和多党多派的政治民主，又有利于防止社会冲突、有助于社会政治的稳定；既吸引知识分子进入体制内改革，又弱化异议集团的体制外暴力抗争；既可嬴得国内民心，又能改善中国的国际形象。

对世纪之交的中国而言，要实现社会公正大致涉及到五大主题。一是实行公正的政治，包括公正、公平、公开的政治参与，以及建立公正监督政府和各级官员行为的机制；二是实现公正的法律，建立法律面前人人平等的法治，抑制司法行政中的腐败现象；三是建立公正的经济游戏规则，实施公平竞争、关怀新政和分享原则；四是保障公正的新闻报道，要推动新闻媒体的公正监督、公正报道、公正经营；五是发展能体现社会公正的文化教育事业，推动文化道德重建、强化义务教育、鼓励文教事业的公平竞争。

为了改革而强调社会公正、坚持在改革过程中实现社会公正，还能有效地防堵某些极“左”势力假社会公正为名、试图阻止改革的活动。如果支持中国变革的社会和政治力量不坚持社会公正的旗帜，则极“左”势力反而有机可乘了。当然，在旧的社会主义意识形态仍然保有一定影响的情况下，也要注意防止把民众对社会公正的追求导入向旧体制复归的企图，要警惕新的“等贵贱、均贫富”式的诉求，还要尽力避免出现“文革”式的社会运动，更应防止出现那种“穷人憎恨富人”的恶性革命。显然，社会公正问题是极为复杂的，讨论这一问题涉及到政治学的公平参与和权力监督，法学的公正立法、公正司法和公正执法，经济学的公平竞争和合理分配，伦理学的公正道德和人道主义，教育学的义务教育和公正办学，以及历史学的社会公正理念与实践的变迁。当前，中国亟待建立关于社会公正理论和实践的多学科交叉研究，要系统地研究人类社会中有关社会公正的理念、政策和经验教训，以便尽快把社会公正纳入政策议题，推动具有实质意义的政治体制改革。（1999年1 月24日）

第二篇：美国进步主义教育运动对我国素质教育启示论文

论文摘要：进步主义教育运动，是指19世纪末20世纪初发生在美国的一场教育革新运动。其基本目的是，在现代城市一工业文明的条件下，从根本上改革美国学校教育制度，进而最大限度地解放儿童，使儿童真正得到自由的发展。如运动所提出的传统与变革、效率与人性、社会进步与个人发展等的关系问题，深刻揭示了现代教育发展进程中普遍存在的矛盾，并为解决这些时常困扰我们的问题，进行了初步的尝试。无论其成功经验还是失败教训都对我国目前正在开展的素质教育具有相当的示范意义与借鉴价值。

论文关键词：进步主义教育；素质教育；启示

19世纪末20世纪初，在美国发生了一场规模庞大、影响深远的教育改革运动，史称进步主义教育运动。这场运动的目的是为适应美国社会从农业时代向工业化时代、从近代向现代的巨大转变，而在教育领域掀起的一场改革。它从根本上改变了古典教育的僵死传统，彻底地把儿童推向了教育的中心地位，从而使美国的教育发生了显著的变化，并确定了20世纪美国教育的发展方向。它提出的教育改革原则措施以及勇敢而大量的教育试验，至今在美国乃至世界上还有广泛的影响。当前我国正在实施的素质教育是提高国民素质，培养跨世纪人才的战略举措。如何更好地实施素质教育?是摆在当今我国教育工作者面前的一个重要课题。在这方面，以人(儿童和青少年)的改善为出发点、以人的解放和社会进步为目的的美国进步主义教育运动，显然对我们正在实施的素质教育具有借鉴意义。

一、进步主义教育运动的特点

美国的进步主义教育运动从19世纪末兴起。到20世纪中叶结束，在近70年的发展历程中，形成了以下一些基本特点：

1、民主性。进步主义教育运动强调以儿童为中心，要求发展儿童的主动性和创造性。杜威依据詹姆士的机能主义心理学提出，教育的任务就是要根据儿童本能生长的不同阶段供给他适当的材料，促进本能的表现与发展。因此，教育应该是主动的，应该与儿童的兴趣相联系。强调教育要以儿童为中心，自然就要淡化教学过程中教师的权威意识。进步主义教育理论反对传统教育中教师所具有的那种专断性的主导作用，认为那种由上级的权威者把所必须接受的东西传给下级的接受者形成的教育体制，不是教育，而是灌输、宣传。教师的职务仅仅是依据较多的经验和较成熟的学识来决定怎样使儿童得到生活的训练。因此，在进步主义教育家们看来，教师的“权威”只能体现在他的“经验”和“学识上。强调“儿童中心”论，反对教师的权威，不仅适应了美国社会转型的历史要求，也培养了学生的民主意识，使进步主义教育运动呈现出鲜明的民主性特点。

2、多元性。进步主义教育运动的多元性是美国工业化发展的必然产物，“它首先源于社会各界对于教育的多种需要：城市各种福利组织需要‘社会教育’，商业和劳工界需要‘职业教育’，而标新立异的教师则需要‘一种教学过程的新技艺’，因而，也就随之源于进步教育工作者对于这些不同需要所作的不同理解和反应。”美国教育家克雷明对于运动的多元性，曾指出：“进步主义教育运动的全部历史技艺意味着对于不同的人来说，是不同的事情；而这种种差异，只能被具有明显多样性的美国教育所包容。”进步主义教育运动的多元性也意味着运动中教育改革与实验形式的多元性。表现为指导思想的多元性，理论基础的多元性，不同文化背景与思想来源的进步主义教育家，以及运动形式的多元性等等。运动的这种多元性特点，一方面使进步主义教育运动无论在理论与实践上都取得了丰硕的成果，但另一方面也是运动结束的一个重要的原因。

3、实用性。美国教育的实用性起源于殖民地时代，进步主义教育运动在发展过程中也继承并发扬了这一特点。进步主义教育的理论家主张通过“解决问题”进行学习，而不是灌输教材。进步主义教育认为传统的学习基本上是在接受知识，这种学习是无用的。进步主义教育认为要使知识有意义的话，那我们必须要用知识来做某事。因此，进步主义教育的理论家主张“从做中学”。进步主义教育的理论奠基人杜威就尤其强调教育的培养目的，就在于使有个性的人适应社会。进步主义教育运动的实用性还体现在运动的目的上，如前所述，进步主义教育运动是在现代城市一工业文明的条件下，从根本上改革美国学校教育制度，进而最大限度地解放儿童，使儿童真正得到自由的发展。也就是说，运动要努力使教育适应美国社会对教育改革的要求，教育要为社会发展服务。正是在这一点上，运动的实用性特点表现得极其明显。

二、进步主义教育运动对我国素质教育的启示

1、坚持以学生为中心。进步主义教育运动在教学上，以克服传统教育所带来的缺陷为出发点，力图使课程与学生的可实现的需要和当前的兴趣结合起来。把学生培养成为一个“完整的儿童”。在进步主义教育价值观的影响下，学生被认为是一种智力、社会、心理、身体和精神等方面的有机整体。学生不但要发展智力，社会、心理和身体等方面也应得到发展。进步主义教育运动这种强调以儿童为中心，力求使学生全面发展的观点与目前素质教育所要求的培养目标是极为吻合的，即培养德、智、体、美、劳全面发展的人才。因此，从这个意义上说，进步主义教育运动为实施素质教育提供了理论基础。我国正在实施的素质教育是对传统教育的改革，它的宗旨就是要让学生学得愉快、减轻学生负担，提高每个学生的创新意识、创新能力以及实际动手操作能力。但是素质教育的实施又不能以牺牲教育质量为代价，因此寻找知识传授与能力培养间的最佳结合，对素质教育的实施是相当重要的。在这方面，进步主义教育运动的经验与教训，就值得我们借鉴与学习。

2、注重理论联系实际。进步教育运动是一场自下而上的，自发的群众性教育运动。这就决定了它与教育实践的密切结合，从实践中来，到实践中去。进步主义教育正式形成后，尤其重视教育的实践活动，重视教育理论与实践的结合，在进步主义教育运动开展期间，大量的进步主义教育学校纷纷建立，并成为实践与检验进步主义教育理论的重要场所，因此，进步主义学校为进步主义教育理论的形成、完善起到了巨大作用。有人说，如果没有芝加哥实验学校就没有杜威。这话或许有点夸张，但由此可以看出教育实践在新的教育理论产生、完善中的巨大作用。然而长期以来，在我国教育理论研究领域内一直存在理论脱离实践的问题。而“素质教育是新时期我国教育改革的重大课题，既需要理论的补充完善，更需要大量的实践，在实践中发现问题、解决问题。”进步主义教育运动这种重视理论与实践相结合，以理论指导实践，以实践检验理论的特点，无疑对我们正在实施的素质教育提供了一个范例。

3、强调最广泛的理解和支持。任何形式的教育改革都必须最大限度地吸引教师和家长的支持、理解和参与。否则，任何良好的改革愿望和策略都会在实践中遇到种种障碍。其结果是，或者花费过于高昂的代价去推行改革，或者是改革本身逐渐成为一种形式。进步主义教育运动在其形成与发展过程中就非常强调教师、家长和社会各界人士的参与，求得他们对进步主义教育运动的理解和支持，确保进步主义教育运动目标的实现与完成。尽管进步主义教育运动在后来由于职业化的缘故，早期支持过进步主义者的商人、工会会员、农民和知识分子的政治结合的崩溃，导致运动最后解体。但不可否认的是，运动初期强调社会各界人士对教育的参与，不仅促使了进步主义教育运动的发展，也为以后的教育改革留下了宝贵的经验教训。“由于我国教育管理体制的特点通常情况下教育改革总是自上而下进行的。鉴于以往的经验教训，鉴于我国不同地域之间教育发展水平的差异，素质教育的实施应注重对教师和家长的解释、宣传，求得广大教师和家长对这一重大教育改革的理解与支持，激发他们的创造力和想象力，建立规范化和制度化渠道，以期促使最广大的教师和家长参与素质教育的各项改革。”也就是说，教师和家长的支持与参与，对实施素质教育就显得尤为必要。

此外，进步主义教育运动也为我国实施素质教育的发展提出了一些值得注意的问题。首先，作为其理论基础的进步主义教育尽管首先是作为对传统教育的坚决反叛而出现的，但它并不能真正解决现实中的问题。其次，素质教育没有充分考虑价值和效益这两个教育的根本属性。再次，素质教育没有从大教育的观点综合考虑各种素质的提高。最后，过分强调转变教育观念在实施素质教育中的关键作用，对于通过教育制度变迁、运行机制转换、行为模式变化在实现教育转型中的作用探讨不多。当前我们的国家正处在社会发展的转型时期，社会转型时期的政治、经济、文化都对教育的改革发展提出了许多问题和挑战。随着新世纪的来临，中国正日益走向世界，教育如何为现代化服务?教育如何走向世界、走向未来?在这方面，作为曾经在世界产生广泛影响的进步主义教育运动，无论其成功的经验，结束的教训与原因，对我们来说都是一笔宝贵的思想遗产。

第三篇：美国社会管理对中国的启示

美国社会管理对中国的启示

作者：王喜梅 张桥云 时间：2013-04-22 浏览次数：0 次

当前我国既处于重要战略机遇期，也处于社会矛盾多发期，社会秩序、社会结构和利益格局都处在深刻的调整之中。如何通过社会管理创新，对社会进行有效的管理，让每个公民拥有更好的生存权和发展权，保持良好的社会秩序和生机勃勃的社会力量成为目前我国面临的重要课题。美国等西方发达国家由于自治传统较久，在社会管理领域有多年的实践，其经验对于中国社会管理创新具有重要的借鉴意义。

一、美国社会管理的理念与特点

社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。它的基本任务包括协调社会关系、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。

19世纪后期到20世纪中期，美国在经济迅速发展的同时，出现了贫富分化、秩序紊乱等社会问题。在这一时期美国以“进步运动”和“新政”为代表进行改革，以反垄断、保福利推动社会建设与发展、促进社会和谐。20世纪90年代以来，美国政府从关注贫困逐渐转向关注社会排斥和社会融合。它通过“社区干预”等社会工程以及较高的社会福利，向国民提供基本的社会保障，解决社会矛盾。近年来，美国的社会管理把社会保障、公民幸福等因素纳入政治目标，探索善治架构下的社会管理，建立基于市场原则、公共利益以及认同之上的合作管理，使公共利益最大化。

目前，美国社会治理的理念是主要通过合作、协商的方式确立社会共识，制度的重心在于形成多元责任主体，从单独依靠政府的能力转变为借助其他主体的能力和资源实现社会管理目标，将其他主体作为治理中的伙伴。权力向度是多元的、相互的，不是单一的和自上而下的，因而美国的社会管理是一个政府力量与市场、社会力量互相适应和增权的过程：一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到社会治理中；另一方面，从这种制度化的参与中，公共决策和社会治理将更加公正，国家权力也获得了稳定的合法性。其特点主要体现在以下方面：

（一）政府大力支持，社会发展支出在公共支出中的比重大

社会保障是美国促进社会和谐的重要手段，也是美国生活方式的一个必不可少的组成部分。美国政府通过合理的公共服务项目支出，建立较为完备的社会保障制度，实现社会资源和财富的有效调节，从经济基础层面稳定社会和调节利益冲突。美国自“罗斯福新政”立法以来，政府担负起了保证每个美国人的最低生活标准的责任，并逐渐形成了一套比较完善的社会福利体系和社会安全网。

目前，美国联邦财政中，各类保障支出占总支出的比例一般保持在46%—52%之间,州和地方政府财政支出用于教育的支出占总支出的34%以上；其公共福利支出占总支出的比例超过16%，最高达18.2%，这充分说明了美国财政支出的公共服务性。从1972年到2011年，医保支出占财政支出的比重从3.6%上升到15.6%，医疗补助从2%上升到7.6%，收入保障（包括失业补助金、补充保障收入金和其他福利金）从7.1%上升到11.2%。2011财年，联邦政府的财政支出中有45%用于社会保障和医疗卫生等方面的公共服务。这种财政支出结构保障了民众的生存、安全、教育和医疗等基本生活需求，保证了社会的相对稳定。

（二）注重非营利组织和私人在社会管理中的重要作用

美国社会管理中鼓励社会组织、依靠社会组织为民众服务、化解社会矛盾，实现社会管理职能社会化。在美国，非营利组织是独立于政府之外的非营利、自律、志愿性组织，其功能十分广泛，主要包括：维护特定群体或特定地区的利益、支持技术创新和制度创新、充当政府与商业部门的中间人、提供宪法禁止政府从事的服务、监督政府与市场、满足社会多元化需要等。非营利组织所提供的服务占全部社会服务的一半。[1]

在美国社会管理过程中，将非营利组织和私人部门纳入进来，不仅使得最困难的人群得到救助，而且使得参与各方都获得一定的利益，体现了一种机制性的社会责任关系。政府和非营利组织之间建立起了战略伙伴关系：一方面，政府通过外包、补助制度、抵用券制度等方式将一些公共服务转移给非营利组织，从包揽社会事务的重负中解脱出来，主要发挥监督者和设计者的作用，提高社会管理的水平和质量。另一方面，非营利组织可使公民广泛地参与社会经济事务，促使政府倾听民意，从而凝聚民心、安定社会。

（三）通过社区建设实现社会融合

美国是西方国家中最早开展社区建设、发展和管理研究工作的国家之一。美国的社区组织从20世纪20年代开始初步形成，到60年代基本形成了政府指导监管、社区组织和民间团体主办、私人部门积极参与的运作构架。作为一个文化多元、种族复杂的国家，社区建设是美国政府满足社会需求、应对社会挑战、实现民族融合的主要方法。社区建设与管理在美国已经比较系统和成熟。政府对社区的规划呈现出明确的计划性和目标指向，每年都对社区建设制定一系列的工作计划和发展规划，包括工作内容、组织措施和目标要求等。参与社区建设的非营利组织不仅直接提供服务，还多方筹款，通过社会捐助、收取有偿服务费等方式解决社区发展方面资金不足的问题。

最初，美国的社区管理强调国家、地方和社区各种服务机构的协调和联合，社区资源和人的需求之间的平衡。20世纪后期，社区建设开始强调广泛的社区参与，强调提高社区居民的自我依赖、自我完善、自我发展能力，增强解决社区问题的能力。“社区干预”主要是对贫穷、失业、犯罪和环境污染进行干预，更好地组织社区福利服务，从而使社区具有生命力。当前，美国社会发展过程中的主要问题是，受金融危机的影响，失业率高企，年轻人离开所在社区寻找新的工作，造成大城市拥挤、小居民点精英流失等。[2]因而，解决社区居民的就业问题成为社区管理的主要任务。

二、美国社会管理的案例分析：住房保障

安居才能乐业，安居才能安心。住房问题往往是社会矛盾的焦点，美国住房保障政策是美国社会管理的一个缩影。美国国会在1949年通过的《全国可承受住房法》中，提出了美国住房保障的总体目标是“让每个美国家庭能够承受得起一套环境适宜且体面的住房”。在这一目标的指引下，美国住房保障的基本思路是：政府干预与市场力量、社会力量相结合，既遵循政府介入住房的理念，又不大包大揽；既有政府适度的社会保障，又由居民尽其所能负担住房消费。如今美国的住宅自有率高达68.8％，白人住房自有率高达75.2％，黑人、亚裔和西班牙裔等少数族群住房自有率也提升至50.9％，人均住房面积达65平方米，住房保障政策成为社会稳定的基石。

（一）政府投资建造公共住房，解决住房短缺的难题

1929—1933年大危机后，美国各大城市出现了严重的住房供给不足，贫民窟状况的恶化致使许多城市出现了社会动荡。同时，城市化进程的加快使住房短缺严重，带来大量社会问题。为此，联邦政府通过政府投资建造公共住房供低收入家庭租用。1937年，联邦政府出台了《美国住房法》，建设公共住房作为一项独立且长期的住房措施被通过，正式确立了“联邦拨款资助——地方具体实施”的公共住房计划实施方法。公共住房计划在短期内迅速地增加了城市住房存量，快速缓解了城市低收入群体的住房供给不足问题。到1969年，公共住房总量是79万套，并在1994年达到顶峰，共计140万套。政府不仅要在建设公共住房项目上投资，还要在设施维护及配套项目上支出。1969年的联邦运营补助为1490万美元，1979年上升到7.2亿美元，1993年为25亿美元，2003年达到了35亿美元，2008年上升至45亿美元。[3]

（二）政府支持私人和非营利组织为低收入家庭建廉价房

二战以后美国城市化出现了新的现象：富裕的白人中产阶级离开城市，而贫穷的工人和少数民族涌入城市，城市的住房短缺仍比较严重。许多地方和州政府开始与非营利组织合作实施新的住房计划。1959年，联邦政府开始了第一个完全由非营利组织实施的为低收入老年人和残疾人提供住房计划。

20世纪60年代末至70年代初，面对日益严重的财政负担，政府为私人开发商和非营利组织提供优惠政策，鼓励他们为低收入家庭开发廉价房。联邦资助有两种形式：一是提供低息贷款。私人开发商和非营利组织以低于1%的贷款利息获得贷款，与市场利息差额部分由联邦政府补贴，因而可以提供廉租房，使低收入群体以较低的租金获得住房。二是通过税收激励，吸引社会资本参与建设。比较典型的是低收入住房税收优惠证（LIHTC）计划。该计划针对供给端进行税收抵免和补贴，且直接与住房项目挂钩。运作的基本模式是：美国国内税务署每年向各州政府分配税务返还额度，向参与新建、改建低收入住房的开发商提供联邦税收优惠证。每个州要提供至少10%的份额给非营利性住房机构开发的住房。

获得税收优惠证的开发商必须有一定比例的项目单元分给低收入家庭：至少20%的单元提供给不高于当地中等收入水平50%的家庭，或者至少40%的单元提供给低于当地中等收入水平60%的家庭，且这部分住房的租金不得高于租户家庭收入的30%。项目要保持廉价期15年。随着这一税收补贴项目越来越为市场所熟悉，特别是成为国家税法的永久项目后，税收补贴在投资市场上价格上升，因而能够显著提高工程开发的权益成本，减少对其他来源的资金需求，使得住房项目可以服务于低收入家庭。

（三）政府利用灵活的补贴提高居民住房消费能力，满足多元住房需求

1974—1975年美国经济危机期间，联邦预算赤字达到战后最高水平，通货膨胀不断上升，失业率达到20世纪30年代以来的最高水平，住房领域的矛盾由供给不足向支付力不足转变。政府从自有住房和租赁住房两个方面，充实国民可支付住房的供给，促进公民在住房上的公平。

一是租房补贴，即政府对低收入群体给予一定的房租补贴，提高其租房支付能力。如美国自20世纪80年代起实施的租金证明计划。在该计划中，符合资格的租房者可以从地方住房管理机构获得租金证明，到市场上去寻找符合美国住建部规定的质量等级和租金限额的住房。地方住房管理机构限定租房者可以选择的区位，在总租金中，租户只需支付不超过家庭收入25%的租金。后来，该计划变更为租房券计划，在总租金中，租房者支付不超过自身收入30%的租金，在政府规定租金范围内的租金差额由政府发放的租房券来支付。[4]政府在市场机制的框架内，通过财政补贴的形式提高低收入阶层的住房支付能力，提高了住户的自由选择度，满足了不同的消费偏好。二是购房补贴，即政府以补贴、减税和金融政策鼓励购买自有住房。对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭，在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出；对拥有自己住房的家庭，还可以减免所得税和财产税。

（四）以社区为平台缓解住房引发的社会管理问题

1.通过《社区再投资法案》，减少对弱势社区和有色人种的贷款歧视

美国的住房保障政策不仅体现在通过减税刺激私人投资于低收入家庭住房，同时也体现在致力于降低限制低收入者和有色群体的住房选择范围和机会的借贷门槛。1977年的《社区再投资法案》增加了银行给弱势社区提供服务的动力。这一法案规定，若银行不为低收入地区、低收入群体提供贷款投资服务，那么它将不被允许并购、开新的支行或参与其他受限业务。因此，该法案帮助低收入或有色群体的房屋所有者和社区增加获得住房抵押贷款的渠道，在很大程度上减少了房地产市场和抵押贷款市场上对

美籍非洲裔和其他有色群体的歧视。

2.力推“希望六号计划”和“自主选择社区”项目，改善贫困集中的问题

美国公共住房经过多年发展解决了大量低收入者的住房问题，同时也出现了许多社会问题，如种族隔离、贫困集中、暴力犯罪严重等，一些公共住房陷入了严重衰败的境地。美国国会1993年启动了“希望六号计划”，拆除破旧的公共住房，代之以设计新颖、低密度、高质量的社区住房，并提供较好的社区和支持性服务，吸引较高收入居民入住，达到促进经济融合与贫困人口分散化的目标。奥巴马政府在2010年启动了“自主选择社区”项目，取代“希望六号计划”，振兴极度贫困地区，并与学校相结合，改善儿童的成长环境。

3.通过包容性分区规划和不同收入居民的融合增加社区的经济多样性

由于集中管理贫困人口的社会成本较高，美国采取了将低收入家庭分散纳入富裕社区的政策。主要通过两种方式：一是帮助公共住房住户和特别低收入的家庭搬进中等收入社区；二是将不同收入水平的居民安排在同一社区。包容性分区规划鼓励并要求开发商将其建造的住房中的一部分指定给中低收入家庭。截至2004年，美国已经有约600个主要城郊社区实行了一定形式的包容性分区规划。此计划在几乎不用任何公共支出的情况下，为中低收入家庭解决了住房并增加了社区的经济多样性。

三、美国社会管理和住房保障的经验教训对我国的启示

美国在社会管理和住房保障实践中积累的经验和教训，对正处于矛盾凸显期的中国有重要的借鉴作用。

（一）加快向公共服务型政府转变，增加财政对社会发展的投入

评价一个政府是否为公共服务型政府，关键要看其财政结构。美国政府积极扩大公共财政中社会发展支出的比例，满足不同利益群体的社会服务需求，力图实现社会公平与公正的目标。如2010财年，美国联邦财政中住房保障方面预算支出为395.35亿美元，如果加上政府在金融税收方面的支持，总支出可达到9363亿美元。

从中国政府的公共支出结构看，经济建设仍然占有主导性地位，成为制约公共服务供给的重要因素。在目前的行政体制、政治体制、财税体制、干部选拔机制下，地方政府在GDP和财政收入方面展开竞赛，以经济增长代替社会发展等方面的问题比较突出。地方政府出于经济总量的偏好，更多财政资金投向经济建设领域，用于公共服务的预算支出严重不足。在住房保障问题上，中央政府在对提供保障性住房的财政支出责任上存在软约束，实际支出规模很小，地方政府对保障房建设和供应的积极性也不高，造成政府对住房保障建设投入不足，没有制度化的预算保证。

社会管理重在做好源头管理，从源头上预防和减少社会矛盾，千方百计增加居民收入，实现更高质量的就业，推进城乡社会保障体系建设，提高人民健康水平，办好人民满意的教育，加大保障性住房建设的力度，切实满足人民群众的民生需求。因此，政府要加快向公共服务政府转型，以提高管理效率和基本公共服务水平为基本目标来制定政策和配置公共资源。改革现有的公共财政结构，加大社会发展投入在政府财政预算中的比重。社会公共服务财政支出要向落后地区倾斜，向社区建设领域倾斜。需要构建财权与事权相顺应、财力与事权相匹配的财税体制，对各级政府在基本公共服务领域存在重叠交叉的事权，要明确划分并形成共担方案，提高服务效率和质量。同时，充分考虑基本公共服务均等化进程以及各地的财政能力，合理确定中央与地方的负担比例，引导地方政府将公共资源配置到社会管理与基本公共服务领域。加大政府对于住房保障的投入和土地供应，从而增加保障性住房的供给，缓解中低收入群体住房难的困境。

（二）注重政府和社会力量的多元共治与协同合作

市场经济条件下，政府无力独自包揽全部社会管理和服务，政府需要通过与私人及非营利组织合作，建立起社会管理多元主体参与的机制。在美国，民间组织主要从事政府和市场无法顾及或不能完全做好的事业，提供多样化的公共服务，社会公众广受其益，实现了“小政府、大社会”的管理格局。美国政府通过税收优惠、补贴等措施，将社会力量整合进了住房公共目标之中，有利于提高民众的住房消费水平。大部分非营利性住房机构都致力于无限期地保证低收入家庭有可负担的住房。非营利性住房机构常常致力于为最贫穷、最需要的家庭服务，并且除了住房以外，还提供就业咨询、小孩看管、教育等一系列支持性服务。

中国目前社会管理仍是“强政府—弱社会”的格局，社会组织弱小，社会自治力量难以激活，社会组织不足以弥补政府公共服务的不足。中共十八大报告强调，要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。政府要充分发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，积极引导社会组织参与民生服务和社会管理。社会组织也需要培育、磨合，在发展中规范，以规范促发展。

目前我国政府在保障房的提供中包揽过多，社会力量的积极性没有发挥出来。政府应转变理念，创造条件引导社会力量参与。目前相关的体制机制还没有理顺，粗线条的制度设计很难吸引社会资本进入。主要的担忧是利润难以覆盖风险、退出机制缺位、政策不确定。因此，政府应建立更合理的风险分担机制，营造良好的政策环境，减少社会力量在融资、建设、销售过程中的不确定因素。

（三）鼓励公众参与社区管理，重视保障房社区管理在社会管理中的基础作用

美国的经验表明，社区公共事务具有复杂性、分散性和多样性，针对社区中存在的问题，应当动员社区居民广泛参与解决问题，让居民从自身利益出发参与社区管理，并在此过程中实现社区的共同归属。人民自愿参与的社会管理才是真正有效的社会管理，人民自觉创造的社会稳定才是真正的社会稳定。

我国目前社会管理协同不够，社区建设和社会组织建设不够成熟。轻视社会协同，会导致政府习惯性统管一切。社会管理服务的重心在社区，我们要紧紧抓住社区这个支撑点，注重发挥社区在社会管理服务中的基础平台作用，推进社区管理主体多元化，培育居民参与社区治理的能力。注重发动群众自我管理，把社区建设成为“管理有序、服务完善”的品质生活共同体。

保障房低收入家庭多、空巢老人多、残疾人和病人多，社区管理难度更大、更特殊。保障房社区管理也是一场社会管理变革，必须把公共服务、基层社区和社会组织引入保障房小区。创造性地开展社区服务，促进不同职业、文化背景群体的和谐相处，是住房保障工作的最终目标。应畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障机制，引导居民主动参与社区管理，建立由社区居委会、物业服务机构、居民代表参与的社区议事协商制度，使行政机制、市场机制、自治的社会机制在社区内有机整合，发挥社会组织的协调整合、排忧解难功能，通过购买公共服务等形式，探索建立“政府指导、小区自主、市场运作”的物业管理或准物业管理模式。

（四）社会管理体制机制应与城市化进程、经济发展阶段相适应

美国内战后，伴随工业化的迅速发展，城市化进入鼎盛时期，城市人口占全国总人口的比重由1790年的5.1%跃增至1920年的51.2%。人口激增，城市房屋无法满足需求，致使住房十分拥挤，住房短缺带来大量社会问题。美国政府通过投资建设公共住房，为低收入群体提供住房保障，缓解社会矛盾。20世纪70年代，美国中心城市在经历了六七十年代人口和产业外迁、“产业空洞化”的阵痛后，实现了功能的转变，完成了工业经济向服务性经济的转换和升级，走上了复兴之路。部分白人中产阶级居民向中心城市回流，使房租和房价加速上涨，超出了中低收入家庭的负担能力。这一时期，美国政府向低收入者提供的金融和税收支持显著增加，以促进公民在住房上的公平。

面对城市化和经济社会的快速发展，中国还没有形成与之相适应的社会管理体制机制。近年来，中国城市化进程加快，2011年我国城镇化率达到51.27%，流动人口已达到2.2亿。而在目前“户籍人口—流动人口”的二元社会管理模式下，流动人口在劳动报酬、子女教育、社会保障等方面未享受到平等的社会福利和国民待遇，未能真正融入城市社会。国家“十二五”规划中已经明确提出，城镇化是未来新的经济增长点，城市“非正规”移民逐步转为城镇居民是推进城市化的重要任务。目前的社会管理模式强化了不同人群的社会区隔，与经济结构所要求的流动人口产业工人化、市民化不相适应。特别是这一群体的住房问题十分突出，大部分城市的住房保障只向户籍人口提供，住房难题导致这一群体的压抑感、漂泊感、焦虑感成为普遍现象。因而，中国的社会管理要与城市化进程、经济发展阶段相适应，从制度上、社会福利上、利益结构上、观念上消除对流动人口的排斥。在住房保障制度的顶层设计中，要充分考虑对流动人口的住房保障，解决他们的后顾之忧，增强其安全感和幸福感，可以稳定劳动力供给以延缓人口红利的消失、缩小城乡差距、改善收入分配，对于我国城市化的可持续、社会公平正义具有十分重要的价值。

（五）社会管理要统筹规划，政策设计要有前瞻性

社会管理要增加政策的前瞻性、超前性，要统筹经济发展、民生改善、社会稳定，针对民众最关心、最直接、最现实的利益问题，针对影响社会和谐稳定最突出的问题，进行系统研究、整体规划，避免引发社会矛盾和增加后续政策纠错成本。在这方面，美国有深刻的教训。在公共住房项目中，美国1937年的立法明确规定公共住房不得与私有市场上的住房竞争，项目建设有严格的资金限制。为了不超出建设预算，建设中追求成本最小化，建筑材料是次等的，施工也是粗糙的。公共住房建设的成本节约措施后来被证明是极其短视的。粗制滥造的建设常常使得后期的维护和修缮费用非常高。破败的公共住房在一定程度上也导致了贫困的集中。另外，最初的立法还影响了公共住房的选址——使得公共住房多座落在低收入、通常有少数族裔居住的社区，也造成了贫困人口集聚和种族隔离，带来大量社会问题，如20世纪60年代以黑人为代表的低收入阶层不断抗议住房条件引发骚乱。贫困集中引发复杂和持续的城市社会分裂问题，还因为穷人聚居地区消费和纳税能力低下而导致该地区商业与公共物品投入匮乏，从而形成城区败落的恶性循环。糟糕的质量、管理和治安，以及用于更替磨损居住系统和进行必要维护的资金不足使得公共住房逐渐成为弱势群体和穷人的避难所，贫困度越来越集中。1950年公共住房的居民平均收入约为国民平均收入的57%，到20世纪90年代中期则不足20%。[5]

目前，中国一些地方政府急于完成中央下达的保障房建设数量指标，一味强调进度，尤其是在地方建设资金不足、积极性不高的情况下，进度冲动难免埋下质量隐患。一些地方因工期过短，保障房建设中施工、监理、建材等一系列企业招投标流程被弱化，致使建设质量监管流于形式。另外，因为没有上级的相应考核，地方政府对如何利用保障房没有给予足够的重视，导致在决策中对保障房的布局没有规划统筹，项目没有经充分的科学评估和市场调研就匆匆上马。在保障房周边，包括交通、购物、教育、医疗等生活配套设施在内的居住条件并不完备。从长远来看，不重视统筹规划就会出现资源浪费、贫困集中等问题。因此，我们要从社会管理角度做好前期规划设计，同时兼顾补充住房缺口和降低贫困集中这两个目标，要注重观念的转变、要素的集成、资源的整合、方法的改进，努力破解各种体制性障碍、机制性束缚和保障方面的困扰，从而最大限度地降低后续政策纠错的成本。在选址和土地供应环节上着眼城市的整体利益和长远利益，避免形成大规模低收入人群过度集中的地区，促进不同社会阶层的适度混合，通过公共权力调控城市空间资源的分配。学习美国，在商品房中配建保障房，降低建设、生活成本。

（六）引入市场力量时要做好制度设计，避免私人部门的道德风险损害公众利益

政府利用市场主体的体制、资金、信息等方面的优势来实现公共政策目标，而市场主体利用政府所提供的市场、政策优惠、资金等方面的优势来追求盈利目标。但市场机制被引入公共服务的提供后，仍难以摆脱市场缺陷的内在制约，特别是存在市场缺陷与政府缺陷结合的危险。在这次美国的金融危机中，这一点表现得尤为明显。政府在运用住房金融市场实现住房公共政策目标时，为提高效率而过度依赖市场的力量，反而影响到政府公共目标和公众利益的实现。美国政府对市场力量监督不力，在利益的驱动下，经纪人向借款人恶意推销贷款，评级机构刻意提高产品信用等级，加剧了交易信息不对称的矛盾，影响了消费者利益。联邦储备银行的两个监管机构还阻止了地方政府试图限制次级贷款创新过滥的行为。[6]金融危机发生后，美国新增数百万失业者，同时政府出手救助金融机构，被批评为用纳税人的钱救助危机的制造者。美国民众打出“控制华尔街”，“99%反对1%”,“大富翁，你的末日到了”等口号反对华尔街的示威运动由纽约走向全国，引发了许多社会矛盾。

在我国的社会管理中，一方面，政府要关注社会目标实现过程中可能借助的市场机会；另一方面，也要有效监督这一过程中可能出现的风险。目前我国保障房面临融资难题，如何利用金融创新，将僵化的政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的市场运作显得尤为重要。因此，在推动金融创新的同时，要注重与之配套的风险管理机制建设，避免市场的逐利性影响到公共利益。

注释：

[1] 丁元竹《美国社会管理体制的特点和对中国的启示》，载于2005年12月9日《中国经济时报》。

[2] 陈爱蓓《西方国家依法推进社会管理的理念、路径及其借鉴》，载于《江海学刊》2011年第5期。

[3] 相关数据参见 R.Allen Hays，The Federal Government

and Urban Housing，Albany，NY:Sunny Press，1995；

G.A.Byrne，K.Day & J.Stockard，“Taking Stock of Public Housing.Paper presented to the Public Housing Authority Directors Associations”,see http://www.xiexiebang.com/doc/FY10presidentsrequest.pdf.2009c.[4] 宋博通《从公共住房到租金优惠券——美国低收入阶层住房政策演化解析》，载于《城市规划汇刊》2002年第4期。

[5] M.K.Nenno，Ending the Stalemate：Moving Housing and Urban Development into the Mainstream of

Americas Future，Lanham，MD：University Press of America，1996.[6] D.Immergluck，Foreclosed：Highrisk Lending，Deregulation，and the Undermining of Americas Mortgage Market，New York：Cornell University Press，2009.