设区的市行使地方立法权应当着力处理五大关系

第一篇：设区的市行使地方立法权应当着力处理五大关系

设区的市行使地方立法权应当着力处理五大关系

2015年3月，立法法修改，全面赋予设区的市地方立法权。这是我国立法体制的重大变革，也是地方治理领域的一项重大突破，将推动地方事权制度化，更将有力发挥立法在地方改革中的引领和推动作用。具有“普适性”的中央立法一般只对各领域作出原则性概括性的规定，地方则主要围绕“贯彻实施、配套补充、先行先试、自主创新”的定位与功能开展立法。根据立法法规定，处于立法体制中较低位阶的设区的市行使地方立法权，则在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域提供制度供给。根据唯物史观，法是以社会为基础的，法的本质是由政治、文化等各种因素在经济因素起最终作用的条件下相互作用而形成的。与中央和省级立法相比，设区的市地方立法与现实基础联系最为紧密，既由当地经济社会情况决定，也直接接受当地实践检验，更为“接地气”也更快“落地”。设区的市实现“立良法促善治”的目标，不仅要从纵向上把握与中央立法及本省地方立法的一致性，还要从横向上把握城市经济社会发展的协调性，着力处理五大关系。

一、党的政策与立法决策

党的政策是党为实现一定政治目标而作出的政策决策；立法决策是立法主体基于客观实际和利益需要进行权衡，而作出采取立法手段、方略与模式的决定。从我国立法实践来看，党的政策一直是立法决策的依据，党的政策指导立法、党的政策作为立法方针和先导战略、将党的政策直接条文化等都是二者紧密结合的具体体现。党的十九大报告指出，必须把党的领导贯穿落实到依法治国全过程和各方面。总书记强调：要正确处理党的政策和国家法律的关系。我们党的政策和国家法律都是人民意志的反映，在本质上是一致的。党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。

当前，设区的市处于地方立法的初始阶段，既要激发立法主体的积极性和创造性，又要防止冲动立法、盲目立法等现象，必须在党的领导下开展地方立法，确保党的政策与立法决策紧密结合。一是发挥立法决策的政治性，在选项源头主动对接中央改革大势和当地党委发展大局，把立法同经济社会发展总体战略结合起来，确定“重点领域”和立法时机，确定地方性法规的原则和规则。二是发挥立法决策的沟通性和交涉性，通过重大事项报告、重大问题请示、预测和调研活动，找准党的政策与立法决策的最佳结合点，力求二者同向同调，使改革举措有相应的配套法规。三是发挥立法决策的抉择性和自律性，围绕当地试验性、探索性的改革举措做好制度设计，将通?^实践证明有效的改革措施定型化，使之成为法规条文。

二、权力与权利

从过去省和较大的市地方立法来看，地方性法规大多数为“管制型”立法，突出对社会的管理甚至管制，偏重于为行政机关“立权”，赋予其较多的行政职权，包括行政处罚权、行政许可权、行政强制权，对其责任规定条款较少，但对行政管理相对人处罚规定条款较多。这种“管制型立法”，一方面，为规范行政许可、打击违法行为提供依据，维护社会秩序和公民的合法权益；另一方面，行政处罚、行政许可、行政强制过多过乱则会加重社会负担，难以保证公民的合法权益。

党的十八大以来，政府职能发生根本性转变，逐步走向法治化轨道。新形势赋予立法新的时代使命。我国法的作用将更侧重于保护权利，兼顾效益与公平，保障经济社会公共事务的发展。设区的市行使地方立法权，应当正确处理权力与权利这一对核心法律关系。一是要树立科学的立法理念。信春鹰在《关于地方行政立法的几个问题》中指出：“权利保护是宪法原则，也是立法权、行政权的正当性来源。”立法的重心应当从为行政部门“确权”到为其“立责”，从过去的“管制型立法”转向“服务型立法”上来，树立与经济社会发展相适应的、以权利为主体、以服务为宗旨的新理念。二是完善民主立法程序机制。把握现代民主政治的价值目标和使命要求，为公众参与立法的程序提供制度性保证，推动立法决策反映公民权利诉求。三是在立法内容上突出“立责”与“维权”。在立法价值取向、立法宗旨、立法精神乃至基本规则中合法合理处理公权力与私权利的关系，从维护公权转向规范公权、保障私权、尊重人权，既对行政机关授予适当的权力，又对其权力予以必要的责任、约束和规制。

三、法律稳定性与改革变动性

立法是动态的实践过程，但法律的规范和固定决定其当然的稳定性。改革是自我发展与完善的过程，既要求在稳定秩序下进行，又要求具有及时的创新的制度规则来刺激。如果法律一成不变，既无法实现立法与改革决策相衔接，更无法保障改革决策的顺利推进。美国大法官卡多佐也说：“法律就像旅行一样，必须为明天做准备，它必须具备成长的原则。”设区的市地方立法的定位和功能的特殊性，更要求其必须具有适应性，因此，要着力处理法律稳定性与改革变动性的辩证关系。一是把“同步立法”“经验立法”“超前立法”方式综合运用起来。地方立法要体现时代性、增强预见性、把握规律性、富于创造性。既要与改革决策同时谋划、同步立法；又要不断总结实践经验、探索内在发展规律，总结经验式立法；更要适度超前谋划，用立法引领实践推动改革。二是要把“立改废释”综合运用起来。地方立法绝非一立了之，而是应当顺应时代发展，运用“立改废释”多种手段，不断调整和完善法规制度。三是要适应客观规律，把握“精细立法”度。在立法决策时加强预测，把准立法与市场的发展趋势，使现行立法合乎未来的发展规律，符合社会的发展目标，符合改革的方向。英国霍布斯在《利维坦》中指出，“良法就是为人民的利益所需要又清晰明确的法律。”地方性法规必须明确规范可操作，但亦可通过保持基本确定性的同时，保持一定的灵活性，这既是赋予执法者合理裁量权的必要，也是立法指引的必要。涉及法规生效时间、解释机构等技术性规定的技术性条款和涉及解释核心概念含义的概念性条款偏重于确定性；涉及法律精神和法律目的的原则性条款和涉及权利、义务、权力、责任、行为模式和法律后果的规则性条款应当注重确定性和灵活性相结合。

四、全局性与局部性

立法法规定地方立法权限包括：为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；地方性事务中需要制定地方性法规的事项；在全国人大及其常委会专属立法权之外，中央尚未立法的事项。同时，也规定设区的市人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以……制定地方性法规。均对设区的市地方立法提出“不抵触、可操作、有特色”三个原则，要求处理好全局性与局部性的关系。一是不与国家法律、行政法规和本省地方性法规相抵触。要服从中央大政方针，维护中国特色社会主义法律体系的一致性和普遍性。实施性立法要严格遵守上位法规定，国家没有立法的自主性立法要遵循法律的精神和基本原则。二是注重立法项目与本地区乃至外部经济社会发展大局的协调。设区的市地方立法突出在“地方性”和“特色性”，应当突出问题导向，既从本地区实际出发，着力解决本市经济社会发展过程中急需通过立法解决的重大问题，包括公民权利义务的设置，政府管理秩序的设计、法律责任的确定；又要把握所涉及的某一个领域与其他相关领域的关系。如设区的市关于大江大湖方面的立法，由于其结构特性，既涉及环境保护，也可能涉及历史文化保护；既要统筹考虑大江大湖本身的系统性，还要考虑其跨地区、跨区域情况，避免盲目立法、重复立法甚至立法分割现象。

五、成本与效益

从经济学来讲，立法是一种经济活动，涉及社会资源的最优化配置。经济学的基本原则就是效益最大化。我国立法实践也大抵如此，一般是先制定市场经济迫切需要的、全局性的法律，因为这些立法是最符合市场需求的产品，（国家、政府和社会）可以取得最大的效益。但立法也是一项政治活动。陈端洪所著《立法的民主合法性与立法至上》中提出，立法过程是利益分配的过程，正义而不是真理是立法的最终价值准则。因此，立法应当在控制成本的前提下，既要释放出经济效益，更要注重其社会效益。设区的市地方立法涉及城乡建设与管理的，要协调处理好政府管理、城乡居民以及参与基础设施建设的合作企业等三方面关系；涉及环境保护的，要协调处理好企业生产、群众生活、可持续发展等多方面的关系；涉及历史文化保护的，从开发、利用与传承的角度出发，处理好地方发展需要、群众精神需求等各方面的关系。

基于经济社会发展的需要在某些领域授予设区的市地方立法权，先制定地方性法规，然后再制定全国性法律的指导思想和立法思路也源于上述经济学原理，其效益和价值体现在地方立法进行必要的探索创新。设区的市地方立法，既应当考虑立法活动付出的成本、社会共同遵守的成本和执法司法成本等；更应当衡量立法成本与立法效益，关注立法对城市经济社会发展的推动力和反作用，注重制度设计与创新，为地方立法探索出新的发展空间。

（作者单位：湖南省常德市人大法制委）