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第一篇：粮食直接补贴政策的实效研究及对策建议.docx改后行驶

粮食直接补贴政策的实效研究及对策建议

粮食直补政策是国家为保障粮食安全、刺激粮食生产而出台的一项重要惠农举措，但在政策实施中却出现了政策瞄准机制出现偏差、补贴资金使用绩效低下、补贴方式不利持续发展补贴政策缺乏有效激励等问题因此，本文有针对性地提出重构粮食直补政策的瞄准机制，探索粮食直补政策新的补贴方式，实行与物价水平挂钩的动态补贴机制，坚持数量安全与质量安全、生态安全并重，完善粮食直补政策的相关配套措施等五大对策建。

新中国成立以来，随着我国经济社会不断发展，工农关系开始转变，农业发展日益受到国家重视自党的“十六大”提出“统筹城乡”的发展战略以来，国家不断加大“三农”投入粮食直接补贴，就是国家为进一步促进粮食生产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性和增加农民收入而出台的对农户直接给予补贴的一项重大优惠政策四川作为传统农业大省，其粮食供给对全国粮食安全有举足轻重的影响，对四川省粮食直接补贴政策的实施 效果及存在问题进行研究，将会对粮食直补政策的改革，保障国家粮食安全具有积极的探索意义。

一、我国实施粮食直补政策的意义

1激发了农民的种粮积极性

从199s年到2003年，我国粮食产量逐年递减，从2004年始国家中央政府先后多次强调国家粮食安全问题，而且各级政府也开始进行政策引导。在1998年粮食产量达到了历史高点的51230万吨，到2003粮食产量下滑到43070万吨的水平，比1998年的历史高点下降了1 CYlc，是一个比较大的下降幅度但从2004年开始，粮食产量又有了一个缓慢的上升，2004年此后的五年时间里，粮食产量始终保持在46000万吨的水平以上，2004年实现环比增长9'/c ，2008年的粮食产量达到历史高点的52500万。n屯可以看出，2004年后的粮食总量增长趋势与粮食直补资金的增长趋势趋于一致从2004年始执行粮食直补政策在客观上提高了农民收入，在广大农民思想中基本形成了“国家重视粮食生产，多种粮多补贴”的想法，对将来的粮食种植而积恢复产生了政策推动作用。

2为调整财政支农政策探索了方向

按WT(〕规则，对不引起贸易扭曲的政策即“绿色”政策免予减让在粮食流通环节实施价格补贴，属于需要削减的“黄箱”政策而与价格不挂钩的粮食直补政策，是对农民的生产性补助，属符合WTO规则的绿箱政策这种改革探索为改革财政支农资金方式提供了有益借鉴，在调整农业补贴支出方向时，要将政策转向利用这些“绿色”政策，把它作为支持农业发展主要手段

3有利于缓解基层干群矛盾

实行粮食直补政策，让广大农民群众切实得到了实惠，改变了过去因负担重而对基层干部有抵触J隋绪的现象，赢得了民心，大大减轻了农村干部的工作压力，极大缓解了农村干群矛盾。建立银行账户，实行“一卡通”的发放方式，避免了因乡村干部克扣、挪用补贴引发的干群矛盾等问题，也减轻了乡村干部的补贴发放工作负抵同时，也避免干部在发放补贴款时因信息不对称、发放金额多寡等原因引起的干群关系紧张

二、我国粮食直补政策面临的新形势和新变化

我国粮食直补政策的初衷是直接对粮食主产区农民进行现金补贴，以刺激农民种粮积极性，确保粮食安当盗但我们应当看到，与政策出台时相比，农业、农村经济形势发生了较大变化，使得粮食直补政策在一定程度上出现了不适应}h}

1、经营主体由单一农民变为多元化实体

随着劳动力大量转移、土地流转的推进，以及国家种粮补贴力度的加大，规模化粮食种植具有高的比较收益c大量工商资本在基层政府的鼓励下进行农地流转，使得农地向规模化经营业主流转和集中的态势不断得到进一步强化

2农业产业由单一经营变为多功能开发

在传统农业快速向现代农业迈进中，由于传统大田作物效益低下，调整农业内部结构，发展高效经济作物逐渐成为各地区的农业发展规划重点，农业产业结构基本以粮食为主的格局被粮经作物日趋对等的种植格局所替代据我们调查还发现，工商资本为了逐利而进行的农地规模化流转，倾向于发展经济效益更高的经济作物，甚至借休闲农业、观光农业之名发展非农产业之实农地规模化流转导致的土地利用结构变化的趋势，不仅导致粮食作物种植而积下滑，而且还会占用大量土质肥沃的良田，改变农地使用性质，对国家耕地红线和粮食安全政策形成挑战在种植区内，原本补贴粮食的钱有可能被用于补贴经济作物，被用于农业开发，导致粮食直补等同于农业直补、农村直补，失去了引导激励粮食生产的作用。同时，设施农业、立体农业、旱作农业、生态循环农业的发展，优质高产产业示范基地的建设，也改变了传统农业零碎化的落后生产方式以往补贴只重视农业在粮食供给上的功能，忽视了其在产业调整、生态保护、社会稳定、文化传承方而的功能，而这些功能正越来越受到现今社会 重视粮食直补只重数量、只补农户的政策指向逐渐不符合现代农业的发展需戛

3收入渠道由单一务农变为多形式就业

随着城乡统筹的进一步深化，社会融合度提高，大批青壮年劳动力转移到城市就业，务工收入成为其主要收入来源，农民只能代表身份，己不能代表职业农民自由择业倾向与可能性得到增强，农民家庭内部的分工得到迅速发恳在农村工业化迅速推进地区，纯粹经营农业特别是种植业的农户己经不多，取而代之的是出现了越来越多与农业不相干至少不是农业的农户。农户家庭内部的分工也逐渐由初期的不稳定状态向专业化发展，大批的剩余劳 动力向非农产业转积收入来源多样化的同时也弱化了粮食补贴收入占农户收入的比重，也为种粮大户的培育提供了条件

4干群关系由对立紧张变为渐趋于缓和

随着国家税费改革取消农业税、增加支农投入等一些列措施的实施，使农民获得了实惠，干群关系缓和了，农民对中央充满了感激之情，国家权利在农村的合法性大为增加(贺雪峰，2008飞同时，市场改革的深化，多元利益主体的发育，有利于农村基层民主政治的发展和公民民主意识的成长，有利于农民利益表达和民主参与过程的有序化、制度化和对国家权力社会监督的机制化乡村治理环境的不断改善，干群关系的渐渐趋于缓和，为创新粮 食直补政策提供了良好的外部条性 三、四川粮食直补政策实施中存在的问题

1政策瞄准机制出现偏差

(1)异化为普惠式的农民收入补贴政策四川省粮食直接补贴方式是以计税耕地而积①为依据核算补贴资金，不管农民是否种植粮食，只要拥有农田的土地承包经营权，都可平均地得到粮食直补资金，“粮食直补”变成了“农田直补”。其造成的结果是得到补贴的不一定是种粮户，种粮者也没按种粮而积的多寡来享受补J!}o这种采取补贴与粮食种植而积或销售数量不挂钩的“普惠式、大锅饭、平均主义”的补贴方式，分散了粮食补贴的口;}

(2)演变成非均衡的承包土地补贴政策据我

们调查，全省以土地而积为依据来分配补贴的方式，绝大部分补贴是给土地的承包户，而不是实际耕作者，补贴并没有对粮食生产行为产生激r}o也有学者通过建立计量模型，得出结论:无论描述性统计分析还是多元回归分析，都没有证据表明粮食直补和农资综合补贴扭曲生产者的决策，粮食播种而积变化与粮食直补并不相羌同时，由于“普惠式”的发放方式，许多农民将其简单理解为党和政府的 “关心款”，而与粮食种植没多少关系。据我们调研 发现，四川省通过“一卡通”的方式将补贴直接发放到农户手中，绝大多数农户都不知道丰「贴的发放时间、发放标准和发放金额，并且将各种补贴款项混为一谈，对直补政策的理解有悖于政策设计的初衷反而，因农民应税土地上无论种什么作物，甚至种树、养鱼、荒芜，都可照领“粮食直补”，种粮者明显感到吃瓜而土地承包经营权长期不变，“生不增、死不减”的农村土地政策又导致随着人口的自然增减，农户间土地而积差距越来越大，由此获 得的粮食直补资金也相差较多。农民往往“不患寡而患不均”，半良食直接补贴不仅未对农户种粮产生较直接激励作用，而补贴额度的不公平性反而对农户的种粮积极性带来了消极影响。

2补贴资金使用绩效低下

(1)贴水平难以起到刺激种粮积极性的作用。四川省是传统农业大省，人多地少的土地资源现状致使农民的平均土地拥有量较少，每户领到的粮食补贴很低调查发现，不少农民“知道每亩地每年一共有一百多块钱的补贴，就放在那儿(卡上)，不去动它”，补贴金额占家庭收入的比重很小，难以起到调动农民粮食生产积极性的作用。同时，受物价上涨特别是农资价格上涨影响，粮食直补的积极性刺激作用更被冲减而且因为实际上种经济作物的 收益一般远高于种粮食作物的收益，补贴不能改变主粮与其他粮种和经济作物之间的价格悬殊，农民不会因为粮食直补而改变种植计划。如此，势必挫伤种粮农民的积极性，不利于粮田而积的稳定和粮食生产能力的提高

(2)分户分散使用方式难以发挥补贴资金的规模效应从四川省财政厅得到的数据，2009年实际拨付到农民的粮食直补基数为65252万元，2010年农资综合直补和粮食直补资金共计493291万元在每年上半年，一次性通过“一卡通”足额兑付给农户，据测算，将两项直补资金加总，平均每亩补贴只有80元，四川省种粮农户平均每户增加补贴收入270元左右。平均每户每年两百多元的粮食直补资金，对每户而言并不能起到多大作用，但如果一个村集中使用，总资金可以达到7万元左右(按平均每村1000人左右估算飞如果将地理位置相临近的村的丰「贴资金集中，还可以以未来的补贴收入在银行进行质押贷款，将取得更好的资金规模效应

3补贴方式不利持续发展

(1)重粮食产量而忽视粮食质量安W按照种植而积补贴，等于低产田与常产田、高产田同样得到补贴，不能体现粮食质量、粮食产量和管理水平的高低，不利于耕地利用，也不利于推广新品种、新技术和先进经验其次，粮食质量与耕地质量息息相关，在确保粮食质量的过程中，耕地质量是源头粮食直接补贴政策中关于优质粮食与耕地质量的促食质量安全源头有消极影口凤此外，农户在增收的动机推动下，比较重视粮食数量、粮食增产带来的收入的增加，在粮食直补政策对高质量粮食并不存在高激励的现状下，农户对粮食质量安全水平的认识难以得到相应提孔

(2)重粮食生产而忽视农村生态安金即使从政策设计初衷上看，粮食直补只偏重于保证粮食播种而积，提高粮食产量，稳定粮食供纸从现阶段粮食生产的农资使用看，粮食直接补贴政策促进了农民为追求粮食增产而忽视粮食生态安全，对耕地生态、粮食生态安全有较大危害的化肥农药、地膜的使用量呈现上升趋势。四川省作为农业大省，正处于传统农业向现代农业的转型期，绿色农业、休闲农业成为四川省农业发展的新方向。从长远角度看，半良食直接补贴政策在一定程度上加剧了农村、耕地、粮食生态安全的严峻形势。

4补贴政策缺乏有效激励

(1)补贴资金筹集存在一定难度现行粮食补贴主要来源于粮食风险基金，而粮食风险基金按照分级筹集分级包干的原则，由中央与地方按1' 1的比例筹集缺口资金作为专项资金，粮食直补以 “一卡通”的形式发放，在设计的时候并没有预算行政经费，需要基层政府部门自己解Ij'm粮食直补成为一项被动式推动的政治任务，使得一些地方在一定程度上缺乏工作积极}h}

(2)补贴资金的管理成本比较高在社会效益上，基层工作人员更能清楚认识到粮食直补政策的口标偏差性，所以对政策持怀疑态度在经济效益上，基层干部认为直补政策更易让老百姓养成一种依赖性和惰性，是“一事一议”、民办公助等项口的阻要向我们收钱”，在思想上易产生抵触情线在补贴发放上，计算补贴费时费力，发放补贴的成本较高在补贴使用上，从基层干部角度看，补贴资金分散给各个小农户，效益低、成本高，所以更倾向于将补贴 资金集中起来，投资于农业基础设施建i

四、创新粮食直补政策的对策建议

1重构粮食直补政策的瞄准机制

一是进一步探索和完善粮食直补方式，保I漳粮农经济收益，提高农民种粮积极性的作用，使补贴公平、科学、合理，关键要区分“保护粮农利益”与 “保护农民利益”之间的关系。直补政策一定要立足于粮食生产、补贴粮农，而不是补贴农民，更不是丰「贴耕」也

二是试点“存量不动，增量调整”的补贴方式，即原有补贴政策不变，而在未来直补增加量上取消对全体农民的“普惠式”直补政策，实施与粮食种植而积或销售数量挂钩的针对种粮农民的“特惠”政策，充分发挥直补政策对生产环节直接补贴的激励作用，有效地调动农民种粮积极性，促进粮食生产，确保国家粮食安W同时，将直补对象扩展到企业、合作社、家庭农场等种粮主体

三是加大对种粮大户、产粮大县的补贴力度，支持粮食生产的政策措施进一步向主产区倾斜，建立主产区利益补偿机制，推动粮食规模化生产，充分调动地方抓粮、大户种粮的积极性，为实现稳粮保供给起到了重要的支撑作用。

2探索粮食直补政策新的补贴方式

一是尊重农民主体地位，让农民有权选择不同的丰「贴方式的权利。在农民自愿的条件下，与“一事一议”等民主管理方式结合，试点补贴发放与粮食播种而积或交粮数量挂钩的补贴方式试点探索粮食直补资金新增部分集中使用的方式，充分发挥村民自治作用，让村民自主决定是否集中使用补贴资金，以及资金使用方向等内容，使补贴资金使用完全公开、公正、公王

二是试点以村为单位集中使用粮食直补资金的方式，探索粮食直补资金村级使用办I}借助农村信用社、农业银行等金融机构的载体和平台，以粮食直补资金未来收入权为质押，放大财政直补资金规模，使全村的粮食直补总资金量放大到5至7倍的规模，一次性投入到粮食生产所需的村级基础设施项口建设中，有效破解农村小微型基础设施建设缺 乏资金来源的难{狐

3实行与物价水平挂钩的动态补贴机制

一是提高四川省粮食直补标准，在国家粮食直补固定标准基础上，四川省可建立配套动态补贴机制。依据省财政的承受能力和用于直补部分的粮食风险基金数额，参照粮食市场的供求、价格变化，考虑市场粮食价格水平和农民种粮成本加适当的收益，来确定当年补贴标准建立两级账户，与国家财政直补资金分批次补给农户，充分发挥粮食风险基金的调节作用，市场粮价高、农民种粮效益年份可以少补;市场粮价低、农民种粮效益差的弃 份则多丰伙

二是政府加强宏观调控，进一步加大督察力度，加强农资价格监测预警工作机制建设，密切监视诈场价格动态，加强对市场供应和价格走势的分析邪测，及时制定补贴标准，弱化因农资价格上涨对杯食直补等种粮激励作用的冲Wo

4坚持数量妥全与质量妥全、生态妥全并重

一是针对良种补贴的按人头发放的低效现状，建议将粮食直丰「和农资综合丰「贴等合并为一项丰「贝之政策，在粮食直接补贴政策中增加关于优质粮食典耕地质量的促进政策，推动优质粮食的生产、确析粮食质量安全;对采用高质量农种、现代农业技沛的种植农户提高补贴标准，在增收的动机推动下，励农户重视高质量粮食带来的收入的增加，提升不 户对粮食质量安全水平的认i}

二是将粮食直补政策与四川省农业中长期规戈}相结合，在注重粮食产量安全、质量安全的同时，男注粮食生态安金试点多重补贴政策，在与粮食招种而积或粮食产量挂钩的同时，探索对绿色农业、羊机农业的补贴支持政策

5完善粮食直补政策的相关配套措施

一是粮食直补与价格保护手段配套实方故作f传统农业大省，四川多数农村地区仍属小农生产，半峪食市场发育程度较低，粮食政策设计上不能缺少'}l

二是配套解决粮食直补管理经费问题为确析粮食直接补贴公正、透明、准确发放，提高基层形府部门工作积极性，探索从省市财政中配套部分r}金预算粮食直补行政经费机制。

三是完善基层民主自治体制。推进农村地区喂别是粮食主产地基层民主管理制度化、规范化私序化完善村民会议和村民代表会议制度，通返 “一事一议”等民主决策方式来决定各村粮食直接利贴的对象和范凰同时，落实完善土地承包经营朴的收回政策，通过基层民主管理方式决定抛荒农匡的土地承包经营权收回及用途，提高农地利用率

第二篇：对几种农业直接补贴方式的分析与政策建议（范文模版）

对几种农业直接补贴方式的分析与

政策建议

对几种农业直接补贴方式的分析与政策建议2007-02-10 16:49:10

我国加入世贸组织以后，加快建立我国的农业补贴制度，增强我国农产品的国际竞争力，成为一项十分迫切的任务。随着国内粮食流通体制改革的逐步推进，农业直接补贴制度已经呼之欲出。但如何实施补贴，众说纷纭，各个试点地区的做法也不同。本文针对几种主要的农业直接补贴方式，结合目前几个粮食主产区试点工作的实际情况，进行比较和分析，并提出政策建议。

一、农业直接补贴方式的分类和主要形式

⒈固定补贴和差价补贴。按照补贴 的水平分类，农业直接补贴可以分为固定补贴和差价补贴。固定补贴是指对农民的补贴水平在基期的标准计算出来后，在若干年内被固定下来，与特定农产品的市场价格变动没有关系。差价补贴是指补贴水平按照特定农产品的市场价格与政府制定的保护价之间的差价来确定，补贴水平每年随着特定农产品的市场价格和政府制定的保护价的变动而变动。

⒉挂钩补贴和不挂钩补贴。按照发放的依据分类，农业直接补贴又可分为挂钩补贴和不挂钩补贴。所谓挂钩补贴，是根据农户当年特定农产品的生产或交售数量，向其发放补贴。按照挂钩的依据，挂钩补贴又可分为与农户特定农产品生产数量挂钩的补贴和与农户特定农产品交售数量挂钩的补贴。按照农产品实际生产数量发放补贴在我国几乎是不可能的，补贴发放多是依据农户的播种面积。

按照交售数量发放补贴，通常是以

向国有粮食企业交售的农产品数量为依据，在实践中有两种类型：价内补贴和价外补贴。价外补贴是指政府事先确定补贴的标准，农民交售粮食时，除按照市场价格计算取得销售收入外，还按照确定的标准获得一定的直接补贴收入。价内补贴是指粮食购销企业按照政府制定的保护价和收购数量，向农民收购粮食，事后政府测算一个市场价，把保护价与市场价之间的差额补贴给企业，农户所获得的补贴暗含在保护价中，称为价内补贴。从形式上看，价内补贴和以往的保护价没有多大差别。但政府和粮食企业的关系有非常大的转变，政府不再像以往那样，对粮食购销企业收购的粮食大包大揽，而是只负责保护价和市场价之间的差额，也就是把市场价与保护价之间的差额通过粮食企业支付给农户，粮食企业以市场价作为自身的购进成本参与市场竞争。

所谓不挂钩补贴，是按照农户基期特定农产品生产、交售数量，或者计税

土地面积、计税常产向其发放的补贴，与农户当年该产品的生产及交售数量不挂钩。目前，我国试点地区不挂钩补贴主要是按照农户计税土地面积或者计税常产发放的。不挂钩的补贴在操作上有不同的形式：一种是与税费一条线运行，即可以与税费抵扣的方式；另一种是与税费两条线运行，即不与税费相抵扣的方式。

⒊农业直接补贴的几种主要形式。综合起来，农业直接补贴的形式主要有：不挂钩的固定补贴、不挂钩的差价补贴、挂钩的固定补贴和挂钩的差价补贴。

二、不同的农业直接补贴方式，其政策目标和作用有很大差异

⒈不挂钩的固定补贴方式。首先，不挂钩的固定补贴是一种农民收入支持政策，具有普惠性，对农户的生产种植意向没有影响，属于绿箱政策的内容，在世贸组织农业协定中不受限制。其次，不挂钩的固定补贴有利于我国农业的战略性结构调整。实际上，这种不挂钩的

固定补贴都是按照计税土地面积或者按照计税产量发放的，即有承包土地的农户，不论种植何种作物，均可享受补贴。和以往粮食价格支持政策相比，这种补贴方式促使农户按照比较效益进行种植业结构调整，从而有利于推动我国农业战略性结构调整目标的实现。第三，不挂钩的固定补贴实际上是对原有土地税费负担的抵减，减少了土地的负担，降低了农产品的间接生产成本，有利于增强我国农业的国际竞争力。从安徽试点的经验看，这种补贴的效果确实减轻了农民的税费负担。在试点县安徽来安，农民所获得的补贴大体相当于其缴纳农业税及其附加的。

⒉不挂钩的差价补贴。与不挂钩的固定补贴一样，不挂钩的差价补贴也是一种收入支持政策，具有普惠性，也是按照计税土地面积或者计税常产发放的，也属于绿箱政策内容，有利于我国农业结构调整和我国农产品国际竞争力的增强。由于与特定农产品市场价格变

动相联系，不挂钩的差价补贴对农户的种植意向仍然有一定的影响。对于不种植该产品的农户来说，这种差价补贴与种植行为没有关系；但对于种植该产品的农户来说，补贴实际上弥补了市场价格变动对其收入的影响，即在市场价格水平较高的时候，补贴的水平较低，而在市场价格较低的时候，补贴水平相对较高。差价补贴具有反市场周期的收入支持作用，减小了农户种植特定农产品的市场风险，增强农户对该产品的种植意向。

⒊挂钩的固定补贴。挂钩的固定补贴属于特定农产品生产支持政策。由于把补贴同特定农产品生产联系起来，对于该产品的生产有激励作用，影响农业的生产结构，属于黄箱政策内容。根据我国加入世贸组织所作的承诺，对特定农产品生产的支持水平不能超过该产品生产总值的。这种标准固定的补贴，相当于在一个固定水平上抬高了特定农产品的价格水平，或者降低该产品的生产

成本，增强了该产品的国际竞争力。由于补贴标准不随市场价格的变动而变动，这种补贴方式没有削弱市场供求变动对该产品生产的调节作用。

另外，就补贴与生产数量挂钩和与交售数量挂钩两种操作方式而言，后者是把补贴与农户向国有粮食企业交售的粮食数量挂钩，增强了国有粮食企业在粮食收购市场上的竞争优势。但由于农户向国有粮食企业交售的产品数量仅是其全部出售产品中一部分，补贴对农户生产的支持作用大大减弱了。

⒋挂钩的差价补贴。挂钩的差价补贴同样属于特定农产品生产支持政策，影响农业的生产结构，属于黄箱政策内容。由于补贴的标准随特定农产品的市场价格变动而变动，具有较强的价格支持作用，实际上减小了市场波动对农民生产的影响，稳定了该产品的生产。另外，把补贴与交售数量挂钩，仍然是增强了国有粮食企业在市场竞争中的优势地位，减弱了补贴本身对农户生产的支

持作用。

三、不同补贴方式的可行性操作的难易程度之间存在的差别和问题

⒈不挂钩的固定补贴方式操作相对简便，农民容易得到实惠。首先，在农村税费改革过程中，各地对农户的计税土地面积和计税常产进行了全面的测量和评估，资料健全，农户普遍认可。补贴标准确定后，按照农户的计税土地面积发放补贴，变得十分简便。其次，这种方式透明度高，计算方法简单，各级政府的截留和挪用相对较少，农民容易得到实惠。第三，由于补贴标准是固定的，只要基期标准制定合理，可以防止地方政府把补贴方式转变成财政减负的手段。

⒉不挂钩的差价补贴在补贴标准的确定上有较强的主观性。与不挂钩的固定补贴一样，利用农村税费改革的成果，这种补贴在分配上不存在太多的困难，但在补贴标准的计算上存在漏洞，地方政府可能低估差价，降低补贴标准。

由于在特定农产品市场价格的调查和计算过程中存在很多主观因素，在目前各级政府财政比较困难的环境下，地方政府为了减轻财政负担，有可能在计算市场价格的过程中有意提高市价，低估差价，降低对农民的补贴标准。

此外，补贴水平的变动也容易造成农户和基层政府之间的矛盾。如果按照计税面积发放补贴，并且与农业税抵扣，那么农户会把这部分补贴误认为是税费负担的减轻。当补贴水平下降，农户需要缴纳的农业税费负担增加时，农民会认为是地方政府擅自提高了税费负担，从而产生误解。有鉴于此，试点县安徽来安在补贴发放时特别强调，补贴不能与税费抵扣，要求农户必须在缴纳农业税费完毕后，带着身份证和税费缴纳完毕的收据，到财政所领取补贴。而且在宣传中明确说明，补贴标准是一年一定。这样，大大增加了补贴发放的组织成本。

⒊挂钩的固定补贴在操作上相对困难。挂钩补贴的分配依据有两种：农

户种植特定农产品的实际面积和农户交售特定农产品的数量。与农户当年特定农产品生产面积挂钩的补贴方式，由于农户种植面积每年都要变动，需要年年层层上报，成本高，准确性差，操作困难，透明度差，补贴资金很容易被截留。湖南省是以实际中晚稻种植面积为分配依据进行补贴的。××年，湖南省在放开粮食购销市场的同时，拿出万元对个粮食主产区进行补贴。按照设计方案，补贴发放是以当年实际中晚稻种植面积为依据。但我们在调查中发现，各村上报到乡、各乡镇上报到县的中晚稻种植面积与实际面积有很大差异（似乎是与上级政府讨价还价中确定的），而且补贴都被截留在乡镇，根本就没有下发到农户。

与农户特定农产品交售数量挂钩的补贴方式，一般是通过粮食部门按照农户实际交售的农产品数量，把固定水平的补贴发给农户。为了控制补贴总量，一般要事先确定好补贴的总数，带来的一个难题是如何分配补贴数量。从理论

上讲有三种办法：一是按照计税土地面积进行分配，虽然操作简便，但难以实现对粮农支持的目的。二是按照固定基期向国有粮食企业交售的数量进行分配，也存在同样的缺点。同时各村都没有农户以往向国有粮食企业交售数量的详细资料，难于取得农户的认可。三是按照当年农户的产量进行分配，虽然可实现对农户的支持，但也有缺点：一方面每年要对产量进行测算，工作量和操作难度较大；另一方面在层层汇总中，透明度差，容易发生截留和虚报的情况，也难以得到农户的认可。

此外，把补贴与农户向国有粮食企业交售的特定农产品数量挂钩，事实上造成了国有粮食企业与其他收购主体之间的不正当竞争，影响了多元化市场主体的形成与发展，而这正是我国粮食流通体制改革成功与否的关键。同时，按照农户向国有粮食企业交售农产品的数量发放补贴，依然难以解决粮食企业的压级压价问题，实际上农户还是难以享

受全部的补贴。

××年，湖北省放开了粮食购销市场，同时省财政安排亿元对个主产县市的亿商品粮实施定额补贴。在补贴粮数量分配上，省里按照产量和收购量向对各县市分配价外补贴粮数量。各县市向乡、村、户分配的具体方法比较混乱，有的按照原有粮食定购任务数量，有的按照产量和以往的粮食交售数量相结合等办法，透明度都不高，部分地区补贴粮数量的确定是下级政府与上级政府在进行暗箱操作。我们所访谈的农户甚至不知道自己补贴粮的具体数量，而且对于补贴粮的多少并不在意，说明农民实际获得的收益并不多。例如，在实施价外补贴的湖北省枣阳市兴隆镇，农民反映，由于国有粮食购销企业对中晚稻的水分、杂质含量提高了要求，实际收购价格（不包括价外补贴）明显低于商贩。

⒋实施挂钩的差价补贴在操作上的困难和问题更多。挂钩的差价补贴有两种：价外补贴和价内补贴。就价外补

贴来说，其困难与挂钩固定补贴类似。而对于价内补贴而言，困难则更多。首先，受财力的限制，实施价内补贴的地区同样要实施总量控制，这样如何分配价内补贴粮数量仍然是一个难题。其次，测算各地粮食的市场价格也非常困难。实施价内补贴方式的河南省，把全省划分为个价区，每年由物价部门对个价区月至月的夏粮价格进行监测和测算，把个月测算的价格平均计算，即为各价区当年的市场价格。由于在实际中市场价格频繁波动，价区内各县市的市场价格也有差异，容易造成补贴资金的流失，也带来各价区国有粮食企业的苦乐不均。第三，给个别粮食收购企业以可乘之机，借部分农户没有交售保护价收购粮之际，把市场价收购粮作为保护价收购粮，冒领财政补贴资金。此外，仍然存在国有粮食部门压级压价现象，以及由此带来的国有粮食企业与其他收购主体不平等竞争的问题。

四、对农业直接补贴方式的几点政

策建议

⒈抓住粮食流通体制改革的有利时机，建立对农民进行直接补贴的制度。随着各个粮食主产区粮食购销体制改革的推进，原有的保护价政策已经逐步被取消。在目前粮食生产总量平衡、丰年有余的形势下，粮食价格波动难以避免，我国加入后，国外廉价粮将对我国粮食价格产生很大的压力，农民（特别是中西部以粮食生产为主业的农民）收入会受到很大影响。为了减轻农民的损失，把原有粮食风险基金的大部分转为用于对农民的补贴，是改革粮食购销体制和转变农业补贴方式的题中应有之义。需要指出的是，原有粮食购销体制难以维系的原因，是高达数千亿并逐年增加的粮食积压贷款和逐年增多的粮食购销企业的亏损挂帐，粮食风险基金的现有规模对政府的压力并不大。随着原有的粮食购销企业老库存的消化，把这部分粮食风险基金转为对农民的直接补贴是能够实现的。

⒉鼓励地方建立不挂钩的固定补贴制度。一方面，鼓励或者要求各粮食主产省按照计税土地面积对农民进行直接补贴。税费改革后，各地对农户的计税土地面积和计税常产进行了普遍的清查和登记造册，为直接补贴提供了透明度很高的分配依据，计算简单，便于操作，能够获得农户普遍认可。另一方面，根据各省现有粮食风险基金的规模和计税土地面积总量，确定一个适当的补贴标准，把补贴水平固定下来，可以有效防止各地政府今后降低补贴水平。在目前各级政府财政困难的情况下，防止这种倾向是很有必要的。按照计税面积进行固定补贴，实际就是对原有农业税及附加的抵减，为农村下一步税费改革奠定基础。

⒊加大国有粮食购销企业的改革力度，为转变农业补贴方式创造条件。转变农业补贴方式的一个实质就是把原来补给国有粮食系统的资金直接补给农民。加大国有粮食企业的改革力度，化

解“三老”问题，成为粮食风险基金转变用途的关键环节。因此要支持和鼓励各地国有粮食部门采取各种措施，真正成为一个自负盈亏的独立经营主体，参与市场竞争。同时协调农发行贷款政策，解决好改革后国有粮食企业的收购资金问题，让企业平稳过渡，保证粮食购销市场的稳定。

我们在调查中发现，在部分粮食购销市场放开的地区，农户向国有粮食收购企业交售的粮食数量占其出售总量的比例仅为，或者更低。

我们在调查中发现，地方政府，特别是省级政府之所以对粮食流通体制改革有很高的积极性，其中一个重要原因是可以减轻政府的财政负担。所以防止地方政府把补贴方式转变成财政减负的手段是非常必要的。

包括省补贴资金和地市配套资金。

湖南省补贴资金被截留，与政府在粮食补贴方式中动作大声音小，及当地农业税缴纳方式有直接关系。

主产县市入围标准是：前年，中晚籼稻年均产量亿公斤以上，国有粮食购销企业中晚籼稻年均收购量在亿公斤以上。

补贴标准确定的具体方法是：综合考虑预期的市场价和农民收益水平，确定保护价（由于市场放开，实际是目标价格），再根据省财政粮食风险基金的承受能力，把补贴的标准确定为每公斤元。

具体做法是：将亿公斤价外补贴粮分为两部分，一部分（亿公斤）按照个县市中晚籼稻的产量份额测算到县市，另一部分按照个县市中晚籼稻收购量的份额测算到县市。两项相加，就是各个县市的价外补贴粮数量。

第三篇：实践论文：基于农村粮食补贴政策的信息不对称问题研究

附件五：实践论文

基于农村粮食补贴政策的信息不对称问题研究

信管Q0841刘国徽

摘要: 政策执行问题一直困扰着政策制定者，在影响政策执行的众多因素中，信息不对称无疑是不可忽视的因素之一，它通常干扰着政策的顺利执行，对这种干扰的认识将有助于我们提前采取若干措施来抑制信息不对称产生的种种不利影响。本文以农村粮食补贴政策为例，在社会调查的基础上，通过对道德风险和逆向选择的分析，重点探讨“信息不对称”对公共政策实践的影响。

关键字:粮食补贴政策信息不对称道德风险逆向选择

Abstracts：The problem of governmental implemention has been causing complications for the policymakers.Among the factors in influencing policy implemention, there’s no doubt that information asymmetry is one of the very important elements.It usually interferes the smooth carrying out of policies, however, a good knowledge of the interferation will be beneficial to our taking actions ahead of time about the restraint of every adverse effect which brought about by the information asymmetry.Take the policy of rural grain subsidies for example, this article lay heavy stress on discussing the impact to public policy practice which caused by “information asymmetry” on the basisi of social investigations, and the analysis to moral hazard and adverse selection.Keywords: grain subsidies policyinformation asymmetrymoral hazard

adverse selection

一、问题的提出

从2004年开始实施的粮食直补和从2006年开始实施的农资综合直补，是贯彻落实党的惠农政策的重大举措，它对促进我国粮食生产、搞活粮食流通，调动农民生产积极性，提高农民收益，保障国家粮食供应顺畅具有十分重要的意义。政策实施以来，粮食补贴政策在全国范围内受到好评，几亿的中国粮农从中受益，但是在政策实施过程中叶暴露出了很多问题，如补贴政策的宣传不到位、政策落实不够、谎报面积等一系列问题，本文在社会调查的基础上，就农村粮食补贴政策实施中的信息不对称问题进行研究和探讨，并希望能提出切合实际的解决方案。

二、信息不对称理论

信息不对称理论是指在市场经济活动中,各类人员对有关信息的了解是有差异的，掌握信息比较充分的人员,往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。信息不对称理论是由三位美国经济学家——约瑟夫·斯蒂格利茨、乔治·阿克尔洛夫和迈克尔·斯彭斯提出的[1]。

三、表现及影响

1、信息不对称在粮食补贴中的几种表现

粮食补贴中粮食补贴中的信息不对称是指在政策实施过程中，政府各部门、工作各阶层人员，由于工作内容和性质的不同对相关信息的了解产生差异。

在国家粮食补贴政策实施过程中，存在很多方面的“信息不对称”，如政府上下级之间的“信息不对称”、政府与农民之间的“信息不对称”、学者与农民之间的“信息不对称”、农民与农民之间的“信息不对称”、农民与市场的“信息不对称”等等，每一方面的“信息不对称”都会对国家粮食补贴政策的实施效果产生很大的影响。

(1)、政府上下级之间的信息不对称

在政策实践中，科学知识与具体知识的不对称，主要表现在上级政府与下级政府之间的知识上的不对称。一般来说，上级政府，尤其是中央政府的官员，级别较高，能够吸引受过高等教育的人才，并且往往拥有很多一流的专家进行政策咨询，而地方政府，其级别往往较低，不太能够吸引受过高等教育的人才，所拥有的专家的层次也会比较低，或者几乎找不到专家进行政策咨询。因此，除了极个别的例外，上级政府在科学知识方面具有较大的优势；但是，由于地方政府是本地的政府，与本地人民在地理上比较接近，政府官员与当地人民生活在一起，在很多方面与当地人民的生活息息相关，因此地方政府往往在具体的时间和地点的知识上具有相对的优势。

（2）、政府与农民之间的“信息不对称”

作为最大公共信息资源的控制者，政府利用自身的信息优势地位垄断信息的传播，实施追求自身利益最大化的目标；而公众则处于信息弱势地位，难以获得政府信息，最终可能导致其利益受损。在粮食补贴中政策中，当地政府和其领导下的各个部门，包括村级干部，对政策的理解程度显然要深一些，对政策的最新变化也了如指掌。对农民而言，确是了解甚少。据调查，仅有5.5%农民对粮食补贴政策比较了解，28.4%的农民有一定的了解，还有66.1% 的农民对国家粮食补贴政策一无所知[2]。

（3）、学者与农民之间的“信息不对称”

在政策实施前，有广大的学者参与政策的制定，为政策最后的形成出谋划策；在政策实施后，又有大批的学者对政策的实施效果进行研究，找出问题，并竭力提出合理的建议，不断的完善这项政策。但是，对于这项独特的政策，要想真正地提出可行的、对广大农民有帮助的意见和建议，就必须深入到农村去实地调研，了解第一手资料和数据。而很多学者从事学术研究都离农村很遥远，通过对文字和资料的研究提出的建议，很多都不是农民真正盼望的，也不能真正维护到农民的切身利益。

（4）、农民与农民之间的“信息不对称”

农村，尤其是偏远的山区，大众媒体都很落后，消息闭塞。国家粮食补贴政策实施以来，广大农民的确获得很多的实惠，但是对于政策在各地的实施情况了，他们一无所知，邻镇的农民完全不了解对方的状况，同一个村、甚至同一个组的农民之间，对对方的了解也是甚少。每个村、每个组、每个家庭，按什么标准补贴，只有政府知道，具体补贴多少只有政府和自己家庭知道。政策实施过程中有任何问题出现，几乎都是闭塞的。农民的监督、舆论的监督作用就失效了，腐败现象就很容易发生。

（5）、农民与市场的“信息不对称”

市场是千变万化的，对于广大知识贫乏的农民，即使能够实时了解国家政策的动态，也很难把握住市场的变化。种子、农药、化肥等农资价格的变化以及粮食市场价格的波动，对广大农民切身利益都有很大的关系。

2、信息不对称在粮食补贴中的影响

（1）、政府或者决策者之间的信息不对称对政策实施的影响

政府各层级之间，从中央到地方，形成多个委托代理关系，中央政府是委托人，省政府是代理人；省政府是市政府的委托人，市政府成为其代理人„„这种委托关系一直延伸到县政府、乡政府，直到各村村委会[3]。在信息由下而上的传递过程中，由于委托人的信息来自其代理人，而代理人的利益和委托人紧密相关，因此在委托人缺乏有效信息甄别机制或能力的情况下，代理人倾向于传递能够引起直接委托人注意或肯定的信息，隐瞒对代理人不利的信息或隐瞒委托人厌恶的信息。基于同样的考虑，代理人的委托人为了引起其委托人的注意，也会在代理人传递信息的基础之上进行相应的取舍。从而将那些能够让其委托人满意的信息传递给委托人。这样一来，委托--代理链条顶端委托人和处于最低端的代理人所获取的信息大量失真，在—个有R个层次的组织中，假设最终的信息量是I，每次信息传递都有N％的信息失真，那么通过R层过滤后，就只有Ix(1一N％)R的信息没有失真。这对决策者和执行者的工作效绩都有很大的影响[4]。

粮食补贴政策中，由于这种信息不对称导致大量的信息失真，基层不了解上面的具体政策，上面也不了解基层工作的具体情况，不能全面把握政策的实施效果。粮食补贴政策在实施过程中遇到的问题也没有有效的途径反馈到顶层委托人，从而无法找到有效的方法针对性地解决。委托人下一步的决策所依据的信息失真，对其决策产生的效果就会产生很大甚至“致命性”的影响，最终利益受到损害的还是农民。

（2）、政策主体与目标群体之间的信息不对称对政策实施的影响

政策主体包含政策的决策者——政府和参谋者——学者。目标群体即是广大的政策受益者——人民群众。部分政府为了追求政绩，可能会利用自己掌握的信息，做出对自己最有利的决策，而这个决策对目标群体却不是最有利的。当然，目标群体也会利用自身对基层的信息优势，达到利益最大化的目的。双方可能都会出现道德风险这种现象。

这种信息不对称正演变成社会不公的最大根源之一，也是腐败的温床。粮食补贴政策中，粮农向上谎报面积，超额领取粮食补贴款，部分村委会和粮农合伙欺骗，甚至有地方政府参与，通过谎报粮食种植面积，骗取国家粮食补贴款。也有地方政府恶意缩减粮农上报面积，赚取差额的粮食补贴款。这种信息不对称给双方都创造了“绝佳”的机会，严重影响政策的实施效果。

（3）、目标群体内部信息不对称对政策实施的影响

目标群体包含农民和粮食市场。农民相互之间的信息不对称大大降低了其对政策的监督作用；农民与市场的信息不对称，严重影响对其种粮收入。市场价格的估计与成本预算都无法确定，再遇到天气等自然因素的影响，种粮收入的不稳定性，大大降低了其种粮的积极性。这严重与政策的实施目的背道而驰。

四、粮食补贴中的两种特殊现象：道德危险与逆向选择

1、道德危险

粮食补贴政策中的道德风险，就是在信息不对称的条件下，农户或地方政府行为上的机会主义[5]。粮食补贴、优质品种补贴选择了按种植面积为补贴单位标准后，农户的机会主义行为主要表现在两个方面：一是农户多报享受补贴的面积，从而获得更多补贴，二是农户在获得直接补贴后并没有按照所获得的补贴要求种植应该种的农产品或减少种植面积。地方政府机会主义行为，主要是地方政府受到财政能力限制，减少支付补贴资金总量。直接补贴中，农户行为的道德风险产生原因，是补贴资金发放机构对农户申报的享受补贴面积等要求

没有核实；如粮食补贴和优质农产品补贴资金在种植前发放给农户，农户在种植时并没有按照所领到的补贴资金数量种植，而发放补贴的机构没有继续核实农户种植情况。地方政府补贴资金筹集上的道德风险，主要源于中央政府对地方政府支出的直接补贴资金总量或者是不清楚，或者是没有硬性约束。解决粮食补贴中的道德风险的办法，只能是改善粮食补贴制度设计，约束农户或地方政府行为。要求农户诚实地申报、严格履约，地方政府则要忠实地履行职责。

2、逆向选择

逆向选择是模型就是研究事前不对称信息博弈的模型。在粮食补贴政策中，逆向选择在粮食销售流通中表现较为明显。

粮食流通通常要经历由农户到流通企业再到加工企业，经过加工企业加工之后，粮食商品才最终走进消费者。从农户到流通企业，农户是粮食卖主，流通企业是买主；从流通企业到加工企业，流通企业是卖主，加工企业是买主。在流通企业面临着两次角色转换过程中，都可能面对信息不对称导致市场失灵的困扰。粮食有不同等级之分，农民在将粮食运到粮库之前虽然不能准确知道这些粮食的等级，但通常知道自己粮食质量的优劣。粮库检验人员根据感观和可能有的各种不同的检测仪器进行检验，判断所收粮食的等级标准。如果粮库检验人员技术可靠而诚实，检测准确，并按不同粮食等级付款，同时卖粮农民也准确了解这一点，这时市场信息是完全的，农户有什么粮食会卖什么粮食，并获得相应的价钱。但是，就目前我国的情况看，收粮企业收粮时压级压价事件时有发生，很多粮库检验设施和检验技术落后，甚至单凭工作人员的感观作出判断，或者基层粮库受条件限制，无法将优质粮食与普通粮食分仓储存管理，其结果是很多企业无法对优质粮食支付好价钱，也导致因粮食等级问题而争执的事件时有发生。在这种情况下，农民的理性选择是将质量好的粮食留着自己食用，或卖给愿意出好价钱的私商粮贩，或直接到自由市场出售，同时将质量一般或较差的粮食送到粮库，卖给流通企业。[6]这种情况持续发生，必将粮导致库中低等级粮食充斥，形成“柠檬市场”[7]。这种逆向选择对收粮企业、广大消费者，也包括农民的切身利益都有很大的影响。

五、缓解政策执行中的信息不对称现象的基本策略

1、信息反馈系统的建立。建立广泛的信息反馈系统，让广大农民能够参与进来，及时将政策实施中反应出来的问题搜集起来，并镇对性的提出解决方案，提高政策的实施效果，同时也可以减少腐败现象的发生。

2、削减委托——代理的链条。较长的委托代理链条将会使信息在传递过程中产生较大的干扰，委托代理链条越长，政策制定者获悉事实真相的可能性就会越低，从而贻误政策制定者解决政策问题的有效时机[8]。就我国的政府体制而言，这种委托代理链条的削减实际上意味着精简政府的层级数量，将当前的五级或四级政府精简为四级或三级政府，地方政府层级的减少将有助于中央政府更好地准确判断地方政府的行为，而位于委托代理链条的基层政府也能够更好地领会和判断中央政府的政策精神。

3、提高政策质量，强化对政策内容的沟通。塔洛克(Gordon Tullock)认为，向下级官员传达清晰准确的政策内容对政策执行而言显得十分重要，若使上级官员没有认识到这一点或者在这方面的表现不尽如人意。那么毫无疑问，下级官员执行政策的结果将很少会符合上级官员的期待。处于强化政策沟通、提高政策执行者对政策内容的理解能力的考虑，政策制定者可以借助以下途径：

（1）政策内容尽可能表达得清晰准确；

（2）邀请政策执行者参加政策内容的讨论与制定，争取双方围绕政策内容达成共识；

（3）在不同的场合，政策制定者反复宣传既定政策内容和政策精神，以便政策执行者传递较为准确的信号；

（4）采取适当的方法来挑选政策执行者，并对其进行相应的培训，提高其政策执行能力，从而尽可能的避免政策执行过程中可能出现的逆向选择风险；

（5）采取信息传递准确性较高的信息传递载体,从而保证整个委托代理链条都能够获取前后一致的政策信息。

4、加强政府对市场的干预与监管

政府加强应该对经济运行及市场的监督力度,使信息尽量由不对称到对称,由此消除由市场机制不协调所造成的不良影响。

5、加强信息的公示

要想让社会尽可能的公平，政府就要在信息公开上做得更加彻底，要让群众都能真正看得见，对政府的决策、行动方案、公示等等能够知晓，有时间作出自己的判断，并对政府作出反应，而不是走走过场。当然，这样的做法是需要很大的勇气。

6、加强党内监督工作

解决党内监督信息不对称问题，首先要拓宽信息收集渠道。加强民主测评和民意调查，支持和保证人民群众的“四权”。积极推行政务公开，扩大社会知情面。其次要积极建立和完善针对监督客体的相关制度。第三要注意保护群众的参与热情。

六、结束语

本为以粮食补贴政策为例，通过对信息不对称几种表现的阐述和对道德风险和逆向选择两种现象的分析，探讨了“信息不对称”对公共政策实践的影响，并提出了缓解信息不对称现象的策略。本文的局限性在于笔者学历和知识储藏有限，对问题的分析不够深入，只能发表自己浅显的见解。而且，信息在人与人之间的配置本身就是不对称的，我们每一个人的努力不同，每一个人的需要不同，投资力度不同，理解能力不同，因此我们每一个人所拥有的信息都是不一样的。我们只能尽可能减少公共政策中的信息不对称，维护广大农民的利益，扩大政策的实施效果，但是我们是决不能做到信息的完全对称。

参考文献：

[1]周向红，公共政策过程中信息不对称成因的分析[J]，理论探讨，2004（2）

[2]刘国徽，朱勇，关于农村粮食补贴方式及现状的调查报告[R]，湖北经济学院信息管理学院，2010.6

[3] 李永军，基于信息不对称的政策决策分析[J]，行政论坛，2010，17（2）

[4] 丁煌，李晓飞，逆向选择、利益博弈与政策执行阻滞[J]，北京航空航天大学学报，2010.1

[5] 张维迎，博弈论与信息经济学[M]，上海，上海三联书店，上海人民出版社，2005

[6]任荣华，逆向选择行为和粮食沟通[J]，中国粮食经济，2003.11

[7] 布鲁斯.金格马.马费成，袁红译，信息经济学[M]，太原：山西经济出版社，1999

[8] 定明捷，基于信息不对称的政策执行分析[J]，理论探讨，2008（5）

第四篇：粮食最低收购价政策执行中存在的问题与对策研究

粮食最低收购价政策执行中存在的问题与对策研究

2010年05月26日 10:47:33 来源：中国金融界网从2005年起，国家在部分粮食主产省实行粮食最低价收购政策。经过几年的实践，证明最低价粮收购政策对稳定和促进粮食生产、保护种粮农民利益、稳定粮食市场价格、保障国家粮食安全起到了积极的作用。但是，在执行最低收购价政策过程中，也不可避免地存在一些亟待改进和完善的问题。笔者结合湖北省黄冈市工作实际，浅谈一管之见。

一、粮食最低收购价政策执行中存在的主要问题

1、布点的问题。一是布点相对集中，一般一个乡镇不超一个收购站点，不是按方便农民售粮的原则来定点，农民或粮食经纪人从售粮的方便程度和综合效益出发，售粮积极性不高。二是布点没有充分征求和采纳当地粮食行政主管部门和农发行的意见，布点带有一定的片面性。三是布点较少，不利于粮食收储。四是收购过程中新增收购站点，中储粮系统审批手续过于复杂。

2、分工的问题。中储粮直属库在每个县（市）派驻了延伸监管站点，一个站点1至2个人，中储粮在各县市监管站的负责人既管数量、又管质量，又管资金，权责利过于集中，不利于调动当地粮食局和农发行监管行的工作积极性。

3、铺底资金的问题。铺底资金从启动预案时发放到第一笔收购贷款到位时收回，只是预案启动时进行铺底，而不是收购全过程的铺底。委托收购企业在毛粮收购到净粮入库过程中没有铺底资金。

4、查库不及时的问题。中储粮在各县市监管站一两个人要管全县的十至二十个以上的站点，按一个站点半天的查库时间，一个星期全县只能进行跑一遍，查库周期过少，按照“核库供贷”的基本要求，最终导致办贷次数减少，资金供应不及时。

5、权利与责任不对等的问题。一是当地粮食主管部门权利与责任不明确，工作积极性不高。二是作为委托收购企业的地方粮食储备库自己既要参与收购，同时作为县内其他延伸收购站点的监管单位，又要承担监管责任，运动员与教练员两重身份于一身，不利于监管。三是农发行监管行作用发挥不明显，贷款作不了主，资金支付又说了不算，权利架空。四是延伸收购站点只是“被委托收购，被租存储存”，从理论上讲，与农发行不存在监管与被告监管的关系，对监管银行一定程度存在抵触情绪。

6、补贴分成的问题。与2005年、2006年比较，2009年收购与储存两个环节的费用减少，委托收购企业及其延伸收购站点的综合效益降低，一是收购环节的每市斤2.5分钱（含县内集并费1分钱），只给收储企业1.5分钱，集并费不给收储企业，二是储存环节3.5分钱，对收储企业也没有全额结算到位。

7、资金拨付的问题。有三个问题导致收购资金调拨慢、结算周期长。一是贷款企业与收购企业相分离，贷款企业管钱不用钱，收购企业用钱贷不到钱，监管行与收购企业没有用钱主动权。二是资金办理流程增加，一笔贷款从办贷到使用，要经过贷款行、贷款企业、监管行、委托收储企业、延伸收购企业、延伸站点多个环节多个单位。三是结算周期过长，从调查摸底情况来看，平均每个企业七天时间才能支取到一次钱，收购企业垫付收购铺底资金不说，申请一笔收购资金，不但要中储粮麻城直属库监管站负责人事前查库、核实库存外，还要经过中储粮麻城直属库监管站、地方储备库、粮食局、农发行四个单位签字盖章，如果数量、质量不合格，结算时间还有可能延长。

8、收购企业综合效益低、收购积极性不高。一是市场物价上涨，粮食收购成本上升，但收购与储存两个环节的补贴不升反降。二是粮食质量、数量保证金增加企业的资金负担。三是没有铺底资金，需要企业自筹资金收购。四是粮食储存期限缩短，储存环节收益降低。

二、对2010年启动最低收购价政策形势的研判

1、国家较大幅度提高粮食最低收购价，启动预案的可能性增大。如：今年国家较大幅度提高粮食最低收购价，早籼稻、中晚籼稻分别比上年提高了每市斤3分钱和5分钱。而从目前的市场陈稻谷调查摸底情况看，市场价格远低于国家公布的最低收购价。今年湖北启动最低收购价预案的可能性增大。

2、国家今年的粮食最低收购价公布时间早，有利于调动农民的种粮积极性。2009年元月初，国家就公布了粮食最低收购价格，在春耕之前，有利于调动农民的种粮积极性。

3、基于对粮食市场的综合判断，粮食企业对粮食最低收购价预案期望期较高。一是近几年来，粮食市场行情波动比较大，粮食贸易不好做。二是随着原粮成本价格的不断上涨，大米价格涨幅空间不大，粮食加工企业经营比较艰难。三是这几年国有粮食企业改革改制后，国有粮食企业主渠道作用没有得到充分发挥，仓库利用价值低。四是最低收购价政策连续性较高，补贴收益稳定，市场风险较低，大多数企业愿意收政策性粮。

4、湖北省作为农业大省、粮食主产区，粮食产量、商品量充足，且从调查了解情况来看，现有国有粮食购销企业仓库空仓容占总仓容的二分之一以上，从促进粮食流通、保护农民利益以及发挥国有粮食购销企业主渠道作用三个方面来看，启动粮食最低价收购利大于弊。

三、进一步做好粮食最低收购价信贷资金供应与管理的建议

1、提高认识，加强沟通，解决好“思想”问题。一是中储粮、农发行和粮食行政主管部门要相互信任，协调好分工，实现权利与责任的有机统一。二是统一思想，按照“有利于多收粮，收好粮，储好粮”的指导思想开展收购工作。三是以地级市（州）为单位，建立中储粮直属库、农发行、粮食行政主管部门三方联系会议制度，共同协调解决好粮食收购过程中的问题。

2、转变方式，采取措施，解决好“粮源”问题。一是作为粮食行政主管要研究粮食市场。包括粮食种植、产量、农民的售粮习惯、市场收购主体竞争等方面问题，通过舆论宣传，政策引导，督促农民和粮食经纪人到指定收购站点售粮。二是作为粮食企业要根据农民和粮食经纪人的售粮习惯转变收购方式，采取坐站收购与上门收购、自主收购与粮食经纪人合同收购相结合的方式，开展粮食收购工作。三是作为农发行要履行社会责任，对符合条件的企业给予粮食收购贷款支持，解决好企业前期收购和收购过程中企业周转资金不足的问题。

3、三方会商，合理布点，解决好“站点”问题。一是以县为单位，由粮食局、农发行、粮食库三方会商，综合权衡当地粮源、农民售粮习惯、企业收购能力、仓容、信誉等方面情况，共同组织申报收购站点。二是中储粮直属库应按照“有利于收购、能存粮、好监管”的原则，审批委托收储企业、延伸收购站点，不能单方面确定收购站点。

4、明确分工，各司其责，解决好“权责”问题。中储粮直属库、农发行和粮食行政主管部门应明确分工、各司其责，协调统一行动。中储粮直属库作为收购主体，负责粮食质量和整个收购工作的组织验收，粮食行政主管部门协助加强粮食质量管理。农发行负责粮食数量和资金供应。以县为单位，并成立监管小组，共同加强粮食监管。

5、抓住关键，把握环节，解决好“资金供应”问题。首先，要解决好铺底资金问题，铺底资金应考虑每个站点5-7天的收购量，在预案启动时发放铺底贷款支持企业启动收购，收购启动后，净粮按入库进度供应贷款，铺底仍留给企业企业使用，主要用于企业毛粮收购过程中的资金周转，收购结束前收回。其次，粮食最低收购价贷款由中储粮直属库、贷款行根据收购进度和收购量办理，可以一个月一次贷款，也可能半个月一次贷款，贷款办理后资金直接拨付到监管行，由监管行根据收购进度安排使用。第三，监管行客户经理根据查库情况，核实库存，核打码单，在质量合格的情况，按收购数量供应资金。第四，资金支取不限定时间，在核实库存、数量质量到位的情况下，能保证企业收购资金供应。

6、提高认识，严格把关，解决好“质量”问题。一是收购企业要树立信誉意识，不弄虚作假，以少算多，做到一分钱一分货，质量、数量过硬，经得起检查。二是对收购的毛粮，要及时整晒、清杂，净粮入库，不以次充好。三是收购时严格把关，不收质量超标的等外粮。四是满一仓，验一仓，管一仓。

7、统筹安排，认真布署，解决好“收购能力”问题。一是预案启动前要作好动员，提前安排准备收购工作。二是收购前，要及时对仓库进行检修。三是解决好清杂、整晒能力，使之与收购能力配套。四是掌握和疏通好收购渠道，能收粮，收好粮。

8、把握政策，利惠于农，解决好“利益分成”问题。一是收购费用和储存费用要尽量向收储企业倾斜，发挥企业的收储积极性。二是对集并和储存环节费用的使用要透明化。三是对粮食行政主管部门要给予一定的监管费用。四是建议调整贷款行与监管行和利益分成，增加监管行的分成比例，减少贷款行的分成比例。