世界银行专家谈地方政府债务管理理论及国际经验

第一篇：世界银行专家谈地方政府债务管理理论及国际经验

世界银行专家谈地方政府债务管理理论及国际经验

第一部分 中低收入国家的地方政府债务监管框架 受全球性金融危机影响，越来越多发展中国家的地方政府财政和债务可持续性开始面临威胁。宏观经济环境的不确定性要求地方政府举债必须采取审慎的态度，高度重视建立地方政府债务的监管框架。

一、中低收入国家建立地方政府债务监管框架的必要性

（一）外因：宏观经济环境的变化。

2000—2008年，随着金融环境的稳定和宏观经济的发展，中低收入国家的债务状况得到明显改善，公共负债显著减少，外汇储备逐渐增加，国际收支基本平衡。多数低收入国家的政府债务规模呈明显下降趋势，一些低收入国家开始有资格进入国际资本市场融资，并接受穆迪和标准普尔等市场化信用评级。但2008年底以来，受全球性金融危机影响，外国投资者从中低收入国家大举撤资，很多国家开始陷入金融环境迅速恶化、财政收入捉襟见肘的窘况，地方政府举债冲动强烈并趋于失控。

（二）内因：分权化改革的趋势。

2000年以来，低收入国家经历了财政分权改革，地方财政支出占国家财政支出的比重不断上升。如尼日利亚的地方政府预算支出占国家预算支出的比例，1999年为23％，2005年为46％；越南这一比例1992年为24％，2002年为48％。分权化改革客观上推动了地方政府举债。由于地方政府承担越来越多的基础设施投资责任，为弥补建设资金不足，很多中低收入国家的地方政府开始进入资本市场融资。如埃塞俄比亚、尼日利亚等国家地方政府通过发行债券和预算外债务融资，玻利维亚、越南等国家地方政府则直接向银行贷款。

（三）历史的经验与教训。

实践表明，地方政府合理举债能够加快经济发展，促进社会和谐。允许地方政府借款的最大好处是扩大地方政府财源，为基础设施建设提供资金。同时，地方举债搞建设往往更具效率，也更加平等。债务的期限与资产的经济年限相匹配，既符合由不同时期受益者共同承担成本的代际公平原则，也便于当代纳税人接受。

但是，在缺乏有效监管的情况下，地方借款蕴含的风险也不容忽视。一是软预算约束将给地方政府借债带来巨大的道德风险，并最终转嫁中央政府。如20世纪的阿根廷、巴西、墨西哥等国家经历的债务危机大都源于这一因素。二是持续的赤字性融资将导致债务不可持续。匈牙利、印度和俄罗斯等国家出现地方债务危机的主要原因就是通过借款来为经常性赤字融资。三是地方政府的债务组合可能会面临展期风险。如20世纪90年代墨西哥和俄罗斯经济危机之前，两国地方政府都拥有风险性的债务组合，经济危机的冲击暴露了这些债务组合抗风险能力的脆弱性，触发了大规模的地方债务危机。四是隐性负债风险巨大。中低收入国家的地方政府经常会通过各种渠道规避中央政府的限制，如设立投融资公司、提供变相担保、安排公私合营、从养老金借款，以及拖欠工资、养老金和供应商欠款等。由于这些地方准财政实体的债务风险最终由政府兜底，国际上主要的评级机构都将其纳入到地方政府债务评估范畴。

基于以上考虑，越来越多中低收入国家开始将地方政府债务管理上升为国家战略层面的政策议题。经验表明，宏观经济不确定时期，如对地方政府不加约束任其过度举债，产生的风险通常数倍于经济稳定时期同等债务规模产生的风险。因此，对中低收入国家而言，当前形势下为地方政府借款建立良好的监管框架尤为必要。需要强调的是，建立监管框架的目的不是限制或禁止地方政府进入资本市场融资，而是要加强对地方政府的财政约束，控制债务风险，降低借款成本，促进基础设施融资的持续发展。

二、中低收入国家地方政府债务监督框架

20世纪90年代后期以来，中等收入国家通过制定地方借款监督框架来应对地方政府财政困境和债务危机。地方借款的监管框架包含两部分：首先是事前控制，即控制借款，并对地方财政状况进行监督；其次是事后的债务重组，以防止地方政府无力偿还。同时，必须建立对地方政府举债进行正向激励的政府间财政关系和金融环境。

（一）事前监管。

事前监管包括对举债的事前控制和对地方政府财政状况的监督。20世纪90年代，巴西和墨西哥等国家的地方债务危机、哥伦比亚和印度等国家的地方政府财政困境，促使这些国家建立或强化了事前监管，以防止未来系统性的压力和危机。可借鉴的经验有：一是遵守“黄金规则”，明确借款只能用于长期公共资本投资，如巴西、哥伦比亚、印度、秘鲁、俄罗斯和南非等；二是设定举债的限制指标，包括财政赤字率、偿债率、提供担保的上限等，如哥伦比亚建立了监管地方借款的“红绿灯”模式，债务利息支出占经常性盈余的比率大于40％以及债务余额占经常收入比率高于80％的“红灯区”地方政府禁止举债，巴西联邦政府设臵了州政府债务重组的具体财政指标，包括债务收入比、基本财政收支、人员支出占总支出的比重、自有收入增长率和投资上限等；三是建立中期财政规划，如巴西、哥伦比亚和秘鲁等国家的法律规定，地方政府应提供详细的与中央政府预算框架一致的多年预算框架；四是预算透明度要求，不少国家要求对地方财务报表进行独立审计、定期公开披露重要财政数据、揭示隐性负债、把预算外负债纳入预算等，墨西哥引入了一套地方政府信用评级体系，要求通过地方信用的市场定价倒逼地方政府遵守财政纪律。

（二）事后监管。

事后监管即地方破产机制，用于处臵丧失偿债能力的地方政府。可能导致地方政府破产的因素主要有：地方政府财政管理不当，如严重超财力举债；宏观经济或外部因素的冲击；债务构成的要素风险，如债务期限短、汇率和利率风险等。破产机制的核心问题是解决债权人和破产地方政府之间的利益冲突，关键是处理好政府破产和企业破产的区别、司法手段与行政手段的选择、破产程序自身的运作等问题。由于政府服务具有公共性，地方政府破产如果简单参照企业破产，就会产生保护债权人权益与维持必要公共服务之间的矛盾，因此，地方政府破产机制只能是重新组织而非清盘全部资产。选择司法手段还是行政手段，通常取决于法律体系的成熟程度。

三、中低收入国家地方政府债务管理框架

除建立地方政府债务监督框架外，还必须实施有效的地方政府债务管理，实现违约率的最小化。地方债务管理包括战略设定和执行的过程，目的是在满足地方政府融资需求的基础上，实现债务余额、举借新债与成本、风险相一致。良好的债务管理框架应包含以下四个方面：

1.设计制度框架。建立用于指导政府债务管理操作的法律和制度框架，目的是明确建立债务管理目标。通常包括以下几个方面：良好的治理框架、审慎的成本风险管理战略、高效的组织结构、适当的管理信息系统、强烈的内部风险管理文化等。

2.保证财政可持续。政府融资必须符合财政和债务的可持续发展战略。衡量财政是否可持续，既要看政府当期是否有能力贯彻执行中央的财政与货币政策，还要保持政府的代际预算约束稳健，没有明显的债务违约风险。政府举债与财政可持续相协调，有助于割断高增长和高通胀之间的联系，实现高增长低通胀。

3.完善资本市场。资本市场对于地方政府获取资金来源具有十分重要的意义，良好的资本市场能够提高金融中介的效率和稳定性，提供更多的资产组合，有利于加强风险管理。地方政府在举借债务时应尽可能利用市场机制，包括竞争性拍卖、向机构或个人发行债券等。规范的资本市场将为政府提供一个低成本和低风险的融资机制。

4.建立汇报程序。不同国家地方政府债务管理的自主程度不一，有些国家中央政府监管较严，如巴西、哥伦比亚等，有些国家则更强调地方自治，如美国、加拿大等。地方政府债务管理的自主程度将影响其监管和执行预算规则的方式，也决定了其债务的监管框架。建立规范的汇报程序，有利于确保政府债务管理者尽职尽责地执行债务管理职能。

四、地方债务管理与国债管理的差异

尽管地方债务管理与国债管理的机制比较相似，但两者存在关键的差异，建立地方政府债务监管机制必须考虑到这些差异。

1.地方政府无权发行自己的货币，也不能制定货币政策。这意味着要实现债务的可持续性，地方政府就不能自己印钞票来还债；地方政府不能规定自行借款利率，只能凭借自身的信用度由市场决定借款成本。

2.地方政府融资不会受到外汇风险的直接影响。在中国、哈萨克斯坦、秘鲁、越南等国家，地方政府不允许直接从国外借款，所有的国外借款都需要中央政府的审批和担保。但汇率风险仍可能通过对实际利率的冲击，间接影响地方政府债务的可持续性。

3.地方政府难以根据偿债目标来组织自身收入。地方政府的自有收入是决定其偿债能力的关键因素，其筹资能力通常受到宪法和其他相关立法的约束。如越南没有地方税收，中央政府控制税基和税率，由税务局负责征收所有的非贸易税收；正在进行财政分权的国家，地方政府筹集自有收入的能力也随之变化。

4.地方政府债务管理政策受中央政府政策影响较大。尽管各国地方政府对财政转移支付的依赖程度显著不同，来自中央政府的转移支付仍是地方政府收入的重要来源。中央政府还可通过其他途径影响地方财政平衡和经济增长前景。如哥伦比亚、巴西、印度、泰国和越南等国家薪酬和养老金的政策、哥伦比亚、印度尼西亚、墨西哥、秘鲁、俄罗斯和泰国等国家设定地方政府债务余额上限的政策、尼日利亚、乌干达和越南等国家设定地方政府债务偿还上限的政策等，都对这些国家地方政府制定债务管理政策影响较大。

5.地方政府债务管理更需要防范道德风险。对中央政府救助的预期会对地方政府举债和偿债行为产生重大影响。市场透明度的欠缺、市场治理的疲弱、市场参与者间竞争框架的扭曲以及地方财务管理能力的不足通常会放大道德风险。

6.地方债务管理比国债管理更易受到流动性低和发行规模小、次数多的影响。在相对不发达的债券市场上，地方政府债券发行的多层次性不利于建立全国统一的债券基准。

第二部分 约束地方的财政责任法综述

一、财政责任法实施的目的

财政责任法是一种通过事前预防和事后采取见效更快的额外惩罚措施来控制地方政府财政赤字的制度，也是防止出现财政不谨慎行为的必然结果。作为一种约束政府的制度，财政责任法的主要目的是为了通过建立法律约束，规范地方政府财政行为，限制政府出现不可持续的财政赤字，引导地方政府对自己造成的财政混乱局面负责，避免出现超额赤字和财政危机。

（一）促进财政稳定和可持续发展。

政府的主观意向总是希望能避免发生财政危机。但是，基于追求政绩等原因，地方政府可能会有意无意地忽略财政可持续原则，从而导致财政危机的发生。这就需要通过建立和实施各种制度来约束政府自身的行为，包括制定平衡预算规则、建立自主的中央银行和议会监管委员会等，以促进财政可持续发展。因此，从20世纪90年代晚期开始，财政责任法作为一些国家约束政府自身财政行为的一种工具，被逐渐建立和运用。

（二）减少“搭便车现象”。

为维持物价稳定、金融系统健康运行和良好的国际信誉，地方政府通常在国家整体的财政可持续性方面存在共同利益。但是，单个地方政府的利益仍然可能与中央政府或其他地方政府的共同利益不尽一致。为追求局部利益，个别地方政府可能产生不可持续性的财政行为。由于单个政府只承担这些行为的部分损失，却可以得到中央政府和其他地方政府遵守规则所带来的所有好处，就产生了财政政策的“搭便车现象”。为消除这种搭便车现象，需要有一套保护政府共同利益的协约，约束中央政府和所有地方政府的财政行为，保障所有政府都能平等受益。

二、财政责任法的主要内容

大部分国家财政责任法的主要内容是通过对举债方式和债务主体的约束来控制赤字规模和财政风险。尽管条款内容因国而异，但总体说来，各国财政责任法通常从两个角度作出约束：一是从时间看，要同时规范事前控制和事后处臵；二是从主体看，即同时约束借款人和贷款人。

1.加强对借款人的事先控制。对中央政府和地方政府都要明确规定举借债务的上限、赤字目标、从外国借款的限制等；对地方政府，除上述限制外，还必须在充分评估举债能力的基础上，严格按照中央政府、中央银行或其他机构规定的条件举债。

2.加强对贷款人的事先控制。明确不得直接由中央银行融资，对外国借款人的资格作出限制，中央银行或其他金融监管机构要加强监管等；贷款人对地方政府的贷款额度不能超过省政府的定额，贷款人有责任对有风险的地方政府提高资本要求等。

3.规范对借款人的事后处臵。凡是出现债务危机的政府，必须对其再融资作出限制，规定其必须提出合理的债务解决方案，公开详细财政状况；中央政府不得随意承认地方政府债务并提供紧急救助，阻止地方政府偿债责任向中央政府转移。

4.规范对贷款人的事后处臵。加强对银行的监管力度，制定对地方政府债务损失资本冲销的规定等。任何一笔贷款都应具备以上约束条件，若只依靠事前控制，没有事后处臵，将导致借款人不负责任，使贷款人绕过最初的障碍追求得到中央政府紧急救助；如果只依靠事后处臵，就会使不顾后果的借款人债台高筑，导致没人愿意处理后果。在银行和金融机构为政府所有，以及金融市场不完全开放的经济环境中，事前控制至关重要。三、一些国家的制度和经验

近年来，许多国家都已经实施了财政责任法，取得了一些成效。不同国家的法律制度对借款人的约束各不相同，有些财政责任法适用于各级政府，或至少适用于中央级和省级政府，如巴西、哥伦比亚和秘鲁。有些国家中央政府通过的财政责任法只适用于自身，并希望能够为地方政府自愿颁布约束地方的财政责任法起到示范和带动作用，如印度和阿根廷。

各国财政责任法具体实施情况也不相同。巴西各级政府实施同一部财政责任法，它既制定了事前规则也采取了事后法律惩罚措施，以巩固执政者在财政谨慎性方面达成的广泛共识。哥伦比亚是一个各地方政府享有自治权的统一国家，已经颁布了多部法律约束地方政府借款，并颁布了明确的财政责任法，从制度上保证实现国家财政平衡的政策目标。该国的财政责任法增加了对地方政府的事前控制，还建立了财政透明度要求和问责制以加强财政谨慎行为。墨西哥是一个尚未考虑颁布财政责任法而维持财政谨慎的案例，由于各州在宪法上太过独立，联邦政府无法实行自上而下的财政责任法，而只能通过金融部门的新融资框架条例来激励州政府实行财政谨慎。阿根廷国家法律对年度赤字、经常性支出和全部公共债务都有明确限制，并要求实行中期预算，建立稳定基金。

第三部分 美国地方政府债务危机处理

美国州及州以下地方政府历史上曾爆发过几次较大的债务危机。纵观美国历史，当地方政府面临财政危机时，除1997年的华盛顿危机外，联邦政府一直坚持拒绝援助的立场。通过对这些债务危机的处理，美国成功建立了以硬预算约束为核心的财政纪律。其经验主要有：

（一）执政党强有力的执行能力是硬预算约束的保障。

地方政府往往期望通过中央政府加大转移支付、提高地方税收水平来增强还债能力：地方公共部门需求的增长、有组织的政府游说团的兴起和美国国会政策决定的分散化，可能导致联邦向地方转移支付的不合理增长，包括对地方政府债务危机的不合理援助；分权的财政体制使地方政府有可能大幅提高地方税收来转嫁偿债压力。强有力的执政党能够有效遏制这两种情形的出现。

（二）宪法可对地方行为制定清晰的指导纲领。

规范中央政府转移支付和地方政府征税行为，不仅需要执政党的自我约束，更重要的要有高层次的法律约束。由于美国宪法并没有对此提供明确的指导方针，地方政府就存在利用政府间补贴和非居民税收等方式转嫁偿债责任的法律空间，美国最高法院也因此难以判断联邦和地方政府政策的合理性。实践证明，经济溢出和居民税收的有效定义可由法院或政治独立的法律监管机构明确。欧盟最新的补贴规范得以顺利实施就是成功佐例。

（三）成熟的银行体系、统一的资本市场和监管良好的财政体系有利于抑制紧急援助。

美国州及州以下地方政府的经验表明：如果能建立良好的市场和财政体制，上级政府就能有效抵制政治因素对紧急援助决策的压力。必要的体制包括成熟的国家银行体系、分散化的地方政府债权人结构、完善的国家资本市场、中央税收体系、有效的转移支付体系等。

（四）地方债务清偿的法律破产标准至关重要。

法律明确地方政府的破产标准，并通过独立法庭或监管机构来实施，是确保债务清偿和遏制地方债务拖欠的关键。1937年，为应对大萧条期间大规模的市政府债务拖欠，美国国会通过了债务偿还标准和市政府破产程序，并由联邦法院明确破产标准，规定州及州以下地方政府可以动用其全部税基来保证债务的偿还。

（五）竞争性的地方政府债券市场有利于约束地方政府的债务拖欠或战略性借款。

竞争性的地方政府债券市场，应包括信息完全的购买者和多层次的销售者，同时借款的地方政府违约风险可以用价格衡量。美国地方政府债券市场主要利用地方政府融资和赤字的具体情况来制定地方债券的利率。债券利率水平通常能反映债务违约无法获得全额援助的风险、未来无法预期的利率风险这两种风险。在此机制下，披露信息良好的政府的平均借贷成本要更低，曾经拖欠债务的地方政府必须承担比通常利率高至少2倍的利率。如凡是被穆迪和S&P评定为更具风险的州及州以下地方政府，其借贷成本都很高，且仅限于发行特定税收或者特定使用费的收入债券、长期债券以及规定中有允许发行者在利率下降时偿还债务条例的债券。

（六）上级政府明确的不援助立场有利于防范道德风险。

经验表明，上级政府明确的不援助立场、法律要求地方纳税人偿还所有地方政府债务、债券市场惩罚无担保的地方债务等严酷的现实，有利于遏制州和州以下地方政府放弃依赖上级政府买单的幻想。尤其是上级政府坚持对下级政府的不援助立场，有利于防范道德风险，减少上下级政府间不必要的博弈行为。

（七）预算收支必须平衡的法律规定有利于控制地方借款。

作为抵御地方债务拖欠的最后一道防线，中央政府可以通过收支平衡的规定来监管地方政府经常账户的过度借款。为达到监管目的，这些规则必须上升到法律层面，年终由在政治上独立的法院或监管机构审核。目前，除佛蒙特州外的所有州都有关于预算平衡的规定，以约束州和地方的赤字行为。预算平衡的规定通常包括五个方面：一是每个财年的期初和期末都要保持预算平衡，为此，预算程序必须是透明的，而且预算会计必须符合经常支出和资本支出的通用规定；二是预算平衡的法律层次要上升到宪法层面，如要打赤字必须由立法机构绝大多数（如2／3）表决通过；三是要有政治上独立的法院或监管机构监督政府执行预算平衡规定；四是监管的法院或监管机构必须能对债务违约的所有潜在利益受损者开放；五是法院或监管机构必须能确实采取措施纠正违反预算平衡规定的行为。

第四部分 地方政府预算约束的硬化近年来，随着民主政治的发展，加之中央政府无力为地方提供所有公共产品和服务，发展中国家开始模仿发达国家，将权力下放到地方，实行地方分权制度。分权制度对地方来说有利有弊。一方面，地方分权制度使决策更能反映地方需要，从而提高效率；另一方面，实行地方分权的国家财政秩序也面临挑战。硬化预算约束成为保证财政纪律、提高经济效率的有效方式。现将有关情况介绍如下：

一、预算约束性质与国家财政

（一）软预算约束与硬预算约束。

“软预算约束”是指当一个经济组织遇到财务困境时，借助外部组织的救助得以继续生存的一种经济现象。软预算约束的形成至少有两个主体，即预算约束体和支持体。预算约束体是指在自有资源有限的前提下，当收不抵支，出现赤字，如果没有外部救助就不能继续存在的组织。支持体是可以直接转移资源来救助陷入困境的预算约束体的组织。

地方财政的软预算约束表示一个经济实体（例如一个省），能够通过获得限额外的资金补贴以维持运作。当预算约束是软性的时候，一个实体在增加支出之后不需承担全部成本，便会有超支的倾向。与软预算约束对应的是硬预算约束。地方政府的硬预算约束是指财务收支计划对政府行为和行动自由的约束是硬的，即对地方政府的税收收入、支出决策、转移支付以及地方政府的债务融资等都作出严格限制，是一种优胜劣汰的市场机制。硬预算约束使得地方政府无法通过推迟支出或积累或有隐性债务等方式将债务向上级政府转移。在硬预算约束下，地方政府将承担其财政决策的成本。

（二）预算约束对国家财政的影响。

当地方预算约束是软性时，中央政府最终会为地方政府提供超出预期的资金，而这种成本分担会导致政府税收课征低效率。在软预算约束下，分权的国家极易超支：如果软预算约束存在，并且地方政府能够通过政府间财政转移支付、国有企业以及银行等渠道请求中央政府给予追加资金，那么地方政府就可能存在超支、征收不足或超额贷款等现象。这种行为以地方利益而非整个国家利益为目的，会使国家财政支出无效率，从整体上损坏经济效率。

软预算约束下，地方政府增加支出后不需承担全部成本，从而有超支倾向；而硬预算约束下，若地方政府支出增加至超过可承受限额，必须自担后果。因此，硬预算约束可以激励地方政府谨慎配臵所拥有的资源，有利于提高效率。

二、政府救济与软预算约束

（一）政府救济产生的原因。

政府救济是政府提供的一种特殊资金，只有当一个实体如果得不到救济就不能继续履行其义务时，才会提供政府救济。政府救济的一个重要原因是外部性。中央政府通常会在以下情况下提供救济：首先，如果中央不救济，财政困难的实体就会对其他区域造成负的外部效应，那么中央可能会审时度势，救济这个实体。其次，当大型金融机构面临破产或可能引发金融危机时，中央政府也可能对其救助。再次，当中央政府为实体债务提供担保，如果实体无法偿还债务，为避免声望受损，中央政府会兑现担保承诺，对其救济。另外，在地方政府借款时，如果中央政府的相关制度不足以防止地方政府违约，那么，当债权人要求执行财产权时，中央政府可能会通过救济帮助地方政府。只有地方政府成为独立的、权利与义务相匹配的个体时，才可能真正承担自身行为所导致的后果，否则，中央政府必须代为承担。

（二）政府救济对预算约束的影响。

政府救济并不一定代表软预算约束，但是对救济的预期常常代表软预算约束。当地方政府预期中央政府最终会提供救济，那么它在制定财政政策时就会根据包括救济在内的收入的多少来决定支出的限度。

1.政府救济成为中央和地方政府之间的博弈。救济预期问题可以视为中央和地方政府之间的一个简单连续博弈。该博弈最重要的前提是地方政府没有关于中央政府支出的完全信息。为了硬化地方政府预算约束，中央政府一般都会事先承诺不提供政府救济，即不为地方政府的超额支出买单。当地方面临财政困难时，中央政府可以选择兑现（即不救助）或不兑现承诺（救助）。而地方政府则会对中央政府兑现承诺的可能性作出估计。

在博弈的第一阶段，中央政府会宣告它绝不救济肆意挥霍的地方政府。然后，地方政府将研究中央的制度、政策和声明来估计这个承诺的可信度，并以此进行博弈下一阶段的决策。在第二阶段，地方政府既可以在合理的限额内消费和借贷，也可以通过超额借贷将成本转嫁他人，即实施负债经营，但可以获得利益的政策。如果地方政府选择前者，博弈结束。如果地方政府选择后者，它将陷入财政困境并请求中央政府接管其债务，博弈进入下一阶段。在第三阶段，中央政府必须在提供或拒绝救济之间作出选择。如果中央政府不提供救济的成本超过了提供救济的成本，那么中央政府将违背承诺，对地方政府实施救济；反之，中央政府则会信守承诺不提供救济。

如果地方政府在博弈的第一阶段坚信中央政府不会遵守承诺，那么它就有超支的倾向。如果地方政府在博弈的第一阶段相信中央政府会遵守不救济的承诺，那么它会控制支出，执行量入为出的财政政策。

2.连续博弈的结果往往导致软预算约束。连续博弈的结果取决于中央政府的选择，即它是否会信守承诺不对地方政府实施救济。在博弈中，中央政府常常陷入两难境地。例如，某地方政府超支，将资金用于某奢侈项目而无法支付教师工资，致使学生无法继续接受教育。在这种情况下，如果中央政府进行转移支付来保证学生继续学业，即违背承诺提供救济，地方政府提前作此预期就会扩大无效率支出进而将成本转嫁给中央，于是就产生了软预算约束；如果中央政府信守承诺不提供救济，当地政府的教育机制就会受到破坏，进而会对其他区域产生负的外部效应，给中央政府带来更大的成本。所以，中央政府经过权衡后往往会选择放弃承诺实施救济。连续博弈的结果往往使地方政府受益，产生地方政府软预算约束，从而破坏经济效率。

三、硬化预算约束的途径

在地方分权制度下，中央政府容易受到地方政府财政危机的影响，导致地方政府软预算约束。为抑制地方政府过度支出，保证经济效率，中央政府可以通过以下机制硬化预算约束：

（一）改善政府间财政关系。

政府间财政关系的几个方面在硬化预算约束方面发挥着关键的作用：一是政府间转移支付的透明性及可预测性；二是通过增加地方税收，而不是高度依赖中央转移支付来满足地方需求的能力，三是合理安排政府支出以及保持地方支出决策的高度灵活性。

1.提高政府间转移支付的透明度及可测性。中央政府转移支付的目的是实现资源的有效再分配。提高政府间转移支付的透明性及可预测性可以减少地方政府对额外转移支付的预期，从而在可利用资金范围内发挥其职能，尽量使资金运用效率最大化。然而，在实际中，中央政府容易受到政治经济趋势和寻租现象的影响，转移支付制度和税收分配可能导致无效率。为避免中央政府和地方政府之间的道德风险，政府间转移支付必须完全独立于接受转移支付地区的自行选择。

此外，转移支付应该用于支持具有正外部性的项目。比如，贫困地区接受教育方面转移支付的数额，应当取决于该地区适龄儿童的数量或者受教育需求，而不仅仅取决于该地区的实际教育支出。

2.增加地方税收，代替依赖转移支付。对中央政府转移支付的依赖程度越高，地方政府建立硬预算约束难度越大。如果征税权力受到限制，地方政府只能依赖中央政府的转移支付和贷款。当不利的经济冲击导致财政危机发生时，地方政府可能因为缺乏增税的灵活性，而无法支付工人工资，甚至有可能拖欠债务。在依赖转移支付的情况下，地方政府可以依靠中央政府化解危机，因此依赖于转移支付的政府往往缺乏责任激励。

中央政府必须制定严格的转移支付资金分配和税收分享规则来硬化预算约束，否则，中央灵活的转移支付将使得拒绝进行紧急援助的可信度大大降低。只有政府间转移支付不易受到人为规则和标准约束，地方政府官员才不会预期可轻易获得中央紧急援助。

3.地方支出的合理分配。中央政府对于地方政府支出职责的分配和管理也至关重要。为了硬化地方政府预算约束，中央应该给予地方充分的自治权。如果中央规定了地方政府必须提供的最低公共服务标准，而地方政府无法提供相应公共服务时，中央政府可能不得不对其提供救济。中央政府对地方财政事务的管制可能对地方政府官员、选民以及债权人发出强有力的信号，表明中央政府将对地方财政的后果承担最终责任，而这将不利于地方政府预算约束的硬化。

此外，应提高支出分配和征税权力的透明度。根据辅助性原则，权力应当下放至最低级政府，这样，规模经济得以实现，并且外部性能够内部化。同时要明确划分中央政府和地方政府的支出职责。如果提供某种公共物品的职责属于中央还是地方存在争议，地方政府对其没有明确的责任感，可能产生软预算约束。

（三）其他硬化预算约束的机制。

与地方财政政策有利害关系的角色也同样能够影响政府财政行为，包括债权人、选民以及要素所有者。在这种情况下，这些利益相关方可能对政府施加压力，使得他们的行为具有财政谨慎性，以此创造类似市场的硬预算约束机制。

首先，地方政府可能受信贷市场约束；其次，土地市场以及拥有流动性要素的投资者也会对政府预算约束产生一定影响。每个机制最佳效用的发挥取决于政治体系和财政体系的特征，取决于他们彼此间的依赖程度。

1.资本市场。当且仅当资本所有者和机构可以选择优良信贷对象时，资本市场才能发挥配臵功能。如果资本市场机制有效，地方财政决策将受到贷款竞争的约束，地方财政的不佳表现也可能导致借款成本高和借款渠道受限。

资本市场要发挥约束或引导地方财政行为的功能，还需要具备一系列前提条件。首先是比较成熟的资本市场及发展良好的机构。在资本市场欠发达的国家，中央政府控制着借款渠道，例如发展银行、住房银行和转贷机制。贷款的借出和偿还具有明显的政治色彩，这就导致了软预算约束。阿根廷、巴西、印度和乌克兰都存在这一问题。在中国，地方政府可通过其国有企业以优惠条件获得贷款。即使地方政府在竞争性市场借款，资本市场机制也有可能失效。如果债权人预期地方政府可以获得紧急援助，那么财政和经济状况不佳的地方政府也可能获得贷款。信贷评级和贷款价格能够反映中央政府或整个公共部门的信誉，却无法提供任何关于独立地方政府的有效信息。

在地方政府债务关系中，债权人权益的保护在一定程度上取决于能够保护财产权和强制执行合约的政府。这表现在当贷款人无法收回款项时，政府可以仲裁和执行债务分担，于是政府机构代表贷款人行使权益。

3.土地市场和要素流动性。土地价值和对土地的需求是地方收入的一个直接来源，这也在很大程度上激励了地方官员。如果地方政府收入很大部分来自土地价值和土地税收（直接或间接性的），也会激励地方官员实行最大化土地价值的政策，包括各种财政政策。

假定土地价格中包含对公共服务净值和税收支付（包括偿债）的预期，而居民是可交易土地的所有者，那么地方政府有动力做好地方公共事务。因为在民主政治中，所有权使人们在社区拥有长期权利，所以投票者就是土地所有者。但是潜在问题是，未开发的土地经常由极少数人占有（即不由普通居民所有），这样土地价格就会受到影响。此外，如果许多居民只是房屋租赁者而非所有者，他们在社区的未来发展中拥有的财政权利不充分，就可能对倾向贷款消费的政治存有偏见，进而反对投资。

流动资本（人力、资本、企业家）通过流动性对地方官员直接施压，从而在固定资产的定价上发挥一定作用。因此，工人和居民不仅通过发表意见直接对政府施压，也会采用退出威胁手段间接对政府施压。如果退出威胁可信，地方官员会满足工人和居民要求，以防止这部分税基流失。

这一机制的一个重要假定是居民和企业具有高度流动性，但是现实中这一假定常不成立。第一，在发展中国家和转型国家往往不存在这一情况，特别是对于那些具有较大管辖区、以农业为主、有大型国企的国家，以及管辖区之间存在较大种族和语言差异的国家。第二，当竞争不够充分时这一情况往往不成立。竞争必须是真正的竞争，这就要求管辖区有适度的规模和相应的权力（不被中央政府过度监管），并且不存在太多的合谋行为。第三，政府间转移支付或利益共享机制的存在也会限制流动性作用的发挥。

4.分层机制。综上所述，可以建立一种制度，在该制度下，债权人、房屋所有者以及当地选民能够为地方财政决策提供良好的激励机制。那么不救援政策的可信度将大大提高，并且地方官员也将缺乏动力去实行紧急救援行动。最重要的是，地方政府的财政支出与借贷决策所带来的成本与收益都由当地承担。在这种制度下，没有必要对地方政府财政支出与借贷进行分层监管。

（1）层层监管。实际上，中央政府不会坚定地贯彻不救助政策，地方官员、当地选民、债权人、资产持有者也有理由实行成本转移和赤字转移策略。因此，在这种情况下，中央政府有必要实施层层监管。最直接的实施硬约束的方法就是禁止地方政府借贷，由中央政府分配所有贷款规模。但由于政治化或其他原因，中央政府分配贷款规模常常没有效率，这进一步阻碍了中央政府寻求非政治化、非救助政策的努力。有的中央政府实施相对灵活的监管，比如借贷限制仅适用于向国外借款或者由地方政府自行决策，再由中央政府代理机关最后审核。

（2）借款限制。除了中央政府的直接监管，各种基于规则的机制也在世界范围内运行。常见的一种策略是对地方政府债务进行限制，包括限制资金用途，如将长期借款限于资本项目建设使用；以及限制债务量，如将长期债务余额限定为地方税收基数的固定份额。另一种策略是制定各种收支平衡的预算规则。例如，有的规则要求上交一个收支平衡的预算方案，有的限制实际支出并禁止将财政赤字转嫁以后年份。但是，每种机制均有一定程度的缺陷，比如一些拥有银行的地方政府从银行借款，或通过公营企业借款获取资金，这使得分层监管机制更加难以实施。

（3）债务减免。在某些情况下，紧急救助难以避免，这也为中央政府提供了加强分层监管的机会。造成财政危机的首要原因是激励问题，债务减免可以从一定程度上减少或消除这一问题。在这种方式下，一次进行了机构改革和新型监管的合理建构的救助行动并不意味着中央政府的可信度被削弱，而是意味着中央政府未来的运作模式有所不同。因此，救助行动不一定是政策失误，它也许预示着走向硬预算约束的另一途径。

（4）法律规范。此外，通常情况下法律和其他机制可以为解决地方财政危机提供法律依据。因此清晰完善的公共破产法十分重要。如果债权人阻碍政治干预与救助行动，公共破产法会对他们的权力进行限制。

这些分层监管机制，包括借贷限制、破产法和有条件的紧急救助，只有当执行机构的能力与可信度都很好时才会有效运作，并且中央政府很可能通过干预来改变或规避分层监管机制。因此，评估分层机制有效性的一个重要方面是考查国家政治体制中的激励问题。