选择性惩处与法纪软约束现象的根源、危害及改进建议

第一篇：选择性惩处与法纪软约束现象的根源、危害及改进建议

选择性惩处与法纪软约束现象的根源、危害

及改进建议

固城乡纪委

作为处于双重转型之中的国家，当前中国腐败的机会和漏洞很多，正处于腐败高发多发期。在腐败机会空前增多的条件下，中国的腐败程度能够有所改善，反映了中国党和政府坚定不移地反腐败在一定程度上遏制了腐败发展蔓延的势头。由于利益分配格局仍处于调整过程之中，由于改革仍然在路上，体制机制性缺陷较多，腐败现象依然易发多发，反腐败形势严峻，任重道远。

一、选择性惩处与法纪软约束现象的产生根源 当前，“领导让查谁就查谁，领导让办到什么程度就办到什么程度”的现象十分突出，“网络（以及微博）曝光谁就查处谁”的现象十分突出。反腐败机构在惩治腐败方面处于一种相对消极被动的地位。由此导致“选择性惩处”和“法纪软约束”的现象。

首先，在反腐败的案件查处和专项治理中，各级党委和政府的主要领导人掌握着启动权和刹车权，反腐败机构处于听命行事的被动执行地位。这是一种“人治化”的反腐败运行机制。案件查处的力度和专项治理的力度，取决于各级领导的主观意志，由此形成“选择性惩治”和“法纪软约束”，惩治的效果大打折扣。

其次，由于缺乏横向的分权制衡机制，现行的权力制约和监督体制无法解决“一把手失监”问题。在现行的领导体制中，由于党委书记多兼任人大主任，政府负责执行党委决策，人大和政协既无法监督党委又无法对政府进行问责，司法权受制于行政权而无法发挥应有的司法监督作用，纪检机关受同级党委领导，监察和审计机关属于政府序列受行政首长领导，党政一把手在体制内处于不受同级和下级监督和制约的地位。“一把手失监”导致“一把手腐败”愈演愈烈。

二、选择性惩处与法纪软约束现象的危害

首先，腐败从初起之时发展到猖獗蔓延出现大面积腐败之时，依法惩治就会面临“法不责众”的困境。如果注重查处大案要案，就可能出现“抓大放小”的效应，大案要案的标准会不断提高，法律的底线不断后退，中小腐败就会日益猖獗，法律的权威将会受人质疑。如果大案小案齐抓，就会产生官场大地震，政治上不可行。

第二，不合理的制度导致的某些类型腐败行为的“历史共业”难题需要破解。公贿、寻租行为、假发票套现、小金库、预算外资金、超标准公务接待等类型的腐败行为或准腐败行为是资源分配权向上集中、审批权过多过滥、僵硬的财务报销制度、地方和单位财政管理不规范等众多不合理的制度的产物，处于这些制度下的人们为了在竞争中不被淘汰而被迫普遍从事特定类型的腐败，已经形成一种历史共业。这 就需要有制度变革和官方说法为历史共业来解套。

第三，党政领导干部的廉洁从政到底靠自律自觉还是靠法纪和制度约束来实现？如果靠廉洁自律，法律和纪律以及制度设计就会建立在人性善的基础上而充满弹性，个人修养、作风和自省就会受到空前重视，对领导干部的外部监督和约束就不会受到重视。

三、治理“选择性惩处”和“法纪软约束”的现象的必要性

首先，中国已经出现了一个新富阶层，其中既包括工商企业家群体，也包括一部分掌握实权的官员及其亲属。他们的致富经历在一定意义上都背负着腐败的“原罪”。反腐败的成本增大了，风险也加大了。不反腐败，则难以平息百姓的仇富和仇官心态。第二，信息时代和开放社会的反腐败使得国内外公众真正有机会“围观”和参与反腐败。这种参与不仅包括公开爆料和深度挖掘，还包括对案件处理进展和结果的集体性“围观”所构成的巨大的社会舆论压力，以及对特定政策和制度的反思和倡导所形成的政策和制度变革的社会压力。党和政府的反腐败正在被推着往前走。“选择性查办”和敷衍应付越来越难以逃过公众的法眼。这种形势是以前所没有的。第三，国际交往和国际比较进一步增加了反腐败和建设廉洁政治的压力。随着国际交往的日益增多，人们在比较中对各国清廉程度的了解日益增多。中国强调社 会主义制度的优越性和共产党人的先进性和纯洁性，现实中腐败的猖獗与意识形态之间发生了尖锐的矛盾，腐败削弱着党和政府执政的合法性。腐败的猖獗还影响着国内外的投资者和工商企业家投资和经商办企业的意愿，资本的外流直接影响着经济发展的后劲。能否实现廉洁政治关系到执政党的生死存亡。

习近平同志在党的第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上强调，反腐倡廉必须常抓不懈，经常抓、长期抓。中央反腐的决心和行动引来百姓一片叫好声。腐败问题是个世界性难题，具体难在哪里，各国有各国的症结。只有找到症结，对症下药，才能治根不反复。那么，当前我国反腐如何对症下药呢？

一要坚决把权力装进制度的笼子里。当前，我国反腐的最大难题在于制度执行不力，在于有效制度供给不足。不合理的制度安排导致某些类型的腐败行为高发。比如资源项目的分配权、审批权掌握在部委手中，导致权力寻租，“跑部钱进”。不少地方认为不跑不送，就拿不到资源项目。在地方上同样，不少企业认为，要生存发展，就得给掌握资本分配权、项目审批权的官员好处。与此同时，我国的监督制约机制还不健全，对关键权力监督不到位。只有把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，反腐才能取得真正的、长远的实效。但 目前，对关键权力的监督制约仍存在缺位，许多地方的党政“一把手”，在反腐败中既是发动机也是刹车皮，导致出现了选择性惩处和法律制度的软约束。因此，若想把反腐进行到底，必须进一步强化制度的约束权、纪委的监督权，要通过制度建设，斩断伸向“笼子”的贪欲之手。

二要坚持“老虎”“苍蝇”一起打。百姓有戏言，反腐反腐，越反越腐。改革开放以来，我国腐败的程度经历了从低到高再到有所降低的过程，目前仍处于腐败高发多发期，而且，涉案的钱财数额越来越大。如果只重视查处大案要案，容易变成“抓大放小”。其实，无论是奢侈浪费、形式主义、官僚主义，还是各种以权谋私，虽属小腐败，但因与老百姓日常生活息息相关，蔓延起来影响恶劣，都需引起重视。所以，总书记说，必须反对特权思想、特权现象，必须全党动手，“老虎”“苍蝇”一起打。

三要发挥好媒体的监督作用。反腐败中的弱项是自我监督和内部监督。对于干部的监督评议，是在上级、平级或下级干部中进行，大家在互相评议过程中，容易形成一个利益关联体。要跳出这个怪圈，就得引入外部监督，舆论监督是个重要方面。目前，在发挥主流媒体舆论监督作用方面还不够充分。有人说，当前反腐，微博等新媒体冲在了前头。但新媒体反腐是一把“双刃剑”，一方面它帮助反腐败机关揪出了一批腐败分子，同时也容易产生情绪化倾向，一不小心，也有可能演变成群体参与打倒一些人的运动。所以，在未来的反腐中，要充分发挥好媒体尤其是主流媒体的作用。

四要人人参与，共同改造社会潜规则。官本位意识、“一人得道，鸡犬升天”的特权思想、官贵民贱的封建观念，加上拜金主义、享乐主义、极端个人主义、唯利是图，成为腐败现象易发多发的思想文化根源。当前，社会潜规则大行其道，人情关系盘根错节。一部分人口头对腐败不满，但是当个人和亲友遇到利益需求时，也会不自觉地加入到钱权交易的行列中。所以，反腐还必须从改造社会潜规则等消极文化入手。这其实是人人有责的事情。现在从入幼儿园起，家长就开始给老师送礼，这样的行为文化怎能培养出后代崇廉尚德的文化观念？关注行为文化，这是一个更深层的文化改造和廉政文化建设问题。

四、改进建议

第一，党员领导干部率先垂范公开其家庭财产状况，同时采取新人新办法责成新提拔使用的领导干部公开其家庭财产，以回应百姓在反腐败方面的最大关切并展现坚强的政治决心和政治意志，同时通过增量改革减少反腐败的政治阻力。

第二，明确建立公职人员家庭财产申报和公开法律制度的时间表和路线图。公职人员家庭财产申报和公示制度是防范公职人员腐败的一项处于上游的基础性工程。为了避免出 现县处级领导干部收入申报制度流于形式的弊端，需要制定相关法律，明确公职人员家庭财产收入申报的受理与核查机构、接受公众查阅申请的程序和时限等，成龙配套地建设相关制度，确保收到实效。公职人员家庭财产申报和公开法律制度的建立需要有一个过程，但重要的是要让群众知道相关的立法规划的时间表，并及时通报相关进展。惟有如此，才能赢得人民的理解和信任。

第三，抓紧建立《预防和处理公职人员利益冲突的道德法典》并明确受理机构。预防和处理公职人员利益冲突，是反腐败的一项防微杜渐的基础性工程。改革开放后，我国在这方面的有关规定散布于众多的党纪政纪法规中，法律层级不高、权威性不够，有些规定已经不能适应形势发展的需要，有必要及时加以清理。建议抓紧时间制定《预防和处理公职人员利益冲突的道德法典》，对可能导致利益冲突的宴请、礼品、决策回避、任职回避、离任后的再就业和游说行为等相关情形明确加以规定。同时授权党的机关中的纪检机关、政权机关和国有企事业单位中派驻的纪检监察机构为预防和处理利益冲突的咨询机构和受理机构，让他们在预防和处理各单位内部公职人员利益冲突方面依法履行道德管理的职能。

第四，积极推广“开放式决策”的做法，增加各级党委政府决策过程的透明度和参与度，条件成熟时制定“重大工 程项目和重大事项决策程序法”。杭州市政府在全国率先在市政府讨论民生问题的常务会议方面实行“开放式决策”，提前两周公布讨论的议题，允许市民代表列席会议，会议过程全程视频直播，在此基础上市政府做出民生决策。这种透明和参与的开放决策体制值得加以鼓励和推广。将决策科学化、民主化的要求上升为必经的法定决策程序，是减少部门利益法制化、防止拍脑袋决策、减少决策风险的有效途径。我国可在条件成熟时制定“重大工程项目和重大事项决策程序法”，就党政机关决策的公开咨询和征求意见、可行性论证、决策风险评估、政策执行效果第三方评估等保证决策科学化、民主化的好的做法上升为法定的决策程序，提高决策质量，减少决策风险、失误和腐败。

第五，积极推广参与式预算和人大在线预算监督等预算民主实践，继续推进“三公”经费公开走向深入，条件成熟时修订“预算法”，提高预算制定过程中公众参与的程度和民主监督的水平，提高预算的刚性约束效力。

第六，走法治化反腐之路，提高发现和查处腐败的概率，在反腐败方面做到法律面前人人平等。解决这个问题的根本出路在于，反腐败要走法治化之路。法治化反腐败的内容很多，当前主要有这么几项重点工作：一是从数额犯逐步走向行为犯的腐败惩治新理念，进一步提高发现和查处腐败案件的比率，避免出现因“选择性惩办”而产生的侥幸心理；二 是为反腐败机构和人员履行职权查处腐败案件提供充分的法律授权和必要的职业安全法律保障；三是立法保护举报人和证人，鼓励和保护实名举报，做到投诉有结果、举报有反馈，调动公众参与反腐败斗争的积极性；四是对于导致系统性、大规模造假和腐败的不合理的法规制度进行清理和废止，避免由不合理的制度规定而产生腐败行为，如财务报销规定不合理导致假发票产业盛行等。

第七，深化体制改革和制度创新，进一步从源头上预防和惩治腐败。有四个方面的体制改革和制度创新对于消除腐败的制度根源特别重要。一是强化以能力和业绩为导向的公务员管理制度，将内部竞争上岗扩大为外部竞争和公平竞争，同时明确服务绩效目标和标准并与公务员的业绩表现和奖惩任免挂起钩来，使有能力的人和贡献突出的人得到重用。二是对关键岗位、重点部位人员实行轮岗、交流、解决其职级待遇以及实行廉洁测试，降低其腐败风险。三是促进优质公共服务资源配置的均衡化，引入内外部竞争，进一步提高公共资源交易的市场化程度并依法规范交易行为，建立公共服务质量的公开承诺和外部评价制度，减少公共资源配置和公共服务提供过程中腐败的机会。四是进一步大幅度减少行政审批事项，简化行政程序，提高办事效率，减少企业和居民为加快办事速度而行贿的必要性。

第八，从党和国家领导制度的高度切实解决一把手权力 过分集中缺乏监督制约的问题。一把手负总责的无限责任的体制迫使他们集中起无限的权力，自上而下部署工作“抓一把手，一把手抓”的运行机制导致一把手“一把抓”的权力格局。应当确立职责法定、责任法定、各司其职、各负其责的问责体制和工作机制。同时避免地方党委书记高配和兼任人大主任导致决策权、执行权和监督权都集中到书记手中和同级无法监督的问题，使之享受不受监督和制约的无限权力而走向腐败。

第九，强化人大的行政监察和经济审计功能，发挥社会监督和社会审计的作用，更加重视分权制衡和权力制约而非不断加强专门监督机关的权能，以克服同体监督的天然不足并取信于民。

第十，重视对中国企业海外行贿行为的查处，同时将我国企业海外行贿与国际通行的必要公关行为严格区别开来，改善中国企业的海外形象，提高中国企业的国际竞争力。

腐败的表现形式五花八门,腐败的原因不尽相同,但归根结底是掌握和行使公权力的各类主体的腐败,所以法治国家不仅要依法治权,而且要依法治官、从严治吏。在我国,依法治权、依法治官是推进依法治国、依法执政和依法行政的必然要求,也是法治思维下反腐治权的必然要求。反腐必须治权,治权必靠法治。

2013年10月