原创 国企层级过多问题如何产生？有良方可治“巨人症”

第一篇：原创 国企层级过多问题如何产生？有良方可治“巨人症”

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国企层级过多问题如何产生？有良方可治“巨人症”

层级过多、冗员、组织庞大是许多国企的通病，这与国企的行政化和机关化有关，与国企的市场地位和市场化竞争机制没有完全形成也有关。一直以来，国资委积极处理国企层级过多问题，但是解决层级问题还需要从监管授权体制和机制上查找原因。《国资报告》邀请江西省政府出资企业监事会主席王成饶，剖析国企层级过多的顽疾，并指出治疗国企层级过多“巨人病”的药方。国企层级过多一直是国资委力求解决的问题。2004年，国务院国资委成立仅仅一年就下发了《关于推动中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关问题的指导意见》。但时至今日，这个问题仍不时在国企的审计报告和巡视报告中被提及，甚至还有愈演愈烈之势。

过多层级如何产生？以一家以工程承包公司为主业的A公司为例（企业是虚构的，但情况是真实的）：

A公司创立初期，业务主要在国内，公司有三个层级：集团总部—路桥、房建、水利水电等若干子公司—建设施工分公司。如果企业规模足够大，建设施工分公司则变为子公司，下面再设供应与采购等分公司，在国内一般有四个层级就能满足发展，如果在若干省设立子公司，最多有五个层级就基本能满足业务要求。经过若干年发展，其中一家子公司拓展了海外市场，并且在海外注册设立B公司（第三层级）。B公司发现在当地不仅有工程承包业务，还可以投资金属矿，于是B公司与当地公司合资成立矿业C公司（第四层级）。矿业公司赚了钱，觉得应该做投资项目，因此设立一个公司制的投资基金（第五层级），投资基金又控股了一家实体公司（第六层级），这家公司规模比较大，又有“二级子公司—生产单位”二个层级（第八层级）。企业多层级通常要满足三个条件：企业规模庞大，第二、三层企业业务多元化，全球市场。有报告表明，多数央企目前层级为5~9级，最多的达到11级，显然层级偏多。李克强总理在国务院常务会上要求央企在三年内将层级压缩到3~4级，对于没有国际化和多元化的企业来说这个要求是合理的。企业的层级架构属于内部组织结构设计，压缩过多的层级不会有外部利益掣肘，但为什么国资委三令五申却久攻不克？一是历史遗留问题。一些存续时间长的国企经历过多次的兼并重组，这其中有许多都由政府及监管人主导，而非市场行为。重组前后许多企业都没有对资产进行“清洗”和优化组合，而是简单地、整建制地并入新母体中。企业监管人和经营者都把职工人数众多、劳动关系复杂、债务负担重的企业看成是“潘多拉的盒子”，不愿因解决历史遗留问题引发稳定危机，从而牺牲了任期内的改革发展成果。二是无度扩张增加的包袱。央企一度推行“数一数二”战略，即做不到行业前三名的企业就要被整合。一些国企为了不成为被整合对象以及扩张的躁动，在并购市场一路“扫货”，国内与海外市场同步发展。这种并购难免泥沙俱下、良莠不齐，其中的一个弊端就是照单全收了不少机构臃肿、层级过多的问题企业。三是过度多元化积累的弊端。经济繁荣周期赚钱机会似乎俯拾皆是，一些企业缺乏风险意识，不重视行业周期曲线，更不懂企业成长规律，在充足的资金供给下，偏离主业，跟风投资，过度多元化。投一个项目设一个层级，注册一家公司，甚至用类似于连锁经营、代理经营、授权经营的模式广种薄收，层层繁衍，有的企业层级甚至多达二位数，冗层之多、结构之芜杂，超乎想象也实属罕见。

层级过多折射出哪些问题？企业作为独立法人，在组织结构设计上是具有完整权力的。层级过多，导致管理成本增加、利润下降、决策链条长，无疑是公司组织结构设计的大忌。无论是历史遗留问题，还是被重组的压力、多元化扩张、为规避或有风险设立防火墙，都不能成为企业无视效益、随心所欲叠床架屋的理由。出现这类情况，至少反映出企业存在以下三个问题：一是集团管控水平不高。层级过多的企业说明集团与子企业的职能没有分开，集团作为投资中心的职能没有确立，层层都有投资权。只有在投资权没有归集管理的情况下，才会形成过多层级。二是成本管理意识不强。多一个层级就多一个组织机构，也多一批拿年薪的人员，不仅管理费显著增加，效率也会明显降低。但一些成本控制意识差的企业会无视这些，他们更关心如何多建些庙，以解决僧多庙少的供求不平衡问题。三是热衷于规模扩张和多元化。中国的企业无论是国企还是民企都有规模情节，寄希望于依靠庞大规模来获得竞争优势，跑马圈地，产业触角在领域上无限，地域上也无疆，导致层级过多。一些没有行业精耕细作能力的企业，热衷于多元化，看什么赚钱投什么，把企业办成了超市和杂货铺。因此，层级过多的问题从企业自身来分析，要么是管理水平问题，要么是历史责任担当问题。包括国资委在内的各类履行出资人职责的部门同样对国企层级过多的问题责无旁贷。不能说国资委对央企层级过多的问题没有尽到关注义务或者不作为，早在2004年，国务院国资委就重视推动央企减少管理层级，明确要求2005年底前，原则上将央企法人管理层次基本控制在三层以内。2007年1月，国资委表示，国有企业层级多、管理繁杂的状况已得到很大改观，大部分中央企业已将管理层级初步压缩到三级以内。但是到了2009年，国资委又下发《关于调查中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关情况的通知》，显然这个问题又有死灰复燃之势。国资委一度还将“总部建设”作为国资监管的重中之重，要求压缩管理层级、加强集团对下级子公司的管控。2015年9月中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》提出“推动国有企业加快管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。”层级过多再次成为国企管理改革的重点，而且上升到中央层面来关注，表明病灶未除，痼疾依在。各级国资委和监管机关作为履行出资人职能的部门，掌握了对企业的考核权，但显然，这些年来，在压缩层级和消除冗员这个问题上，考核工具没有使用，或者使用了但效果不明显。这是出资人代表和监管者需要进一步总结和反思的。国资委是根据十六大报告中关于深化国有资产管理体制改革，建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制改革的要求而设立的，目的是从法律上厘清国有资产的出资人和责任人，实现责、权、利相统一，解决出资人缺位的问题。国资委的设立在一定程度上解决了国资监管“九龙治水”的问题，但出资人真正的权力和责任实际上并没有完全到位。层级过多却久治不愈就说明国资委作为出资人的管理效率和应有的权威没有充分体现出来。减层级问题解决不好，国资委有责任，但在出资人权力不完整的情况下，由于体制和机制支撑不够，国资委在啃硬骨头时，显得牙不够硬、不够利。因此，完全归过于国资委，也不够客观。公有体制下，委托代理体制和授权机制如何建立，在世界上并没有一个合适的样板可供中国学习与借鉴。中国经营性国有资产的体量实在是庞大，出资背景十分复杂，代理链条非常长，利益涉及面也非常广，处理好各种关系和矛盾需要关照的变量很多。因此，监管体制设计只能在各方力量的长期、多次博弈中寻求共识和找到平衡点，在等待形成共识，试验各种方法时耗费时间是很正常的。国资监管在令行禁止上出现的问题，同样需要从监管授权体制和机制上找原因。

治疗国企“巨人症”的药方在经济繁荣周期，规模经济理论有合理性，但并不适合于所有企业。许多曾经大到不可一世的企业最终都死在“做大”的路上，繁多层级正是压垮这类企业的根根稻草。因此要解决层级过多的问题，并不是在组织结构上动斧头砍枝叉那么简单，关键是还要解决理论局限和发展路径选择问题。

成长期的企业应放弃做大的目标，先追求优、强的目标许多企业抵御不了世界500强、中国企业500强排名的诱惑，千方百计“催肥”企业，并患上“巨人症”。这些企业，短期内快速膨胀，但毫无抗风险能力，甚至不堪一击。9月20日，广西有色金属集团宣布破产，这家由六家企业合并而成的“矿业航母”，在2013年还是中国企业500强。同样，进入破产重整阶段的东北特钢也是曾经的中国企业500强、中国制造业500强企业。

企业可以有做大的理想，但一定要先做优和做强，在这两个目标未实现之前，企业应拒绝做大的诱惑。

感知环境变化，主动进化自己恐龙支配全球陆地生态系统超过1亿6千万年，最终从地球上灭绝，而与恐龙生活在同一个时代的蟑螂至今仍在地球各处旺盛繁殖。两者经历了同样的气候环境变化，一个灭绝，一个灭而不绝，原因何在？有一个理由不会有争议——蟑螂的环境适应性更强。全球进入了产能周期性、结构性过剩时代，靠规模称雄的战略在多数领域暂时过时，有的行业甚至是永久过时，但大多数企业还没有看清这个趋势性的变化，缺乏战略修正的意识和主动进化以适应环境变化。这些企业如果不应势而变，命运就是折戟沉沙。一个鲜活的例证是，8月31日，韩国第一大、全球第七大海运公司韩进海运向首尔中央地方法院提交破产保护申请。此悲剧的酿成正由于前几年对全球航运市场形势严重误判，在扩大运能、更新船只方面步子迈得过大，导致连续6年亏损。

坚定地做减法，在主业上集结精锐资源压缩层级、收缩规模是企业度过危机的不二选择。减人、减机构是很残酷，但在韦尔奇带领GE创造辉煌时，在郭士纳受命于IBM危难之际，在李健熙拯救三星时都下过类似的“狠手”——不断臂何以求生？

研究百年企业可以发现，它们能活到今天，都是成功度过数次大规模的经济危机，甚至经历战争考验，其中的生存法则或是善于并敢于改弦更张，不惧风险，押注新产业、新领域；或是转型期毫不犹豫、大刀阔斧地砍掉非主业资产。今天处在产能过剩领域的国企，不应再抱有任何幻想，非主业、无比较竞争优势、非战略单元资产坚决出清，收缩战线，把资源集中用于做强做优主业。

回到专业化的道路上来对中国企业来说，野蛮生存、机缘性增长的机会越来越少，以速度、体量、胆量作为要素赢得竞争胜利的机会也越来越少。当今和未来企业要在竞争中胜出所需要的专业化能力，包括专业化的资源整合能力、商业模式创新能力、价值链及价值圈的发现与想象能力、需求发现和满足能力则成为企业的“护城河”。产业的混沌时代结束后，行业地位不再简单由规模决定，而是由专业化程度来决定。而专业化不仅体现在技术资源和技术创新能力上，还体现在专业化的服务与营销上。希望靠“奇兵战术”和一技之长，击败对手的机会同样也越来越少，互联网行业只有第一没有第二的原则普适性会越来越强，靠规模建立起来的竞争城墙根本无法抵御专业化的利器。专业化的特征之一就是专注，国企应该把在传统产业领域没有比较优势的资产坚决置换掉，以集中更多的精力在自己最专业的领域做精做细。用好考核工具，让减层成为自觉行为层级过多的问题多次治理、多次反弹的另一个原因是国企的考核的指挥棒没有用好。管资产后国企如果真正按通行惯例来，就应该以ROE为核心KPI来考核，同时不要人为设置调整因素，这样企业对成本增加就会锱铢必较，而无须靠行政命令，规定什么时间，压缩至多少层级。有人说国企考核是天下第一难之事，这是因为没有把国企视为真正的市场竞争主体，没有把股东权益报酬率作为核心考核指标。太多的利益参差其中，反把其经济属性弃置一旁，这样的考核众口难调，如何不难？国企分类改革后，商业类与公益类企业各行其道，各得其所，这类问题有了进一步解决的办法。层级过多、冗员、组织庞大是许多国企的通病，这与国企的行政化和机关化有关，与国企的市场地位和市场化竞争机制没有完全形成也有关。相比较资本主义200多年的发育史，中国国企的市场化发育时间还不够。同样，国资统一监管的时间也不过十余年，而这期间伴随中国经济裂变式的增长，国企的规模也迅速膨胀，给监管者带来的挑战也非常大。处在高速成长和发展阶段，国企和国资监管出现一些问题其实不可怕，关键是我们要准确诊断并及时开出治病良方。（作者为江西省政府出资企业监事会主席）〔 微信编辑 ● 颜海莹 〕回复以下关键词 给您曾经错过或忘却的精彩

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