银行人士深度解析史上最严政府债务核查

第一篇：银行人士深度解析史上最严政府债务核查

银行人士深度解析史上最严政府债务核查

史上最严政府债务核查！网上流传的几份财政部的问责函，看似简单却暗藏玄机，本文从金融机构业务角度全面解析这几份问责函，希望给以后的政府融资业务有些指引。01地方政府债务问责函逐篇解析1.致内蒙古政府的函－财预函[2017]1号

解析这是初步一看是否似曾相识，是否是一个政府购买服务项目，这份函具有相当的代表的意义，违规之处有：（1）“委托代建购买服务协议”有点不伦不类，是之前的委托代建还是政府购买服务，没有看到全文无法定性；（2）协议里说支持内蒙古高等级公路公司作为承贷主体向银行贷款融资，这句表述直接将委托代建/购买服务连接上政府融资，融资是内蒙古高等级公路公司的事，你在协议里说啥；（3）资金使用主体为县交通局，资金用于了政府部门而不是内蒙古高等级公路公司。综合起来地方政府部门违规举债就十分明显了。2.致山东省政府的函－财预函[2017]1号

解析这份函中仅提到了政府违规举债的特征：（1）资金直接使用方为财建设基金；（2）还款来源是财政资金。另一方面向全市企事业单位发行信托理财产品实际市总工会还涉及非法集资的嫌疑，这个信托计划的委托人是谁，是市总工会？那非法集资就坐实了。是各职工自身？则市总工会的募集行为也是非法的。

3.致河南省人民政府的函－财预函[2017]3号河南省的函有两个部分，一是已经确认违法违规，直接要求问责处理；另一是进一步核查事实然后要求问责处理。

解析这是一笔业务两处违法违规：（1）驻马店政府的会议纪要，承诺贷款本息纳入财政预算；（2）市财政局出具承诺函。认定的性质政府部门违法违规担保，市政府及市财政局的承诺函是违法违规担保。这两类承诺函在业务中实际不少见，即使是现在可能仍然存在，政府先出类似会议纪要或批复，将某某资金纳入纳入财政预算，财政局再相应出具承诺函。严格来说，这笔业务有三个层次的问题：（1）贷款本息能不能纳入财政预算；（2）纳入财政预算的流程是否合法合规；（3）对外的出具的纳入财政预算的相关文件是否合法合规。不过这份财政部的函中仅就第三层次问题进行的性质认定，即先撇开具体内容，政府、财政局以“承诺函”的形式对外出具了承诺或者担保。这既是违法也是违规的，违法在于政府部门不能保证是担保法明确规定的，而违规即国务院等政府部门的发文。

解析这笔业务实际函中跟前一笔业务是类似的，而认定性质的角度却与前一笔不同，财政部对上面说的第一层次的问题进行了质疑，即贷款本息能不能纳入财政预算；根据函中的描述，前一笔向建行的融资业务是没有实际纳入财政预算，但向中信信托的融资业务是已经纳入了市财政预算。即使后两层次是没问题的，纳入财政预算的流程是合规的及出具的文件也是合规的，即最基本的前提是认为贷款本息不能纳入财政预算，纳入财政预算相当于财政在融这笔钱，而地方政府只能发行地方政府债券举措债务。我猜测为什么财政部措词用进一步核实情况再作处理，有两个方面的原因：（1）像我上面说的后两个层次的问题的纳入财政预算的流程及出具的文件可能是合规的，不能贸然直接定性；（2）该笔业务已经纳入财政预算，涉及政府信用，表述相对谨慎。4.致重庆市人民政府的函－财预函[2017]4号

解析这份函也涉及3笔业务两类业务，第1笔黔江城投向贵州中黔金交中心融资的两处违法违规：（1）是否融资由黔江区政府批复同意，如果黔江区政府是股东还可理解，如果不是股东，就有政府牵头融资的意味的；（2）经区政府负责人批准，财政局出具了承诺函。第（1）处违规，定性地方政府违规举债，第（2）处违规，定性违规担保。第2笔黔江区教委向2家租赁公司的融资违规之处：黔江区教委没有融资主体资格，实际是政府部门直接融资，比前面所说的通过政府平台融资性质更加严重。政府部门不能担保，自然也不能融资，如果要融资只能通过发行地方债。5.致四川省人民政府的函－财预函[2017]5号解析巴中市政府三处违法违规：（1）巴中市政府批复同意融资；（2）巴中市政府向金融机构出具确认函；（3）财政局出具承诺函。新都区政府三处违法违规：（1）新都区政府会议纪要同意融资；（2）区政府负责人批复用于政府项目。这5处违规前面也有类似的分析不赘述，说下新都区政府负责人批复用于政府项目，出具形式及资金用途暴露了该融资为违规政府融资。6.致商务部、银监会的函－财预函[2017]6号、7号

解析最大的特色是不仅处罚地方政府，也相应处罚金融机构。以前金融机构总认为相关政府文件有总比没有好，即使与没有一样，就等于没要而已。现在不一样了，接受了违规的函件同样处罚金融机构。02对政府融资业务的启示政府融资业务，融资主体的融资行为要与融资主体的业务行为相互分离：以政府购买服务项目为例，政府购买服务是政府部门与融资主体的业务行为，其政府购买服务合同也仅是他们两主体之间的协议契约；而融资主体以该政府购买服务的标的项目融资，是融资主体与银行等金融机构的行为。两者不可混为一谈，即使之间是一脉相承的。混为一谈的例子很多，例如将政府购买服务合同中加入金融机构的要素，特别有的还明确特定的金融机构，例如金融机构要求政府相关部门向金融机构出具与政府购买服务相关文件或协议等等。金融机构签署的协议或对金融机构出具的文件，只能是与融资主体本身，而不能是政府相关部门。我们经常会犯的一个逻辑错误会导致一系列业务上思路的错误，即金融机构作政府购买服务项目融资业务的还款来源不是财政预算，而是融资主体（服务提供方）收到的政府购买服务付费，只不过该付费纳入了财政预算而已。正是这个逻辑错误，会将不自觉的将业务融资方案指向政府。政府部门及负责人出具的任何文件不能指向任何具体的融资。像财政部出具的问责函中，都提及了政府或政府部门，批复同意融资，批复安排资金等行为。当然政府部门正常的职能范围内的对项目本身的批文必然是可以的。融资的基本要素不能指向政府，融资主体不能是政府部门、资金用途不能明显用于政府项目、还款来源不能是直接的财政资金或政府部门、担保或承诺方不能是政府部门。贷款本息不能纳入财政预算。这个错误在当下还是不少见的哦，包括一些大的国有行政策行，是有让财政出具针对具体贷款本息纳入财政预算的函的。

金融机构不能抱着有总比没有好的态度。由于政府融资越来越合规，金融机构也不会像以前一样热衷于安慰函之类的，但还是有的会抱着有总比没有好的态度。既然政府出具的文件违法违规，要它又何用。反而会招致处罚，甚至带来项目本身的风险。

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第二篇：史上最严IPO财务核查风暴述评

“史上最严IPO财务核查风暴”综述

2012年12月28日，证监会发布《关于做好首次公开发行股票公司2012财务报告专项检查工作的通知》，掀起了被称为对拟上市公司“史上最严财务核查风暴”。审核重心指向IPO在审企业的财务真实性，重点检查虚构交易、现金收付等，力求挤出财务水分，充分披露在审企业的风险；同时，证监会明确要求保荐机构应勤勉尽责，并进一步强调了其对上市公司的连带责任。

检查风暴给发行人、中介机构带来巨大压力，16家拟上市企业被终止审查，另有部分拟上市公司主动撤回申报。

该检查风暴给我们的启示在于：无论是否是公众公司，坚持阳光、正向和规范的业务运作，完善财务管理、内部控制，真金就不怕火炼；此外，对于拟上市的公司而言，应密切关注、认真学习，前车之鉴、后事之师，从中吸取经验教训，做实业务、做好管理、强化内控、规范运作，从而少走弯路，提高效率。

一、检查风暴的背景

关于检查风暴的背景，有以下几种说法：

解读

一、解决IPO堰塞湖。至2013年1月末，拟IPO上市待审公司数量达873家，新股“堰塞湖”阴霾笼罩中国股市，股市长期低迷；经过此轮财务核查之后，在审企业的财务报告中的水分将被大大挤出，不少拟过会企业或主动或被动地撤回申请，将为IPO“堰塞湖”纾困。实际情况是，自开展检查以来，两市拟上市企业已有16家被终止审查，部分以圈钱为目的的拟IPO“南郭先生”开始陆续选择退出。

解读

二、铁腕整治上市公司造假，对业绩“变脸”监管越来越严格。2012年新上市公司因造假而导致业绩下滑较同期急剧增加，至2013年1月24日，已有27家公司表示确定将出现业绩下滑，最高降幅达91%，有5家公司业绩大幅下滑超过50%；2012年上半年，有29%的上市企业业绩下降，6%的企业下降50%以上，而同比2011年上半年，仅有7%业绩下降。

解读

三、审核阵地前移，深化新股发行制度改革。深圳证券交易所总经理宋丽萍认为，此次核查是以信息披露为核心的新股发行制度改革，向在审阶段的延伸，目的就是做实拟上市公司信息披露质量，让发行人说真话，让真实的信息来决定价格。

二、检查风暴的主要措施

1.证监会2012年12月28日发布《关于做好首次公开发行股票公司2012财务报告专项检查工作的通知》 《通知》明确要求中介机构特别关注发行人是否存在自我交易、关联方代为支付成本费用、与利益群体发生交易往来、体外资金支付货款、压低员工薪金、调控期间费用等12项粉饰或操纵利润情形。换言之，核查令就是还原拟上市公司财务报表的真实性，剔除严重粉饰业绩、业绩下滑严重的拟上市企业，为优质企业让道，从而提高上市公司质量。2.证监会召开IPO在审企业2012财务报告专项检查工作会议，要求各保荐机构、会计师在2013年3月31日之前将自查工作报告报送证监会，之后再由证监会抽查，以遏制财务造假。

3.1月29日，证监会发行监管部、创业板发行监管部、会计部三部门联合发文，就此次财务核查工作中遇到的相关问题做了统一答复，并在证监会网站上挂出了《关于首次发行股票公司2012财务报告专项检查工作相关问题的答复》。

《答复》强调发行人是信息披露第一责任人，并堵死可能出现的政策漏洞。要求在3月31日之前新申报的企业也应纳入本次自查范围，新申报企业需同时递交申报材料和自查报告。要求中介机构应对自查事项形成明确、清晰的意见，并以积极方式提出结论。

此前，证监会2012年5月23日还发布了《关于进一步提高首次公开发行股票公司财务信息披露质量有关问题的意见》（证监会[2012]14号公告）。

三、检查风暴的主要内容和重点

据悉，此次核查大类项目多达9个，分别是“内部控制核查”、“财务和财务信息印证情况核查”、“盈利增长和异常交易情况核查”、“关联方和关联交易情况核查”、“收入确认的真实性、合规性和毛利率变动的合理性的核查”、“主要客户和供应商核查”、“存货真实性和存货跌价准备计提充分性核查”、“现金收付交易核查”、“其他财务异常信息核查”。

而每个大类项目中分别有细化的核查内容，共计29项核查内容，下又包括117细项工作底稿内容。其中“盈利增长和异常交易情况核查”的项目最多，达16个，甚至细致到连发行人“是否通过压低员工薪金，阶段性降低人工成本粉饰业绩”都要核查，底稿内容包括：对报告期发行人员工薪酬进行分析，其中固定薪酬部分核查其有无明显下降和人为压低，绩效薪酬考察其与经营业绩是否挂钩，并与同行业上市公司以及当地平均工资进行比较。

为了查清楚发行人是否与客户或供应商有私下利益交换的行为，必须核查发行人的前二十大客户和二十大供应商，逐条核对采购成本、资金流等条目。

对于发行人资金管理，需要检查发行人是否建立了资金授权、批准、审验、责任追究等相关管理制度，自查报告要求提供近三年的银行流水账，核查银行对账单和银行日记账。针对关联方的核查，不仅限于工商资料，要实地走访、核对工商、税务、银行资料，客户的关键管理人员是否发行人的前员工或者有亲属关系，均按照实质重于形式的原则来判断关联关系从严对待；另一方面，与客户的业务量同客户自身规模是否相称也要关注；对于交易确认回函，需要仔细检查回函的内容，如回函地址、回函日期等。