【两会提案】胡刚：中医药不是补充医学,制度刚性才能确保中西医并重

第一篇：【两会提案】胡刚：中医药不是补充医学,制度刚性才能确保中西医并重

【两会提案】胡刚：中医药不是补充医学，制度刚性才能确

保中西医并重

胡刚 南京中医药大学校长、全国政协委员、中国中医药报社理事会理事

1961年4月生，江苏泗阳人。教授，博士生导师，国家杰出青年科学基金获得者，2001年起享受国务院政府特殊津贴。现任南京中医药大学校长，民盟江苏省委副主委，第十二届全国政协委员。

2000年至2003年任南京医科大学基础医学院院长，2002年起兼任药学院院长，2003年4月至2014年5月任南京医科大学副校长。期间，曾任江苏省第九、十届政协常委，2006年4月至2008年6月任泰州市人民政府副市长。2014年5月起任南京中医药大学校长。

【摘要】政府业务主管部门、医疗教学研究机构对于领会和有效贯彻党的历代领导人关于中医药工作的指示，特别是在政策和制度层面上落实“中西医并重”的方针，还不尽如人意。“中西医结合”与“中西医并重”不可等量齐观，前者主要是方法论，后者体现价值观。“中西医并重”不是拉拉扯扯做个盆景，美之名曰“重视”、“结合”、“并重”了，甚至也不是比例多一点或少一点，其根本是要从制度上保证党和国家卫生工作方针的严肃性。【本文为胡刚在近日举行的全国“两会”期间的三个提案全文。授权院长在线发表。】1提案一：要从制度层面落实“中西医并重”方针提案内容我国《宪法》第二十一条中明确规定：“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药”，在国际上首次对传统医学予以法律保护。《中医药法（草案）》的第三条提出，中医药事业是我国医药卫生事业的重要组成部分。国家实行中西医并重的方针，鼓励中医西医相互学习，促进中西医结合，充分发挥中医药在我国医药卫生事业中的作用。

国务院2016年2月26日印发《中医药发展战略规划纲要（2016—2030年）》，明确提出“要坚持中西医并重，落实中医药与西医药的平等地位”。

“中西医并重”作为我国卫生工作的方针之一，是由我国健康卫生事业的发展历史、中医药的特点、现实国情决定的。中医药在中华民族五千年历史长河中，为护佑人民群众健康和繁衍生息做出了不可磨灭的贡献，其基本理论、技术方法以及蕴含的健康养生理念、科学价值乃至其思维方式，对于当今增进人民的健康水平、促进世界医学科学的进步及至调节人与自身、人与自然、人与社会的关系，都焕发出新的时代光芒。中医药贡献给世界人民的礼物清单，正是一个“伟大的宝库”，需要努力发掘。在“推进健康中国建设”成为国家战略的今天，中医药作为独特的卫生资源、潜力巨大的经济资源、具有原创优势的科技资源、优秀的文化资源、重要的生态资源，其发展的空间十分广阔。特别是构建中国特色基本医疗卫生制度，需要基于不同的国情、不同的发展阶段和不同的历史文化，不能简单复制西方国家“高投入”的医药卫生体制，要保障13亿人民的健康，必须坚持预防为主的方针，同时在疾病诊疗过程中有效控制成本。而中医药具有“治未病”理念和“简、便、验、廉”的特点，对于探索医改的“中国式解决办法”，具有不可或缺的作用。

中国历代领导人对于中医药事业发展，均有深刻的认识和明确的指示。

毛泽东同志指出，“中国医药学是一个伟大的宝库，应当努力发掘，加以提高”、“我们中国如果说有东西贡献全世界，我看中医是一项”；

邓小平同志指示“要为中医创造良好的发展与提高的物质条件”；

江泽民同志指出，“中西医并重，共同发展，互相补充，可以为人民群众提供更加完善有效的医疗保健服务”；

胡锦涛同志强调，“把生物科技发展的成果与我们民族积累的宝贵医学财富结合起来，就一定能实现新的跨越”； 总书记指出，“中医药学凝聚着深邃的哲学智慧和中华民族几千年的健康养生理念及其实践经验，是中国古代科学的瑰宝，也是打开中华文明宝库的钥匙。深入研究和科学总结中医药学对丰富世界医学事业、推进生命科学研究具有积极意义”、“切实把中医药这一祖先留给我们的宝贵财富继承好、发展好、利用好”。

当前，“中医药振兴发展迎来天时、地利、人和的大好时机”。但是，政府业务主管部门、医疗教学研究机构对于领会和有效贯彻党的历代领导人关于中医药工作的指示，特别是在政策和制度层面上落实“中西医并重”的方针，还不尽如人意，主要表现在：

一是认识不到位，对于中医药的理论基础、实际贡献、科学价值、推广意义认识模糊，认为中医药在当代只不过是补充医学、替代医学，导致发展中医药两头（政府和民众）热中间冷，说起来重要、做起来次要，“中西医并重”有沦为一个听上去很美的概念的危险。

二是政策不配套，中医药与西医药在实践中并没有被摆到平等地位，存在以经济效益为指挥棒的短视行为，在宏观政策、经费投入、评价体系等方面还没有很好发挥激励、导向、扶持作用。

三是制度不落实，近年来国家层面有关中医药立法、规划、文件、讲话等频出组合拳，发展中医药的利好消息不可谓不多，但在制度的推进落实上差强人意，有些好的计划、措施仍停留在纸面上，有关政府部门的执行力、督查督办的力度严重不足。政策建议

一、落实“中西医并重”方针必须保持制度刚性。“中西医结合”与“中西医并重”不可等量齐观，前者主要是方法论，后者体现价值观。“中西医并重”不是拉拉扯扯做个盆景，美之名曰“重视”、“结合”、“并重”了，甚至也不是比例多一点或少一点，其根本是要从制度上保证党和国家卫生工作方针的严肃性。建议对已经出台的制度，其执行落实情况要进行督查、评估，各级部门、各有关单位落实不力的要进行追责。

二、从大卫生、大健康事业发展中落实“中西医并重”。现有的有关发展中医药的规划、制度规定等，大部分是就中医药论中医药，没有比较，就很容易演化为“体内循环”，单方面看是“强化”了，总体上看也可能是“弱化”了，很少从建设健康中国方略中、从卫生事业大格局出发来谋划，看不出在布局、投入、政策上是否“并重”。建议卫生事业主管理部门统筹中西医发展要一体化谋划，要可量化、可比较、可考核。

三、振兴中医药要抓住教育和人才这个根本。人才是立业之本，高水平的中医医疗保健养生、高水平的中医药学术研究，离不开高水平的中医药教育。目前，国家和地方政府特别是业务主管部门在发展中医药方面，均存在比较严重的重中医医疗、轻中医教育倾向，条块分割、政策不能打通，落实医教协同存在壁垒。

建议：一是全国性、地方性中医药工作会议必须要有中医药教育机构参加，出台政策要广泛征求意见；二是在经费投入、项目安排等方面要专门切块扶持中医教育和人才培养工作，保证发展中医药事业的源头活水；三是评价一流大学和一流学科要遵循中医药学科建设规律，不能只重“世界一流”、“国际标准”，忽视“中国特色”、“学科特点”，用统一、单一标准评价所有大学和学科，貌似公平，实则不公。

2关于进一步完善中药类保健食品保健功能评价体系的建议提案内容

随着社会经济的发展、人们生活水平的提高,食物消费正从温饱型向小康型过渡, 人们更加崇尚自然，更加懂得预防疾病，更加注重保健与养生，保健食品已经成为近年来蓬勃发展的产业之一，据统计，2014年度保健食品行业的总产值已经超过3000亿元。

中国是一个文明古国，有着食疗和食养的悠久历史和传统，经过几千年的实践，积累了大量的养生保健经验，行成了大量的养生保健药方，建立了独特的保健食品科学。中医中药作为传统的医药卫生和养生文化，是我国保健食品研制的重要理论基础和有效的物质来源。当前，既有东方医药文化内涵，又有传统饮食特色的中药类保健食品已经普遍受到了人们的认可和欢迎，并且具有广阔的前景和需求。

一、中药类保健食品的发展状况

目前，我国已是世界第二大保健食品市场和全球最大的保健食品消费国，同时我国也是世界保健食品产业中重要的原料供应国。根据国家食品药品监督管理总局统计，截至2012年底，全国保健食品生产企业共有2006家，产值约2800多亿元，国产保健食品13493个，进口保健食品719个。其中，中药类保健食品数量具有明显优势。自2006年以来，在国家食品药品监督管理局全年批准的保健食品初次注册申请中，中药保健食品（纯中药、含中药或含中药提取物）所占的比例一直保持在40%以上。截至2015年底，保健食品现有批文已经超过15000个，其中除部分维生素矿物质类营养补充剂外，主要是以中药材原料为主的保健食品，如西洋参、灵芝、枸杞子等传统中药材在保健食品中有着广泛应用。

二、中药类保健食品评价体系存在的问题

1、关于保健食品评价的理论基础。目前在药品的注册和生产过程中，中药和化学药品是有着不同的评价体系和评价标准。但对于保健食品而言，通俗地说，还是在用现代医学（西医）的理论和评价体系来审评以中药为主的保健食品。比如：“肝火上升”，中医认为其表现症状为“目赤、易怒”等，个人主观上也有明确感觉，但却很难用一西医的具体生化检测指标来判断，但这恰恰是中医药理论应用于保健养生领域的独到之处之一。因此，用现代医学（西医）的理论和标准来评价中药类保健食品，极大的限制甚至阻碍了中药类保健食品的发展。

2、关于保健食品保健功能的表述。当前国家食品药品监管总局批准的保健食品功能范围共有27项，如增强免疫力、辅助降血脂、辅助降血糖、抗氧化等。以上功能已实施近二十年，未作大的调整和补充。但以上功能名称和评判体系的制定也是采用西医的标准，不能适应当前以中药材为原料的保健食品自身特点和发展要求。

3、关于保健食品评审队伍建设。当前，虽然中药类保健食品的数量具有明显的优势，但中药类保健食品评审队伍中缺乏相应的中医中药专业的评审专家和人员。政策建议

国务院于2013年发布《关于促进健康服务业发展的若干意见》，明确将保健品列入健康服务相关支撑产业，确定2020年，国内健康服务业总规模要达到8万亿元以上。近期，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推动医药产业创新升级，更好地服务于惠民生稳增长。政府公告中也有专门内容提到要发展中医药养生保健服务，要加大中医药投入和政策扶持。这也是国家层面对中医中药和保健食品行业推出的重大利好。国务院法制办2015年发布的《保健食品保健功能目录与原料目录管理办法》征求意见稿中，明确了国家中医药管理局为目录制定单位委员之一，这也考虑到了保健食品的中医药特色。但当前尚未有明确的政策导向来推动建立专门的针对中药类保健食品的评价、审批、管理体系。为进一步弘扬中医药文化，扶持推动中药类保健食品的健康发展，不断完善中药类保健食品的评价体系，特作出以下建议：

1、建议在现有的二十七项保健功能基础上，按照中医理论，增加设立以中医中药理论为基础的中医术语保健食品功能范围，以体现中药材独到之处。如增加“补中”、“益气”、“扶正”等功能。同时，根据中医特点，对中药保健食品的适用人群，可区分为“气虚，血虚，阴虚”等不同人群。

2、建立与增加功能相对应的功效学评价方法。将中医中药理论和现代医学理论二者相结合，将安全性评价采用目前保健食品通用的急毒，长毒实验。而功效学评价中，如相应中医症状的动物实验模型难以建立，可考虑在确保安全性的前提下，直接采用相应的人体试食实验。也可考虑对传统中医名著里的一些经典验方，用文献研究来替代功效实验。

3、在中药类保健食品功能评价机构体系队伍中增加补充中医中药专业方面的审评专家和专业人才，以确保与现代医学专家以均衡对等的力量进行对话，促进全行业的更高层次规范发展。

4、鼓励中药类保健食品向境外出口，以弘扬发展中华文化。韩国近年来所大力发展的高丽参产业、五味子产业，日本对传统汉方的深入研究，对甘草、灵芝的开发应用，均远远地走到了我国前面，而且大量成品返销中国。我们作为中医中药的发源地，更应奋起直追，开发出更多更好的中药类保健品，走向世界，造福世界人民，同时弘扬中华文化。3提案三：呼吁政府和企业双轮驱动推进中药资源产业向着循环经济产业模式转变和发展提案内容

一、存在问题及其现状与背景

中药资源是国家重要的战略物资，是保障国民健康、发展民族医药产业的物质基础。近年来，随着社会需求的日益增长和科技进步驱动，我国以消耗中药及天然药物资源为特征的资源经济产业得到快速发展，社会贡献率强劲增长，中药资源产业的贡献率已占全国医药产业总额的1/3份额。同时也造就了一大批年产值超过10亿、50亿，乃至百亿元的标志性中药资源深加工制造企业，其企业规模、装备水平和GMP硬软件条件，以及产业能力处于国内外一流水平。然而，分析其经济生产方式和发展模式，大多生产企业仍属于大量生产、大量消耗和大量废弃的传统生产方式。表现为：依赖于自然生态提供的宝贵天然药物资源或是通过占有大量的生产力要素生产的药材，其利用率平均低于30%，约70%的剩余物被作为废物排放或简单转化为低附加值产品利用；中药注射剂则更为严重，其药材原料所含化学物质的利用率仅为10%左右，绝大部分的物质量被废弃。

据初步统计，目前我国中药材种植面积达240余万公顷，药材产量约7000万吨，而废弃的植物根系、地上茎叶等传统非药用部位的生物量高达2500~3000万吨；以消耗中药和天然药物资源性原料进行中药制药、多类型健康产品、配方颗粒、标准提取物等深加工产业化过程每年消耗药材约5000万吨，产生的药渣等固体废弃物及副产物高达3500万吨之巨。由此造成中药资源的严重浪费和对生态环境带来巨大压力。

中药循环经济的本质是发展生态经济。强调经济与生态的协调发展，注重整个资源产业链各环节物质的循环利用和生产、流通、消费全过程的资源节约，逐步实现中药资源产业向着强调生态系统与经济系统相互促进、相互协调的生态经济发展模式转变。循环经济发展模式要求实现中药资源产业从数量型的物质增长到质量效益型增长的变革，从中药资源经济产业链环状末端的终端治理到整个环状系统全过程的生态性与经济性双效益协调发展的过程设计与控制的变革，从而实现在大中药健康产业整个经济流程中系统地节约资源和减少废弃物，实现资源经济增长的减物质化。政策建议

1、亟待通过循环经济发展理念的引导和政府经济政策的激励，有效地改变目前中药深加工产业领域的高投入、低产出的传统生产方式，推动企业逐步向资源节约型、环境友好型循环经济产业发展模式和生产方式的转变，实现经济效益和生态效益的同步提升与健康发展。

循环经济的核心目的是“变废物为财富”。中药资源循环利用是中药循环经济发展的前提，通过提高中药资源的利用效率和产业效益，减少资源的消耗和浪费，而推进我国中药产业向着节约资源和环境友好的循环经济产业模式转变和发展。资源循环利用的重要性在于其功能定位是直接面向资源产业化过程产生的各类型废弃物，并通过适宜技术集成和应用将其有效地转化为新生的产品和效益。因此，资源循环利用通过在资源产业化全过程推行资源的减量化、再利用、再循环的“3R”原则，将企业生产环节的废弃物质，通过技术、经济与管理措施回收有利用价值的资源性化学物质，提高资源的综合利用效率，具有公益性和经济性的双重特性，从而实现循环经济和生态经济的协调同步发展。

《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》指明了环境科技发展思路，提出了“综合治污与废物循环利用”优先主题，《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》明确了推进典型废弃物资源化利用与构筑链接循环产业体系的任务要求，《国家“十二五”科学和技术发展规划》要求实施“废物资源化科技工程”，特别是在“十三五”提出的五大发展理念及我国经济新常态下，转变资源利用方式，保护生态环境，循环经济、绿色发展已成为经济社会发展的着力点。通过提高资源利用效率，从源头减少废弃物的排放，实现物尽其用的目的，构建经济社会发展与资源、环境相互协调和良性循环经济体系和发展方式。中药资源产业过程推行副产物及废弃物的再生利用和延伸产业链，不仅可节约资源、有效降低企业生产成本、增加收益，同时可遏制其对生态环境造成的负担和压力，也是增强企业综合竞争能力的内在要求。这一重大的经济发展方式变革，需要从产业组织形式、产业生态系统、市场实现机制、生产者责任延伸制度和资源配置机制等方面探讨循环经济的促进机制，发现中药资源循环经济的本质问题和因果关系，建立客观适宜的发展方式，提出符合经济社会发展新常态的政策建议。

2、现有的中药、兽药、健康产品等相关领域的资源产业政策和法规制约着中药资源循环利用和循环经济的发展，亟待研究制定出台有利于中药资源产业化过程产生的副产物及废弃物具有成为相关行业和产业领域的资源性原料的合法地位。

目前在以消耗和利用中药及天然药用生物资源进行新产品的创制和生产过程均不允许相关产业领域的副产物作为合法原料进行循环利用，这严重制约着中药资源的循环利用和产业链的延伸，抑制了中药资源循环经济模式的形成和发展，不利于资源节约、节能降耗和资源利用效率提升与绿色发展目标的实现。

因此，建议有关部门研究制定相关政策法规，解除不必要的限制性政策壁垒，为中药资源的循环利用和循环经济发展提供法律保障，促进我国中药资源经济产业链各环节开展中药固体废弃物的资源化利用关键技术集成研究，并在相关领域推广应用，可预见的产业化前景概括为：

（1）促进中药固废物在农、牧、渔、畜、禽等领域的食物补充、疾病防治、生物农药、土壤改良与修复等行业的有效转化与应用；

（2）提升中药资源化过程的利用效率，有效回收废弃物中高附加值的生物活性物质，将有效节约自然资源；（3）减少中药资源产业化过程产生的大量废渣、废水对生态环境的污染和治理成本；

（4）节约中药原材料消耗，节省土地空间和劳动力。随着人类社会的进步和科学技术的飞跃加快了工业生态文明到来的步伐，我国的中药资源产业发展模式和生产方式也必将遵从循环经济发展方向发生根本性的转变。资源经济学与工业经济学家均认为，现代工业生产中最大的商机来自于对传统工业废弃物的有效利用，资源产业化过程产生的各类废弃物被分门别类回收利用和循环生产，不仅创造了良好的经济效益，还带来了含金量更高的生态环境效益。

3、建议政府科技管理部门重视和加强中药资源循环利用过程的应用型基础研究和循环经济产业发展过程的科技支持与投入，有利于为逐步实现中药产业副产物及废弃物资源化利用关键科学问题的认识和技术体系的形成和辐射推广，必将有效改变全国行业目前中药资源利用效率低下的局面，有效延伸中药资源经济产业链，有利于节能减排，发展中药产业绿色经济，也必将产生显著的社会效益、经济效益和生态效益。

中药资源的高效利用是实现资源节约型、环境友好型循环经济发展理念，保障中医药事业健康可持续发展的重大战略问题。大力开展中药资源产业化过程的“减量化、再利用、资源化”的根本支撑是科技进步，根本动力是企业发展的内生动力，当然也是政府应该承担的社会责任与公共义务。中药资源循环利用与资源循环经济发展是一个复杂的系统工程，涉及中药农业、中药工业、环境科学等多个相关领域，需要全社会的关注和科技资源的支持与投入，形成一批又实用价值的科技成果和突破一批共性关键技术，才有可能使之不会只停留在口号和文件上。因此，需要借助多学科力量和应用现代科学方法与集成技术开展系统的科学研究，揭示和发现其回收利用和再生产业的多途径、多层次资源化价值和潜在利用价值，并有效转化为中药资源循环经济产业链全过程，不断提升中药资源行业的提质增效和绿色发展，对于促进中医药事业的健康发展具有特殊的现实意义和长远战略意义。■

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