村委会选举中的拉票行为及其规制

第一篇：村委会选举中的拉票行为及其规制

村委会选举中的拉票行为及其规制

作者：张卓明 来源：《华东理工大学学报（社会科学版）》2010年第4期

摘 要：村委会选举中有拉票行为，即证明村民手中的选票是有用的。然而，目前村委会选举中，拉票行为缺乏规制，贿选现象滋生，选举争议难断，选举暴力频发，严重损害了村民自治。在这一背景下，2009年4月份，中央出台了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》。该文件对于规范拉票行为，惩治贿选，保证村民选举的有序公正，具有重要意义。不过，该文件认可“承诺捐助村集体”的拉票行为、禁止“私下拉票”等规定，尚有可商榷的余地。

关键词：村委会选举 拉票行为 贿选 中央20号文件

一、有拉票即证明有选票

谈到我国村委会选举，很多人会觉得问题重重。无序的拉票行为，让人瞠目结舌的贿选，选举争议引发的暴力，频频见诸报端。村委会选举的这种乱象，让人生出一些失望，甚至有人断言，中国村民素质不行，搞不了选举。其实，我们远不必这么悲观。从1987年《村委会组织法》试行，到1998年《村委会组织法》经修订后正式施行，再到如今，村委会选举已经走过二十多个年头，期间积累了不少实践经验，在制度和规范层面，也有不小的进步。

尤其是，我们要明了，村委会选举可以说是我国目前最民主、最彻底的政治选举。《村委会组织法》第14条规定：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额”。这一关于村民直接提名候选人和差额选举的规定，使得村委会选举中的拉票竞选行为、海选模式成为可能。尽管目前由于规制不力，特定拉票行为正当与否，算不算贿选，尚不清晰，惩治贿选的力度也有待加强，但是，诚如张朋园先生所说：“贿选是一个严重的问题，但有贿选即证明有选票”。①村民选举中有拉票行为，也即证明村民有选票，村民手中的选票是有用的。

目前，自发的竞选宣传，候选人积极走访村民，分发印有当选承诺的名片，这些拉票行为已经成为村民选举中的寻常现象，村民的参选热情也因此被调动起来，村民们在一定范围内，体验到了当家作主的感觉。

二、拉票规制不力的问题

我国《村委会组织法》中的差额选举原则要求有拉票与竞选行为，诚如吴家麟先生所说：“没有竞选的差额选举，只能是带盲目性的差额选举，而不是真正的民主的差额选举。”①然而，由于在法律层面，拉票和竞选规范很不完备，贿选滋生，选举争议难断，再加上选举指导部门的工作不力，很容易引发选举暴力事件。2008年发生在辽宁的选举灭门案，就是如此。辽宁省北镇市赵营子村农民李东辉虽当选村委会主任，却因曾送两瓶酒和一个菠萝被举报“贿选”，始终无法任职。一怒之下他将举报人一家5口全部杀害，制造了辽西地区近十年来最恶性的血案。2009年1月15日，凶犯李东辉在一审中被判处死刑。据记者深度采访报道，凶犯李东辉称“这是一起政治案件”：当时选举都是按正常程序走的，乡里也来了人，全体村民都看着，竞争也比较激烈。最终我以高票当选，乡长当场宣布的。我回家等着乡里找，但始终没信儿。后来才知道叶春祥一直在告我，说我贿选，送了他两瓶酒和一个菠萝。我根本没贿选，那也不应该算贿选，就是亲戚之间的正常走动。长时间不让我上任，我就找到市里、乡里，村民们也主动替我找。乡党委一位主要领导对我说，可以发扬民主，也可以扼杀民主。啥叫可以发扬民主，还可以扼杀民主？后来我才明白，就是不用你，选上也没用。乡党委的这位主要领导还说，你自己摆平举报的事，摆平了你就干，摆不平就别干。

一年多来，我越想越憋气。我有选举权，也有被选举权，凭啥把我们老百姓的这个权利给剥夺了？发扬民主，扼杀民主。我杀人是因为这句话太不负责了。我就是多整死几个，就是要让叶春祥付出代价。这么做，我认为在捍卫自己的尊严和荣誉，我只能用这个方法捍卫尊严和荣誉。②从凶犯李东辉的解释中，可以看到，拉票缺乏规范，有关贿选的争议不能有效得到解决，是辽宁选举血案的重要原因。贿选是一种不正当、不合法的拉票行为。贿选的认定标准不明确，贿选的认定程序、有关贿选的争议解决机制不完善，贿选缺乏有力的惩治，都是拉票竞选行为规制不力的表现。

我国现行《村民委员会组织法》只规定：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。”我国现行《刑法》所规定的“破坏选举罪”，仅适用于破坏各级人大代表选举和国家机关领导人员选举的行为，并不适用于村民选举中向村民收买选票的贿选行为，没有刑罚上的威慑和惩治，贿选之风难以得到有效的抑制。

贿选是民主选举的毒瘤。村委会选举为金钱所腐蚀，村官为有钱人所把持，有能力的人，有威望的人，村民信得过的人，反倒选不上，这样的选举是不公平的，与村民自治背道而驰。而且，由于其他配套民主机制的不完善，通过贿选当选的村官，往往要通过滥用权力，收回贿选支出的成本，损害村民的利益。

三、中央20号文件的意义

村委会选举是村民自治的重要内容。通过村民自己选出村民委员会来实现村民自治，曾被寄予民主训练的厚望。《村民委员会组织法》的推动者彭真说过：

群众在一个村范围里面涉及到公共事业、公益事业这个问题，要办什么不办什么，先办什么后办什么，完全交给群众自己去办，怎么提出问题，怎么讨论问题，怎么用民主的程序来决定问题，完全交给群众自己去办，这样群众自己就一步一步地学会了民主，养成民主意识、民主习惯掌握民主的操作方法。从这个意义上来看，我看村委会是个最大的民主训练班。老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村，将来就可以管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正地体现出我们的国家是人民当家作主。①

然而，村委会选举中的拉票行为失范，贿选盛行，暴力滋生的问题，不仅有损选举有序公正，危害农村社会稳定，而且已经影响到人们对于村民自治与民主选举的信心，同时也成为部分保守人士反对进一步推动民主改革的借口。因此，规范拉票行为，净化村民选举，细化选举规程，已经刻不容缓。正是在这一大背景下，今年4月份，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发[20020号）。②这是我国推行村民自治以来第二份全面规范村委会选举工作的中央文件。第一份文件是2002年7月中共中央办公厅和国务院办公厅下发的《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发[2002]14号）。③与14号文件相比，20号文件更具针对性。20号文件在开篇处指出：“有的地方村民委员会选举竞争行为不规范贿选现象严重，影响了选举的公正性；有的地方没有严格执行村民委员会选举的法律法规和相关政策，影响了村民的参与热情；有的地方对村民委员会选举中产生的矛盾纠纷化解不及时，影响了农村社会稳定。”这便是其所要解决的问题规范拉票与竞选行为，惩治贿选，保证村民选举的有序公正，是其重点。

20号文件首次给出了贿选的定义：“在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选。”这一界定仍是原则性的，什么样的拉票行为，属于这里所说的“收买”，什么样的情形，可算作“影响或左右”了选民的意志，仍然有待具体化。按照20号文件的规定：“各地要结合实际，进一步明确贿选的界限，加强监督，加大查处力度。”也就是说，贿选的具体界定，先交由地方来规范，根据各地的风俗和习惯，在当地实践的基础上，逐步具体化。

20号文件加强了对贿选等违法选举行为的打击力度，其规定：

对参与或指使他人以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等违法手段参选的，一经发现即取消其参选资格，已经当选的，其当选无效；违反治安管理规定的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。„„对伪造选举文件、篡改选举结果或者以威胁、贿赂、欺骗等手段，妨害村民依法行使选举权、被选举权的农村党员干部，要给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。农村党员和国家公务员有参与或者怂恿村民委员会选举中违法违纪行为的，要分别给予党纪或者政纪处分。

20号文件中“依法规范村民委员会选举程序”的部分，分别对村民选举委员会的产生程序、村民委员会成员候选人的提名方式、候选人的竞争行为、以及村民的投票行为，做了细化规定。这对于选举的有序公正具有重要意义。就“规范投 票行为”，文件规定：

全面设立秘密划票处，普遍实行秘密写票制度，保障村民在无干扰的情况下自主表达选举意愿。严格规范委托投票，限定选民接受委托投票的人次，禁止投票现场临时委托。严格控制流动票箱的使用，确有必要使用流动票箱的，其对象和人数应由村民代表会议讨论决定，并张榜公布。切实维护选举大会的现场秩序，禁止任何人实施向选民展示钱物等扰乱选举现场秩序、影响选民投票意向的行为。投票结束后，应当公开唱票、计票，当场公布选举结果。

保证秘密投票，让村民自主表达意愿，无疑是治理贿选的重要手段。现实中的贿选，很多是在秘密投票得不到保证的情况下滋生的。卢梭曾言：“当人民腐化而可以进行贿选的时候，那就适宜于采用秘密的投票方法了，为的是可以用不信任来制止贿选者。”①就秘密投票之于制止贿选的意义而言，卢梭的话是非常正确的。

就“规范候选人的竞争行为”（实际上就是拉票与竞选行为，为避免“竞选”的敏感性，文件在措辞上做了一定的技术处理），文件规定：村民选举委员会应积极主动、客观公正地向村民介绍正式候选人的情况。有条件的地方，提倡组织候选人同村民见面，介绍治村设想或竞职承诺，回答村民提出的问题，禁止候选人或候选人指使的人私下拉票。要加强对候选人治村设想或竞职承诺的审核把关工作，治村设想或竞职承诺不得有与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的内容，不得有侵犯其他村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，不得有对竞争对手进行人身攻击的内容。要引导候选人着力围绕发展经济、完善管理、改进服务提出方案和措施，防止出现为当选进行个人捐助村内公益事业财物比拼加码的现象。对候选人承诺捐助村集体的资金或物资，不应由候选人在选举前或选举后私自决定分配方案，而应交由依法选举产生的村民委员会组织召开村民会议或村民代表会议民主讨论决定。

其中值得肯定的是，将实践中候选人介绍治村设想或竞职承诺的竞选形式，在中央的规范性文件上予以承认，并强调其限度：“治村设想或竞职承诺不得有与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的内容，不得有侵犯其他村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，不得有对竞争对手进行人身攻击的内容。”此外，20号文件规范候选人承诺捐助村内公益事业的拉票行为，也是非常有针对性的、及时的，尽管其规定是否合理，尚有可商榷的余地。

四、承诺捐助村集体的拉票行为与贿选的界限

2009年年初，媒体上出现过一条关于陕西“天价村官”的新闻。当事人为王文选，乡镇企业家、劳模，创办多家实体，在当地家喻户晓。2008年年底被选为陕西省韩城市龙门镇龙门村的村委会主任，因给村民发放1332万元“人头钱”而被称为“天价村官”。他在竞选村委会主任时承诺：在上任前两年每年为每位村民分5000元，第三年10000元，“5年后的龙门新村将户户住单元房，家家有小汽车，人均收入2万元”。“为了让村民更快致富，如果我当选，垫资分配三年的两万元，让大家拿钱挣钱”。当选次日，2008年12月16日，王文选提前兑现竞选承诺，村民按人头领到了存单。对于王文选的竞选承诺，究竟算不算贿选，舆论不一，当事人因此存身于冰火之间。②假如王文选管理不善，兑现不了当初如此具体的承诺，其垫付分配的钱，是不能再要求村民返还了。这就有点类似于“如果大家选我，我就捐给村集体1332万元，每人发两万元”的竞选承诺。

这样一种承诺捐助村内公益事业的拉票行为或竞选方式，究竟算不算贿选？按照20号文件对贿选的界定，从事实出发，应该算贿选，因为符合用“利益收买”村民以及“影响或左右选民意愿”的构成要件，尽管收买的对象是全村村民。不过，20号文件接着规定：

防止出现为当选进行个人捐助村内公益事业财物比拼加码的现象。对候选人承诺捐助村集体的资金或物资，不应由候选人在选举前或选举后私自决定分配方案，而应交由依法选举产生的村民委员会组织召开村民会议或村民代表会议民主讨论决定。

这事实上认可了“承诺捐助村集体”的竞选方式，虽然对此竞选方式，有所规制。这一规定的出发点，或许在于肯定“慈善行为”，鼓励有钱人为村集体的公益事业做出贡献，或者鼓励先富起来的村民带领其他村民一起致富。民政部基层政权司司长詹成付，对2005年民政部《关于做好2005年村民委员会换届选举工作的通知》中“要认真研究和区分一般人情往来、候选人捐助公益事业以及承诺经济担保等法律未明确禁止的行为，与直接买卖选票行为的不同”的规定，曾解释说：

选举人公布执政方案时，一些并不针对个人的承诺，如承诺实施自来水工程、翻修学校等，不属于贿选；候选人选举前已做或选举中承诺当选后要做慈善事业、公共事业，不属于贿选；候选人以自己的私产作为抵押，以表示施政决心，也不属于贿选。另外农村红白喜事，礼尚往来是人之常情，也应该区别对待。„„有的还主动参与慈善事业，捐助困难群众，在群众中树立良好形象。这些，都未被法律禁止，也未与民主和公平相悖。„„法制社会的一个重要理念是“法无禁止即自由”。村民委员会的竞选行为，未经法律禁止，皆为自由。①

对于“承诺捐助村集体”的竞选方式算不算贿选的问题，我们不应诉诸“法无禁止即自由”的原则，因为现在探讨的是：如何规制拉票与竞选行为，“承诺捐助村集体”这一竞选方式，是不是正当的，在法律空白的情况下，中央文件如此规定是不是合理的，法律应该如何规定。在笔者看来，有钱人主动参与慈善事业，从事村内公益事业，捐助村集体资金与财物，在群众中树立良好形象，固然是好事情，但问题在于，这种慈善行为是在竞选时作出的，是以当选为条件的。这种慈善行为，显然不正当地影响到选民的投票意愿，应该算作贿选，因为里面蕴含着金钱与权力之间的交易，尽管这种交易与传统的贿选，即候选人在私下与个别村民之间的交易，一手交钱一手交票的交易，有所不同，它是候选人公开地与所有村民或村民集体之间的交易，并且交易过程并不是当下就完成的。

对此，或许有人会说，只要秘密投票得到保证，即使有候选人给出这样的承诺，村民们只要愿意，可以不选他，让他落空，从而不存在贿选，如果信得过他，也可以选他，这也是村民们自己的选择，法律不应干涉。然而，倘若承认此种竞选承诺的正当性，那便是承认权钱交易的正当性，否定选举权利的平等性，这样一来，很容易造成：权力为金钱所腐化，为金钱所把持，民主为金钱所扭曲。有钱人要从事慈善事业，捐助村集体，树立良好形象，完全可以在平时（即非竞选期间）这么做，尤其不应以当选为条件。对村民自治与村民选举有过专门研究的王禹先生，几年前就曾讨论过此一问题：

在村民选举的竞争中，候选人有时会提出说，如果大家选我，我出多少金钱，为村里修一条马路，或修一条桥。„„这是一种不正当的竞选行为，应当为法律所禁止。无偿出资修路修桥，是一种道德上的慈善行为，而道德上的慈善行为不应该抱有功利目的，是不应该图有回报的；因此，以无偿出资来换取村里职务，实质是一种买官的行为„„竞选本来是以才能和威信为基础，但现在变成以金钱为基础，所以，这种竞选行为违反了村民组织法中村民不分财产状况均平等享有被选举权的法律精神，这最终会导致一些平民百姓被夺去被选举权，而使整个村民选举为村里富裕者所垄断。①

《乡镇论坛》前主编徐付群先生，也对20号文件认可“承诺捐助村集体”的竞选方式，表示了质疑：

从这段文字看来，显而易见，《通知》的制定者认定，“候选人承诺捐助村集体的资金或物资”不属于贿选性质，不应该受到限制，需要规范的是捐助款物的分配方案的产生方式。但是，候选人在选举之前或选举期间的这种承诺捐助行为，真的不是贿选性质吗?候选人的承诺捐助行为难道不是为了影响选民的投票意向从而获得选民手中的选票吗？这种行为难道不会影响到村民的投票意向和最终的投票结果吗?如果用钱物交换一部分选民选票的行为属于贿选，那么用钱物交换全体村民的选票行为就不属于贿选吗?可以预见，随着此“规范”的发布，类似的选举捐助行为将得到鼓励，这也意味着贿选、非贿选的界限将更加难以划分，未来村委会选举的竞争将继续充斥着以比拼财富为主要方式的不正常现象。② 徐付群先生还提出，在选举期间若要捐赠，应履行公证手续，且保持秘密状态，此一建议值得重视。目前，《村委会组织法》正在修订中。对于20号文件中的一些规定，作深入探讨，甚至提出质疑，都将有利于《村委会组织法》的修订工作。

五、私下拉票不能一禁了之

最后，20号文件全然禁止私下拉票，合理与否，也是值得讨论的。首先，我们应该明确，在村委会选举中，不能将拉票与贿选等同起来，将拉票与竞选等同起来，则是可以的。当然，拉票与竞选需要规制，但不能一禁了之。这里还应强调，在现行体制下，我们不能将村委会选举与党政领导选举（选拔），等而视之。目前，在党政领导选举中，中央是禁止拉票行为的，拉票与贿选被等而视之。詹成付司长几年前曾详细解释了其中的缘由：

在党政领导干部选举中，是不允许拉票的。党政主要领导职务候选人一般不差额，只有副职才有差额，而且幅度很小。某人要不要做候选人、当选什么职务、能否当选、副职中要把谁差掉、能否差掉，不是简单地取决于选举人的想法和判断，更不是取决于候选人的主观努力和愿望，而是取决于党组织的愿望。一般来说，在选举程序启动之前，党组织已经根据干部管理制度，做好了充分的准备和事先安排，选举只是履行一下手续而已。这一带计划色彩的制度设计，必然要求禁止拉票行为。因为，一旦允许或容忍拉票，就会乱了规矩，使事先的计划或多或少落空，给党组织的工作造成被动。所以，在党政领导干部选举中，不是候选人的，不宜张罗着硬要成为候选人；已经是候选人的也不宜积极主张自己的愿望。候选人只有表现得“无为”些，“悉听安排”些，才符合要求。假如有人执意问鼎，并号召代表投他（她）一票，那肯定不会受欢迎，轻则被怀疑为动机不纯，重则还会受到党纪政纪处分。

近年来，随着党内民主的发展，詹成付司长所说的“无为”与被动，或许有些许改观，不是候选人的，有机会通过毛遂自荐成为候选人，候选人也会有机会对享有选举权者表达自己的意愿。不过，应该承认，上面描述的情形，总体上并没有改变。2007年，媒体上广泛报道：陕西省副省长李堂堂因指使、纵容他人为自己进省委常委班子拉推选票一事被中共中央纪委、组织部通报。接着，中共中央组织部发出通知，要求各地在人大、政府、政协领导班子换届中，认真贯彻落实《中央纪委、中央组织部关于在地方党委换届工作中进一步严明组织人事工作纪律的通知》，该通知指出：拉票贿选等行为，是对社会主义民主和党内民主规则的破坏，严重违反党的纪律和国家法律，广大干部很有意见，人民群众深恶痛绝，如不严加整肃，必将影响选人用人的公信度，阻碍高素质领导干部队伍建设。各级党委组织部门要会同纪检机关采取强有力措施，坚决刹住在领导班子换届中拉帮结伙、串联拉票、贿赂选举等歪风，树立清风，弘扬正气。①

2009年三月份中组部下发的《关于在党政领导班子后备干部集中调整中加强监督认真治理拉票行为的通知》（组通字〔2009〕23号）又指出：各种形式的拉票行为破坏民主规则，造成民意失真，损害党的形象，干扰后备干部集中调整工作健康顺利进行。„„在后备干部集中调整中，凡通过宴请、送礼、安排消费活动、打电话、发短信、当面拜访等形式，请求他人在推荐过程中给予自己关照；委托、授意中间人出面说情，请求他人在推荐过程中给予自己关照；通过举办同学、同乡、同事、战友等联谊活动，请求他人在推荐过程中给予自己关照等行为，均属拉票行为，必须坚决禁止。② 中央三令五申强调禁止拉票，是与党政领导选举的民主发展相伴而来的。在党政领导选举中，扩大民主推荐，扩大民主基础，避免用人权力过于集中，是发展趋势，不过，这会滋生拉票的需求，促使拉票现象产生，从而与党管干部原则，有着潜在冲突，从深层次上说，是多数决民主理论与党的领导、党作为先锋队组织等理论的冲突。

目前，党政领导选举是一种精英民主，与中国的民本主义及儒家精英传统，有着紧密的联系。中国能否走出自己的民主道路，既尊重民意，又不简单以票取人，既避免用人权过于集中，又防止多数决民主的弊端，协调好党管干部原则与民主选举原则，寻求程序民主与实质民主的最佳结合，这是一个难题，仍待探索。但是，在村委会选举中，并不存在这样的问题。村委会选举完全可以采取大众民主的模式，现行法律也为这样的民主实践提供了制度空间。笔者完全认同詹付成司长曾经表达的下述观点：

与党政干部选举强调计划性、强调候选人的“无为”有所不同，村委会选举突出竞争性，突出候选人和村民的双向互动。拉票需求及其行为，本是这种“竞争式”选举的题中应有之义。因此，我们既不能简单地套用党政干部选举的规则，来剪裁村委会选举，对村委会选举中的拉票现象看不惯；也不能用村委会选举的规则，去衡量党政干部的选举，把不同范围、不同层次的选举混淆起来。③

诚然，需要进一步规范拉票行为，以保证村民选举的有序公正，但是，一概禁止私下拉票，就有点因噎废食了。除了村民选举委员会组织的拉票活动外，自发的竞选宣传、私下走访村民，分发宣传单，等等，也是有益的拉票行为，如果借此规定，把这些拉票方式打入冷宫，必将大幅度压缩村委会选举的自由空间。而且，这一禁止性规定，在执行上，也有很大难度。

詹付成司长曾言：为保证拉票的有序性，“候选人的拉票活动必须在村民选举委员会的统一组织下公开、公平地进行。不提倡候选人个人走家串户，私下拉票，更不允许候选人自己组织竞选班子或利用家族、宗族、帮派势力组织选举，拉拢选票。”①对照现在的20号文件，“不提倡”成了“禁止”。詹司长还曾提出：要做到拉票的有序性，村民选举委员会就必积极作为，为候选人和村民的双向互动，为候选人合理的拉票行为，提供规范的服务。„如同要想堵小道就必须开大道一样，要想遏止制度外的、不规范的拉票行为，就必须开通制度内的渠道。如果一味地指责候选人私下乱拉票，而村民选举委员会却又不提供规范的程序，组织规范的竞选，那么，这样的指责是没有任何意义的。

然而，20号文件只规定：“村民选举委员会应积极主动、客观公正地向村民介绍正式候选人的情况。”而且，按照文件规定，村民选举委员会组织拉票活动，不是必须的，而是“有条件的地方，提倡”，这样一来，就给选举工作机构有了很大的灵活性，不难想像，这一规定有可能成为选举工作机构不组织拉票活动的借口。没有组织上的拉票活动，又禁止私下的拉票活动，而仅规定“向村民介绍正式候选人的情况”，这固然能消除村民选举中的“乱象”，促成某种“有序”，但不利于调动村民的参选积极性，难以让村民有效地了解候选人，让村民在知底知悉的情形下，行使自己的投票权，从根本上说，会影响选举的公正性。

[作者简介]张卓明（1979-），男，法学博士，华东政法大学科学研究院助理研究员，选举与民主研究中心主任，华东政法大学博士后研究人员。

第二篇：怎样认识和对待村委会选举中的拉票现象

怎样认识和对待村委会选举中的拉票现象

拉票，即为了当选，在选举期间候选人通过相关手段或措施，使选民把选票投给自己的行为。随着候选人和村民竞争意识的增强，村委会选举中的拉票现象日趋增多。正确认识和处理好拉票行为，对保障村委会选举的健康发展，具有重要意义。党政干部选举中拒绝拉票的合理性这个问题表面上看去有点偏离主题，其实不然。因为，许多人总是自觉或不自觉地爱用党政干部选举中的游戏规则，指导或衡量于村委会选举，认为党政干部选举中不允许拉票，村委会选举中自然也就不允许。因此，要讲清村委会选举中的拉票问题，就要从党政干部选举中拒绝拉票说起。

众所周知，在党政领导干部选举中，是不允许拉票的。为什么不允许拉票？简单地说，这是党政干部选举制度的自身逻辑决定的。目前在选举中，党政主要领导职务候选人一般不差额，只有副职才有，而且幅度很小。某人要不要作候选人、当选什么职务、能否当选、副职中要把谁差掉、能否差掉，不是简单地取决于选举人的想法和判断，更不是取决于候选人的主观努力和愿望，而是取决于党组织的愿望。一般的，在选举程序启动之前，党组织早把有关问题谋划好了，选举只是履行一下手续而已。这一带计划色彩的制度设计导入操作领域的必然结论，就是要拒绝拉票。因为，一旦允许或容忍拉票，就会乱方寸，使事先的计划或多或少落空，给党组织的工作造成被动。所以，在党政领导干部选举中，不是候选人的，不宜张罗着硬要成为候选人，已经是候选人的，也不宜积极主张自己的愿望。候选人只有表现得“无

为”些、“悉听安排”些，才符合要求。也正因为如此，在国家层面的政治生活中，“安排”一词非常流行，像“你被安排到那里去了”、“我是一块砖，组织想往那里搬就往那里搬”等，就是人们所熟知的政治语言。假如有人执意问鼎，并号召代表投他（她）一票，那肯定不会受欢迎，轻则被怀疑为动机不纯，重则还会得个党纪政纪处分。如果说现行党政选举制度规则有其存在理由的话，那么，在党政干部选举中拒绝拉票，自然也就有其合理性。村委会选举中拉票的合理性与党政选举中拒绝拉票所不同，村委会选举中有拉票这一现象滋生、发育的合理空间。为什么呢？简单地说，这是由村委会选举制度的自身逻辑所决定的。第一、村委会选举是由村民直接提名、差额选举。法律规定，18周岁以上有选举权的村民，都有权提名他（她）满意的人作村委会某一职务的候选人，而任何组织都不能指定或内定候选人。在选举时，每一职务的候选人都要多于应选人，实行差额选举。直接提名和选举不仅使候选人的确定、当选具有不确定性，而且堵死了“内定”之路，使候选人清楚地意识到：要当选就必须获得多数人的认同和好感。而差额选举又使候选人之间的“博弈”在所难免。因为有差额就有竞争，就意味着有的候选人当选，有的候选人败北，在这一压力机制下，候选人有拉票的种种表现，就是十分自然的事了。第二、在村委会选举的实际操作中，有拉票的条件。不管是公布治村方案，还是进行竞选演讲，面对广大村民，候选人都希望在正式选举时有更多的村民投自己一票。在村委会选举中，人们经常可以看到，不管候选人是直率的表态，还是含蓄的表态；治村方案是实事求是的，还是有点脱离实际，万变不离其宗的东西就是：他（她）都希望通过这些东西影响村民的投票意向，为自己赢得更多的选票，以便当选。因此，候选人当选后的打算、回答村民提问时的态度、各种承诺等等，都会对村民投票产生影响。可以说，村委会选举不仅有拉票产生的制度压力，也有拉票产生的制度条件。

总之，与党政干部选举强调计划性、强调候选人的“无为”所不同，村委会选举突出竞争性、突出候选人和村民的双向互动。拉票需求及其行为，本是这种“竞争式”选举的题中应有之义。因此，我们既不能简单地搬用党政干部选举的规则，来剪裁村委会选举，对村委会选举中的拉票现象看不惯；也不能用村委会选举的规则，去打量党政干部的选举，把不同范围、不同层次的选举混淆起来。要认真规范村委会选举中的拉票行为说村委会选举中的拉票有其生长的合理空间，并不意味着村委会选举中所有的拉票行为都是正确的。事实远比理论演算来得复杂。一些农村的拉票行为是泥沙俱下、鱼龙混杂。至于那些拉票行为是合理的、应该的，那些是不合理的、甚至违法的，那要具体问题具体分析。比如，在提名候选人时，有的村民愿意为大家服务，毛遂自荐当村委会的某一职务，并希望村民们都投他（她）一票。像这样的拉票行为，应该说还是合理的。还比如，有的候选人在竞选演讲时作出一些必要的承诺，或提出一些有针对性的措施，像减少村里不合理开支、减轻村民负担；发展村集体经济的切实可行思路；任职期间不要村里误工补贴；违反民主决策程序，造成损失，甘愿受罚，等等。这些承诺或措施也是正常的。但有些拉票行为就是不合理、不

正常的了。比如，在提名候选人时，有的请客送礼、甚至用金钱贿赂村民，请他们投票时“多多关照”；有的授意他人或直接出面胁迫别的村民投自己的票；有的封官许愿，大搞幕后交易，拉拢选民。还比如，有的候选人在竞选时，为了当选，向村民大开“空头支票”，做一些不切实际的许诺，像有的候选人说：“我要是当选，大家就不用交各种税、费了”，“大家生孩子，想生多少就生多少了”。这些行为已使拉票的合理性丧失殆尽，违背了村民自治的宗旨。所以，既不能因为拉票现象中有不合理、甚至违法的行为，就全面否定拉票的合理性，连规范的拉票也不许进行，也不能对不合理、不规范的拉票现象视而不见、听之任之，而应当采取有效措施，张扬健康、合理的拉票行为，制止不合理甚至违法的拉票行为。从农村的具体情况出发，健康、积极、合理的拉票行为，至少要具备以下两个特征：

一是合法性。所谓合法性，就是说候选人的拉票活动必须在现行法律法规范围内活动，具体说，候选人发表的言论、作出的承诺、使出的“手段”、“招数”等，都是法律、法规和政策所允许的。要做到拉票的合法性，一方面，基层选举部门要组织制定竞选规则，把合法的拉票行为规定得清清楚楚，把禁止的拉票行为规定得明明白白。另一方面，加强选举教育，帮助村民明辨是非，珍惜自己的权利；帮助候选人采取正确的拉票行为，不要把赢得选票建立在贿赂、威胁、利诱上，建立在对税费收缴、计划生育不切实际的承诺上，建立在实行人身攻击上。

二是有序性。所谓有序性，就是候选人的拉票活动必须在村民选举委员会的统一组织下公开、公平地进行。不提倡候选人个人走家串户，私下拉票，更不允许候选人自己组织竞选班子或利用家族、宗族、帮派势力组织选举，拉拢选票。要做到拉票的有序性，村民选举委员会就必须积极作为，为候选人和村民的双向互动，为候选人合理的拉票行为，提供规范的服务。像许多地方举行的候选人与村民见面会，回答村民的提问；组织候选人进行公开、平等的竞选演讲；公布候选人治村方案等等，都是被实践证明是有利于拉票有序进行的办法。许多农村在提名候选人和正式选举时，设立秘密写票处对不规范的拉票行为，也起到了很好地遏制作用，值得提倡。如同要想堵小道就必须开大道一样，要想遏止制度外的、不规范的拉票行为，就必须开通制度内的渠道。如果一味地指责候选人私下乱拉票，而村民选举委员会却又不提供规范的程序，组织规范的竞选，那么，这样的指责是没有任何意义的。

拉票是村委会选举中亟待细化的问题。随着农村市场经济的发展和村民自治的推进，农民群众的自立意识、竞争意识、民主法制意识会不断增强，村委会选举的竞争会越来越激烈。如何用具体的制度将拉票规范化，保护合理的拉票行为，反对和制止不合理的拉票行为，将是影响村委会选举顺利进行的重要，应当引起各地的足够重视。

第三篇：浅谈规范和治理村委会选举中的竞争行为

内容摘要：竞争是差额选举的必然产物，实行差额选举就必然会有竞争。如何把选举中的竞争规范化，把候选人的竞选积极性引导为候选人对本村情况的研究，让选民充分了解竞选人的施政纲领，选出自己满意的带头人。

一、当前村委会竞争举选中存在的问题

（一）在职村干部利用手中职权，优亲厚友，为自己拉选票。

（二）有的村民采用贿赂的手段为自己拉选票。

（三）选举期间候选人之间的相互攻击和相互揭短，造成村庄的不稳定因素。

(四)届期将满之前村委会干部缺乏工作积极主动。

二、用治村演讲的方法规范和治理选举中的竞争完善治村演讲，把候选人之间的竞争从地下无序的状况转化为规范有序的竞争。

（一）提倡治村演讲、制定演讲规则

（二）规范竞选演讲中的承诺

（三）加强对竞争选举的指导

（四）坚决查处竞选中的违法行为

（五）认真做好群众来信来工作

实践证明，竞争有利于村民委员会的选举，竞争有利于人才的脱颖而出，竞争是可以规范的，竞争必须规范。引言

随着村民自治的深入开展，广大村民的民主意识、法制意识、参政意识和竞争意识不断提高，村委会选举的竞争越来越激烈。竞争是差额选举的必然产物，实行差额选举就必然会有竞争。没有合法公开的竞争，私下秘密的竞争往往问题很多，甚至具有欺骗性，对村民产生误导作用。作为选举的组织者，如何把选举中的竞争规范化，把候选人的竞选积极性引导为候选人对本村情况的研究，提出一些符合客观实际的治理措施，并在当选后转化为村委会干部的工作目标对照实施；让选民充分了解竞选人的施政纲领，选出自己满意的带头人，带领村民勤劳致富，依法治村，就达到了换届选举的目的和推行农村基层民主政治的宗旨。

一、当前村委会竞争举选中存在的主要问题

（一）在职村干部利用手中职权，优亲厚友，为自己拉选票。一些村委会干部当选后，就开始为下一届村委会换届选举做准备。有的想连选连任，有的想竞选更高的职位，而有的则想竞选实惠更多的职位。在平时的工作中，利用手中的职权，在宅基地的分配、村集体经济项目的承包和转让、救灾救济对象的确定以及办理一些工作业务时，就对自己的心腹、亲戚、朋友和在村中有威望的人给予特殊的照顾，笼络人心，以便在届期将满时，有人为自己的连任而活动。

（二）有的村民采用贿赂的手段为自己拉选票。有的村民为了竞选村干部，在接近选举时以种种借口大摆筵席，请村民大吃大喝，送现金、烟、酒、面粉等礼品给村民，并直接或间接地暗示在选举时投自己一票。更有甚者对自己的铁杆支持者许诺：你们帮助我当选后，就让你们当村中的几大员、村组出纳或会计等，让他们在选举期间为自己拉选票贿选。像这样的人一旦被选上，村委会很快就会变成某一人的家天下。在选举时虽然设有秘密写票处，保证村民在没有干扰的情况下，领到自己的选票，按照自己的意愿独立的填写选票、投票。但是，“吃别人的嘴软，拿别人的手短”，在目前村民的民主素质还不高的情况下，接受了贿选者提供钱物的村民，很难真正做到按照自己的意愿投票，贿选对选举结果还有相当大的影响。

（三）选举期间候选人之间的相互攻击和相互揭短，造成村庄的不稳定因素。更有甚者在选举期间，候选人产生后，有的候选人为了达到当选的目的，自已或指使他人，对其他候选人进行一些人身攻击，如张贴小字报等。捕风捉影，编造一些与事实有较大出入的事情，扰乱视听；有的对其他候选人一些已经有定论的问题纠缠不清，特别是对现任的村干部，吹毛求疵，没有过错的编造过错，稍有过错的则无限的夸大，指使一些人写联名信，控告信，举报信等，给选举期间的村庄造成一些不稳定的因素，而候选人之间的相互攻击，给选举工作的顺利进行以及今后村庄的和谐治理埋下极其严重的不安定因素。

(四)届期将满之前村委会干部缺乏工作积极主动。有相当一些村委会干部在届期将满之前，有一种船到码头车到站的思想，工作也不积极主动，得罪人的事情更不愿意做,充当老好人，使村委会的工作在选举前的一段时间内没有凝聚力。而一些想当村干部的村民，采用地下的方法为自己拉选票。在距选举还有半年以上的时间就开始拉票活动。有的单独走村入户，对村民作一些不搞计划生育、分发集体资产等虚无不实的许诺，扰乱选举的正常进行；有的动员亲朋好友为自己拉票；有的利用家族宗族关系有组织地拉选票，严重干扰选举工作的正常进行。由于这些行为都是私下进行，不当的承诺往往很多，也无法治理和禁止。

二、解决村委会竞争举选中存在问题的几个方法

（一）应用治村演讲来规范和治理村委会竞争中存在的问题。

村委会成员实行差额选举，就必然存在竞争；选民参加选举，主要就是通过候选人的竞选活动，了解候选人或其他有意参加竞选的村民的情况。没有竞争的选举，就不是真正意义上的民主选举。民政部2005年下发了通知，要求各地应当规范选举中的竞争行为，为选举创造公开、公正、公平的环境。正式候选人产生后，村民选举委员会要及时通过召开村民大会、村民代表会议或其它有效形式，组织候选人向村民或村民代表发表治村设想，回答选民提问，接受群众监督。加强对候选人竞争承诺、治村演说内容的审核，严禁违法违规承诺、人身攻击等违背公平竞争行为的发生。民政部的《通知》虽然明确了一些界限，可以解决选举中的一些问题，但规定得比较原则。因此，完善治村演讲，把候选人之间的竞争从地下无序的状况转化为规范有序的竞争，是很有必要的。我县在第二届村委会换届选举中，就把规范和治理村委会选举中的竞争行为作为做好换届选举工作的一个重要环节，并制定了《石林彝族自治县村民委员会正、副主任候选人治村演讲规则》，对村委会选举中的竟选问题作了一些规范治理的探索。现简单总结于下：

1.提倡治村演讲、制定演讲规则

为了使村委会选举更加透明，提高选民的参与程度和对候选人的挑选，让选民明明白白地投票，营造有利于竞选的条件，应提倡治村演讲，以规范竞争选举。我县规定村主任、副主任的正式候选人应参加治村演讲，有条件的村委会委员候选人也应参加。发表治村演讲由村民选举委员会主持。可以在村民会议上集中进行，也可以在各村民小组会议上巡回进行。情况特殊的也可以由县、乡换届选举工作领导小组主持。村民委员会成员正式发表治村演讲的时间，可在候选人名单公布之日到正式投票选举日之前，也可以在选举日的当天进行。发表治村演讲主要采用候选人自我介绍的形式，规定非正式候选人不得发表治村演讲。候选人应在演说前三天向村民选举委员会提交一份书面的演讲材料，由选举委员会进行审核把关，对演讲材料中的错误观点和言论，选举委员会应要求演讲人进行修改，拒绝修改的可不安排演讲。演讲内容主要包括：

1、本人基本情况（包括年龄、政治面貌、文化程度、家庭情况、社会经历等）；

2、竞选职位及理由（能力、政绩、特长等）；

3、治村方案（三年总体目标，工作计划及具体措施，为民办那些实事、好事等）；

4、表明对待当选与落选的态度。对演讲人要求：

1、不得发表违背党和国家政策的言论；

2、不得发表违背国家法律、法规的言论；

3、不得发表带有攻击、贬低其他候选人或村民的言论。对选举委员会的要求是：在正式演讲前不得泄漏候选人演讲材料的内容。不能对候选人有亲疏之分，支持某人的竞选，不支持某人的竞选等。候选人在竞争中应相互尊重、友好相待，不能相互进行非法的人身攻击和诽谤。演讲会议的主持人要客观、公正、不偏不倚、不评论、不诱导，维护好演讲会场秩序，引导选民理智地思考问题，心平气和地提出问题。演讲的时间，主任候选人不超过10分钟，副主任候选人不超过8分钟，委员不超过5分钟。同一职务候选人的演讲顺序以预选得票多少为序，并要求演讲人要按选举委员会审定的演讲稿进行演讲，对有意违反规定，经提示仍不纠正的，村选举委员会有权取消其演讲资格。候选人发表治村演讲，对选民的询问要给予正面回答，但违背法律法规和有关政策规定、进行人身攻击、涉及个人隐私以及诋毁、贬低其他候选人或村民的，可不予回答。

我县在2003年7至8月间开展的第二届村民委员会换届选举工作中，在制定村民委员会换届选举实施意见时，县委、县政府就充分意识到选举的竞争性，制定了《石林彝族自治县村民委员会候选人治村演讲规则》，按规则介绍治村设想，回答村民提出的问题，就是把竞争选举加以规范。全县共有22个村委会任按照程序认真地开展了治村演讲。通过分析，凡是进行了治村演讲的，候选人能通过正常渠道向选民充分的展示自己的能力和才干，选举就顺利，民主气氛就能充分发挥，候选人之间的不良竞争就能减少和避免，选出来的班子也就是能干事的班子。例如：水塘铺村的主任、副主任、委员候选人都认真的准备了演讲稿，真正进行了演讲；现将主任第一候选人的演讲稿摘录于下:

群众利益是基础，富民强村是目的，为民服务是责任

尊敬的各位领导、各位选民：

感谢各位选民的信任，我被提名为水塘铺村委会主任候选人，选委会安排我参加治村演讲，能有这次演讲机会，首先感谢各位领导、各位村民的支持、信任和帮助，谢谢你们。我叫XXX，男，彝族，40周岁，高中文化，本村村民，曾获石林县农村广播电视学校乡村干部培训“农技员”职称，1984年8月，我高中毕业后在本村小学任教5年，1992年至2000年8月在办事处工作，任会计3年，治保调解主任4年，2000年8月至今任村民委员会主任，县人大代表，全家共6口人，父、母、妻子及两个孩子均在本村居住和生活。

这次治村演讲 是村民委员会换届选举的程序之一，它体现了选举的“公平、公正、公开”，能提高干部素质，也是村干部任职制度改革的一项重要举措，它具有挑战性。我喜欢挑战，于是，我选择的竞选岗位是水塘铺村第二届村民委员会主任职位。我具备以下任职条件：

一、熟悉全村基本情况，思想意识进步，作风正派，政治觉悟高，遵纪守法，公道正直，和善谦逊，勤劳俭朴，爱岗敬业，治村思路清晰。

二、勤学习、善思考。在学校与村委会工作的十七年生涯中，我一直坚持学习，不断给自己“充电”，勤于思考，不断提升自己。工作中使我感受到了融洽的团队精神，压力与紧张令我深感责任重于泰山，团结与和睦则令我对未来充满信心。在那里，我学会了组织与协调，学会了关爱与支持，学会了坚强与团结，学会了遵纪守法、诚实守信、乐于奉献，学会了凡事讲党性讲原则，学会了大胆探索。

三、勤调研、敢管理。我善于总结工作中的不足，科学地分析新的突出问题，深入群众，具有较强的组织管理能力，能调动一切积极因素，形成强大的战斗合力，推动全村各项工作、工作中我能做到无论是中心工作，还是日常工作中的点滴小事，我都能与村里的历任领导、党员、同事及所有乡亲同舟共济，齐心协力，尽职尽责地干好工作，遇难题、困惑甚至挫折时，我能顶着压力，一如继往，全力以赴投入到我酷爱的工作当中。

四、系民心、高度负责。群众反映的焦点、难点、热点问题我听取、调查，统筹规划，综合协调，积极探索新路子、新办法，出主意解决其中的问题。在细、繁、杂、忙的工作中我不断加强积累，始终坚持严谨求实，认认真真，踏踏实实，工作有条不紊。

五、为民办实事是我义不容辞的责任。在主持第一届村民委员会工作以来，带领村委一班人，完成了以下几件实事：

1、全面完成农村电网低压改造工程，是全乡唯一完成农村电网改造，不留尾巴的村；

2、协调资金15万元，建设完成了全村人饮工程；

3、积极争取、筹措资金、调整土地、修建了全乡一流的小学；

4、争取项目资金8万元，完成了高稳产农田改造；

5、向县有关部门争取资金15万元修建了办公楼；

6、向交通局争取项目资金10万元改造了公路；

7、协调金融部门发放畜牧贷款40万元；

8、向有关部门协调资金8万余元完成了水果示范点的创建。假如我这次竞选成功，我今后三年的工作思路和工作目标是；

1、加强队伍建设。建立健全各种组织和工作机制，以崭新的精神面貌迎接新的工作任务；

2、加强学习，提高自己的理论水平，全面系统地掌握相关的法律法规和业务知识，提高个人的理论素质和业务能力；

3、不断加强锻炼，全面提高服务质量。我将深入群众，密切联系群众，关心群众的疾苦；

4、我将团结村委一班人，和其他同志一道，牢牢把握“快”、“准”、“实”、“勤”、“深”五个字，即：进入角色要“快”、提供信息要“准”、为民工作要“实”、进村入户要“勤”、学习知识要“深”；

5、未来三年带领村委会一班人理办以下实事：

（1）继续巩固畜牧业，加快发展进度，力争建成畜牧专业村。

（2）大力推广农业科学技术，依托我村的地理优势，完成订单农业1000亩。

（3）以烤烟为主导产业，发展本村经济。（4）完成新村建设规划。

（5）协调资金完成本村到北大村、月湖村的公路维修及改造。

（6）协调水利部门完善通各村民小组渠道防渗工程。（7）积极协调相关部门完成小学校门公路建设。

（8）协调电信部门完成各村组通讯工程。力争70%的农户用上电话。

（9）组织资金完成村办公楼的附属工程。

（10）以水果示范带建设引领全村示范带建设工程。无论我当选或落选，我都将继续支持新一届村委会的各项工作。我坚信，在新一届村委会班子的团结协作下，水塘铺村的各项工作将会取得更加辉煌的成绩。

谢谢大家！

候选人通过演讲向选民展示了自己的治村设想，说了真话、说了实话的都以绝对多数的高票当选，当选后他们也把当初发表的治村设想作为任期内的工作目标认真组织实施，村民自治开展得有声有色。

2.对部分开展了治村演讲村庄的调查。凡开展治村演讲的村委会，大多数是在选举当日开展治村演讲。进行治村演讲多数是主任候选人和副主任候选人，委员侯选人则很少有演讲要求的。有的因村民居住分散，设立了一个主会场和几个投票站，候选人先在主会场开展治村演讲，又到投票站进行演讲。有的选民针对自己关心的热点、难点问题提问，由演讲者给予具体的回答，一般的能提5—8个问题，少数的能提到10多个问题。通过这一问一答的形式，拉近了候选人与村民的距离，也加深了选民对侯选人的了解与选择。而同样是我县的某村，原主任想连选连任，原副主任想竞选主任，双方都有一定的群众基础，相互都不作出让步，而选举委员会又没有严格按治村演讲规则组织演讲，候选人的竞选愿望得不到公开合法的释放，候选人就自己去争取选民，导致两候选人相互都请村民吃饭，原主任在一个档次稍高的餐厅请了40多桌，原副主任请人帮忙在县城杀猪宰羊办了200多桌，一时间舆论大哗。选举后落选的一方又到处上访，告当选的一方是贿选，要求重新选举等，信访件一直寄到中纪委。通过这个案例的分析，我们认为，如果竞选渠道不畅通，候选人的竞选意识就会以一种同选民搞好关系，请人吃饭、送礼、给钱的方式来释放。合法、公开的竞选渠道畅通，就会避免贿选的发生。

（二）规范竞选演讲中的承诺

候选人通过竞选演讲，提出自己的治村设想，在候选人与选民之间建立一个公平、公开、公正的沟通交流平台。但是，对于候选人作出的竞选承诺，也应加以规范，慎重对待。候选人在竞选中，承诺当选后兴办集体经济和公益事业、减少村里不合理开支、减轻村民负担、带领村民调整产业结构、依法致富等，应积极引导；对于在竞选中承诺分发集体资产、不搞计划生育以及当选后为每一个村民发放现金、送礼品等明显违背国家法律法规的行为，应在事前及时制止，如果在演讲中再说的则取消其演讲资格；对于在竞选中承诺自己出资修路、建校等，也应谨慎对待，可引导他们在选举前或选举后进行。

（三）加强对竞争选举的指导

县、乡选举指导组在村级竞争选举中发挥指导者、组织者和监督者的作用，建立健全党政领导工作责任制，对竞争选举过程进行全面的组织和指导，保证竞争选举工作的顺利进行。严格遵守《中华人民共和国村民委员会组织法》和地方选举法律法规。要求法律程序不能变，规定的步骤不能少。不能怕麻烦图省事，走过场。要加强宣传培训，让选举工作者掌握竞争选举的程序，保证选举按规定的步骤进行，不出现偏差。同时，还要注意规范和制约乡镇组织者的行为，避免乡镇借指导之名，行操纵之实，过度干涉村委会竞争选举，在选举过程中舞弊，违法违规操作，导致选举不民主，竞争不公平。我县规定乡（镇）选举指导组如发现竞争选举中的问题而不作为，在组织选举中执法不严，违法不究，听之任之，大事化小，小事化了的。对乡（镇）主要领导进行处分。

（四）坚决查处竞选中的违法行为

对在组织竞争选举过程中有违法行为的单位或个人，乡（镇）党委、政府要责令改正，并对有关责任人给予党纪、政纪处分。对贿赂、欺骗等手段进行不正当竞争选举的，根据情节轻重分别给予查处，情节较轻的，由乡镇党委、政府进行批评教育；违反治安管理规定的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

（五）认真做好群众来信来访工作

我县建立了信访工作责任追究制度，认真做好群众的来信来访工作，保障村民群众的民主权利。对群众反映的不正当竞争选举行为，情况属实，确实存在违法违纪行为的，应及时对有关单位和人员进行查处。对因处理来信来访不及时或敷衍塞责、打击压制的，要通报批评，造成严重后果的，要追究有关单位和人员的责任。

我们认为治村演讲值得提倡和推广，随着农村基层民主政治建设的推进，村民委员会选举的竟争也一届比一届激烈，如何让竟选人（候选人）与竟选人（候选人）之间，竟选人（候选人）与选民之间有正常的沟通和交流，让选民选择自已信任的干部，就是我们各级民主的组织者在实际工作中所面临的首要问题。规范竟争选举，提倡治村演讲，就是规范无序竟争方法中的一种，实践证明，凡是组织进行治村演讲的，其他不正当竟争手段就少，选举就顺利，民主气氛就能充分发挥，竟选人（候选人）可以向选民充分展示自已的能力和才干，选出的班子也就是能干事的班子。

实践证明，竞争有利于村民委员会的选举，竞争有利于人才的脱颖而出，竞争是可以规范的，竞争必须规范。开展治村演讲，是规范村委会竞争选举的一种有效形式，应大力提倡。

第四篇：村委会选举中基层政府角色与行为

内容摘要：通过分析40个村委会换届选举中县、乡政府的具体行为及其运作过程、实际功能，探讨了村委会民主选举中基层政府的角色与作用。笔者的观点是，县、乡政府在推动村委会民主选举中承担了近于“全能”但又是混乱的角色，既是“立法者”，又是“执法者”，还是“监督者”，其行为与其说是积极、主动的，不如说是被动、应付的。因此，要真正推进农村民主自治，不仅要有政府“自上而下”的推动，还需要有民间力量“自下而上”的促进。

基层政府在村委会民主选举及村民自治中的行为与角色，已引起学者的广泛关注。多数人认同于这样的看法，对中国绝大多数农村而言，村委会民主选举与村民自治是一个需要自上而下由基层政府强力启动并推动的过程。因此，基层政府行为在其中的作用是第一位的。有学者的研究进一步表明：制约村委会民主选举与村民自治的主要因素也正在于地方基层政府。不过，我们应当注意的是，这些研究主要是针对《村组法》正式颂布实施以前而作出的。那么，随着法律的正式施行，情况是否会有变化？依据对ＸＸ省40个村委会换届选举观察就此作一综合分析。鉴于笔者已在另文中研究了县乡政府在村民直选中的实际影响力和作用力（肖唐镖，2001），拟通过描述县乡政府在村民直选中的具体行为及其运作过程、实际功能，来研究分析其角色特征。

一、样本村简况

表1：样本村的经济发展状况N=39（村）单位：%

以稻作农业为主以经济作物为主以林牧养殖为主私有济济状况

二、基层政府对村委会民主选举的介入方式

如果以基层政府对村委会民主选举的依法操作与否、以及作为的积极程度为自变量，那么，如表2所示，基层政府操作选举在理论上就有可能出现六种类型。从我们调查的情况看，在40个样本村委会民主选举中，这六种类型都出现了。具体说来，在A类“直接依法操作”型村中，如南门、曲斗、马口、桃源等村，县乡工作组积极介入选举，并严格依法操作，从而确保了选举的民主合法性。反之，在B类“直接违作”型村中，县乡工作组的积极介入并不是依法而行，而是独自或与村干部一道进行暗箱操作，严重作弊，贯村、章村、程村、埠村的情况就是如此。

表2：基层政府操作选举的几种可能性类型表

依法操作违法操作

积极作为直接介入A.直接依法操作B.直接违法操作

间接介入C.间接依法操作D.间接违法操作

不积极作为E.由村依法选举F.放任的作弊选举

资料来源：对39个样本村情况的调查。

与A、B两类中基层政府的直接介入不同，在有些村，基层政府的介入却是间接的。如在C类“间接依法操作”型村中，县乡工作组也驻扎在村内，但没有站在选举工作的前台，或包办替代，或与村工作人员联合操作，而是以指导者身份来行动，普田、游村、中村的县乡工作组就是这样。而在D类“间接违法操作”型村，县乡工作组的介入也是间接的，但却指导进行违法选举或在某些程序违法运作。如，洲村委会民主选举中胡小元的“过半数”票，实际上是无效的，但这却是乡干部的主张。罗家村委会民主选举中的一些违法行为，也是与县乡工作组的指导有关的。

同基层政府以上四种积极“作为”类型不同的是，它们也有“不作为”的情况，即为E、F两种类型。在这种情况下，县乡政府虽然也向村派出了工作组，但它仅是名义上的、形式上的，并不参与该村委会民主选举事务的决策，任由村里自行开展选举。坎下村、狮前村就是“由村依法选举”的类型（E类），在这两个村，乡干部放手让村里自己组织各项工作，由于有一个群众的强有力的选举委员会，结果选举非常成功。而在“放任作弊选举”的类型（F类）村中，工作组对村干部（主要是村支书）的选举工作也不加过问，甚至对一些程序的作弊也任其自流，如永昌、古坪、河江等村。

当然，县乡政府及其工作组对各村委会民主选举采取何种操作类型，取决于多种因素。其中重要的两条即为：村支书的能力，原村委会班子的状况（是否被乡镇希望能留任）。如果乡镇认为村支书有很强的驾御能力，希望原村委会班子留任、并认为它能继续当选，就很有可能采取“不作为”的方式，放手让村里自行组织安排选举，狮前村、永昌村、坎下村、古坪、河江等村的选举就是这样。反之，乡镇如果认为村支书驾御能力不够，但希望原村委会班子留任、而它的继续当选又面临挑战时，就更有可能“积极作为”，直接或间接地介入选举工作。

以上对基层政府行为的分析主要是从基层政府本身的维度而展开的。如果我们从村自身的角度来看，那么，就可把村委会民主选举分为“自主性选举”和“管制性选举”两种。所谓自主性选举，是指乡镇基层政府对村委会民主选举的程序、方式，特别是候选人的确定等问题采取不干预的态度，任由村委会民主选举委员会按照上级确定的规则和要求去组织、安排和确定。而管制性选举则是指基层政府干预的选举。实际上，在村委会民主选举的这两种分类之间有着相通之处。A、B、C、D四类即为“管制性选举”，而E、F两类系“自主性选举”。在本次调查的40个村中，多数村的选举还属于管制式选举，只是县乡政府对各村委会民主选举的作用方式和程度有所不同而已。不过，在“管制性选举”与“自主性选举”中都有可能出现民主合法的选举（A、C、E），也有可能是违法性选举（B、D、F）。由此可见，基层政府介入选举本身并不重要，重要的是如何介入。

村委会选举中基层政府的角色与行为分析——对ＸＸ省40个村委会换届选举观察的一项综合三、在选举中基层政府的实际功能及其运作

那么，县乡政府是从哪些方面来操作选举、并发挥作用的？从对40个村的调查看，在选举中除了不亲自投票、不作为候选人外，其它所有的行为中都有县乡政府的作用。各村的选举都是一个自上而下的制度引入过程，都是在强行政驱动下而展开的，如选举的筹备、动员与组织，以及规则、程序的安排、解释与实施等，都基层政府。具体地说，在选举中，基层政府的功能及其运作方式主要有：

（1）规则制定与解释功能。在全国《村组法》正式颁布实施后，ＸＸ省人大常委会通过了相应的《实施办法》，对选举的步骤、程序、方法，候选人条件等作了原则性的要求。各地还会制订更详细的《实施方案》，如C、T两县均由县委、县政府下发了以此方案为内容的“红头文件”。实际上，在我们观察的10个乡镇，它们也进一步制订了更具体的《选举操作规程》。当然，这些具体的《实施方案》与《操作规程》，从表面上看是对《村组法》和《实施办法》的进一步细化，并无原则上的冲突。从选举的宣传、选民的登记，提名程序，到候选人的条件及人员确定，再到候选人的介绍、正式投票，以及选票的设计、统计与监督，还有村委会职数的规定、村委会民主选举委员会的产生、职责等等，皆有细致的规定。因此，选举规则与程序的制订都是县乡政府的行为。而且，在实际中对其的解释权也在县乡政府。

（2）信息传输与发布功能。限于书刊、电台等现代传媒在农村的不发达，特别是有关村委会民主选举知识在农村传播的缺乏，绝大多数农民对如何选举可谓知之不多。而且，对何时将发生选举等信息，也要取决基层政府的发布。这就是说，有关选举的信息至今仍是被基层政府垄断的，对农民而言尚是稀缺的。尽管C、T两县在实施方案中对选举宣传的要求很具体，但我们从调查中发现，其实在各村对选举的宣传发动工作很不深入细致，对选举的规则、方式、程序等都是进行有选择性的传输，并没有全部发布，而且往往是对选民提要求的多（如积极履行职责），而向选民介绍其权利的少。因而对选举的信息和知识，选民实际上是不太了解的。这就使选民和乡村干部对选举信息的掌握处于极不对等的地位，有利于县乡政府对选举局面的控制。反之，县乡政府的这种控制就易于遭遇挑战，如在普田村，当一位村民候选人看到观察员手中的《选举必读》后如获至宝，仔细阅读后即对村委会民主选举工作摆出了种种合理的批评。

（3）组织与操作功能。在C、T两县，县乡政府都设立了选举领导机构，并组派了工作组进村亲自指导。按理，县乡工作组进村主要应起政策指导及相应的监督功能，但在绝大多数村，他们还往往走到选举工作的前台，直接操作选举工作。比如，他们与村支书一道指定、选委会成员，决定投票方式，帮助或者直接组织选举，有的甚至帮助一些组织意图之中的候选人拉票。对各村候选人的条件，以及正式候选人的确定，本应由村委会民主选举委员会依照法律政策来决定，但在不少村，县乡工作组也直接介入，并起主导作用。在曲尺村，为了使组织所愿的人员能胜出，工作组便将对候选人文化程度的要求由县里确定的初中文化改为小学文化。乡党委副书记在该村委会民主选举会议上就说：“在放开老百姓选村官的过程中，如何体现党的领导和党委的意志，关键在两方面：一是乡镇基层政府是否掌握着控制村选委会成员的资格认定和最终确立；二是村委会成员候选人条件的设定和候选人审批是否由乡镇基层政府牢牢把关。”在东江村，候选人提名结果出来后，当乡镇工作组的同志发现乡镇的意图遭遇尴尬，而真正的竞争也在预定人选中进行时，就以村委会中要保证有妇女干部等为由，故意减少村委会职数，以保证原村干部能全部留任在村两委班子中。在曲斗村和爵誉村，当乡镇基层政府看中的预定人选都成为了村委会主任的正式候选人而无法调剂时，但又为了保证他们都能当选，就临时决定采取了分职位选举的办法，让竞争主任职位的落选者能参与委员的选举。

（4）仲裁功能。在选举中往往会遇到各种突发问题，特别是遇到法律规则上不曾规定的问题。在此时，只有坎下、普田等少数村的选举委员会能起到正常的集体仲裁与决策功能。在多数村，这一功能都由县乡工作组或基层政府承担。在仲村，当选票上出现“一人两名”（有选民写下候选人的书名，又有选民写下该候选人的小名）、发生计票争执后，最后交由乡政府作定夺。在罗家村，当一些未转来户口的媳妇们未领到选票，而与村干部发生争执后，县政府有关部门一锤定音：应发选票。在更多的村，当村选委会成员对有效票、废票的认定意见不一时，都是由县乡工作组或基层政府来裁定，王沙塘、中村等村计票现场上就发生了这种情况。

（5）秩序监督与维持功能。这应是县乡工作组的重要职责。不过，在调查村中，工作组的监督功能普遍不足，尤其是对选举工作人员的监督不力（实际上工作组本身也是“工作人员”）。但对选举秩序的维护，防止对选举的干扰、破坏，却是县乡政府用力较多的地方。最为突出的是，C县在我们所调查的后16个村，正式选举的当天，每个村都由县里统一安排了两名警察来现场维护秩序[1]。这在一定程度上也是对选民的一种威慑，特别是对敢于提出批评意见的选民的威慑，从而有助于县、乡的意志得到更好的实现。

四、对村委会民主选举中基层政府角色行为的评估

县乡政府在选举中承担了如此繁重而多样的功能，这无疑是自上而下强力推进村委会直选的表证。但问题是：应如何评估县乡政府的角色特征？它对村委会直选究竟发生了何种性质的影响？

那么，主要处于被动与应付角色的县乡政府对村委会民主选举又带有了什么性质的影响呢？从选举观察中我们看到，尽管C、T两县基层政府对选举有统一的部署与要求，但由于各村村情本身的差异，由于各村工作组的差异等原因，基层政府行为在各村却有着并不一致的表现。下表3即是对各村委会民主选举中基层政府行为取向的统计。

表3：在各村委会民主选举中县乡政府或其派出的指导小组的态度和作用怎样？N=39（村）

作用性质倾向并保证了选举的民主性倾向有效的民主选举倾向“暗箱操作”公然作弊其它

注：1.选择项“其它”系指：看不来或说不清。

2.资料来源：对39个样本村情况的调查。

从表3可见，在六成多的村委会民主选举中，县乡政府行为倾向于民主的或有限的民主选举；基层政府行为倾向“暗箱操作”乃至公然作弊的村占三成。这是一组或许能给人些许宽慰的数据。应当说，县乡政府依法操作选举的作为，特别是为确保选举的依法且成功而采取了种种努力，这很值得研究。[5]但限于篇幅，这里，我们仅来研究基层政府的另一面，即“艺术化”地舞弊操作选举的手段。

1、对选举信息与规则进行垄断与控制，或仅作有选择的发布，以使选民与组织意图之外的候选人不熟悉规则，偏于操作者控制选举。

2、对候选人资格作灵活设定，以便组织中意的人选入闱，并将不中意的其他人挡在外。曲尺、游村就出现这种情况。而在艾村，乡里还准备了另一着，一旦一位不中意的人入选村委会成员，就将以其超计划生育而予以除名。

3、在正式候选人确立中采取灵活方法，极尽所能地将最有竞争和挑战实力的其他人员排除，而不是简单地按票数来确立正式候选人。其中的手段，除了利用候选人资格的限定外，还有各种非正式方法。如在艾村，对一位村主任职位有力的竞选者邓某，乡里即以其下去拉票等为由逼迫他辞选。在有的村，则以让其担任其他职位为由，利诱有力竞争者退出对主任的竞选。如此等等，即是为了形成对村主任职位“一强一弱”（强者为合组织意图的人员，弱者为有意拣选的弱势竞争者）的竞选局面。

4、诱导选民投票。在各种正式或非正式场合，以表扬的口吻介绍中意的人员，称其很得乡镇的支持，而其他人都得不到上面的支持，即使选上来了以后也干不了。在罗家、王沙塘、桃源等村，工作组的同志甚至劝选民说：现在的村干部如果选不上，以后还是要当村干部的，而选上了新的人，就要增加村里的负担，所以，你们还是如选现在的干部好。

5、对村委会民主选举委员会成员与选举工作人员的选择，多数村往往以与村干部的关系、能否忠实贯彻组织意图为主要标准。在永昌、王沙塘、尺江等村，还让已是正式候选人的原村干部作为工作人员，拎着票箱上门搞流动投票。

6、对投票方式，多数村主要采用流动票箱投票，以偏既可现场引导选民填票，还可有利于以代票等方式搞舞弊。

7、简化对正式候选人的介绍程序。有些村并不曾召开选举大会，以介绍候选人，并让他们发表竞选演说。还有些村虽然召开了选举大会，但也没有介绍候选人的程序，更不让选民对候选人进行发问、答辩。在建丰村委会民主选举大会现场，笔者看到：一位选民刚对正式候选人提出有关减轻农民负担的问题，就被主持会议的工作组干部打断。普田村一位候选人要求村里把自己的情况向其他村民小组作介绍，也遭到断然的拒绝。

8、在选票统计中对有效票与废票的认定，往往倾向于组织中意的候选人。洲村胡小元的“当选”，即是将废票剔除在选票总数之外计算出来的“过半数”。

村委会选举中基层政府的角色与行为分析——对ＸＸ省40个村委会换届选举观察的一项综合五、选举对基层政府行为的影响

在县乡政府特别是乡镇基层基层政府对村委会民主选举的种种担心之中，最核心的便是此后乡镇工作难以推行。按他们的看法，选举后乡村社会的变化会对其行政行为产生制约与影响。那么，在各村委会民主选举后这种情况是否已经或正在发生？

六、小结

在我们观察的40个样本村村委会民主选举中，尽管县乡政府采取了六种不同的操作方式与类型，但各村委会民主选举都是由基层政府启动并推动的。在此过程中，基层政府承担了规则制订与解释、信息传输与发布、组织与操作、仲裁、秩序监督与维持等功能，[6]几近于“全能”角色。它既是“立法者”，又是“执法者”，还是“监督者”。这或许是民主启动中需要经过的阶段。但是，我们应注意的是，基层政府这种混乱的角色特征，如果长期不能得到改变，就既会使基层基层政府的负荷过于承重，也会使村委会民主选举质量的提升受到制约。因此，科学地厘清、界定基层政府在村委会民主选举中的职能，应当是确保选举依法运作的重要前提。笔者以为，在村委会民主选举中，基层政府应主要承担的是“立法者”与“监督者”的职能，而不应亲自来组织与操作选举，承担起“执法者”的职能。

按西方主流民主理论，国家权力往往被视为民主建设与发展的对立物，社会力量的成长应以削弱国家权力为前提，那么在中国农村的民主化进程中，情况是否也如此呢？对于地方基层政府在村委会民主选举和村民自治的态度，多数学者的研究已表明，这是一个十分复杂的问题。对地方基层政府在推进村民自治中的阳奉阴违现象曾作了精彩描述。对乡镇干部的问卷调查也发现，他们对村民自治怀有深深的疑虑与恐惧心态，并提出国家权力“既是村民自治的推动者，又是其障碍者。”从我们本次选举观察看，以上观点得到了进一步的验证。县乡政府推动村委会民主选举，与其说是积极的、主动的，更不如说是被动的、应付的。怀着这种心态的县乡政府，对村委会民主选举走向的影响是双重的，离开了政府固然不行，但仅有政府也是不行的。如果仅有基层政府的作用，而没有村社区自身的作用，尤其是民间力量自下而上的促进，就是对村委会民主选举发展的极大不利。村委会选举中基层政府角色与行为责任编辑：飞雪 阅读：人次

xiexiebang.com范文网[CHAZIDIAN.COM]

第五篇：如何治理拉票行为心得体会

如何治理拉票行为心得体会

坚决治理拉票行为，营造风清气正的选人环境，是干部选拔任用工作中一项重要而紧迫的任务，如何治理拉票行为？笔者认为，有两个问题值得深思：一是为什么会出现拉票行为？二是怎样才能从根子上杜绝拉票行为？

为什么会出现拉票行为？因为简单以票取人的现象比较突出。一些地方不注重分析民主推荐结果，把“民主推荐”等同于“民主选举”，将得票情况作为评价和使用干部的唯一指标，使干部考察考核、酝酿、讨论决定等环节流于形式、形同虚设。甚至还有个别单位为了消除争议、平衡关系，随意简化干部任免程序，搞“一票定结果”，在民主推荐后，便不讲条件，不经考察，直接将得票数最高的干部提拔使用。

怎样才能从根子上杜绝拉票行为？必须坚持不简单以票取人。即在选拔任用干部时，既要将民主推荐票数作为重要依据，又不能作为唯一依据，要辩证、客观地分析民主推荐测评得票结果，准确把握大多数群众的意愿，不仅仅因为谁的票多就选谁，使选出来的干部是群众真正公认的干部。

首先，需要建立民主推荐得票结果甄别机制，提高“透过票数看清民意”的能力。建立投票结果综合分析制度，将民主推荐结果进行深入具体分析，做到“四个结合”：把得票结果同历次推荐测评情况相结合，同近三年的考核情况相结合，同目标任务完成情况相结合，同平时了解到的干部情况相结合，认真鉴别投票结果反映民意程度。

其次，需要建立干部任用比选机制，多角度、多层次地优选干部。什么是比选？就是在干部选拔任用过程中，将符合任职条件的干部均纳入比选范围，好中选优，优中选适，择优任用。要广泛推行差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额表决的选人办法，多渠道、多角度、多层次地对拟任人选进行比较和甄别，有效防治民主推荐环节出现的问题和疏漏。

当然，不简单以票取人需要加强监督管理，明确界定实施不简单以票取人的条件、依据和范围，完善不简单以票取人的操作程序。否则，不简单以票取人的机制就会被乱用、滥用。