从行政公文处理法规的调整完善看我国文书工作的发展趋势和方向

第一篇：从行政公文处理法规的调整完善看我国文书工作的发展趋势和方向

作者/史思顿

一、公文处理法规完善调整的目的和意义

为统一和规范全国的行政公文工作，我国政府自新中国成立至今先后发布了五个有关行政公文的法规性文件，这五次行政公文法规的重大调整和完善，对研究我国行政公文发展史具有重大意义。

1．五次公文处理办法的调整，充分体现了国家对公文处理工作的高度重视。2000年国务院颁布的《国家行政机关公文处理办法》与1993年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》相比较，在总则、公文种类、公文格式、行文规则、公文办理、公文管理等方面作了重大调整。可以说，这是公文处理科学化道路上的一个新的里程碑。它由过去的国务院办公厅发布改为国务院发布，上升到了政府法规层次，各级国家机关必须严格执行。这不仅维护了行政公文的严肃性和权威性，也为公文处理工作的规范化、制度化、科学化提供了依据。

2．公文处理法规的调整和完善，为依法行政和加强机关效能建设提供了保证。国家行政机关是国家最高权力机关的执行机关，依法行政是贯彻依法治国方略的基本要求。行政公文是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。做好国家行政机关公文处理工作，不仅对行政关系人十分重要，也是公文处理机关依法行政的具体体现。机关效能建设对于降低行政成本、提高办事效率有着重要意义。提高机关工作的效率和水平，最重要的一个环节就是要加强公文处理工作。公文处理办法的调整和完善，不仅为公文处理工作的规范化、制度化、科学化提供了依据，也为依法行政和加强机关建设提供了重要制度保证。

二、我国公文处理法规调整原因分析

客观经济环境、政治环境、科技水平的变化，引起政府职能的变化、秘书机构设置的变化，从而使人们对公文处理规范有了新的需求。

1．文种的增减，以政治体制和经济发展的需要为前提。以“指令”为例，从1981年《办法》对“指令”的使用范围的界定可以看出，它不仅带有“指示+规定”的强制性，而且仅用在经济、科研等方面，发文权限窄，使用频率低，(xiexiebang.com　www.xiexiebang.com)是出于当时的政治需要专门设立的文种。随着商品经济的发展，1987年的《办法》删去了“指令”中对经济科研等方面的限定。随着改革开放进一步深入，有计划的商品经济被市场经济取代，1993年修订的《办法》则直接删去了“指令”这一文种。

2．科技信息的快速发展，对公文处理提出了新要求。随着科技的发展，信息时代对公文处理提出了更高的要求。从公文格式来看，以往公文制发大都采用16开纸。为协调社会管理工作，国民经济和社会发展管理必须与国际接轨。新《办法》对公文用纸作出统一规定：“公文用纸一般采用国际A4型（210mm×297mm）。”这是适应国际环境的变化和实际工作的需要而作出的选择。这说明，时代不同，实践需求不同，与之相适应的公文处理办法也应有所不同。公文处理办法随着时代变迁和实践需求的改变而作相应调整。

三、我国公文处理法规变化的趋势和发展方向

1．公文处理的规范化、制度化、科学化和公文发展的全球化、一体化是我国未来公文变化发展的总趋势。我国公文处理走向规范化、制度化，经历了一个较长的过程。虽然2000年8月国务院发布了新的《国家行政机关公文处理办法》，但这只是一个起点而非终点。“从国内看，‘两岸三地’和平统一是历史的必然选择，中国大陆管理‘两岸三地’的政治、经济、文化和社会事务的工具——公文，必然要与香港、澳门、台湾地区的实际相衔接和统一。”同时，香港、澳门、台湾地区的公务活动必须尊重大陆的意志，体现大陆的主体地位和领导作用，遵循新《办法》中公文处理的目标、原则和基本要求，从而更好地发挥公文在处理政务和经济事务中的作用。从国际上看，一方面，随着我国政治经济体制改革步伐的加快，必将推动经济全球化进程，运用公文处理国际社会事务已不再局限于国内；另一方面，随着全球经济、政治、文化一体化的交流需求，按照“国际化技术标准”，通过电子公文处理国际社会事务将成为发展趋势。特别是各国际经济组织之间的贸易协定及解决国际组织争端之类的谅解备忘录等文书，必将得到各国的认同和广泛使用，从而使公文处理由规范化、制度化、科学化向国际化、一体化迈进。

2．公文处理的自动化、信息化是我国公文处理的发展方向。经济的发展和信息技术的进步，不仅为公文处理信息化提供了可能，也为办公自动化提供了新的手段。从1999年国家实施“政府上网工程”以来，以工作流和知识管理为核心的办公自动化系统已逐步代替了过去的纸质公文管理系统。电子公文在政府OA系统中的地位日益突出。电子公文作为纸质公文的替代品，已是不争的事实：电子公文是信息时代的产物，是信息技术发展的必然结果。随着电子政务的发展，现代办公手段的计算机化和网络化，电子公文在某些环节和某些应用领域具备了比纸质公文更高的效率和更低的成本。电子公文作为人类信息交流的载体，会对人类社会生产和生活产生重要影响：国家在政治、经济、文化和社会事务管理中，以标准化规格的电子公文将信息发送到每一个公民手中，公民通过手机或互联网等直接获得信息服务。这样，涉及“民生工程”中应该让老百姓知晓的政策，如养老、失业、医疗、救济、优抚、家电下乡、粮食直补等一系列政策就可以让老百姓在第一时间知晓。随着信息技术的进步，电子公文走向民众手中这一天终会成为现实。

（作者单位：河南大学）

第二篇：关于进一步完善我国党政机关公文处理法规建设的几点思考

关于进一步完善我国党政机关公文处理法规建设问题的几点思考

公文是公务机构依法履行职能的一种重要工具，公文处理本身就是一种有特定法律后果的法律行为。为此，以公文处理活动为对象，充分建立和实施相关的法律规范、制度规范就成为一种客观的必需。新中国建立以来，我国党政领导机关对公文处理法规建设给予了必要的重视，并作出了不懈的努力。早在建国之初的1951年9月，中央人民政府政务院就颁布了新中国第一个公文处理方面的行政法规《公文处理暂行办法》，1955年和1956年中共中央先后制定了党内规章《中国共产党中央和省（市）级机关文书处理工作和档案工作暂行条例》、《中国共产党县级机关文书处理工作和档案工作暂行办法》。其后，经过多次反复的修订或全面更新，党政两大系统分别颁行了各自的公文处理法规[1]：《中国共产党机关公文处理条例》（经中共中央批准，中共中央办公厅1996年5月发布）；《国家行政机关公文处理办法》（国务院办公厅1987年2月发布，1993年11月修订）。

几十年来，我国党政机关公文处理法规建设工作，无论对维护公文的法定效力功用，还是在更高层面上对规范和改善管理、保障国家和公民权益、提高工作质量和工作效能，都发挥了非常有益、有效的作用。但同时，我们也不能不认识到，与其他领域相比，与时代的需要和要求相比，公文处理法规建设也还存在一些不足，存在一些不够完善之处。我们有必要充分认识、努力弥补这些不足，使公文处理法规不断趋于完善。本文作者不揣冒昧，仅就《中国共产党机关公文处理条例》《国家行政机关公文处理办法》两个法规中所反映的情况，大胆就进一步完善我国党政机关公文处理法规建设的若干问题提出一些不够成熟的意见，欢迎批评指正。

（一）应进一步充分体现与“立法”宗旨相一致的“立法”精神。

在《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》中都有对自身“立法”宗旨的明确表述，尽管具体文字有所不同，但实质内容是一致的，都可以概括为：规范管理（规范化）、改善管理（科学化）、提高工作效能、确保公文质量。对属于机关内部程序性规范的公文处理法规而言，以此为“立法”宗旨，无疑是正确的，而且它们也在具体规范中得到了较好的体现。但如果用更高的要求来衡量，笔者认为，在法规中还应当更充分地体现和贯穿与这一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“权利与义务、利益与责任对等并完整”精神；“服务基层”精神；“简化便利”精神等。

公文处理所以要以统一法规制度的形式实现规范化，在一定意义上，就是要利用“法规制度面前人人平等，人人正当权益被维护，人人受相关规范约束”的特点，为上上下下各个部门、各级各类工作人员共同参与、分散进行的公文处理活动定规矩，以建立秩序，确保质量和效能。但在目前的法规中，多数具体规范是针对“下级机关”“下级工作人员”的，而且主要是规定他们的责任和义务的：“上报的公文，必须……”“下级机关要……。相对的，对“领导者”，对“上级机关”的规范中责任义务方面的规定不多，而多数是“上级机关有权……”。我们姑且不从法理精神上去谈问题，就从实施效果方面看，这种对上约束少、责任少而权利多，对下约束多、责任重而权利少的不对称现象，对保证公文处理效能和质量都是不利的。因为对公文处理过程来说，其中对公文产生效力影响最大的是作为机关和部门法定代表的各级领导者和他们的活动；效力最大、强制力最强，一旦出错，负面影响最大的也是上级机关制发和处理的文件，如果领导者、上级机关不能平等地受到规范的约束，全面提高工作效能和质量当然就难成现实。

同任何一种管理工具一样，简化、便利的公文及其处理活动才是最有效的，最有质量保证的。“简单就是可靠”“便利更有生命力”已经被越来越多的管理者所认同。在公文处理过程中，超过实际需要的多样性从来都是公文质量与公文处理效能的大敌，我们有极大的必要以科学的简化手段进行斗争。实践告诉我们，在公文处理这样一个在党政机关内部几乎人人参与的工作活动中，不能期望所有的参加者都能成为公文处理的专家，因此，有关的制度、方法、程序应尽可能在功能不变的前提下化繁为简。因为只有简单方便，才易于被人们有效掌握，才便于推行，才可以对所有的人严格要求；也只有简单方便，才可以降低操作难度，减少中间转换环节，使公文处理过程少出现差错，进而提高公文的质量。这种简化便利的精神在现有的公文处理法规中已经得到一定程度的体现，如在最近几次修订过程中就都对公文文种进行了简化。但笔者认为，这种简化的范围和力度还都有进一步扩大和增强的必要和可能条件。

就以公文文种为例，现有党政机关公文处理法规规定的文种都有十几种之多。我们知道，一般情况下，对事物种类划分得越细，事物之间的区别就越微小，也就越不易于界定事物。有一点实践经验的人都清楚，当一个并非公文专家的机关工作人员要动笔写一份公文，而他所面临选择的公文文种有十几种时，要精确把握文种间精细的差别，完全正确地选好文种决非易事。这可能正是现实工作中文种用错的公文满天飞的原因之一。公文处理管理部门对文种不正确的公文当然想管，无奈不能准确选择文种的人太多了，“法不责众”（这样做当然不对，但控制能力毕竟有限，违者太众，责不胜责）只好听之任之，或者纠一下大错，放一批小错。这样的结果是非常有害的，规范使用文种的目的（使人们只看文种这一两个字，就能清楚对方与自己是什么关系，文件内容对自己的行为有什么影响）达不到不说，还会使法规的严肃性遭到破坏，使法规的效力大打折扣。所以，与其如此，还不如对文种作进一步的简化，种类再少一些，相互间的界限更清楚一些，多数人经过简单培训就能正确掌握。在这样的基础上，对少数人的错误就可以坚决纠正，只要有错，大错小错都不放过。

(二)应增强党政机关公文处理法规中规范内容统一一致的程度。

公文处理规范的一个重要特点是强调规范内容的统一一致，这其中的道理非常简单。公文处理是一种信息沟通活动，而一切有效信息沟通的前提条件都是要保持“符号体系”的统一一致性，“符号体系”的统一程度越高，信息的沟通过程就越短捷，转换环节就越少，出现错误的几率也就越低。这当然就意味着信息沟通有了更好的效能和质量保证。但目前在我国党政两大系统适用的公文处理法规中，还存在一些本应当统一一致，也可以统一一致，但实际上却作了各不相同，甚至完全相反的规定的情况。这种人为造成的多样性，已经给党政机关的公文处理工作带来了一些本不该有的困难和损失。

我们必须承认，党的机关与行政机关地位不同、职能不同，具体活动方式也有所区别，而且这些不同和区别，必然给服务于机关职能的公文处理活动带来一些各具特点的影响。但是，在我国，中国共产党的执政党地位，以及党组织与行政机关的关系模式，决定了党的机关与行政机关在公文处理方面的客观共同点要远远大于它们之间的差别。它们之间的公文往来最密切，几乎没有一个党的机关不处理来自行政机关的公文，也没有一个行政机关不同党的机关公文打交道，而且现行的管理体制还需要同级党政机关经常性地联合制发同一公文。在这种情况下，党政机关在公文处理规范方面的不一致，特别是在“接口”方面的差异，就不可避免地成为妨碍有效沟

第三篇：从兼顾效率与公平看我国税收制度的完善1

从兼顾效率与公平看增值税与个人所得税的完善

税收由来已久，税制更是随着朝代的更迭以及社会的进步而改变以适应生产力的发展。从斯密的税收原则理论，最先以理论的形式提出了平等原则这个概念，由于被所处的时代所局限，斯密并未能够提出税收与国民经济的关系，到了19世纪，以瓦格纳为代表的经济学家，提出了国民经济原则，这要求政府征税要有利于国民经济的发展，避免危及税源。20世纪，马斯格雷夫完善了斯密与瓦格纳的税收原则理论，提出了效率与公平这两个概念。至此，在经过了两百年的探索以后，终于比较系统地提出了一项税收原则。马斯格雷夫的税收原则自然而然地成为了现代的税收原则，并且后来的经济学研究者被不断地完善与补充。

税收原则受客观经济条件的制约，常言道，巧妇难为无米之炊；税收原则同样也受到经济政策的制约。基于这两个原因，本文对于1984年的税制改革以前就不做赘述了。

1994年的分税制改革无疑是中国税收史上的一个里程碑，它的意图很明显，就是全面改革工商税收制度，以适应建立社会主义市场经济体制的要求。其指导思想是：“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济的税制体系。”至此，我国的税收制度终于都体现了效率与公平二字。税制的重大改革主要是，在不增加企业和个人总体税负的前提下，实施了以增值税为核心的流转税制，统一了内外资所得税，改革了个人所得税。

增值税是以商品生产流通各环节或提供劳务的增值额为计税依据而征收的一个税种。增值额是指纳税人在生产经营应税品或提供劳务过程中新创造的价值。之所以推行增值税，是因为其在各个销售环节都要纳税，按产品或行业实行比例税率。其税率表示的是整体税负而不是环节税负，能够保证纳税人不论出于哪一个流转环节，也不论其流转额多大，都需要纳税，体现了税收的效率性原则。并且，增值税仅就其增加的价值纳税，避免了重复征税，有利于生产结构和产业结构的合理化，同时也有利于生产要素的合理配置和效率的提高。

1994年我国实行的仍然是生产型增值税，生产型增值税在计算时不允许扣除外购固定资产价款。实行生产型的增值税有着一定的历史渊源，由于当时中央财政处于比较紧张的地

位，为了保证财政的收入，一则需要通过加大税基也是情理之来增加税收收入，二则由当时我国正处于投资和消费双膨胀这样一种经济背景所决定。消费型的增值税有利于国家实行紧缩型的财政政策，也就有利于资源的有利配置，不会引起效率的损失。但是随着经济逐步地恢复到正常发展的轨道上，生产型增值税的弊端开始初露端倪，其违背了效率原则，因为它将影响投资者的决策。2001年我国加入世贸组织后，增值税的改革与完善更是迫在眉睫。2004年7月1日起，开始实行消费型增值税试点，在2009年1月1日起施行，在全国范围内实行消费型增值税。至此，增值税的改革取得了长足的进步，体现了效率与公平原则。

增值税虽然是在一定程度上体现了兼顾效率与公平，但是这仅仅是从企业的角度来看。从消费者的角度看，其结果却大相径庭，由于增值税的转嫁性，生产者很容易就把增值税转移到购买者身上，最后转嫁到消费者身上。这在一定程度上，违背了税收的公平性原则。特别是生活必需品缺乏弹性，生产者轻而易举就可以把税负转嫁到最终消费者身上，而穷人对于必需品的消费高于富人，富人可以很轻易就转到替代的东西，最后整个增值税的税负就会压在低收入人群中。所以增值税在一定的意义上来说是具有一定的累退性。

解决低收入群体的税负问题可以将视角放在个人所得税的改革上。1994年的个人所得税改革是一个亮点，其采用的分类所得税制，将所得税按来源划分为若干类别，诸如工资薪金、营业利润所得、股息所得等等，对于各种不同来源的所得，分别适用不同的税率来计征所得税。分类所得税主要是针对不同性质的所得需要付出的劳动和辛苦程度不同采取不同的税负，这在一定程度上体现了公平原则。譬如对于工资薪金就采取的是超额累进的税率，可以调节收入的二次分配，并且对于工资薪金有一定的免征额，这主要是考虑到劳动所得，另外由于我国采取的是人头税，对于家庭的一些需要供养的人掌握不足，只能在免征额上为纳税人提供一定的必要的生活费用的减免，以此来减轻税负。纵观1994年到2012这十几年当中，所得税进行了多次改革，然而改革的重点主要是放在了工资薪金的免征额上，在一定程度上体现了公平。由于经济的发展，人们的收入来源越来越多样化，采取分类税所得把收入分割开了，不便于累进，所以分类税制难以有效地制定累进税率以充分发挥所得税调节收入分配的作用。个税的改革着眼点不能一直停留免征额上，应该另辟蹊径，寻找一个新的突破点，并且可以切切实实地从减轻低收入人群的税收负担。其中的一个视角是推行分类综合所得税模式，这样可以更有效地体现公平，当然在一定程度上会有损效率，一方面是对于高薪收入者来说，可能会损害其积极性，另一方面是对于税收征管部门的压力，征收和管理会有

相当大的难度，成本也会增高，这将会在一定程度上影响税收征管效率。当然目前就我国贫富差距过大，并且大有愈演愈烈之势，穷人与富人的矛盾日益尖锐，采取分类综合税制可以有效调节收入分配，使得贫穷的人进一步达到中产阶级水平，使得当前的局势得到缓冲。

我国税制改革发展到今日，已经日趋完善与成熟。当然一个国家的税收制度处于重要的战略地位，而且税收是为人民与经济的发展服务的，应当不断地修正与改革，才能够适应生产力的发展。然则朝令夕改是不可取的，这不仅有损效率，也影响政府的公信力与威严。所以在对税制的调研以及模型的建立当中，一定要等到充分成熟时再推出来并且要注意在施行环节中的问题，才能不断完善我国的税收制度。

第四篇：关于进一步完善我国党政机关公文处理法规建设问题的几点思考

关于进一步完善我国党政机关公文处理法规建设问题的几点思考

公文是公务机构依法履行职能的一种重要工具，公文处理本身就是一种有特定法律后果的法律行为。为此，以公文处理活动为对象，充分建立和实施相关的法律规范、制度规范就成为一种客观的必需。新中国建立以来，我国党政领导机关对公文处理法规建设给予了必要的重视，并作出了不懈的努力。现我就进一步完善我国党政机关公文处理法规建设的若干问题提出一些不够成熟的意见。

一、应进一步充分体现与“立法”宗旨相一致的“立法”精神在《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》中都有对自身“立法”宗旨的明确表述，尽管具体文字有所不同，但实质内容是一致的，都可以概括为：规范管理（规范化）、改善管理（科学化）、提高工作效能、确保公文质量。对属于机关内部程序性规范的公文处理法规而言，以此为“立法”宗旨，无疑是正确的，而且它们也在具体规范中得到了较好的体现。但如果用更高的要求来衡量，笔者认为，在法规中还应当更充分地体现和贯穿与这一宗旨相一致的“立法”精神。如“制度面前人人平等”精神；“权利与义务、利益与责任对等并完整”精神；“服务基层”精神；“简化便利”精神等。一是公文处理所以要以统一法规制度的形式实现规范化，在一定意义上，就是要利用“法规制度面前人人平等，人人正当权益被维护，人人受相关规范约束”的特点，为上上下下各个部门、各级各类工作人员共同参与、分散进行的公文处理活动定规矩，以建立秩序，确保质量和效能。但在目前的法规中，多数具体规范是针对“下级机关”“下级工作人员”的，而且主要是规定他们的责任和义务的：“上报的公文，必须……”“下级机关要……。相对的，对“领导者”，对“上级机关”的规范中责任义务方面的规定不多，而多数是“上级机关有权……”。我们姑且不从法理精神上去谈问题，就从实施效果方面看，这种对上约束少、责任少而权利多，对下约束多、责任重而权利少的不对称现象，对保证公文处理效能和质量都是不利的。因为对公文处理过程来说，其中对公文产生效力影响最大的是作为机关和部门法定代表的各级领导者和他们的活动；效力最大、强制力最强，一旦出错，负面影响最大的也是上级机关制发和处理的文件，如果领导者、上级机关不能平等地受到规范的约束，全面提高工作效能和质量当然就难成现实。二是同任何一种管理工具一样，简化、便利的公文及其处理活动才是最有效的，最有质量保证的。“简单就是可靠”“便利更有生命力”已经被越来越多的管理者所认同。在公文处理过程中，超过实际需要的多样性从来都是公文质量与公文处理效能的大敌，我们有极大的必要以科学的简化手段进行斗争。实践告诉我们，在公文处理这样一个在党政机关内部几乎人人参与的工作活动中，不能期望所有的参加者都能成为公文处理的专家，因此，有关的制度、方法、程序应尽可能在功能不变的前提下化繁为简。因为只有简单方便，才易于被人们有效掌握，才便于推行，才可以对所有的人严格要求；也只有简单方便，才可以降低操作难度，减少中间转换环节，使公文处理过程少出现差错，进而提高公文的质量。这种简化便利的精神在现有的公文处理法规中已经得到一定程度的体现，如在最近几次修订过程中就都对公文文种进行了简化。但笔者认为，这种简化的范围和力度还都有进一步扩大和增强的必要和可能条件。三是就以公文文种为例，现有党政机关公文处理法规规定的文种都有十几种之多。我们知道，一般情况下，对事物种类划分得越细，事物之间的区别就越微小，也就越不易于界定事物。有一点实践经验的人都清楚，当一个并非公文专家的机关工作人员要动笔写一份公文，而他所面临选择的公文文种有十几种时，要精确把握文种间精细的差别，完全正确地选好文种决非易事。这可能正是现实工作中文种用错的公文满天飞的原因之一。公文处理管理部门对文种不正确的公文当然想管，无奈不能准确选择文种的人太多了，“法不责众”（这样做当然不对，但控制能力毕竟有限，违者太众，责不胜责）只好听之任之，或者纠一下大错，放一批小错。这样的结果是非常有害的，规范使用文种的目的（使人们只看文种这一两个字，就能清楚对方与自己是什么关系，文件内容对自己的行为有什么影响）达不到不说，还会使法规的严肃性遭到破坏，使法规的效力大打折扣。所以，与其如此，还不如对文种作进一步的简化，种类再少一些，相互间的界限更清楚一些，多数人经过简单培训就能正确掌握。在这样的基础上，对少数人的错误就可以坚决纠正，只要有错，大错小错都不放过。

二、应增强党政机关公文处理法规中规范内容统一一致的程度公文处理规范的一个重要特点是强调规范内容的统一一致，这其中的道理非常简单。公文处理是一种信息沟通活动，而一切有效信息沟通的前提条件都是要保持“符号体系”的统一一致性，“符号体系”的统一程度越高，信息的沟通过程就越短捷，转换环节就越少，出现错误的几率也就越低。这当然就意味着信息沟通有了更好的效能和质量保证。但目前在我国党政两大系统适用的公文处理法规中，还存在一些本应当统一一致，也可以统一一致，但实际上却作了各不相同，甚至完全相反的规定的情况。这种人为造成的多样性，已经给党政机关的公文处理工作带来了一些本不该有的困难和损失。

我认为，目前党政机关各自的公文处理法规中需要就如下几个方面取得尽可能大的统一一致：有关的概念的统一，特别应就反映工作活动及其流程的工作术语等作出统一的规定，保证其从词形到释义的完全一致，以建立起共同的工作语言；有关公文文种的统一，主要是针对党政机关通用的公文文种统一规定其名称、性质和适用范围，要保证对同一文种的所有表述完全一致；有关公文格式的统一，主要是针对公文的基本式样，有关尺寸规格，各部分内容的位臵及排列规则作出一致规定，尽量减少党政公文在格式方面不具备实质意义的差别；行文规则基本精神的统一，也就是针对既适用于党的机关，又适用于行政机关的规则作出一致性的规定。

三、应在公文处理法规内容体系中补充完善一部分具有基本性的内容

在党政机关公文处理活动不断面临新的客观环境条件，不断面临新的客观要求的情况下，公文处理法规需要补充一些新的内容，以对新要求作出回答，满足客观环境条件的需要。

我认为，在举国强调依法治国，强调党在宪法法律范围内开展工作，强调依法行政的情况下，公文处理法规中应适时地就公文处理所涉及的一些法律问题积极作出规定。如公文生效要件问题（制发者要件、内容要件、程序要件、外部形态要件等）；公文效力范围问题（公文时间效力范围、空间效力范围、机构效力范围、人员效力范围等）；公文效力等级问题（效力等级的划分及各等级公文间的关系）；公文失效的条件及其确认，失效公文的处臵（撤销、终止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力问题；公文附件效力问题；一些特殊公文，如电子文件的效力认定问题，公文复制品的实际效力认定问题，公开发布公文的效力认定问题等。

我还认为，公文处理法规中还应有针对性地就客观实际工作中迫切需要确立的一些带基本性的规则作出规定。如公文文种的选用规则，行文规则中的越级行文条件、多级行文条件、联合行文条件、抄送公文条件，以及机关内部外部会商（很多机关又称其为会签）程序、公文审批签发程序等。

四、应更加讲究“立法”技术，使公文处理法规本身就成为典范公文

公文处理法规是“管”公文的特殊公文，为了提高自身的质量，同时也为其他公文树立样板，它自身就应当是一个精品公文、典范公文。要做到这一点，需要现有的公文处理法规继续在具体技术层面上精益求精。在“立法”技术方面，现有公文处理法规应当更讲究：一是用语的规范和精确。特别要注意使同一法规中表达同一概念的词语从词形到词义前后一致，必要时还应保持对相同类型事物和概念表达时所使用的句式大致相同。一定要禁绝同一概念用多种词语表达，不同概念用同一词语表述。要避免或者尽可能减少使用“一般”“原则上”等表意不确切的词语去界定是与非，确认程度和范围。二是归类的合理和准确。要科学设臵类项，使同类事项集中，不同类的事项分开。一定不要割裂事项间最密切的逻辑联系与时间联系，避免出现脱节现象。三是排列的有序和科学。项目的排列应有合理的次序，既要注意遵从习惯和惯例，更要注意根据工作规律，根据具体情况确定排序的依据。究竟是按事物发展的时序，按工作程序，按提出问题——分析问题——解决问题的事理逻辑层次，按事件构成要素的逻辑次序，还是按构成事物总体的各“部分”的性质及相互关系排列，应认真加以分析和研究。四是结构安排的规矩和有效。要尊重规范性文件在结构安排方面的规范性，如以条为基本表达的单位，分章表述时，每一章至少包括两条内容等。还要讲究阅读和执行效果，如尽可能用主题句概括出每一条规则之后，再详细说明具体要求；……。

五、应认真做好规划工作，在既有法规的基础上形成公文处理规范体系

同许多人的看法相同，我也认为，现有公文处理法规，不管是党的机关的，还是行政机关的，都给人一个很明显的感觉，这些法规规范的各项内容之间涉及对象面的大小、规范自身的规格，规范内容的精细程度都有非常大的差别。同一法规，有的规范寥寥数句，概括出的是非常重大的原则，有的则用几句甚至一个不短的段落定义公文中一个符号的含义和使用方法；有的规范是坚定不移地讲“必须如何如何”，有的则为保持对所有情况的适应，不得不犯规范性文件的禁忌讲“一般应如何如何”。我觉得，之所以会出现这样一些问题，主要是由于我们让一个法规负载了一个规范体系的重负。也就是说，现在的一个法规所承载的应当是一个公文处理规范体系所应当负担和能够负担的。对于这样一个涉及面宽，技术性比较强的公文处理活动来说，如果要进行规范，单靠一两个法规是远远不够的，必须建立一个包含有若干个法规、标准和其他规范的的规范体系。为此，要完善公文处理法规的建设，必须尽快改变目前靠一个法规顶天下的局面。这需要我们认真进行规划，合理地进行分工，按照客观的规律性去建设规范体系。我的初步设想是，公文处理规范体系应当由这样两部分规范构成，一类是可以自主创设规则、主要涉及基本性问题的；另一类是对前一类起补充说明作用和具体执行作用、涉及各种操作性方法程序的。前一类是强制性规范，是典型的和真正意义上的法规。后一类则可以既有强制性规范；又可以实事求是地包含一部分供执行单位自主选择，一经选定就要不折不扣执行的选择性规范；还可以包括一部分旨在进行方法指导，并不要求不折不扣实施的推荐性规范。这样硬的就是硬的，软的就是软的，原则的就是原则的，具体的就是具体的，粗的就是粗的细的就是细的，宏观的不涉及微观问题，微观的也不“侵入”宏观的领域，各种规范各司其职、各负其责、各有侧重，各讲各自的话，各实现各自的功能。

第五篇：关于进一步完善我国党政机关公文处理法规建设问题的几点思考

（一）应进一步充分体现与“立法”宗旨相一致的“立法”精神。

(二)应增强党政机关公文处理法规中规范内容统一一致的程度。

笔者认为，目前党政机关各自的公文处理法规中需要就如下几个方面取得尽可能大的统一一致：有关的概念的统一，特别应就反映工作活动及其流程的工作术语等作出统一的规定，保证其从词形到释义的完全一致，以建立起共同的工作语言；有关公文文种的统一，主要是针对党政机关通用的公文文种统一规定其名称、性质和适用范围，要保证对同一文种的所有表述完全一致；有关公文格式的统一，主要是针对公文的基本式样，有关尺寸规格，各部分内容的位置及排列规则作出一致规定，尽量减少党政公文在格式方面不具备实质意义的差别；行文规则基本精神的统一，也就是针对既适用于党的机关，又适用于行政机关的规则作出一致性的规定。

（三）应在公文处理法规内容体系中补充完善一部分具有基本性的内容。

笔者认为，在举国强调依法治国，强调党在宪法法律范围内开展工作，强调依法行政的情况下，公文处理法规中应适时地就公文处理所涉及的一些法律问题积极作出规定。如公文生效要件问题（制发者要件、内容要件、程序要件、外部形态要件等）；公文效力范围问题（公文时间效力范围、空间效力范围、机构效力范围、人员效力范围等）；公文效力等级问题（效力等级的划分及各等级公文间的关系）；公文失效的条件及其确认，失效公文的处置（撤销、终止、中止等）；公文不同文稿、文本的效力问题；公文附件效力问题；一些特殊公文，如电子文件的效力认定问题，公文复制品的实际效力认定问题，公开发布公文的效力认定问题等。

笔者还认为，公文处理法规中还应有针对性地就客观实际工作中迫切需要确立的一些带基本性的规则作出规定。如公文文种的选用规则，行文规则中的越级行文条件、多级行文条件、联合行文条件、抄送公文条件，以及机关内部外部会商（很多机关又称其为会签）程序、公文审批签发程序等。

（四）应更加讲究“立法”技术，使公文处理法规本身就成为典范公文。

公文处理法规是“管”公文的特殊公文，为了提高自身的质量，同时也为其他公文树立样板，它自身就应当是一个精品公文、典范公文。要做到这一点，需要现有的公文处理法规继续在具体技术层面上精益求精。

在“立法”技术方面，现有公文处理法规应当更讲究：

●用语的规范和精确。特别要注意使同一法规中表达同一概念的词语从词形到词义前后一致，必要时还应保持对相同类型事物和概念表达时所使用的句式大致相同。一定要禁绝同一概念用多种词语表达，不同概念用同一词语表述。要避免或者尽可能减少使用“一般”“原则上”等表意不确切的词语去界定是与非，确认程度和范围。

●归类的合理和准确。要科学设置类项，使同类事项集中，不同类的事项分开。一定不要割裂事项间最密切的逻辑联系与时间联系，避免出现脱节现象。

●排列的有序和科学。项目的排列应有合理的次序，既要注意遵从习惯和惯例，更要注意根据工作规律，根据具体情况确定排序的依据。究竟是按事物发展的时序，按工作程序，按提出问题——分析问题——解决问题的事理逻辑层次，按事件构成要素的逻辑次序，还是按构成事物总体的各“部分”的性质及相互关系排列，应认真加以分析和研究。

●结构安排的规矩和有效。要尊重规范性文件在结构安排方面的规范性，如以条为基本表达的单位，分章表述时，每一章至少包括两条内容等。还要讲究阅读和执行效果，如尽可能用主题句概括出每一条规则之后，再详细说明具体要求；……。

（五）应认真做好规划工作，在既有法规的基础上形成公文处理规范体系。

同许多人的看法相同，笔者也认为，现有公文处理法规，不管是党的机关的，还是行政机关的，都给人一个很明显的感觉，这些法规规范的各项内容之间涉及对象面的大小、规范自身的规格，规范内容的精细程度都有非常大的差别。同一法规，有的规范寥寥数句，概括出的是非常重大的原则，有的则用几句甚至一个不短的段落定义公文中一个符号的含义和使用方法；有的规范是坚定不移地讲“必须如何如何”，有的则为保持对所有情况的适应，不得不犯规范性文件的禁忌讲“一般应如何如何”。笔者觉得，之所以会出现这样一些问题，主要是由于我们让一个法规负载了一个规范体系的重负。也就是说，现在的一个法规所承载的应当是一个公文处理规范体系所应当负担和能够负担的。对于这样一个涉及面宽，技术性比较强的公文处理活动来说，如果要进行规范，单靠一两个法规是远远不够的，必须建立一个包含有若干个法规、标准和其他规范的的规范体系。为此，要完善公文处理法规的建设，必须尽快改变目前靠一个法规顶天下的局面。这需要我们认真进行规划，合理地进行分工，按照客观的规律性去建设规范体系。

按照笔者的初步设想，公文处理规范体系应当由这样两部分规范构成，一类是可以自主创设规则、主要涉及基本性问题的；另一类是对前一类起补充说明作用和具体执行作用、涉及各种操作性方法程序的。前一类是强制性规范，是典型的和真正意义上的法规。后一类则可以既有强制性规范；又可以实事求是地包含一部分供执行单位自主选择，一经选定就要不折不扣执行的选择性规范；还可以包括一部分旨在进行方法指导，并不要求不折不扣实施的推荐性规范。这样硬的就是硬的，软的就是软的，原则的就是原则的，具体的就是具体的，粗的就是粗的细的就是细的，宏观的不涉及微观问题，微观的也不“侵入”宏观的领域，各种规范各司其职、各负其责、各有侧重，各讲各自的话，各实现各自的功能。