第一篇：欧洲应对老龄化社会的挑战--荷兰、挪威和匈牙利人口老龄化与养老体制改革考察分析
[摘要]在工业化和城市化发展过程中，欧洲各国先后建立了社会保障制度。此后，欧洲各国又相继跨入了人口老龄化国家行列。为了应对人口老龄化的冲击，各国对本国的养老体制不断改革，以保持人口、社会和经济之间的协调发展。
在工业化和城市化发展过程中，欧洲各国先后建立了社会保障制度。此后，欧洲各国又相继跨入了人口老龄化国家行列。为了应对人口老龄化的冲击，各国对本国的养老体制不断改革，以保持人口、社会和经济之间的协调发展。
为了借鉴欧洲的经验，2006年10月9日至19日，中国社会科学院代表团以人口老龄化与养老体制改革为主题，对荷兰、挪威和匈牙利三国进行了深入考察。本报告根据考察情况和相关资料，对荷兰、挪威和匈牙利三国迎接老龄化社会挑战等方面的具体做法加以介绍，旨在通过借鉴其经验，为推进我国养老保险事业的健康发展提供有益参考。
一、荷兰的养老保险体系及其政策改革
荷兰人口数量为1630万人，人口规模在西欧国家中处于中等偏上，人均收入水平却位居西欧国家前列。2005年，荷兰人口老龄化水平为14.1%，低于意大利、德国、法国。据预测，荷兰人口老龄化到2015年将超过欧洲的平均水平，到2050年老年抚养比将上升到43.0%，几乎两个劳动力抚养一个老人。
（一）荷兰的养老保险制度
荷兰养老保险体系由国家养老金、职业养老金和个人养老金三个支柱组成。其中，国家养老金是基础，职业养老金占主导地位，个人养老金是补充。1957年，荷兰出台了《一般养老金法》。该法规定，所有在荷兰居住50年以上的65岁以上的人都能获得统一的国家养老金。国家养老金是一个现收现付的、受益金额固定的养老保险计划，国家通过税收来源为每个公民提供最低收入支持。国家养老金提供的保障水平低，相当于最低工资水平的70%。它的给付按照参加保险时间长短计算，每年按照2%的比例递增。如果从15岁到64岁都参加了这项保险，在65岁退休时可获得百分之百的国家养老金。
职业养老金制度是从上世纪60年代开始建立的，国家制定规则，由雇主与雇员签订相关协议。荷兰的工会和雇主组织都很发达，它们对职业养老金制度的形成和改革有着重要影响。一般而言，职业养老金计划缴费采取按照最终工资或平均工资来计算，收益按照加入时间长短来计算，每年按照工资替代率2%左右的比例增加，这样，如果集体双方达成35年的协议，工人在退休时的养老金收益收入相当于其最后工资的70%（包括国家养老金在内）。职业养老金的缴费由雇员和雇主匹配缴费，雇员缴纳占1/3或1/2。2003年，荷兰大约有91%的劳动者加入了各种职业养老基金。
个人养老金计划完全根据个人自愿决定是否加入商业保险计划。这类计划有年金保险和人寿保险等方式，它所反映的是个人与商业保险公司之间关系，而不是雇主和员工之间的关系。荷兰政府通过制定非常详细、精确的财税政策，利用税收杠杆鼓励个人加入这项计划。
（二）荷兰的养老体制改革与养老金运行管理
为了减缓人口老龄化对养老体制的冲击，荷兰从上个世纪90年代以来进行了一系列改革。1997年，荷兰对国家养老金占个人养老金收益比例设置最高幅度，限制其进一步增长。同时，荷兰也加快了对第二支柱的改革。例如，取消80年代出台的早退休计划，将其改为灵活的职业养老金计划，让雇员在退休年龄与退休收益之间进行选择。将职业养老金缴费计算从最终工资改为平均工资，养老金调整改为有条件的指数化，以及加强资金的财务约束和采取透明化管理等等。
荷兰不仅通过制定一系列法律来确保社会保障参与人的权益，而且也采取相应的政策手段来加强监督和管理。国家养老金由社会保险银行对其管理。社会保险银行的董事会和顾问委员会成员由荷兰社会事务和就业部任命，其业务接受该部下属的工作与收入监测局监督。对于各种职业养老金计划的监管，荷兰中央银行负责加强对金融市场的谨慎性监督，而金融市场管理局则对市场运作和行为进行监管。荷兰养老与保险监管局与荷兰中央银行准备组建一个新的监管机构，对养老基金、保险公司和银行实行全面监管。利用成熟的资本市场，荷兰将大多数养老基金投资于房地产、资产和股票市场，以获得较高的收益率，实现保值和增值。1980－1990年，荷兰的职业养老金平均投资收益为6.7%。在90年代，由于利率下降、股票价格下跌、养老金给付水平上升和高风险投资失败，导致养老基金的资产负债比从1999年的150%下降到2002年的110%。近年来，养老基金投资收益有所上升。2005年，荷兰养老基金总资产由原来的5390亿欧元增长到6350亿欧元，增值960亿欧元。其中，有近七成来自于股票市场，收益率为26%。
（三）荷兰的积极老年政策和养老计划
荷兰政府还计划通过提高退休年龄、促进老年就业、转移养老重心以及改革卫生医疗体制等措施，来应对人口老龄化对劳动力供给、经济增长和养老体制可持续性等方面带来的冲击。荷兰官方研究机构的一份报告建议，将退休年龄提高到67岁，领取失业金的时间缩至一年半，来减少对社会保障支出的压力。到2005年，荷兰政府累计投入2100万欧元，支持鼓励老年人就业。在未来两年内，政府还计划提供200万欧元用来进行一项关于老年劳动力部门间流动的实验，探讨老年就业的可行性和相关扶持条件。
针对人口老化过程中高龄老年人比重不断上升，荷兰采取积极措施来发展老年照料和老年护理事业。荷兰政府大幅度修改各项养老保险法律，推行“首先是家庭、其次是社区、最后才是保险机构”的老年人养老护理原则，逐渐形成家庭、社区、保险机构共同负责的老年人护理机制，这样，社会保险机构把工作重点放在生活不能自理，需要救助的对象身上，为老年病人和残疾老年人提供看护服务。
二、挪威的养老保险制度及其政策改革
挪威人口数量为462万人。因拥有丰富的石油、天然气等得天独厚的资源条件，挪威不仅是北欧最富裕的国家，而且也是欧洲人均收入水平最高的国家。2005年，挪威人口老龄化水平为15.0%，与丹麦相同，低于瑞典和芬兰，高于冰岛。
（一）挪威的养老保险制度
挪威最初建立养老保险制度主要是为老年人提供最低的收入支持，防止出现老年贫困问题。早在上个世纪20年代初期，挪威就提出要建立一个全国的养老保险计划，但由于没有资金支持而搁浅。当时，一些经济条件较好的城市和农村地区则开始在本地区建立养老保险计划。到1936年，挪威开始建立国家养老保险计划。
挪威国家保险计划是一种现收现付制度，它的经费来源依靠雇主缴费、雇员缴费和政府划拨。其中，雇主和雇员缴费分别占37.7%和27.3%，政府拨款占33.9%，其他渠道只有1%。挪威法定退休年龄为67岁，但可以继续工作到70岁。
在国家保险计划中，基本养老金是第一支柱。按照规定，凡在16－66岁期间参加全民社会福利保险三年以上，并在挪威居住20年以上者，就可领取基本养老金。基本养老金待遇取决于当事人加入全民社会福利保险的时间长短，与退休前收入和交税多少无关。参保40年以上者可获得全额基本养老金，余者递减。补充养老金制度是国家养老保险计划中的第二支柱，从1967年开始实施，旨在提高退休者的生活水平。这是一项与个人收入相关联的养老金计划。
2006年，挪威引入职业养老金作为其国家保险计划的第三支柱，并通过立法加以实施，要求所有的雇
员都必须加入。实际上，公共部门雇员一直拥有职业养老金计划。这项新的法案主要是把所有私营部门的雇员也纳入职业养老金计划。作为最低要求，雇主必须按雇员工资总额的2%缴纳养老费。
（二）挪威的养老保险体制改革
挪威的国家保险计划属于一种福利型的社会保障制度，其基本特征是实施全民保障，保障范围从“摇篮到坟墓”，几乎无所不包，保障资金主要来源于国家一般性税收。这种高福利制度虽然为维持退休者的生活水平均等化提供了收入支持，但也产生了严重的经济和社会问题。特别是人口老龄化对挪威养老体系带来了较大的冲击。根据预测，从1974年到2050年，退休人口的平均存活年限从14年将上升到22年。如果不对现有的养老体制进行改革，届时国家保险计划的支出将会成倍增加。
为了减缓人口老龄化的冲击，挪威政府在2002年提交的一份初步报告中，提出了养老体系改革的三项目标：即必须能保证国家保险计划在财政上有可持续性；必须能激励人们的劳动参与率；必须能继续为退休人员提供有保证的最低国家养老金。在具体政策上，挪威计划采取在收入和养老金之间建立明确的关联，根据预期寿命调整养老金给付水平，建立弹性而灵活的退休制度，建立与个人工资增长相匹配的养老金积累制度，建立强制性的补充养老金计划等多项措施。
三、匈牙利的经济转型与养老体制改革
匈牙利是一个经济转型国家。急进式的“休克疗法”不仅对匈牙利社会经济带来了巨大冲击，而且对人口发展产生了重大影响。在1989年转制之前，匈牙利总人口一直呈增长态势，但此后却呈现下降态势，从1990年1037.5万人下降到2006年的998万人。在经济增长不振的同时，匈牙利也面临着人口老龄化问题。目前，匈牙利人口老龄化水平为15.2%。根据预测，到2050年，匈牙利人口老龄化水平将达到29.0%，相当于每三个人口中就有将近一个老年人。
在计划经济时期，匈牙利建立了惠及全民的养老保险和免费医疗保险。社会保障支出直接纳入国家财政预算，由国家财政负担。转型初期，依然维持传统模式，但由于经济衰退、失业加剧和老年人口比例上升等问题，社会保障支出急剧膨胀。在这种情况下，匈牙利从1996年开始，对原有的社会保障体制着手改革，试图建立一套适应于市场经济的三支柱养老保险体系。
其中，第一支柱为强制性的、由国家管理的、现收现付性的基础养老保险。雇主缴纳雇员总工资额的20%，雇员缴纳自己工资的8%（后将雇主缴纳的20%降低到18%，将雇员的8%增加到10%）。第二支柱为自愿性的、私人管理的养老基金，采取个人储蓄账户或职业年金计划两种形式。第三支柱为自愿的职业年金或个人储蓄计划，主要由商业性养老保险组成。1997年，匈牙利国会通过立法，将第二支柱改为强制性养老金，交由私营养老基金管理公司管理，并决定从1998年1月1日起实施。第二支柱由个人缴费的6%建立完全积累的个人账户，由私有养老保险基金会进行管理并支付年金。
在管理主体上，第一支柱以财政部为主监督、审核。财政部负责做出征收目标计划，税务部门在征收个人所得税时同时征收养老保险费。养老保险局负责信息管理和支付养老金，养老金主要通过邮局发放。第二支柱由财政部和国家金融服务监管局共同负责监管。税务部门的权威性和强制手段保证了养老金的收缴率达到90%以上。为抵御通货膨胀和经济波动的影响，匈牙利政府承诺财政承担第一支柱全部资金缺口的补偿责任，并明确规定，社会保险管理部门一旦发生基金赤字，财政部门随时进行弥补。
四、欧洲经验及对我们的启示
在工业化过程中，荷兰、挪威和匈牙利通过建立社会保障制度，完成了从传统的农业社会向现代工业社会的转变。三个国家建立社会保障体系所走过的道路不同，代表着不同的保障模式。伴随人口老龄化的步伐加快，三个国家与欧洲其他国家一道都在探索如何应对人口结构变化所带来的各种社会经济问题。应
该讲，它们建立和完善社会保障体制的基本经验、做法和改革实践，对于我国建立和完善社会保障体系制度具有一定的借鉴意义。
1.通过建立社会保障制度为工业化和城市化的发展提供支撑。荷兰、挪威和匈牙利在建立社会保障制度初期，都是处在工业化和城市化发展的重要阶段。在建立养老保险制度过程中，它们也存在着地区间和城乡间的不平衡问题。随着经济走向成熟，在经过一段时间的物质和社会准备之后，它们都建立了一个全国统一的基本养老制度，为所有国民提供最低收入支持，防止出现老年贫困问题。
我国目前处于工业化的中期阶段，也是处在走向逐步建立全面社会保障制度的重要时期。按照“十六大”提出的到2020年实现国民经济翻两番的宏伟目标，届时我国人均收入水平将达到3000美元以上，基本上完成从传统的农业社会转变为现代的工业化社会。为了配合我国社会经济结构的变化，在城镇基本建立养老等社会保障制度后，我国应该着手开始在农村建立社会保障制度。
从政策角度看，我国首先应该把进城农民工纳入城镇社会保障体制，以便他们选择城市永久地居住。其次是为在乡镇企业从事就业的农民工建立养老等社会保障制度。我国目前大约有1.4亿农村劳动力在乡镇企业就业，他们有相对稳定的工作和劳动关系，为其建立养老等社会保障制度的条件相对较好。再次是在经济发达地区来探索建立农村养老保险制度。我国地区差异很大，应鼓励各地根据本地区条件来开展农村社会保障体制探索。最后随着经济发展逐步建立覆盖全部农村人口的养老保险制度，并与城镇养老保险制度对接，在全国建立统一的养老保险制度和体系。
2.根据本国国情建立和完善养老保险体制。从长远来看，我国可借鉴荷兰的经验，首先在城乡建立覆盖全民的最低生活保障制度，然后把这项制度与基础养老金制度相结合，由国家通过税收来源建立覆盖全民的基础养老金，它提供的保障水平相当于最低收入保障。而个人养老金账户可改造为职业养老金账户，由个人和企业缴费组成，这样，既可以降低企业缴费比例，又可以将个人收益与其工资挂钩，解决缴费激励问题。
从经济转型角度看，匈牙利以土地换年金的农村保障制度有一定借鉴意义。为了解决因年迈放弃耕作的农业人口的养老问题，匈牙利推出了以土地换年金计划，每期都由国家土地基金管理局实施，国家通过法定合同收回土地并发给土地所有者年金。到2003年，匈牙利已实施三期土地换年金计划。我国很多农村老人，在子女进入城市之后，耕作已成问题。如果能够采取先试验后推行的办法，实施退回承包地以换取“年金”计划，对解决部分农村老年人的养老问题会有一定帮助。
3.通过制度化和法制化措施实现社会保障基金的安全有效运行。虽然我国目前针对养老等社会保障资金运行方面也出台了一系列法律和政策文件，但总体上看，我国在社会保障的立法方面存在着层次不高、适用范围窄、保障措施少等问题，这会影响到养老保险基金的安全运行。近年来，一些涉及社会保障基金的大案件，如上海社会保障基金案件等，暴露出我国社保基金在征收、运营及监管等环节上皆存在缺陷，亟须完善。今后，我国可借荷兰和挪威等发达国家经验，通过加强立法、执法和设立独立的监管机构来对社会保障基金进行监管，提高其运行的安全性。
对于社会保障基金增值方面的要求，鉴于我国目前的资本市场很不完善，应该坚持资金安全性高于资金赢利性的原则。对社会保障资金投资，不仅应该交给专门的投资机构处理，而且还应该有相应的监督机构对其投资进行监管，严格社会保障基金的管理，确保基金的保值增值。从经验上看，可以通过投资收益稳定、盈利性好的基础设施和固定资产，或进入不动产抵押二级市场，以及投资电力、能源基础设施行业等多种方式，拓展适合养老保险基金的投资渠道，科学确定投资组合和策略，建立规范化、科学化的长效保值增值机制。
4.促进就业、稳定和发展是最大的社会保障。长期以来，我国养老保险费的征缴率偏低的一个原因在于，劳动部门不能较好地掌握企业内部的用工数量与工资高低状况，缴费也不具备法律上的强制性。从今后改革方向看，“费改税”也应该是完善我国养老等社会保障体制改革的一项重要内容。匈牙利等国家的改革经验表明，社会保障的福利水平应该与经济发展相互协调，不能“一步到位”。否则，会欲速不达，对国家财政带来压力，影响到经济发展。
5.通过积极的养老政策和人口政策迎接老龄化社会。荷兰和挪威等发达国家由于它们先行进入人口老
龄化国家行列，较早地遇到人口老龄化问题，这些国家的政府在迎接老龄化社会的过程中扮演了积极而重要的角色。
我国政府今后的工作应该加快改革和完善社会保障制度，通过制定综合性的、积极的老龄化战略，特别是将预防性措施和补救性措施有效结合，以缓解人口老龄化对社会经济的负面影响。鼓励以社区为中心大力发展老年服务业和照料看护事业。同时，加大对人口老龄化问题的研究投入和研究力度，借鉴国际上成熟的研究方法和研究经验，为我国针对人口老龄化的社会经济政策提供科学决策依据。在人口政策方面，我国目前的总和生育率大体上处在1.6－1.8之间，维持这个生育率水平对缓解我国的人口老龄化问题有着非常重要的意义。随着我国人口结构变化和社会经济发展，我们也需要不断完善我国的计划生育政策，实现人口、经济和社会的协调发展。
（经济学动态，中国社会科学院，中国社会科学院代表团）
第二篇：应对人口老龄化挑战 大力发展社会养老服务
应对人口老龄化挑战 大力发展社会养老服务
2009-11-09
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5应对人口老龄化挑战 大力发展社会养老服务
江汉区民政局 余军平
2008年11月28日
胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”，把改善民生问题提升到了党和政府的重要议事日程，指明今后一个时期的工作任务。改善民生，其中包括基本养老问题，如何应对我国人口老龄化的挑战，各级政府和相关部门都在认真研究和探索发展社会养老服务的途径。现结合江汉区社会养老服务工作实际，提出几点建议。
一、老龄化社会与家庭养老的矛盾
按照国际惯例统计一个国家老年人达到总人口的10%，表明该国进入老龄化社会。根据民政部的数据显示，目前我国60岁以上老年人已超过1.49亿，占总人口的11.03%，预计2020年老年人口将达到2.4亿，占当时总人口的16%。根据江汉公安分局统计，对全区不同年龄段的老年人口进行分析比较,截止2007年12月31日全区总人口数为456362人（不含水上公安分局人口数），60岁以上的老年人为72885人，占总人口数的15.97%。从年龄段来看,其中，60-69岁有35464人，占老年人口比率的48.65%；70-79岁有27234人，占老年人口比率的37.36%;80-89岁有9090人,占老年人口比率的4.72%；90-99岁有1051人、100岁以上有45人。而且59岁准老年人为25852人,占总人口数的5.66%。以上数据分析表明,江汉区人口老龄化具有以下几个特点:一是老年人口比重呈上升趋势,每年增加3000人左右;二是人口高龄化来势快,特别是80岁以上高龄老人迅速增加;三是老城区人口密集,老年人口多,比率高。
我国人口家庭结构趋向小型化，而且这种趋势仍在延续。据统计，1953年我国家庭平均人中为4.33人，上世纪50年代、60年代、70年代都大体稳定在4.23-4.43人之间。80年代后期至90年代初，随着计划生育政策的推行和家庭意识的变化，独生子女增多，家庭平均人口逐渐下降，家庭结构呈现小型化趋势。2005年为3.13人，23年间家庭平均人口减少了1.27人。目前，在城镇最典型的“421”模式家庭（一个孩子、夫妇两人、上面要赡养四位父母长辈）越来越普遍。再上住房、医疗、教育等生活高负担，令现在不少的中青年人实在难以照顾周全。
社会和家庭结构的巨大变化，使得传统的家庭养老功能逐渐弱化。为数众多的老年人如何养老，不仅是每个家庭需要考虑的问题，而且已经成为丞待解决的社会化问题，社会需要承担起更多的责任和功能。
二、现行社会养老服务的格局
近年来，随着各级政府把改善民生作为各项工作的出发点和落脚点，加强了社会养老服务工作力度，在基础设施建设、资金投入、政策优惠等方面给予了极大的支持，有效地推动了社会养老服务事业的发展。例如江汉区社会养老服务的格局具有一定的代表性。
（一）国办社会福利养老机构
江汉区社会福利院是1964年由政府投资兴办由区民政局管理，属于事业单位。1996年
以前福利院床位仅87张。1996年政府投资新建了三栋7层楼老年公寓，至2008年福利院在职员工181人，其中，定编人员37人、超编人员9人、合同聘用人员135人，入住老人465人，其中，供养“三无”、“孤寡”老人40人，代养老人425人，入住率100%。在财政补贴下收支平衡。2006年，区政府投入3770万元，扩建了一栋17层楼集养老、康复、娱乐于一体的公寓大楼，总面积15500平方米，新增床位377张。2008年又投入500万元对旧公寓楼进行维修改造，新老福利院共计床位842张。有利方面：区社会福利院是政府主管的事业单位，管理规范、服务周到、托养老人收费合理，老年人入住的愿望高。不利方面：政府受财力和城区土地的限制，难于进一步扩大规模，满足不了老年人入院养老的需求。
（二）社会力量兴办福利机构
从1982年至2006年社会力量兴办养老福利机构8家，其中，街办3家、企业单位兴办2家、民营2家、社区居委会兴办1家，共有床位数479张。供养“三无”老人5人、代养老人364人，入住率76%。2007年至2008年，由于政府出台对社会兴办福利机构给予政策性补贴的错施，两年间新增民营社会福利机构7家，新增床位470张，代养老人256人，入住率54.47%。15家社会福利机构共有床位949张，员工200人。按政策给予新建福利机构每床位补贴1000元-1500元，对合格的福利机构中住满6个月以上床位，每床每月按100元（市、区财政1:1）的标准给予补贴，2008年共发放补贴金54.48万元，激发了社会兴办养老福利机构的热情。有利方面：可大量利用社会人力和财力资源兴办福利机构，缓解政府兴办福利机构不足的矛盾，提供部分城市居民就业岗位。不利方面：由于社会力量兴办的福利机构，条件要求严，床位数起点较高，且大多数是租赁房屋和场地，成本较高，而收益相对较低，加上经营管理和服务难于达到代养老人的要求，至使入住率较低，制约了民营福利机构的扩大。
（三）居家养老服务
目前，江汉区由政府购买服务的“三无”老人有36人、“独居”老人有23人。从今年5月起，还对“三无”老人服务费标准由原来每月200元提高到每月250元；对“独居”老人服务费标准由原来的每月150元提高到每月200元。同时，不但扩大政府购买养老服务覆盖面，将我区最低工资收入标准在580元以下的独居老人纳入到政府购买服务的范畴，并建立补贴标准逐年递增机制。全区已建有各种形式的居家养老服务站97个，共有养老护理员352人，为老人服务的志愿者800余人，已为525位老人开展了多种形式的居家养老服务。有利方面：能有效利用老年人自有住房条件和家庭环境提供养老，社会成本低，可因人而协商提供相应的服务。不利方面：由于护理员和服务员都是社区下岗人员和外来务工人员，没有经过专业培训，服务质量不高，并且服务员收取的服务费较低，积极性和责任心难于提高。特别是身患疾病的独居老人24小时需要人服务，而收入较低者，在现有居家养老政策条件下难于得到较好的服务。
三、提高社会养老服务的几点建议
（一）纳入城市建设规划之中，建设规范化的养老福利机构
随着社会的发展进步，老有所养的需求越来越高，城市的养老机构更应随着城市的发展而发展。因此，地方政府要把养老福利机构建设纳入城市建设规划之中，有计划地兴建社会福利机构。
1、长远规划。在城市改造过程中，分时期、分地段把养老福利机构建设规划进去。在规划的范围内建设具有一定规模，集老年医疗卫生、康复护理、文体娱乐、信息咨询、老年教育等服务项目的养老福机构。例如，开发居民住宅小区时，可根据开发商设计规划入住率，按该地区居民人口数量，确定一个标准建造福利机构。
2、多渠道筹集建设资金。一是列入政府财政预算投资，财政有计划地积累资金，从财政的收入中按一定的比例提取资金，作为福利机构建设和福利机构补贴基金。二是民政
部门在主导的慈善机构中设立养老基金，解决养老机构发展的资金需要。三是利用开发商资金。四是招商引资。政府给予一定优惠的政策，鼓励开发商兴建社会福利机构。
3、建立灵活的经营管理模式。建设资金是政府支出，可由政府相关部门经营，或者对社会出租或出售经营。建设资金是开发商或者是招商引资支出，政府可通过与开发商协商，进行回购，也可由开发商按政策规定自主经营管理或者对社会出租或出售经营，提高社会养老服务效能。
（二）加大政策扶持力度，鼓励社会力量兴办中小型福利机构
根据国务院办公厅于2000年2月转发国家民政部等部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》，支持和鼓励社会力量兴办福利机构，可采取以下措施。
1、降低开办床位数。从现有兴办的民营福利机构来看，规模有大有小，有个人出资兴办，也有合伙出资兴办的，经营场地大多数是租私人住宅改造成福利院。由于面积小、房间有限，按现有兴办福利机构标准，难于达到要求，主要是受开办床位的限制。可在现有规定的30张床位基础上降低床位数到25-20张，能有效地促进民营福利机构的兴办。
2、确实落实优惠政策。相关部门要按照《关于加快实现社会福利社会化的意见》精神，确实落实社会福利机构用地、用电、用水、电话等方面的优惠政策，减少福利机构营运成本。提高政策性兴办福利机构补贴标准和居家养老服务员生活标准，并建立递增补贴机制。同时，相关部门要协调解决民营福利机构（民办非企业单位）与小规模企业一样融资和贷款问题，推动民营福利机构稳步扩大和发展。
3、建立民营福利机构等级考评机制。由民政部门负责，对社会力量兴办的福利机构进行考核评定，以兴办规模、设施标准、服务质量、管理水平等方面为基础建立考核标准，可设为每两年进行一次进级考评，通过考评进级提高政策性补贴标准，促进社会力量兴办的福利机构正规有序地发展。
（三）加强行业技能教育培训，创新和提高社会养老服务质量
随着生活水平的不断提高，老年人对养老服务的质量和要求在逐步提高，不论是公办福利机构，还是民营福利机构，以及居家养老的服务工作，都面临着规范化、专业化、全方位的提升服务水平和质量。
1、大力培养服务人才。要充分得用现有院校和职业培训机构的教育阵地和师资力量，培养一支业务精、素质好的社会工作者和老年人服务队伍，核发职业证书，充实到各类社会福利机构，起到传帮带的作用。
2、加强福利机构标准化建设。国办福利机构要充分发挥示范作用，加强规范化建设，进一步探索新形势下社会福利机构管理、营运、服务等机制，为民营福利机构运作和居家养老服务起到指导性作用。
3、建立社会化养老服务体系。民政部门要协调相关部门制定社会养老服务行业规划、行业标准等制度和措施，加强对社会福利机构、服务人员的监管，通过财政补贴的形式提高从事养老服务技术人员福利待遇标准，协助社会福利机构招聘和引进优秀服务人员，建立和完善社会化服务体系，推动社会养老服务事业的健康发展。
第三篇：哈继铭：人口老龄化的挑战与应对
人口老龄化的挑战与应对
哈继铭 [ 2011-05-20 ]
老龄化将在2015年到来
2015年以后，中国老龄化问题会变得非常明显。
我国在解放初期是鼓励多生多育的。在1950年代、1960年代，乃至于1970年代的上半期，我国的出生率都很高。当时鼓励生育，部分原因是解放前中国经历了长期战争，解放后需要补充人口。因此，高出生率维持了相当长的时间，约有20多年，这个时期我们可以称之为“婴儿潮时期”。
在这之后，我国的人口政策出现了180度的转变，开始实行计划生育政策，提倡只生一个。从1970年代后期一直到现在，我国的出生率都非常低。
人口政策的巨大转变，势必导致人口年龄结构也出现巨大转变。“婴儿潮时期”出生的人在1980年代、1990年代、21世纪初之后进入了青年和中年阶段，因此劳动人口的比例很高，而且在持续上升。这个时期的人口结构是“橄榄型”：老人不多，婴儿也不多，而青壮年劳动人口占比非常高。在此之前的1950年代到1960年代，人口结构是一个“左三角型”：青少年和婴儿占比大，中年人口占比较少，老人占比更少。以后会逐渐演变为 “右三角型”：老人占比急剧上升，而青少年占比明显下降。这是典型的老龄化社会的人口结构。从“橄榄型”转变为“右三角型”的拐点，我们预测是在2015年。1950年代初出生的人到2015年前后进入了法定退休年龄。这标志着中国老龄化到来，数量指标是劳动人口占比达到峰值，接下来会急剧下滑。
现阶段已经显露出一些老龄化的迹象。例如，这次人口普查显示，60岁以上人口占比显著提高。从一些社会和经济现象中，我们也能发现这样的迹象。例如，很多地区——不仅是沿海地区，也有内陆地区——都出现了民工荒或者说招工难，工资上涨压力大。这与十几二十年前形成了鲜明对照，那时中国是以劳动力价格长期低廉为特征的。
如果我们人口政策不变，2015年老龄化肯定会到来，而且会来得非常剧烈、非常迅猛。
人口结构转变的三个阶段
在“婴儿潮时期”，小孩子多，中老年人少，这时社会发展速度比较慢，也可能比较贫困，因为家庭的负担都比较重，家庭储蓄比较少，更没有剩余资金用来购买房地产、股票。储蓄率低的话，投资增长速度就比较慢。
在“橄榄型”的阶段，人口红利不断释放。夫妻都有工作，只须抚养一个孩子，家庭负担比较轻，社会抚养比也比较低；而劳动力非常充裕。所以，这时社会的储蓄率比较高，而且在持续上升。储蓄率上升，起初可能是以银行存款大幅度增加为表现
形式，这时人们的收入水平还不是很高，金融业还不是很发达，购买耐用消费品需要经过一段时间的储蓄，因而银行存款不断膨胀。银行存款的膨胀，使资金较为充裕，利率水平比较低，因此投资增长速度加快。
并且，这个阶段实行计划生育政策，使中年人更加不敢消费，因为他担心不能靠儿子养老，必须在工作期间攒钱。这个阶段还经历了国企改革，原来由国企提供的福利取消或者减少了，而国家和社会承担的福利尚未完善，这又增加了所谓谨慎性储蓄的愿望。
这多种情况导致资金价格和劳动力价格低廉。企业是最大的受益者，利润迅速增长，因而国家税收也快速增长。出口产品在国际上极具竞争力，再加上国内不敢消费，进口较少，导致外贸顺差不断上升，外汇储备急剧增加，本币面临升值压力。这就是中国目前的经济现象。在人口结构的“橄榄形”阶段，国家经济增长处于鼎盛时期，这是人口红利集中释放带来的高增长、低通胀阶段。
随着金融信贷的改革和开放，更多的信贷工具涌现出来，例如房地产贷款等。这时，大家就不一定把所有的钱都放在银行，一些人会去购买房子。再加上房地产商品化，私人可以拥有房子，就促成大量资金涌入房地产市场。因此，储蓄表现为多种形式，除了银行存款之外，有相当一部分表现为房地产投资。房地产价格因此被推高。当房价上涨时，人们会认为房地产是比存款更好的投资途径。这势必会造成房价大幅度上升。还有大量资金会进入资本市场，推高股价。如果仅以政策手段、行政方式抑制价格上涨，而不解决高储蓄率带来的资金过剩问题，资金又会流向其他领域，例如农产品、奢侈品、黄金等。总体而言，这个阶段是流动性非常充裕，资产价格大幅度上扬。
当人口结构变为“右三角型”时，社会储蓄率会下降，因为这时老年人口占比上升，而他们的储蓄较少；而青壮年人口占比下降则导致劳动力供应紧张，因此，资金价格和劳动力价格都会上扬。经济增长速度会明显放缓，可能企业利润的增长速度也会放缓，国家税收的增速也受到影响。同时，通货膨胀压力会比较大。与之前的高增长、低通胀相比，在人口结构“右三角形”时期，可能会出现“经济增长速度慢一些，通货膨胀高一些”的现象。
这时社会进入小康或者是中产阶级较多的阶段。人们在经济发展与人民福祉之间会进行更为科学的选择，而不是像贫困时期那样一味追求发展。所以，对环保的要求会更高。各种成本的增加影响了出口竞争力，出口增长速度会有所下降。而消费会保持比较强劲的增长，进口增长速度会保持稳定。因此，外贸顺差会减少，汇率升值压力有所减轻，经济外部失衡会得以改善。
资本市场、房地产市场也会出现一些新现象。前期大量购买房地产的中年、青年逐渐进入老龄阶段，他们对房地产的需求减弱。而下一代人的数量少于上一代，对房地产的需求也会比上一代少，而且，还有相当一部分人会从父母那里继承房地产。这都会导致房地产市场需求下降，房价有下降的压力。另外，因为储蓄率下降，银行存款增长速度下降，银行贷款的增长也会放缓，一些融资需要通过资本市场进行。资本市场会有较大的发展空间，无论是股权类、债权类，还是租赁，都会有比较强劲的需求。
这时经济增长的形态会改变。过去每年增长10%，这时会明显低于10%。而通货膨胀的压力开始增大。通货膨胀不是由暂时性的因素造成。如果不加以治理，它可能变成常态，造成人们通胀预期上升，从而使得通胀很难控制。因此，宏观经济政策应当转变，适应新人口结构下的经济形态。可能人们会担忧，我们是不是进入了一个持续低增长、高通胀的阶段？经济要硬着陆，通胀又很高，是不是会发生滞胀？我认为，应该是用较紧的货币政策和适度宽松的财政政策，一方面治理通货膨胀，另一方面防止经济大幅下降。适度宽松的财政政策，主要不是体现在投资方面，更多地是要要消除人们对于未来生活的担忧，应该是致力于社会保障体系的完善，包括保障房的建设，让人们放心消费。
另外，在经济增长速度下降、通货膨胀压力上升的时候，仅有需求管理的宏观政策是不够的，还要有供应方的政策，把供应曲线向外拉。也就是说，要通过制度上的改革和科技的进步，使我们的劳动生产率得以提高。鼓励科技创新的政策会为未来经济增长奠定基础。在制度改革方面，一些国有企业应该有提高劳动生产率的空间；企业的规模效益有进一步提高的空间。我们还可以寻找更多的方式，来向外推移供应曲线。这是治理低增长高通胀的有效方式。
人口老龄化肯定会到来，到那时房地产价格可能出现下降压力，我们如何应对？我们现在就要未雨绸缪，防止人口红利过度释放推高房价，防止今天大起明天大落。所以，现阶段就应当防止房价过度上涨。这可以从几个方面着手：一是供应方面。政府已经在花大力气建设保障性住房。二是需求方面。可以采取一些价格型的手段，例如提高利率水平，这可以抑制房地产需求过度膨胀。根据黄金法则，经济增长和利率水平应该相一致，而我们现在的利率水平明显低于经济增速。目前的利率水平也低于通货膨胀率。无论用负利率标准还是黄金法则来衡量，我国的利率水平都是过低的，完全有上升的空间。现在的一些政策，比如限购，也是在抑制需求，但这种方式行政色彩比较重，可能在一段时期内有效，但不一定能够治理根本，而且也会造成资源的错配。
改变计划生育政策无益于应对老龄化问题
有人提出，要改变计划生育政策，允许大家生两个甚至更多。但我认为，现阶段改变计划生育政策，并不能避免未来老龄化对经济的冲击。如果计划生育政策不变，当老龄化到来时，老人占比上升，劳动人口占比下降，但小孩占比并没有上升。如果改变计划生育政策，情况就是老人的比例上升，青壮年的比例没有增加，而小孩的比例增加。在后一种情况下，社会抚养率上升得更快，不仅要负担老人，还要负担更多的孩子。这样的话，经济增长速度会进一步下滑，对资产价格的影响可能也会更大。以房地产为例，如果年轻夫妇只有一个孩子，家庭负担并不重，他们会有相当的储蓄购买房地产；但如果他们有多个孩子，家庭负担很重，那就根本没有家庭储蓄，未来老年人抛售房产，年轻一代根本接不下来。
当然，这是从一个周期来看，如果看得更远一点，多看几个周期的话，那就是另外一回事了。
我认为，我们应当用其他方式缓解老龄化的影响。例如，我们可以考虑移民政策。日本老龄化问题严重，跟这个国家几乎没有移民有关。美国和欧洲一些国家的老龄化
问题较轻，跟他们从其他国家移民有关。所以，当我们国家劳动力供应不足时，我们可以考虑从周边国家吸纳一些移民。
更重要的可能不是人口政策，而是如何用改革红利来弥补人口红利。改革红利体现在城市化方面。现阶段，在城里务工的农民工最终可能又回到家乡，因为他在城市没有社会保障，享受不了医疗、教育这些福利；他没有自己的房子。城里人1998年得到福利分房，如果将来想改善居住，把这个房子卖掉，至少可以把首付款搞定，而农民工没有支付首付款的能力，家乡的宅基地没有商品化，他不能把宅基地变卖筹得首付。从这个意义上来说，土地改革是非常重要的。土地改革会为未来的城镇化带来更大空间。户籍制度改革也能对推进城市化做出贡献。这些改革不仅有利于房地产市场，而且会对经济增长起到重要作用。
当然，还有老生常谈的社会保障。现在政府在完善社保体系，但保障水平还比较低，还需要有进一步的政策。在养老保险方面，政府主导的养老保险是基本的社会保障，社会部门的商业化养老保险也应该有很大发展空间。养老保险资金要实现保值增值，需要依托于一个强大的资本市场。从这个角度看，中国未来资本市场的发展也应该放在相当优先的议事日程中。
（中国金融40人论坛秘书处采访、整理）
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