现行农村税费改革的几个问题

第一篇：现行农村税费改革的几个问题

[内容摘要]农村税费改革实际上是一个系统工程，牵一发而动全身，改革过程中已经出现或潜在的问题依然不容乐观，必须给予足够重视：农村工作经费矛盾如何解决；农村政权到底还要不要存在；农业税最终的归宿在哪里；农村市场究竟如何最终融入统一大市场；公共财政在农村如何有所作为等，这些问题及其应对策略都值得探讨和分析。

[关键词]农村税费改革；乡镇政权；公共财政

农业、农村和农民问题，是我国经济发展和现代化建设中的一个重大问题。农民收入增长困难，农民负担居高不下，又是当前“三农”问题的焦点。我国2000年开始的这次大规模的农村税费改革如今已在全国大部分地区全面推开，这是自1978年农村承包责任制以来的第二次划时代的农村改革。这次改革的主要思路可以概括为“三个取消、两个调整、一个改革”。即取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。同时，这次改革还提出了规范农村收费管理、精简乡镇机构和压缩人员、做好有关法律法规的修改准备等配套措施。改革至今，农村“乱收(本文来自文秘之音，更多精品免费文章请登陆www.xiexiebang.com查看)费”问题得到了有效遏制，农民负担减轻效果显著。例如安徽省农村税费改革试点以来，农民比改革前人均每年少缴税费30-40元，总体减负比例达31%，如果再加上被取消的各类政府性基金、达标升级费用和集资、摊派等收费项目，总体上农村税费改革使全省农民减负绝对额在100亿以上，人均减负约200元。但随之而来的问题也显而易见，不容忽视。农民减负，乡村可用财力就会减少，乡村组织的运转困难明显增加，存在着随时出现强烈反弹的可能性。农村税费改革如何避免“黄宗羲定律”，彻底解决农民负担过重问题，农业税费改革到底出路何在，本文就此谈些自己的看法。

一、农民减负与农村基层政权运转不灵的矛盾

这个问题是农村税费改革至今遇到的最直接的矛盾。由于我国实行城乡两种制度，农村目前的义务教育、民兵训练、优抚、计划生育和农村道路建设等费用都是由农民自己负担的，中央财政对此基本上没有支出。加之我国乡村机构臃肿、运行费用支出很大的问题，短期内很难从根本上解决。这些都导致农民负担越来越重。这次税费改革，其目的就是要规范农村税费关系，减轻农民负担。农村税费改革的过程，实际上是与此相关的不同利益主体之间进行利益调整和再分配的过程。在这次税费改革中，影响较大的利益主体主要包括农民、乡村组织、政府部门(指面向农民收取行政事业性费用和政府性基金、集资的行为主体，也包括经营性收费的政办服务组织)等。显然，农村税费改革，其最大的收益者应该是农民，农民是税费改革的支持者。但是由于改革使乡村组织原来的收入来源减少，运转困难增加。同时使政府部门税外收费被强令取消或严格规范，是农村税费改革利益受损的一方，因此乡村组织和政府部门是税费改革的反对者。但是由于党中央、国务院等主要领导的高度重视和超强领导组织，迫使乡村组织和政府部门参与改革。从近几年各地农村税费改革的经验来看，税费改革的短期见效，都是在党政主要领导超强组织领导实现的。但问题的关键依然没有解决，因为农民负担的减轻直接导致农村经费的严重不足，导致农村公共产品的供给水平迅速下降，甚至出现新的不稳定因素。这些问题必须得到解决，否则农村税费改革的结果就会背离其初衷，农民负担出现反弹在所难免。从长远看，农民负担终究还是难以走出“黄宗羲定律”的怪圈。历史上这种“并税除税”式改革出现负担反弹的教训，必须引起足够的重视。

这个矛盾究竟如何解决，笔者的看法是：配合农村机构改革，大力裁减乡镇政权，直至最终取消乡级政府。按照制度经济学的观点，社会需要国家及其附属管理机构，是因为它们是人们社会交往的最节约成本的组织形式。“因此便有一种激励促使自愿团体用岁入(税金)来交换政府中对所有权的严格规定和实施”。国家及其附属机构的存在是为了节约成本。有了乡镇这一级政权，就要配备相应的党委、政府、人大、政协、纪检、武装等班子和工作部门，人员自然就难以真正降下来。尤其在我国，由于行政体制改革滞后，缺乏有效的外部制约机制，政府部门具有很强的自我膨胀倾向。政府部门经过几轮精简，不但没有精简下来，反而每一次精简之后，随之而来的都是更大幅度的机构膨胀、人员反弹，造成人浮于事、支出过大。据统计，建国初期，我国总人口与财政供养人员的比例是600：1，70年代末是150：1，现在已上升到40：1。目前全国乡镇财政供养人员仅在编人员即达1280万人左右，其中离退休人员约200万人，在职人员中党政干部约140万人，平均每一乡镇约35人，乡村教师近700万人，其余200余万为事业机构人员。

乡镇吃“皇粮”的人员过多直接造成“人头费”过大，农民负担过重。机构设置过多，人浮于事就无法从根本上得到解决。因此笔者以为，随着我国公共财政体系的不断完善和政府职能的调整，建议取消乡镇政权，真正给农民减负，放手农民搞活农村经济。因为有一级政府不仅要养人，更是要做事，不是仅发工资就能运转的。从历史上看，我国乡镇一级政权以前也没有过，只是上世纪90年代才没有经过充分的论证就设立的。

二、新的农业税制本身存在设计缺陷

(一)新的农业税制与农民收入悬殊的矛盾。

总体而言，这次税费改革确实使农民负担整体上有所减轻，但却忽视了农民本身负担能力的巨大差异，农民税收负担的不均衡问题依然没有解决。陆学艺和张厚义采用社会分层的分析方法，以职业为基础，参考农民的收入、使用生产资料的方式和对所使用生产资料的权力等变量，将改革开放以来的农民划分为农业劳动者群体、农民工群体、雇工群体、农民知识分子群体、个体劳动者和个体工商户群体、私营企业主群体、乡镇企业管理者群体、农村管理者群体等8个群体。这里为了方便分析，笔者将其大致归纳为纯农户、半农户、非农户三大类。农民中的纯农户由于文化水平大多较低、缺乏技术特长，本来比较贫困，加上农业产业的比较利益偏低，这部分农民的税收负担最重。半农户由于可以在农忙时务农，农闲时打工，从事第二、三产业取得一定的收入，这部分农民税收负担居中。而非农户则依靠从事工商业或其他行业，收入水平最高，这部分农民相对于其他农民，税收负担最轻。

新的农业税制规定农业税正税税率为常年产量的7%，加上不超过20%的农业税附加，农民综合负担的上限为8.4%。姑且不讨论该税制在处理农村农民和城市居民税负上的不公平，单就农民内部也有明显的不公平。众所周知，改革开放以来，我国农民内部已发生了重大分化。我国农村居民家庭人均收入的基尼系数已经由改革之初1978年的0.24上升到1996年的0.4327。从不同收入水平的农民内部来看，由于农村新税制在并税除费过程中提高了农业税税率，以农业收入为主的纯农户更容易受到提高农业税率的负面影响，而收入较高的农民则受益更大。新农业税制的不合理首先表现在税负的累退性方面。

(二)农业税征管的不规范问题没有得到解决

这次农业税费改革重点在清费立税，征管上的难题依然存在。因为全国缴纳农业税的农户绝对数量很大，但由于农村税源有限，每年收上来的税收也就区区几百亿元，占全年税收总额的比重很低，因此建立大批农税员去实现应收尽收不大可能，也不符合税收的效率原则。因此，目前我国大部分地区的农税实际上是由当地村干部和聘用人员代为收取的，这种征收方式往往又和乡干部与聘用人的经济利益挂钩，在缺乏监督和农民自我保护机制不健全的情况下，难免滋生“乱摊派”等乱收费行为。同时，保留村内公益事业“一事一议”制度，容易给部分乡村干部找到搭车收费的机会，给农民负担反弹留下隐患。

三、新的农业税制与建立城乡统一市场的矛盾

从我国农业税收和工商税收的角度分析，一方面，农民不管实际收入水平和实际生活水平如何，都必须按一定比例缴纳农业税和农业特产税，另一方面，城镇居民却只有在月收入超过800元时才缴纳个人所得税，这是非常不公平的。就征税原则而言，无论是配第提出的公平、便利、节省原则，亚当·斯密的平等、确实、便利、节约原则，瓦格纳的财政收入原则、国民经济原则、社会政策原则和税务行政原则，还是现代世界各国普遍奉行的效率原则和公平原则等，公平原则都是一个重要原则，是设计税收制度的基本指导思想。税收公平包括横向公平和纵向公平两个方面的含义。横向公平要求对具有相同纳税能力的人征收相同的税收；纵向公平要求对具有不同纳税能力的人征收不同的税收。社会主义市场经济的发展最终要求打破城乡分冶的局面。我国这次进行的农村税费改革没有设置起征点或免征额，把农业税综合负担率上限定为常年产量的8.4%，仍然实行城乡有别的二元税制，农村农民税负明显高于城市居民，主要表现为：城市居民从事工商业需缴纳增值税，从事服务业要缴纳营业税。增值税、营业税都规定有起征点，起征点的幅度最高规定达每月5000元。城市普通工薪阶层缴纳个人所得税每月也有不少于800元的免征额(税法规定为每月800元，事实上大部分地区高于800元)，按年计算每人每年至少有9600元可以不纳税。如果农民也能按城市居民一样纳税享受起征点或免征额优惠，按目前农民的收入状况，绝大部分农民可以不纳税。况且对农民征收农业税的计税依据还是常年产量，农民不论实际上有无收入，无论负担能力如何都要纳税，农业税到底属于流转类税还是所得类税并不明确，农业税本身显得有些不伦不类。这种城乡隔离的二套税制问题不解决，农民减负充其量也只能仅限于农民内部的减负，并没有解决城乡之间的不平等，农民税收负担明显重于城市居民，城乡差距会进一步拉大，况且我国目前的城乡收入差距本来就是世界上最大的。农民的减负不可能不考虑城乡之间比较利益的问题。

长期以来，我国农民为我国工业化发展做出了巨大的牺牲。据专家测算，1950-1978年，国家通过工农业剪刀差大约取得了5100亿元收入，同期农业税收978亿元，财政向农业投入1577亿元，国家提取的农村剩余净额达4500亿元。1979-1994年，国家通过工农业剪刀差和同期农业税提取的农业剩余净值达12986亿元。长期巨额农业资源的流出，造成农业本身自我累计能力十分脆弱，农业产业市场竞争能力低下，农民收入增长缓慢，农民负担居高不下，使农业在税收竞争中处于劣势，严重阻碍外来资本和民营资本对农业的投入，势必制约我国社会主义市场经济统一市场的形成和全面建设小康社会目标的实现。

基于以上第二、第三条的分析，笔者认为我国应该彻底取消农业税，按照国际惯例，实行农业与工商业、农村与城市同一税制，通过合理地设计新的统一税制，从根本上解决农民和农民之间、农民与城市居民之间税负的不公平问题，从而最终促成城乡统一市场的形成。就世界范围内来看，目前开征农业税的国家也只有中国和越南(越南还是从中国学过去的)，其他国家都没有对农民单独征收的农业税，而是在统一税制下，让农业和其他产业，农民和社会其他成员拥有共同的税收环境。税制统一后大部分农民应该是免税的，因为农民目前的收入水平普遍很低。借鉴印度等农民收入情况与我国比较接近的国家征收的实际，对农民征税的比例不应超过农民总数的10%。这样，以前农业税征管困难的问题也自然得到顺利解决，征税人员只需重点抓好不到10%比较富裕的农民的管理，征管难度就会大大减轻。

我国的城乡统一税制具体可以如下设计：在流转税方面对农产品征收增值税，在所得税方面对农业生产者征收个人所得税，只是在税率和减免税方面给予农业更多的优惠照顾，真正让农民享受和城市居民完全相同的税收待遇。

(1)对农业征收增值税，借鉴国外的一些成功做法，同时考虑我国的实际情况，可以对农业大户如国有农场、农业种植、养殖大户等采用13%的增值税低税率，对只拥有小片土地、生产规模较小的一般农户采用6%的征税率，并科学设置起征点，由税务部门在农民进行市场销售时征收。在城乡统一税制初期，考虑到农户销售行为比较分散，税务部门直接征收可能会有一定的困难，可先由财政部门核实各户实收产量，减去起征点的数量，求出应有的商品量后依率计征。

为便于操作，各省可以结合本省实际自行确定自用粮食数量和农业生产资料增值税的数量标准，起征点金额因农户经营不同，可按年(粮食)或按月(农业特产)或按日(农业特产)确定。

(2)对农户征收个人所得税，该税种以每户农民家庭为纳税人，征税对象是农户的各种所得，按年计算清缴。对农户征收个人所得税具有现行个人所得税中工资薪金所得和个体工商户生产、经营所得双重性质，因此在计税依据的确定上应实行双重扣除，即农户的生产经营支出(投入)和农户家庭成员的必要生活支出。

考虑到我国农民的积累能力很低，同时参考国外对农户征收很低的税率甚至实施专门的财政补贴，我国对农户征收个人所得税时税率设计应该较低，可考虑采用地区差别的超额累进税率，以解决农村不同地区、不同纳税能力农民的税负公平问题，具体可由各省自行规定。

四、公共财政在农村存在缺位现象

根据公共财政理论，政府提供的产品应当是市场失灵的公共产品，包括行政管理、国防外交、教育卫生等领域，政府的一项重要职能就是要提供公共产品，应该由政府完成的事而没有做，是政府的支出缺位，反过来，不应由政府管的事政府却插手去管，则是政府(本文来自文秘之音，更多精品免费文章请登陆www.xiexiebang.com查看)职能的越位。毫无疑问，农村义务教育、民兵训练等属于公共产品的范畴，理应由国家财政承担。从世界各国的情况来看，农村义务教育、民兵训练等支出也都由中央财政开支，另外，优抚支出、计划生育、乡村道路建设等经费支出要农民负担也是不合理的，这一块也应由财政负担。就我国的财政现状而言，也已经具备了这样的条件。

首先，财政收入方面，从近些年的情况来看，财政收入有了迅猛增长，2003年更是达到了2万亿元以上，与此同时我国税收每年仍存在约4000亿元的税收流失，国家完全可以通过进一步完善税制，继续强化税收征管，保证国家财政收入的较快增长。据国家税务总局统计，2002年的财政收入增加额中，由于税收征管因素增加的税收收入就达500亿元。

其次，财政支出方面，按照公共财政的要求，中央财政可以通过逐步退出竞争性领域等支出调整来解决农村的资金来源问题，真正把该由财政承担的农村义务教育等问题承担起来，不留支出缺口，从财政体制上把农民从过重的税费负擔中解脱出来。

第二篇：农村税费改革

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题进行简要评价，展望未来农村财政与税收制度可能发生的一些变化。】

关键词：【农村税费改革，财政制度，税收制度，农业税，财政收入。】

一、农村财政制度改革进程

（一）乡镇财政制度建立

1978年中共十一届三中全会后，中国农村进行了重大的经济体制改革，随着以家庭承包制为

核心的农村经济体制改革的不断深入，实行多年的人民公社体制已越来越不适应农村社会经

济发展的要求。1982年，全国人大《关于中华人民共和国宪法修正草案的报告》提出“改

变农村人民公社的政社合一的体制，设立乡政权。人民公社将只是农村集体经济的一种组织

形式”。1983年，中共中央做出决定，取消人民公社体制，建立乡级政权机构，并相应建立

乡财政。同年《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》提出：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算制度，明确收入来源和开支范围”。从1983年开始，我国农村正式开始建立乡政府和乡财政的工作。到1986年底，全国7.2万

个乡镇中，80%以上的乡镇建立了乡财政；1992年底，全国96.1%的乡镇建立了乡财政；1996

年底，这一比重达到97.5%。

（二）乡镇财政管理体制演变

所谓乡镇财政管理体制指的是县级政府与乡镇政府在财政管理权限、特别是财政收支上的划

分。乡镇财政制度建立以后，不同时期的乡镇财政管理体制具有不同的形式。

1.1983~1993年：包干制财政体制为主

1994年之前，乡镇财政管理体制基本上随着中央与地方财政管理体制的变化而变化。在乡镇

财政建立之初，主要采取的是“统收统支”和“定收定支”体制。

2.1994~2000年：分税制与包干制并存

1994年，我国对财政体制进行了重大改革，开始实行分税制的财政体制。在重新划分税种、税源和各级政府事权的基础上，将主要税收收入来源的增值税的75%部分和消费税的全部划

为中央收入，[1]并实行税收返还制度。实行这一体制的主要目的是要提高中央财政占全国财

政收入的比重，以此提高中央政府对经济和社会发展的宏观调控能力。

3.2000年以后：乡镇财政职能的弱化

2000年开始实施农村税费改革后，虽然一些地方对乡镇财政体制进行了调整，但基本上还维

持原有的体制。然而，乡镇财政的职能却不断弱化，特别表现以下两个方面：

①为配合农村税费改革，许多地方进行了“乡财县管”的试点。

②农村义务教育管理体制由“以乡为主”改为“以县为主”。

（三）乡镇财政在全国和地方财政中地位的变化

乡镇财政制度建立后，财政规模不断扩大。乡镇财政预算内收入由1986年的194.31亿元增

加到1992年的471.95亿元，增长了1.43倍，年均增长15.9%，远高于同期全国财政收入8.6%

和地方财政收入10.6%的年均增长速度，表明那个时期以分权为特征的财政体制改革也延伸

到了乡镇一级。1994年后，乡镇财政的相对地位不断下降。2002年，乡镇财政预算内收入达

到1459.4亿元，比1992年增长了2.09倍，年均增长12%，大大低于同期全国财政收入18.4%的年均增长速度,也低于地方财政收入13.5%的年均增长速度。这种变化表明，1994年以提高财政集中程度为特征的分税制财政体制改革同样波及到了乡镇一级。

二、农村税费制度改革进程

（一）农业税：从调整到消亡

1.农业税的设立与延续

1958年6月全国人大常委会通过了《中华人民共和国农业税条例》，这个条例成为了我国统一的农业税制度。尽管农业税存在着种种弊端，但《农业税条例》里的基本内容一直沿用到农村税费改革前没有大的变化和调整。

2.农业特产税的设立

1983年，国务院颁布了《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》，对农林特产单独征收农林特产农业税，其目的是为了平衡农村各种作物的税收负担，促进农业生产的全面发展。1994年，我国对税收体制进行了重大改革，农林特产税也进行了相应改革和调整，原农林特产税与原产品税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为农业特产农业税。农业特产税的征收对象包括：烟叶收入、园艺收入、水产收入、林木收入、牲畜收入和食用菌收入以及省级人民政府确定的其他农业特产品收入。农业特产税税率包括全国统一税率和地方自定税率。

3.农业税、农业特产税的调整

2000年，我国开始进行以省为单位的农村税费改革试点。农村税费改革试点的一项重要内容就是对农业税和农业特产税进行调整。

农业税调整的基本做法是：按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收。计税土地面积原则上以农民第二轮土地承包用于农业生产的土地为依据，计税常年产量一般以税费改革前5年平均产量为依据，农业税税率最高不超过7%。

4.农业税的最终消亡

2004年，国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议所作的《政府工作报告》中正式提出，从2004年起，农业税税率平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税。同时，国家决定从2004年起取消除烟叶外的农业特产税。2005年，除河北、山东和云南3省外，全国28个省份完全停止征收农业税。2005年12月十届全国人大常委会第十九次会议决定，自2006年1月1日起废止已实行了近半个世纪的《农业税条例》，农业税最终被取消。

（二）农村税费改革

2000年，我国开始在全国范围进行农村税费改革试点。

农村税费改革的主要内容概括为：“三个取消，两个调整，一项改革”。

三个取消是：取消乡镇统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消劳动积累工和义务工。

两个调整是：调整农业税政策，调整农业特产税政策。

一项改革是：改革村提留征收使用办法，即：原村提留采用新的农业税附加方式统一收取，农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%；农业税附加全部返还给村级组织，用于村干部报酬、五保户供养、办公经费等，农业税附加实行乡管村用；村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，实行“一事一议”制度，筹资实行上限控制。

三、对农村财税制度改革以及若干问题的简要评价

在不断的调整和改革中，我国已初步建立起与社会主义市场经济制度相适应、体现构建和谐社会理念的农村财政税收制度。由财政税收制度所反映的国家与农民之间的分配关系由“多取少予”转变为“多予少取”，公共产品和服务供给由城乡分割初步走向城乡统筹。但是，农村财政税收制度仍然存在着很多不完善的地方，许多问题还需要进行更深入的理论探讨和研究。

（一）国家与农民之间的分配关系：由“多取少予”转为“多予少取”

改革以前，国家通过统购统销、价格剪刀差等政策从农业攫取剩余，来支持劳动力低成本下的工业发展战略，这一时期，国家与农民的分配关系表现为“多取少予”。改革初期，国家几次大幅度提高农产品收购价格，统购统销制度也逐步取消。

改革以后，农民直接承担的税费包括：①农业税、农业特产税、屠宰税等。[2]②乡统筹和村提留，乡统筹即前面所说的乡镇统筹收入；村提留是村级组织向承包集体土地经营的农户收取的费用，主要是公积金、公益金和管理费。③“两工”，即义务工和积累工，是农民以劳务的形式向乡村政府和组织提供的社会负担。④各种形式的集资、收费、摊派。

（二）公共产品和服务的供给：从城乡分割初步走向城乡统筹

建国以来，我国长期实行的是城乡分割并向城市倾斜的非均衡发展战略，改革开放后的相当长时期里这种状况并未得到根本改观。尽管总体上说，财政对“三农”的投入规模不断扩大，农村获得了大量的转移支付，但财政资源配置仍然没有充分考虑到农村人口的规模以及农村经济发展的落后状况，因而未充分考虑农村人口在享受公共产品和服务方面的社会公平。在改革后很长一段时期里，财政体制、行政管理体制、考核机制等的不完善以及中央财政转移支付制度建设滞后等，使改革前固有的公共产品和服务供给上城乡二元结构和差距得以延续甚至强化。

另一方面，农村公共产品和服务供给状况改善的根本原因在于党的执政理念发生了重要变化，按照统筹城乡发展的科学发展观来制定社会经济发展政策。同时，这种改善也得益于转移支付制度的调整和完善。我国于1994年分税制改革时开始建立转移支付制度，改革初期，转移支付制度非常不完善，以照顾改革前各地既得利益的税收返还（增值税和消费税）比重过大，难以实现公共服务的均等化。随着社会主义市场经济体制的不断完善和公共财政制度的不断健全，转移支付制度不断调整和完善，以实现公共服务均等化目标的转移支付比重不断提高。

（三）县乡财政缺口的弥补：缺乏有效、稳定的制度安排

我国大多数农村地区财政资源匮乏，而且人口众多、基础薄弱以及对公共产品和服务的需求巨大，因此，作为为农村社会经济发展以及农民提供公共产品和服务主要承担者的县乡政府存在着严重的财政缺口。财政缺口的定义是居民对公共产品和服务需求的财政支出与财政资源之间的差额。

财政缺口可以通过一定的途径和办法来弥补，主要有：①减少需要地方政府开支的责任范围；②增加地方政府增加收入的权限；③增加上级政府转移支付的数量；④在增加收入权限不变的条件下，地方政府通过努力来增加财政收入。

改革以来，在弥补县乡财政缺口方面一直没有建立起有效的、稳定的制度安排，尽管近年来中央财政明显加大了对农村的转移支付。

（四）财政体制：受制于政府层级间行政管理体制

改革前，我国基本上采取的是“统收统支”集权型的财政体制。改革后至1994年实行分税制财政体制前，财政分权的程度不断扩大，按地方财政收入占全部财政收入比重，分权程度已经达到了很高的水平。改革以来，我国行政管理体制始终没有进行根本性改革。现行政府层级间行政管理体制的一个重要特征是上级政府对下级政府具有强制性的行政权威，政府层级间的关系通过领导人任命制等制度表现为强烈的领导与被领导关系，即便是具有自治性质的村级组织也是如此。

在现行行政管理体制下，下级政府的实际可支配财力以及支出职责基本上由上级政府确定，这就非常容易导致下级政府收入与支出之间的背离，下级政府的支出职责常常超出其财力，政府层级越低，这种背离的程度越大，很难按公共财政的原则来配置政府间的支出职责。上级政府或行政部门往往利用其行政权威，通过各种方式和手段强制性地表示上级政府和领导人的政策偏好或政策目标，而在要求下级政府完成各项任务的同时，上级政府往往并不给予

相应的财政支持。在这种行政管理体制下，即使在以包干制为特征的高度分权时期，县乡政府财权与事权的分离仍然表现的十分明显，而不完善的分税制体制则进一步加剧了这种分离。不完善的政府层级间行政管理体制是导致改革以来农民负担长期居高不下、制度外财政膨胀、乡村债务规模扩大、农村公共产品和服务供给不足与过度供给并存，等等问题的重要原因之一。

二.实行农村税费改革，是我国农村继土地制度改革、实行家庭承包经营之后的又一重大改革，是党中央、国务院从根本上减轻农民负担、规范分配关系，加快解决“三农”问题做出的重大决策。农村论文税费改革后，农民负担明显减轻，农村干群关系明显改善，得到了广大农民群众的衷心拥护和支持。但由于农村税费改革是一项艰巨的系统工程，涉及到各方面利益的重大调整，难免会出现一些新问题，对此必须采取有力措施，加以解决。

一、农村税费改革存在的主要问题

1.乡村正常运转困难。一是乡（镇）机构正常运转问题突出。农村税费改革取消乡统筹费后，乡村两级义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等支出由各级政府财政预算安排，给予保证；修建乡村道路所需资金不再固定向农民收取，乡级道路建设资金由政府负责安排。这一改革涉及到农村财政投入体制的重大调整，在实施过程中出现了各项事业支出与财政收入之间矛盾，收支存在较大缺口，使得一些乡（镇）正常运转困难。二是村级组织的正常运转艰难。税费改革后，财政转移支付资金有限，村干部报酬、办公等经费明显不足，一些集体收入薄弱的村，村干部报酬无法完全兑现，正常的办公费用开支也无法保证。

2.“一事一议”筹资投劳难以实施。农村税费改革取消了村提留费，村内兴办集体生产和公益事业所需资金主要采取“一事一议”的办法来解决。然而，“一事一议”在实际操作时很难落实，存在“有事难议”和“议后难执行”等问题。如有的村外出劳力多，村民会议或村民代表会议难以召集；有的村会议开成了，但因意见不统一，方案难以通过；也有的村即便“议”成了，资金也难以收齐，影响农村公共事业发展。同时“有事不议”的现象也时有发生，个别村兴办公益事业的方案未经村民大会或村民代表大会讨论通过，就直接向农民筹资筹劳，致使农民负担反弹。

3.乡村两级债务化解难。由于历年兴办农村教育、乡村道路和农田基础设施建设等公共事业使乡村两级背上沉重的债务。农村税费改革取消村提留、乡统筹和教育集资后，乡村两级失去偿还债务的资金来源，偿债能力明显削弱，加上财政转移支付补助资金不足，乡村债务化解困难，个别地方甚至逐年增加。

农村税费改革配套措施落实缓慢。对于目前乡（镇）机构庞大、人员多，农村中小学结构布局不合理，村组干部享受补贴人数偏多，村级开支不合理等问题改革的措施不力、力度不大、效果不明显。

二、深化农村税费改革的对策措施

深化农村税费改革事关社会主义新农村建设和安定稳定的大局，对税费改革中出现的新问题、新矛盾，必须采取有力措施，切实加以解决。

1.完善公共财政体制，加大财政转移支付力度。长期以来，农村公共事业多由乡村集体和农民负担，而城市的公共事业全部由政府财政投入，导致城乡差别拉大。按照中央关于“统筹城乡发展、建设全面小康社会”的思路，今后应按照国家对农业农村“多予少取”的原则，改革现有的农村公共财政体制，把属于农村的公共设施、公益事业建设资金纳入国家财政预算，通过转移支付的办法给予专项补助和支持。一是将农村教育、道路修建、民兵训练、计划生育、文化设施等公共事业支出改由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，乡镇政府负责具体实施，解决农村公益事业滞后问题。二是国家要继续加大对农村的财政转移支付力度，确保乡村基层组织正常运转。

2.加强立法，健全和完善“一事一议”制度。为了确保“一事一议”筹资投劳办法的落实，必须通过立法制定《村内“一事一议”筹资投劳管理条例》，将“一事一议”筹资投劳的议事程序、议事范围、上限标准和民主管理以法律法规的形式作出具体规定。村集体兴办公共事业时应制定切实可行的方案，经村民会议或村民代表大会讨论，报乡镇人民政府审批，同时报县级主管部门备案，张榜公布后向村民筹集。在项目实施过程中，要有村民代表直接参与管理监督，财务开支和劳务使用情况及时向村民公布。

3.认真清理，分类化解乡村债务。要实行化解债务政府一把手亲自抓、负总责，分管领导具体抓，狠抓工作落实。在确保不发生新的债务的前提下，认真清理核实乡村集体债务。在此基础上，分类处理，逐步化解。在采取收欠还债、核销减债、变现还债、降息化债、划转债务等办法的同时，大力发展乡村集体经济，增加收入，提高偿债能力。

4.落实税费改革配套措施，加快税费改革步伐。一要加快乡（镇）机构改革，精简机构，压缩、分流人员，按照精减、统一、高效的原则，合理设置机构和人员编制；二要推行村干部交叉任职，减少村干部人数，节省村级开支；三要推进农村教育改革，优化教育资源配置，调整农村中小学布局，精简教师队伍。

5.探索解决农民负担问题的有效途径。在深化农村税费改革工作中，要建立减轻农民负担长效机制，不折不扣地执行减轻农民负担法规和政策，落实各项护农惠农措施，防止农民负担反弹。同时积极调整农业和农村经济结构，培植优势产业和支柱产业，发展“一村一品”特色农业，增加农民收入。

第三篇：农村税费改革

农村税费改革

一、农村税费改革的主要内容

2000年，我国开始在全国范围进行农村税费改革试点。农村税费改革的主要内容概括为：“三个取消，两个调整，一项改革”

三个取消是：取消乡镇统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，逐步取消劳动积累工和义务工。

两个调整是：调整农业税政策，调整农业特产税政策。

一项改革是：改革村提留征收使用办法，即：原村提留采用新的农业税附加方式统一收取，农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%；农业税附加全部返还给村级组织，用于村干部报酬、五保户供养、办公经费等，农业税附加实行乡管村用；村内兴办其他集体生产公益事业所需资金，实行“一事一议”制度，筹资实行上限控制

二、改革成效

农村税费改革在全国范围推广实施以来，各地政府机关基本能认真按照国家有关规定对农民的大部分税费进行了减免，农村的税费有了大幅度的减少，一些乱收费现象得到了有效的遏制。

农民和政府相关机构负责人对“农村税费改革”认知度较高。大多数农民知道中国目前有“农村税费改革”这项措施，并对农村税费改革的内容有一定了解。而官员对此项改革的了解比农民更多。

农村税费的收取在“农村税费改革”后比税改前大幅度减少。农税改革中重新核定计税面积，农业税税费总额较之税改前有所下降，乡镇辖区税费总额上交额度明显减少。“农村税费改革”政策的出台规范了对农民的征税，为“减轻农民负担”做了制度性的保证。税费改革前，农民需缴纳各种各样的税与费。主要有：农业税、农业附加税、农业特产税、农业特产税附加、屠宰税、村提留、乡统筹、教育附加费、教育集资、书杂费、义务工农业税等。税费改革后，国家取消其他费与杂税，农民只需缴纳一项农业税。2004年3月5日，温家宝同志在全国人大二次会议开幕的时候作政府工作报告中谈到2004年的主要任务时说，要巩固和加强农业基础地位，实现农民增收和农业增产。五年内取消农业税。不少有条件的省份已在本省内取消农业税。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议经表决决定，农业税条例自2006年1月1日起废止，中国农民告别了有2600年历史的“皇粮国税”。

三、存在的问题

任何改革都不是一帆风顺的。农村税费改革的巨大成果，得到了广大农民群众的热烈拥护和支持，这是不言而喻的。然而，我们在充分肯定成绩的同时，也必须看到税费改革后存在的不容忽视的诸多问题。

乡村负债数额大，债务化解难

由于地方经济发展缓慢，财政困难，保稳定与谋发展矛盾突出，同时不少地方和相关部门债务风险意识淡薄，监督不到位,管理混乱，多年来，兴修农田水利、村村通水泥路项目贷款、道路修建养护、农村教育、救济等费用形成了巨额乡村债务。

基层收入甚微，机构正常运转困难

大部分乡村集体财力微薄，乡镇只剩下为数极少的工商税，取消了原先纳入财政预算和财政财务开支的税费项目，乡镇可用财力极少。县对乡镇只能保人员工资发放，对村的转移支付更少。尤其是边远贫困山区，行政成本高，工作条件差，工资补助没保证，干部思想不

稳定。

历史欠账较多，遗留问题难解决

税费改革后，由于历史欠账较多，兴办集体公益事业有事难议、难做，税费尾欠难解决，转移支付资金分配使用及跟踪监督不够。

学校经费捉襟见肘，义务教育投入不足

农村学校实行了“一费制”，取消了教育集资，使得农村教育基础性工作所需资金投入严重不足。

农村欠税无法偿还，垫税包袱无力解决

税费改革后，乡村两级垫付的农业税数额巨大，无力解决。

债权无法清回，资产难以盘活

应收未收款项由于逾期时间长，不良债权比较大，没有得力办法消赤减债，导致资产难以盘活，想办的事没法办

四、取消农业税后对乡镇财政的影响

减少财政收入，制约基层政府功能发挥

首先，收入缺口较大。农业税是地方收地方用，尤其是农业主产区，农业税是乡镇的主要收入来源，是基层政府的主要财力保障。据河南省调查了解，农村税费改革以来，乡镇财政的常规收入一般是三部分：一是财政部门收取的农业税费部分，主要以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税，个人所得税等；三是国税收入（增值税）的留存部分。一般占国税收入的1/4.对于农业为主的地区和中西部贫困地区来说，农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%—80%，地税和国税的收入所占比重是很低的，所以取消农业税使乡镇收入锐减，给基层政府带来财政困难。例如，农村税费改革之后，河南省南阳市全市乡镇财政支出增加额6.59亿元，与收入增加额2.48亿元相抵后，造成财政支出缺口4.1亿元，平均每个乡镇缺口177.7万元。唐河县缺口7127万元，平均每个乡镇356.4万元；新野县缺口4237万元，平均每个乡镇302.6万元。农村税费改革取消了“非规范收入”，再加上政策内的减收，乡镇财政势必留下较大的资金缺口。其次，在收入缺口增大的同时，乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、民兵训练支出基本上转移到乡镇财政的预算中开支，增加了财政困难。农业税取消后，相当一部分县乡失去了一个主体税种，一些乡只能主要依靠上级财政的转移支付来维持机构运转，根据税费改革的相关精神和农业税有关政策，中央的转移支付主要是乡镇弥补税费改革带来的地方财政缺口。实际上，乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，中央转移支付不能覆盖到。而当前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排乡镇转移支付，由于受到财力约束，制约了基层政权功能的有效发挥，也影响到了政府工作的主动性和积极性。.无力支持经济建设和社会各项事业发展

在税费改革以前，我国农村公益事业的发展大多是以农业税为资金保障的。今年取消农业税造成了乡镇财政更加雪上加霜，没有足够的资金来履行社会公共职能，直接影响到农村公益事业的长足发展。农业基础设施无法更新和管理维护，农村合作医疗和农村社会保障事业更加难以实施，农业新品种和农业技术服务推广更加困难。

农村义务教育经费严重不足

为了解决教师工资的按时足额发放，乡镇学校教师工资从2001年起直接由县财政通过教师工资专户统一进行，这有效解决了教师工资的拖欠问题，但并未解决基础教育投入不足的问题。同时由于取消了农业税，取消了向学生的乱收费，从而使教育投入不足的问题更加明显。一方面在上级转移支付力度不够的情况下，原缺口不仅没有缩小，而且加剧了乡镇财政的困难，影响乡级政权其他职能的履行；另一方面教师未来工资标准提高的负担也有可能

累加在乡财政，所以乡财政的困难可能更大。还有不少地方上划到县财政的教师工资只包括国家统一规定的固定工资、活工资、教龄津贴和其他津贴，一些原来地方规定或认可的相关费用或补贴（如教师误餐补贴、交通费、班主任工资补贴等等）仍然由所在乡镇负担。取消农业税前这些开支实际上已经难以调减，成为乡镇财政的负担，现在没有了农业税，缺口立刻呈现，资金更是没有了着落。此外，中小学校危房改造资金原则上要求由县财政直接负担，上级的相关援助只是采取一次性补贴的方式，主要用于中小学多种用途的专项补助，因此，难以顾及全面情况。实际上中小学危房改造的支出现状，基本上是由县、乡，甚至村共同负责。取消农业税，以农业税为主要财政收入的乡镇财政将更加困难，乡村小学的硬件建设和维护得不到有效保证，必然影响义务教育的质量和普及。

乡村债务负担沉重，化解的难度增大

乡镇负债是当前全国农村面临的突出问题。它一般包括显性债务和隐性债务。显性债务有银行存款、农金会或其他基金贷款、统筹中借款和其他；隐性债务一般有欠发工资。、欠发业务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路修桥等公益项目资金、财政担保和其他方面形成的债务。据国家统计局抽样调查，全国乡镇负债2000—2200亿元，平均每个乡镇400万元。河南省南召县16个乡镇负债总额2.94亿元，平均每个乡镇1308万元，最多的2841万元；337个行政村负债总额1.01亿元，平均每村628万元，而2004年全县财政收入4798万元。乡镇债务的成因主要是①分税制下“财权上收，事权下移”，使乡镇逐渐沉淀了大量债务；②要求乡镇完成自上而下的各种达标升级和“一票否决”任务而不得不加重农民负担，高息借贷；③个别乡镇的负责人为了得到升迁或保住乌纱帽，不顾本身条件，超越财政承受能力，大兴木土，搞一些所谓的“政绩工程”、“形象工程”，以致债台高筑。④机构臃肿，财政供养人口多。我国共有乡镇政府45462个，全国每四○个农民养活一个乡镇干部，平均为1：40，可见财政负担的沉重。巨额赤字和债务由于农村税费改革形成的财政政策性缺口、收支管理、预算管理的规范化刚性约束，这些债务没有消解的希望。取消农业税后，如果没有上级大力度的转移支付，债务更是无法化解。

五、对农村财税制度改革以及若干问题的简要评价

在不断的调整和改革中，我国已初步建立起与社会主义市场经济制度相适应、体现构建和谐社会理念的农村财政税收制度。由财政税收制度所反映的国家与农民之间的分配关系由“多取少予”转变为“多予少取”，公共产品和服务供给由城乡分割初步走向城乡统筹。但是，农村财政税收制度仍然存在着很多不完善的地方，许多问题还需要进行更深入的理论探讨和研究。

国家与农民之间的分配关系：由“多取少予”转为“多予少取”

改革以前，国家通过统购统销、价格剪刀差等政策从农业攫取剩余，来支持劳动力低成本下的工业发展战略，这一时期，国家与农民的分配关系表现为“多取少予”。改革初期，国家几次大幅度提高农产品收购价格，统购统销制度也逐步取消。

改革以后，农民直接承担的税费包括：①农业税、农业特产税、屠宰税等。[2]②乡统筹和村提留，乡统筹即前面所说的乡镇统筹收入；村提留是村级组织向承包集体土地经营的农户收取的费用，主要是公积金、公益金和管理费。③“两工”，即义务工和积累工，是农民以劳务的形式向乡村政府和组织提供的社会负担。④各种形式的集资、收费、摊派。公共产品和服务的供给：从城乡分割初步走向城乡统筹

建国以来，我国长期实行的是城乡分割并向城市倾斜的非均衡发展战略，改革开放后的相当长时期里这种状况并未得到根本改观。尽管总体上说，财政对“三农”的投入规模不断扩大，农村获得了大量的转移支付，但财政资源配置仍然没有充分考虑到农村人口的规模以及农村经济发展的落后状况，因而未充分考虑农村人口在享受公共产品和服务方面的社会公

平。在改革后很长一段时期里，财政体制、行政管理体制、考核机制等的不完善以及中央财政转移支付制度建设滞后等，使改革前固有的公共产品和服务供给上城乡二元结构和差距得以延续甚至强化。

另一方面，农村公共产品和服务供给状况改善的根本原因在于党的执政理念发生了重要变化，按照统筹城乡发展的科学发展观来制定社会经济发展政策。同时，这种改善也得益于转移支付制度的调整和完善。我国于1994年分税制改革时开始建立转移支付制度，改革初期，转移支付制度非常不完善，以照顾改革前各地既得利益的税收返还（增值税和消费税）比重过大，难以实现公共服务的均等化。随着社会主义市场经济体制的不断完善和公共财政制度的不断健全，转移支付制度不断调整和完善，以实现公共服务均等化目标的转移支付比重不断提高。

县乡财政缺口的弥补：缺乏有效、稳定的制度安排

我国大多数农村地区财政资源匮乏，而且人口众多、基础薄弱以及对公共产品和服务的需求巨大，因此，作为为农村社会经济发展以及农民提供公共产品和服务主要承担者的县乡政府存在着严重的财政缺口。财政缺口的定义是居民对公共产品和服务需求的财政支出与财政资源之间的差额。

财政缺口可以通过一定的途径和办法来弥补，主要有：①减少需要地方政府开支的责任范围；②增加地方政府增加收入的权限；③增加上级政府转移支付的数量；④在增加收入权限不变的条件下，地方政府通过努力来增加财政收入。

改革以来，在弥补县乡财政缺口方面一直没有建立起有效的、稳定的制度安排，尽管近年来中央财政明显加大了对农村的转移支付。

财政体制：受制于政府层级间行政管理体制

改革前，我国基本上采取的是“统收统支”集权型的财政体制。改革后至1994年实行分税制财政体制前，财政分权的程度不断扩大，按地方财政收入占全部财政收入比重，分权程度已经达到了很高的水平。改革以来，我国行政管理体制始终没有进行根本性改革。现行政府层级间行政管理体制的一个重要特征是上级政府对下级政府具有强制性的行政权威，政府层级间的关系通过领导人任命制等制度表现为强烈的领导与被领导关系，即便是具有自治性质的村级组织也是如此。

在现行行政管理体制下，下级政府的实际可支配财力以及支出职责基本上由上级政府确定，这就非常容易导致下级政府收入与支出之间的背离，下级政府的支出职责常常超出其财力，政府层级越低，这种背离的程度越大，很难按公共财政的原则来配置政府间的支出职责。上级政府或行政部门往往利用其行政权威，通过各种方式和手段强制性地表示上级政府和领导人的政策偏好或政策目标，而在要求下级政府完成各项任务的同时，上级政府往往并不给予相应的财政支持。在这种行政管理体制下，即使在以包干制为特征的高度分权时期，县乡政府财权与事权的分离仍然表现的十分明显，而不完善的分税制体制则进一步加剧了这种分离。不完善的政府层级间行政管理体制是导致改革以来农民负担长期居高不下、制度外财政膨胀、乡村债务规模扩大、农村公共产品和服务供给不足与过度供给并存，等等问题的重要原因之一。

第四篇：农村税费改革

并从2001年开始，逐步在部分省市进行试点、推广.其主要内容可以概括为：“三取消、两调整、一改革”。“三取消”，是指取消乡统筹和农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。“两调整”，是指调整现行农业税政策和调整农业特产税政策。“一改革”，是指改革现行村提留征收使用办法。

这次农村税费改革的主要内容可以简要概括为"三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”.具体是以下七个方面:①取消乡统筹费.即取消现行按农民人均纯收入一定比例征收的乡村两级办学经费(即农村教育事业费附加)、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路费.②取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资.③取消屠宰税.停止征收在生产环节和收购环节征收的屠宰税.原来随屠宰税附征的其他收费项目也要一律停征.各地不得以任何名义变相收取屠宰税.④逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工.全省采取逐年减少的方式,用3年时间逐步取消.投劳任务较少的地方,也可以一步取消.⑤调整农业税政策.主要是重新确定农业税计税土地面积,调整农业税计税常产,合理确定农业税税率.全省农业税税率最高不超过7%.⑥调整农业特产税政策.⑦改革村提留征收使用办法,采用新的农业税附加和农业特产税附加方式统一收取.福建

2003年，全省开展农村税费改革试点工作，实施了“五取消、一稳定、一改革”措施，即：取消乡统筹费、取消除烟叶及原木收购环节特产税外的其它特产税、取消屠宰税、取消统一规定的劳动积累工和义务工以及取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；稳定农业税政策；改革村提留征收使用办法。2005年，在全省范围内全面免征农业税及其附加，取消除烟叶以外的农业特产税，并对2003年已经收取的“三提五统”进行全面清退，对农民各种税费尾欠暂缓征收。

按照中央的部署,农村税费改革2000年首先在安徽省全省试点,2002年全国有22个省(市、区)选择部分县、市进行试点,从2003年开始在全国范围内逐步全面推开。

云南省2002年选择蒙自、江川、澜沧三个县做试点, 2003年全省推开。

第五篇：农村税费改革后存在的问题和建议

农村税费改革后存在的问题和建议

一、镇级财政管理体制方面

今年，随着我市农业税的取消，三镇财政税收减少，市财政局向市政府建议撤销三镇金库，各项收入全部缴入市级金库。三镇党委、政府人员和机构运转所需经费由市财政局按照一级预算单位管理，直接核定、拨付各项经费。每年在全市计划盘子中专项安排150万元（每镇50万元）乡镇建设资

金。根据市财政局提出的《关于建议免征农业税以及调整市镇财政预算管理体制意见的报告》，我们认为市镇财政预算管理体制调整后，不利于调动基层的工作积极性、不利于农村经济和建设的发展，不利于加快城乡一体化建设步伐，存在的问题：一是调整后的市镇财政预算管理体制把乡镇财政收支纳入全市大盘子当中，如若发展项目，需要先向市发展计划委员会申请立项，争取建设资金。然而，由于农村农时季节性很强，城乡一体化建设仅靠市级财政，季节性和时效性是不够的，一旦项目建设错过时机，不能立项，必然影响农村的建设，不利于加快城乡一体化建设步伐。二是每年在全市计划盘子中专项安排150万元（每镇50万元）乡镇建设资金，缺口很大，农村工作既要抓农业生产，又要抓科教文卫和基础设施等各项社会事业建设，随着城乡一体化建设步伐的加快，项目建设资金缺乏的矛盾日益突出，镇政府就不能通盘考虑农村社会的发展，就不能有计划地统筹安排。三是调整后的市镇财政预算管理体制与三镇《综合改革试点方案》的相关改革措施相悖。三镇《综合改革试点方案》明确提出，为了增强三镇调控经济和“以镇养镇”的能力，应按照分税制财政体制的要求，建立有利于城镇搞活财源、发展经济、增强财力的新型财政管理体制。

鉴于以上因素，恳请并建议市委、市政府能根据我市在全省的特殊市情，仍执行原镇财政预算管理体制，完善镇级财政体制，真正建立健全一级财税机构。保留镇级金库，重新划定区域征税，本区域内的所有税收全部上交镇金库，预算外收入进行专户储存管理。实行“核定基数，兑现政策，超收留镇，超支不补”的政策，在稳定现行财政体制的基础上，重新核定镇级收入基数，制定合理的财政基数。以1998－2003年的基数平均数为准，一定五年不变。镇级财政入库的收入全额留镇作为镇级收入，镇级支出中人员经费及已列入市级计划内的项目资金由市财政全额负担，公用经费及乡镇基础设施、项目建设所需资金由镇级财政从镇级收入中负担。镇级财政超收部分不上交、不分成，全部用于小城镇建设。这样，市乡（镇）财政责权明确，预算管理较为顺畅，有利于市财政的监管和乡（镇）级财政今后的长远发展，有利于推进城乡一体化进程。

二、农村公益事业和债务方面

（一）农村税费改革后村级经费不足，公益事业发展受到影响。税改前村均收入6万元，税改后村均收入2.7万元，减收3.3万元，转移支付资金入不敷出，只能维持村干部工资、五保户供养和村级办公经费三项支出，使得村用于集体公益事业的资金难以保障。

（二）村组干部报酬问题日益突出。现在每村设置村干部3~4人，并兼任组长工作，工作量增加，工作难度逐年增大，但其报酬和工作很不相衬。

（三）集体经济薄弱，村级收支矛盾比较突出，长期形成的各种债务，已成为村组的沉重包袱，村级经济的进一步发展受到制约。截至目前村级债务累计487.7万元，村均28.7万元，基本上都成了不良债务。加之这两年兴起的村镇建设，还会形成大量的新的债务，短期内都难以消化。村级债务问题本来与税改并无直接关系，但税费改革切断了以往村里逐步消化债务的一些渠道，使村级债务问题浮出水面，成为一个突出问题。对多数村而言，转移支付资金只能保吃饭，而无法化解债务。

（四）社会事业发展困难，“一事一议”操作难以把握。农民议事决策水平不高，缺乏集体观念和长远观念，思想难统一，资金难筹集，使得公益事业“事难议、议难决、决难行”。由于“一事一议”具体操作难度大，很容易触犯政策，也可能成为农村固定的收费项目，导致农民负担反弹。

建议和对策：

（一）加大转移支付力度，扶持农村集体经济发展，化解收支矛盾。根据我市农村的实际情况，合理确定村组干部人员数量，逐年增加报酬，以待遇留人，以事业留人，提高干部的工作积极性和责任心。制定优惠政策，给予资金扶持，加快集体经济发展，壮大集体经济实力，尽快打破现有僵局，解决统一经营层次遇到的各种困难和矛盾，搞好农村公益事业建设。

（二）多措并举，化解村级债务。

1、积极推行化“公债”为“私债”，组织欠款户与借款人协商，签订协议，划转债权债务。

2、收欠还债。运用法律、行政和经济的手段，加大对各种欠款的收缴力度。有关执法部门紧密配合，在具体工作中，区别不同的欠款对象，采取相应的措施，属国家机关、企事业单位的党员、干部和职工以及村“两委”成员欠款，采取组织和行政措施，要求限期带头还款；对农村一般群众欠款，要限定时间

或订出还款计划分期进行还款，对近期内没有还款能力的农户要帮助他们发展生产，签订还款协议；对有偿还能力而欠款经多次催讨不还的，村集体经济组织可通过法律程序依法清缴；对确有困难无力还款的特贫困户，经村民大会或村民代表大会讨论按有关政策执行。对收回的欠款，要建立专户用于清偿债务和发展集体经济，不能用于盲目投资项目搞建设。

3、清理

债务，划清主体，处理无效债权债务。镇上组织人员对各村的债务进行复核，明确债务主体，分步骤、有计划的偿还。

属于镇村两级自身形成的债务，通过清收欠款和其它债权进行偿还；

属于自筹资金兴办企业的债务，分情况偿还。企业已经关闭的，通过变卖企业现存有效资产偿还，不足部分由镇村集体用积累资金偿还。企业正常经营的，划转债务由企业负责偿还。对无效债权债务通过一定的程序进行认定，经审核批准后进行会计处理，将处理结果进行公开。

4、减少非生产性开支，节约资金。加强村由镇管的力度，强化“两公开一监督”制度，定期对村务、财务实行公开，充分发挥民主理财小组的监督作用。严格控制非生产性开支，对办公费、报刊订阅费等实行限额管理。

5、严格控制借贷。今后不准用借贷款完成上交任务和兴办公益事业，不准将拖欠的干部报酬转为借款，不准用借贷款进行非生产性开支。

6、严格控制建设，防止新的债务发生。

（三）认真落实“一事一议”筹资筹劳和村级财务管理制度，严格履行议事程序，加强“一事一议”筹资管理。村组干部和群众要加强学习，提高素质，以适应税费改革后公益事业筹资筹劳的新形势。村内筹资筹劳要严格按照《嘉峪关市村级范围内筹资筹劳实施细则》规定程序进行，不能强迫农民筹资筹劳。筹资筹劳主要用于本村范围内的集体公益事业。严格按照有关制度加强农村村级财务管理，尤其要加强对转移支付资金和“一事一议”资金使用的监督管理，不得平调、挪用和挤占。村级财务全面实行并深化“委托代理、四权不变、规范核算、强化监督”的管理体制。

二○○五年四月十四日