新型农村合作医疗制度建设中政府履职提效的政策措施[范文大全]

第一篇：新型农村合作医疗制度建设中政府履职提效的政策措施

新型农村合作医疗制度建设中政府履职提效的政策措施

4.1进一步完善筹资机制

4.1.1进一步拓宽筹资渠道

筹资渠道越来越宽，筹集的资金越多，合作医疗的生命力就越强，对农民医疗的保障就越有力。随着新型农村合作医疗的不断发展，扩大筹资规模，可推行多层次、多渠道筹资的形式。

一是确保财政投入到位。积极鼓励集体经济参与，鼓励企业、社会团体、个人捐助资金用于农村合作医疗，并将其作为支持慈善事业的行为对待。

二是将农村合作医疗筹资的对象范围扩大到农村所有居民，包括农民工和灵活就业人员，扩大合作医疗覆盖面。对灵活就业人员以及农业人口以外的其他人群，允许其就近参加农村合作医疗。

三是筹资方式的选择上，按照操作简便、农民接受的原则，可采取灵活的方式，如由银行代收代扣等，在保费的收缴时间上，在相对统一交费时间的基础上，灵活掌握，可采取多时段收缴的办法。

4.1.2筹资方式逐步刚性

为了保证足够的参合率，有必要实施强制性措施，即所有符合条件的农民都必须参合。强制实施不仅可以保证参合率，还可以实现保障（或保险）的大数法则，降低筹资成本，解决筹资困难，避免逆向选择，提高基金的互助共济能力。

4.1.3筹资标准逐步提高

适时调整筹资标准。从总体发展趋势看，各级财政对农村合作医疗的投入要随着经济发展逐年提高，要合理确定财政投入农村合作医疗的比例，并保证及时到位。在农民个人交纳额度的确定上，卫生部、财政部、农业部2003年《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》作了明确的规定：“农民个人每年的缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。”在农村合作医疗的发展过程中，为提高参合率，可适当调低年度交费额，但不是交费额越低越好。交费额度过低，不仅会影响合作医疗基金的规模，削弱合作医疗的保障能力，影响补偿，而且会使农民觉得受益减少而降低参与积极性。对于个人筹资比例，有关资料和研究表明，支付的比例一般为人均纯收入的1%左右（顾杏元《中国贫困农村医疗保健制度研究》百家出版社1996年），农民完全可以承受。在经济发达地区参合数额可提高到农民人均纯收入的2%左右。（本文不作讨论）。为鼓励农民积极交纳保费，在补偿数额上，可参照商业保险的补偿方式，实行多交多补的鼓励办法。

4.2进一步完善管理体制

4.2.1合理设置管理机构

（1）现行的“齐抓共管”的管理格局效率低、成本高。2003年《关于国务院新型农村合作医疗部际联席会议制度》规定了11个部、委、局参与合作医疗工作。这11个部、委、局是卫生部、财政部、农业部、民政部、发展改革委、教育部、人事部、人口计生委、食品药品监管局、中医药局、扶贫办。卫生部为新型农村合作医疗的主管部门，负责新型农村合作医疗试点工作方案的制定，对试点及推广工作进行宏观指导和协调，负责联席会议制度的日常工作。财政部负责安排中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗农民的补助资金，研究制定相关政策，加强资金管理和监督。农业部负责配合做好新型农村合作医疗的宣传推广工作，反映情况，协助对筹资的管理，监督资金的使用。民政部负责农村医疗救助制度有关工作，支持新型农村合作医疗制度的建立和完善。发展改革委负责将新型农村合作医疗纳入国民经济和社会发展规划有关工作，促进新型农村合作医疗与经济社会的协调发展，推动加强农村卫生基础设施建设，完善农村医药价格监管政策。教育部负责农村卫生机构的人才培养与相应改革有关工作。人事部负责农村卫生人才情况调研及农村卫生人才政策的制定，推进农村卫生机构人事制度改革有关工作。人口计生委负责配合做好新型农村合作医疗的宣传动员工作。食品药品监管局负责新型农村合作医疗药品的流通供应，加强农村药品监管。中医药局负责在新型农村合作医疗中发挥中医药的特色与优势，培养农村卫生机构的中医药技术人员。扶贫办负责扶贫开发与新型农村合作医疗的协调，支持贫困地区农民积极参加新型农村合作医疗。参照这一制度，各省市县乡的合作医疗领导机构也多由上述部门的负责同志组成。这种齐抓共管的体制，在农村合作医疗的全面推广方面起到了一定的积极作用，但由于参与管理的机构过多，管理权限过于分散，难以形成合力，且由于对各部门在参与中的作用没有考核评估机制，有些部门就会应付了事。

（2）层层设立新型农村合作医疗管理委员会及其办公室，加大了行政成本。尽管很多地方合管办的行政经费由财政列支，但不将其作为新型农村合作医疗的成本进行核算，显然是极不合理的。

（3）基层合管办人员设置不合理。随着新型农村合作医疗参合率的提高，其业务管理量必然增加。若合管办组织规模不变，必然制约其管理成效。

按照“管办”分离的模式，现阶段设置组织领导机构和具体管理机构，应向县乡倾斜。因为农村合作医疗的管理业务主要在县乡一级，在机构设置、人员配备上也应突出县乡这一重点，适当增加县乡合管办的人员编制。随着新型农村合作医疗的普及及城乡保障一体化的推进，合管办逐步与城镇医保处合并（本文不

作讨论）。

4.2.2更新管理手段

对新型农村合作医疗的运行，要采取行政的、经济的、法律的综合手段进行有效管理。运用现代技术进行资金管理、系统人员管理，既能提高管理效率，又能方便群众。特别是在补偿支付方面，运用计算机管理，既能做到方便快捷，又便于做到公开透明，可有效地减少医患在费用方面的纠纷。

政府还应当制定信息披露制度，要求有关各方面就医疗服务和保险制度的内容以各种手段向社会公众公布和解释，以提高市场的有效运行。政府可以通过建立医疗信息系统和普及医疗保健知识来使消费者在信息占有上的弱势地位得到改善，通过制度规定医药分业削弱医务人员凭借信息优势滥开处方的动机，通过建立强制性的社会医疗保险将更多人群纳入被保范围以规避逆选择。

4.2.3科学测算补偿比例

确定补偿比例的原则是：以收定支，量入为出，逐步调整，保障适度。补偿比例确定的是否科学，直接影响到农民受益的大小和基金的支付结存数额。补偿比例过高，会使基金透支；补偿比例过低，会使基金积累过多，影响农民受益。从各县区2007-2008上半年的基金结存情况看，节余率普遍较高。从东营市的情况看，只有河口区年度基金使用率达到49.51%（不含区财政增加补助资金10元），其余4县区基金使用率普遍较低，可能造成农民医疗保险基金的年末结余过多。各地应当根据情况及时调整门诊补偿和住院补偿的比例，将基金使用率控制在合理水平，确保年度及累计基金结余达到农民医疗保险基金使用要求。逐步提高统一补偿比例的层次，在以县区为单位统一补偿比例的基础上，逐步向市、省级统一比例过渡。

4.2.4简化补偿程序

由医疗机构直接进行补助，即门诊治病后和住院治疗后，免交补偿费部分的医疗费，手续简便，能极大地方便群众。在加大对医疗机构补偿的审核监督力度，防止开大方、人情方的同时，发挥医疗机构审核效率高的优势，在县区、市级全面推广补偿费由医疗机构直补的方法。

4.2.5完善监督机制

确保合作医疗基金管理使用的公平性和有效性、卫生服务利用的公平性、卫生服务的质量，确保政府及其合作医疗机构的公平、公正、公开，除了更新管理手段、科学测算补偿比例、简化运行程序外，完善监督机制是关键。在监督主体上，重点是参合农民的监督、社会监督机构（如监察机关、审计机关）的监督、新闻舆论部门的监督。在监督的内容上，重点是加强对财政资金投入情况、基金

管理使用情况、报销补偿规定的落实情况等。在监督的形式上，采取政务公开、服务承诺的形式，由市、县合作医疗管理机构定期张榜公布基金管理使用情况、每个报销补偿者的报销补偿情况，增加资金管理使用的透明度。同时，要避免多头管理、多头监督、互相推诿或者管理与监督机构合一的局面。

4.3优化农村卫生资源配置，加快农村医疗卫生事业的发展

4.3.1合理规划医疗机构建设

加强县、乡卫生院、村卫生室的建设，做到合理布局，设施完善。原则上，每个县至少有2处县级卫生院，除县政府所在地外的每个乡镇有1处卫生院，除乡镇政府所在地外的村都有卫生室，形成县乡村三级医疗服务网。有效利用防疫站、计生服务站等机构的医疗资源，减少浪费，提高区域卫生整体服务水平和能力。

4.3.2培育市场主体，优化市场环境

逐步增加定点医院的数量。以地市为单位，除极个别服务质量达不到规定标准的医院外，其余的区域内的医院，全部选定为定点医院。逐步取消在市内医院诊疗的转诊手续，让农民患者在市内自由选择就诊医院，既能保障农民就医的选择权，保持各级医院的竞争，提高服务质量和水平，也能在一定程度上控制就医成本。

4.3.3深化卫生系统内部管理体制改革，形成医疗卫生一体化管理体制

（1）建立“分工合理、协作密切、横向到边、纵向到底”的公共卫生服务运行机制。加强县乡村三级农村公共卫生服务体系建设，在乡镇卫生院设立卫生监督执法、疾病预防控制和妇幼保健机构的分支或派出机构，在规模较大的农村村级医疗机构设立专兼职工作人员，明确各级工作职责和目标任务，建立分工、协作、服务机制，实现农村公共卫生监督、疾病预防控制与妇幼保健服务的全面覆盖。按照“因地制宜、量力而行、分步实施、全面推开”的原则，积极探索政府购买农村基本公共卫生服务项目，为农村居民提供基本公共卫生服务。将孕产妇、儿童系统化管理等有偿服务，有选择性地纳入农民医疗保险补偿项目。

（2）建立“分级医疗、纵向合作、资源共享、急救便捷”的医疗服务运行机制。加强县乡村三级农村医疗服务体系建设，明确各级功能定位、职责任务和利益导向，建立分级医疗、双向转诊和纵向业务合作制度。实行市域医疗机构间资源、技术、项目共享，探索建立辅助检查结果评定互认制度。加强院前急救网络建设，建立“接警及时、出警迅速、运转协调、救治有力”的农村医疗急救运

行机制。合理确定不同级别农村医疗机构农民医疗保险补偿比例，引导参合农民就近到基层医疗机构就医。积极将中医药和卫生适宜技术纳入农民医疗保险补偿范围，并适当提高中医药报销比例，参合农民确需到非定点医疗机构发生的急诊急救医药费用也一并纳入。

（3）建立“统一招标、统一配送、统一价格、编码销售”的药品流通管理机制。建立乡、村两级医疗机构基本药物或常用药品制度，在县级卫生行政部门设立专门机构，实行县域内乡镇卫生院和村级医疗机构基本药物或常用药品统一集中招标（议价）采购、其他药品备案采购制度。实行药品统一代购分发，按药品小包装统一编码，建立药品统一编码和统一价格零售制度。建立农村医疗机构药品流通与农民医疗保险制度相结合的运行机制，杜绝购买私药、卖假药、搭车卖药、分解售药等行为，确保药品质量和群众用药安全、有效，实现农民医疗保险制度的可持续发展。

（4）建立“上划管理、一体管理、分级管理、考评促进”的农村卫生工作管理机制。深化农村卫生服务机构管理体制改革，积极推进乡镇卫生院上划县级管理，做到“人员、药品、业务、财务”由乡镇卫生院统一管理。加强乡镇卫生院对农村村级医疗机构的一体化管理，采用延伸举办、下派帮扶、调整交流、择优录用等多种方式，规范和提高农村村级医疗机构执业行为和服务能力。实行农村卫生服务机构分级管理，通过资金投入、农民医保定点、补偿比例调整和公共卫生服务等手段，合理引导农村卫生服务机构向高层次发展，提升农村卫生整体服务能力和水平。建立市、县、乡三级农村卫生动态考评机制，把工作考核的重点放到公共卫生、医疗服务、病人满意度和门诊住院次均费用上，以县区为单位实行“专家互动”和临床检查检验“一单通”，实现“人才、技术、资源”区域共享。通过目标责任管理、政务督查考核等多种方式和方法，强化责任管理和考核任务的落实。

4.4加快立法，实现新型农村合作医疗的法制化、规范化

在情况错综复杂的农村，要保证新型农村合作医疗制度的顺利实施，必须以稳定性和权威性较高的法律形式来作为保证。现有的法律条规层次较低，多以《意见》、《规定》等形式出现，其严谨性、权威性较差。解决新型农村合作医疗实践中出现的问题，亟需对农村合作医疗立法。当然，可单独就合作医疗的规范立法，也可以将其内容包含在全社会的保障规范立法之中。就新型农村合作医疗的规范来看，其法制的内容至少应包括以下几个方面：一是明确政府、部门、农民及参与各方的权利义务；二是明确标准与程序，规范各方的操作行为；三是明确对合作医疗的监督主体以及对违规行为的惩处规定。

新型农村合作医疗的互助性质决定了其方案的多样性。随着经济的发展，最

终要建立起全民的社会医疗保险制度。经济发达地区的农民建立与城市接轨的社会医疗保险制度的实践，将为广大农村地区提供未来发展的典范。在试点基础上，认真总结经验，推进对新型农村合作医疗的立法，必将促进农村合作医疗的健康、快速发展。

第二篇：新型农村合作医疗制度建设中政府履职提效的政策措施

新型农村合作医疗制度建设中政府履职提效的政策措施

4.1进一步完善筹资机制

4.1.1进一步拓宽筹资渠道

筹资渠道越来越宽，筹集的资金越多，合作医疗的生命力就越强，对农民医疗的保障就越有力。随着新型农村合作医疗的不断发展，扩大筹资规模，可推行多层次、多渠道筹资的形式。

一是确保财政投入到位。积极鼓励集体经济参与，鼓励企业、社会团体、个人捐助资金用于农村合作医疗，并将其作为支持慈善事业的行为对待。

二是将农村合作医疗筹资的对象范围扩大到农村所有居民，包括农民工和灵活就业人员，扩大合作医疗覆盖面。对灵活就业人员以及农业人口以外的其他人群，允许其就近参加农村合作医疗。

三是筹资方式的选择上，按照操作简便、农民接受的原则，可采取灵活的方式，如由银行代收代扣等，在保费的收缴时间上，在相对统一交费时间的基础上，灵活掌握，可采取多时段收缴的办法。

4.1.2筹资方式逐步刚性

为了保证足够的参合率，有必要实施强制性措施，即所有符合条件的农民都必须参合。强制实施不仅可以保证参合率，还可以实现保障（或保险）的大数法则，降低筹资成本，解决筹资困难，避免逆向选择，提高基金的互助共济能力。

4.1.3筹资标准逐步提高

适时调整筹资标准。从总体发展趋势看，各级财政对农村合作医疗的投入要随着经济发展逐年提高，要合理确定财政投入农村合作医疗的比例，并保证及时到位。在农民个人交纳额度的确定上，卫生部、财政部、农业部2003年《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》作了明确的规定：“农民个人每年的缴费标准不应低于10元，经济条件好的地区可相应提高缴费标准。”在农村合作医疗的发展过程中，为提高参合率，可适当调低交费额，但不是交费额越低越好。交费额度过低，不仅会影响合作医疗基金的规模，削弱合作医疗的保障能力，影响补偿，而且会使农民觉得受益减少而降低参与积极性。对于个人筹资比例，有关资料和研究表明，支付的比例一般为人均纯收入的1%左右（顾杏元《中国贫困农村医疗保健制度研究》百家出版社1996年），农民完全可以承受。在经济发达地区参合数额可提高到农民人均纯收入的2%左右。（本文不作讨论）。为鼓励农民积极交纳保费，在补偿数额上，可参照商业保险的补偿方式，实行多交多补的鼓励办法。4.2进一步完善管理体制

4.2.1合理设置管理机构

（1）现行的“齐抓共管”的管理格局效率低、成本高。2003年《关于国务院新型农村合作医疗部际联席会议制度》规定了11个部、委、局参与合作医疗工作。这11个部、委、局是卫生部、财政部、农业部、民政部、发展改革委、教育部、人事部、人口计生委、食品药品监管局、中医药局、扶贫办。卫生部为新型农村合作医疗的主管部门，负责新型农村合作医疗试点工作方案的制定，对试点及推广工作进行宏观指导和协调，负责联席会议制度的日常工作。财政部负责安排中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗农民的补助资金，研究制定相关政策，加强资金管理和监督。农业部负责配合做好新型农村合作医疗的宣传推广工作，反映情况，协助对筹资的管理，监督资金的使用。民政部负责农村医疗救助制度有关工作，支持新型农村合作医疗制度的建立和完善。发展改革委负责将新型农村合作医疗纳入国民经济和社会发展规划有关工作，促进新型农村合作医疗与经济社会的协调发展，推动加强农村卫生基础设施建设，完善农村医药价格监管政策。教育部负责农村卫生机构的人才培养与相应改革有关工作。人事部负责农村卫生人才情况调研及农村卫生人才政策的制定，推进农村卫生机构人事制度改革有关工作。人口计生委负责配合做好新型农村合作医疗的宣传动员工作。食品药品监管局负责新型农村合作医疗药品的流通供应，加强农村药品监管。中医药局负责在新型农村合作医疗中发挥中医药的特色与优势，培养农村卫生机构的中医药技术人员。扶贫办负责扶贫开发与新型农村合作医疗的协调，支持贫困地区农民积极参加新型农村合作医疗。参照这一制度，各省市县乡的合作医疗领导机构也多由上述部门的负责同志组成。这种齐抓共管的体制，在农村合作医疗的全面推广方面起到了一定的积极作用，但由于参与管理的机构过多，管理权限过于分散，难以形成合力，且由于对各部门在参与中的作用没有考核评估机制，有些部门就会应付了事。

（2）层层设立新型农村合作医疗管理委员会及其办公室，加大了行政成本。尽管很多地方合管办的行政经费由财政列支，但不将其作为新型农村合作医疗的成本进行核算，显然是极不合理的。

（3）基层合管办人员设置不合理。随着新型农村合作医疗参合率的提高，其业务管理量必然增加。若合管办组织规模不变，必然制约其管理成效。

按照“管办”分离的模式，现阶段设置组织领导机构和具体管理机构，应向县乡倾斜。因为农村合作医疗的管理业务主要在县乡一级，在机构设置、人员配备上也应突出县乡这一重点，适当增加县乡合管办的人员编制。随着新型农村合作医疗的普及及城乡保障一体化的推进，合管办逐步与城镇医保处合并（本文不作讨论）。

4.2.2更新管理手段

对新型农村合作医疗的运行，要采取行政的、经济的、法律的综合手段进行有效管理。运用现代技术进行资金管理、系统人员管理，既能提高管理效率，又能方便群众。特别是在补偿支付方面，运用计算机管理，既能做到方便快捷，又便于做到公开透明，可有效地减少医患在费用方面的纠纷。

政府还应当制定信息披露制度，要求有关各方面就医疗服务和保险制度的内容以各种手段向社会公众公布和解释，以提高市场的有效运行。政府可以通过建立医疗信息系统和普及医疗保健知识来使消费者在信息占有上的弱势地位得到改善，通过制度规定医药分业削弱医务人员凭借信息优势滥开处方的动机，通过建立强制性的社会医疗保险将更多人群纳入被保范围以规避逆选择。

4.2.3科学测算补偿比例

确定补偿比例的原则是：以收定支，量入为出，逐步调整，保障适度。补偿比例确定的是否科学，直接影响到农民受益的大小和基金的支付结存数额。补偿比例过高，会使基金透支；补偿比例过低，会使基金积累过多，影响农民受益。从各县区2007-2008上半年的基金结存情况看，节余率普遍较高。从东营市的情况看，只有河口区基金使用率达到49.51%（不含区财政增加补助资金10元），其余4县区基金使用率普遍较低，可能造成农民医疗保险基金的年末结余过多。各地应当根据情况及时调整门诊补偿和住院补偿的比例，将基金使用率控制在合理水平，确保及累计基金结余达到农民医疗保险基金使用要求。逐步提高统一补偿比例的层次，在以县区为单位统一补偿比例的基础上，逐步向市、省级统一比例过渡。

4.2.4简化补偿程序

由医疗机构直接进行补助，即门诊治病后和住院治疗后，免交补偿费部分的医疗费，手续简便，能极大地方便群众。在加大对医疗机构补偿的审核监督力度，防止开大方、人情方的同时，发挥医疗机构审核效率高的优势，在县区、市级全面推广补偿费由医疗机构直补的方法。

4.2.5完善监督机制

确保合作医疗基金管理使用的公平性和有效性、卫生服务利用的公平性、卫生服务的质量，确保政府及其合作医疗机构的公平、公正、公开，除了更新管理手段、科学测算补偿比例、简化运行程序外，完善监督机制是关键。在监督主体上，重点是参合农民的监督、社会监督机构（如监察机关、审计机关）的监督、新闻舆论部门的监督。在监督的内容上，重点是加强对财政资金投入情况、基金管理使用情况、报销补偿规定的落实情况等。在监督的形式上，采取政务公开、服务承诺的形式，由市、县合作医疗管理机构定期张榜公布基金管理使用情况、每个报销补偿者的报销补偿情况，增加资金管理使用的透明度。同时，要避免多头管理、多头监督、互相推诿或者管理与监督机构合一的局面。

4.3优化农村卫生资源配置，加快农村医疗卫生事业的发展

4.3.1合理规划医疗机构建设

加强县、乡卫生院、村卫生室的建设，做到合理布局，设施完善。原则上，每个县至少有2处县级卫生院，除县政府所在地外的每个乡镇有1处卫生院，除乡镇政府所在地外的村都有卫生室，形成县乡村三级医疗服务网。有效利用防疫站、计生服务站等机构的医疗资源，减少浪费，提高区域卫生整体服务水平和能力。

4.3.2培育市场主体，优化市场环境

逐步增加定点医院的数量。以地市为单位，除极个别服务质量达不到规定标准的医院外，其余的区域内的医院，全部选定为定点医院。逐步取消在市内医院诊疗的转诊手续，让农民患者在市内自由选择就诊医院，既能保障农民就医的选择权，保持各级医院的竞争，提高服务质量和水平，也能在一定程度上控制就医成本。

4.3.3深化卫生系统内部管理体制改革，形成医疗卫生一体化管理体制

（1）建立“分工合理、协作密切、横向到边、纵向到底”的公共卫生服务运行机制。加强县乡村三级农村公共卫生服务体系建设，在乡镇卫生院设立卫生监督执法、疾病预防控制和妇幼保健机构的分支或派出机构，在规模较大的农村村级医疗机构设立专兼职工作人员，明确各级工作职责和目标任务，建立分工、协作、服务机制，实现农村公共卫生监督、疾病预防控制与妇幼保健服务的全面覆盖。按照“因地制宜、量力而行、分步实施、全面推开”的原则，积极探索政府购买农村基本公共卫生服务项目，为农村居民提供基本公共卫生服务。将孕产妇、儿童系统化管理等有偿服务，有选择性地纳入农民医疗保险补偿项目。

（2）建立“分级医疗、纵向合作、资源共享、急救便捷”的医疗服务运行机制。加强县乡村三级农村医疗服务体系建设，明确各级功能定位、职责任务和利益导向，建立分级医疗、双向转诊和纵向业务合作制度。实行市域医疗机构间资源、技术、项目共享，探索建立辅助检查结果评定互认制度。加强院前急救网络建设，建立“接警及时、出警迅速、运转协调、救治有力”的农村医疗急救运行机制。合理确定不同级别农村医疗机构农民医疗保险补偿比例，引导参合农民就近到基层医疗机构就医。积极将中医药和卫生适宜技术纳入农民医疗保险补偿范围，并适当提高中医药报销比例，参合农民确需到非定点医疗机构发生的急诊急救医药费用也一并纳入。

（3）建立“统一招标、统一配送、统一价格、编码销售”的药品流通管理机制。建立乡、村两级医疗机构基本药物或常用药品制度，在县级卫生行政部门设立专门机构，实行县域内乡镇卫生院和村级医疗机构基本药物或常用药品统一集中招标（议价）采购、其他药品备案采购制度。实行药品统一代购分发，按药品小包装统一编码，建立药品统一编码和统一价格零售制度。建立农村医疗机构药品流通与农民医疗保险制度相结合的运行机制，杜绝购买私药、卖假药、搭车卖药、分解售药等行为，确保药品质量和群众用药安全、有效，实现农民医疗保险制度的可持续发展。

（4）建立“上划管理、一体管理、分级管理、考评促进”的农村卫生工作管理机制。深化农村卫生服务机构管理体制改革，积极推进乡镇卫生院上划县级管理，做到“人员、药品、业务、财务”由乡镇卫生院统一管理。加强乡镇卫生院对农村村级医疗机构的一体化管理，采用延伸举办、下派帮扶、调整交流、择优录用等多种方式，规范和提高农村村级医疗机构执业行为和服务能力。实行农村卫生服务机构分级管理，通过资金投入、农民医保定点、补偿比例调整和公共卫生服务等手段，合理引导农村卫生服务机构向高层次发展，提升农村卫生整体服务能力和水平。建立市、县、乡三级农村卫生动态考评机制，把工作考核的重点放到公共卫生、医疗服务、病人满意度和门诊住院次均费用上，以县区为单位实行“专家互动”和临床检查检验“一单通”，实现“人才、技术、资源”区域共享。通过目标责任管理、政务督查考核等多种方式和方法，强化责任管理和考核任务的落实。

4.4加快立法，实现新型农村合作医疗的法制化、规范化

在情况错综复杂的农村，要保证新型农村合作医疗制度的顺利实施，必须以稳定性和权威性较高的法律形式来作为保证。现有的法律条规层次较低，多以《意见》、《规定》等形式出现，其严谨性、权威性较差。解决新型农村合作医疗实践中出现的问题，亟需对农村合作医疗立法。当然，可单独就合作医疗的规范立法，也可以将其内容包含在全社会的保障规范立法之中。就新型农村合作医疗的规范来看，其法制的内容至少应包括以下几个方面：一是明确政府、部门、农民及参与各方的权利义务；二是明确标准与程序，规范各方的操作行为；三是明确对合作医疗的监督主体以及对违规行为的惩处规定。

新型农村合作医疗的互助性质决定了其方案的多样性。随着经济的发展，最终要建立起全民的社会医疗保险制度。经济发达地区的农民建立与城市接轨的社会医疗保险制度的实践，将为广大农村地区提供未来发展的典范。在试点基础上，认真总结经验，推进对新型农村合作医疗的立法，必将促进农村合作医疗的健康、快速发展。

第三篇：新型农村合作医疗制度是由政府组织

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。建立新型农村合作医疗制度，是中央政府为解决农民“因病致贫、因病返贫”的重要举措，建立新型农村合作医疗制度是党中央、国务院实现科学发展观、构建和谐社会的具体体现。由于此项工作尚处于起步阶段，各项管理制度和实施方法还不尽完善，在实际运行过程中还面临诸多困难与问题。针对我国农村合作医疗制度的不完善，我提出下完善对策。

1.加强宣传引导，转变观念。

正确引导农民自愿出资参加合作医疗是推行合作医疗的基础性工作。各级政府不仅在财政投入上要采取更积极的态度，还要营造有利于合作医疗发展的社会环境。必须加大宣传力度，借助电视台、广播电台等宣传媒介，开辟专题栏目，宣传新型农村合作医疗的相关政策，使制度深入人心，让农民切实感受到好处，培养和提高他们的健康风险意识，自主、自愿地参加合作医疗。另一方面，充分赋予农民知情权、管理权与监督权，提高农民对合作医疗的信任程度，增强农民的互助、风险及健康意识。只有各级政府高度重视，广大农民相信制度，才能提高参加合作医疗的积极性。

2.改善农村医疗条件。

改造医疗用房、更新医疗设备、提高人员素质，使广大农民能享有更好的基本卫生服务。

﹙1﹚ 增加农村卫生投入，完善医疗基础设施。加大政府对农村医疗卫生投入度，改善农村医疗卫生基础设施是吸引农民参加农村合作医疗的有效途径。一方面，加强农村医疗卫生基础设施建设，巩固和健全镇(街道)、村级医疗卫生服务体系。加强疾病预防控制中心建设，重点加强乡镇卫生院建设;另一方面，要对各个医疗卫生室的基本医疗设备进行整修、翻新、补充。

﹙2﹚ 调整优化卫生资源。根据地区需要，扩建或合并一些不合理的医疗机构，调整服务功能、优化组合，实现优势互补，解决资源闲置和浪费的问题，以发挥卫生资源的最大效益。

3.重视资金的管理。

合作医疗资金筹集上来后，即成为广大农民的“保命钱”，其是否得到科学管理和合理使用是合理开支和提高资金运营效率的关键，直接关系到参保农民医疗保障程度和受益幅度。

﹙1﹚ 注重把握资金的来源渠道。建立稳定的新型农村合作医疗筹资机制，是保证合作医疗正常运行的前提。目前，新型农村合作医疗基金的筹集渠道主要

包括:参合人交费、集体扶持、政府资助和其他收入。与以往的合作医疗相比，新型农村合作医疗有了政府财政的资助。政府成为合作基金的筹资者，这就要求各级政府财政应当配备等额数量的专项资金作为合作医疗的启动资金，逐步加大对农村合作医疗发展的投入力度。

﹙2﹚ 合理高效地使用资金。首先，建立、完善新型农村合作医疗基金筹集、管理和使用制度，并设立专门账户储存，专款专用。其次，因地制宜确定与当地医疗情况相适应的补偿标准，探索简便可行的报销方式，新型农村合作医疗管理员会应根据筹资总额和该地区各种疾病、常见病、多发病的发生概率，进行科学预测，确定科学、合理的医疗补偿标准，并根据农民的具体情况，对部分无经济来源的孤寡老人、伤残者进行适当的医疗费用减免。

4.政府应加大财政支持力度，变“新农合制度”中的“自愿原则”为“强制原则”。

当前，“新农合制度”的根本问题是制度的定性(自愿原则)与政府目标(使广大农民获得制度施行的实惠)不一致，从而影响了“新农合制度”的健康运行和可持续发展。因此，从近期来看，应采取的有效措施是建立政府主导的“强制性保障制度”。也就是说，政府应变“新农合制度”中的“自愿原则”为“强制原则”，以走出“制度失灵”的困境[ 4 ]

5.加强制度建设。

中国式的农村医疗保险制度，要适合中国的国情，要适应中国农村经济和社会发展的水平，要适应农民群众的觉悟程度。特别要适合不同地区的不同情况，实事求是，区别对待，不搞“一刀切”。

1﹚ 加强科学管理，取信于民。一是加强药品市场管理，建立药品管理制度，实行政府主导、逐级把关、社会监督，增强按章办事的管理意识。二是在对各乡镇新型农村合作医疗领导干部的选用上，应投入大量的精力，对每个领导的选拔都要经过专业的考核，要求领导人员具有较强的综合素质。三是注重对新型农村合作医疗优点的宣传。四是在医疗费用的报销等手续上要使群众知道详细的流程，尽量简化报销的程序，缩短报销费用到账的时间。

2﹚ 因地制宜，完善医疗制度。政府在制定新型农村合作医疗制度时，应从多方面深入考虑。利用与当地农民谈心的方式，了解各地的医疗卫生条件、经济状况、农民健康状况、居民就诊的意向、群众医疗保健的意识、多发病及常见病的类型，要摸清底数，在此基础上进行测算，制定和完善科学的制度。

新型农村合作医疗制度是一项政策性强、涉及面广、任务繁重的社会系统工程，政府要提高认识，把建立新型农村合作医疗制度作为践行科学发展观和“民心工程”、“政绩工程”来抓，要精心组织、狠抓落实。不断完善新型农村合作医疗制度，将一个崭新、健全的新型农村合作医疗推广到全国农村，切实解决农村医疗卫生问题，造福9亿农民，为构建和谐社会作出贡献。

第四篇：新型农村合作医疗制度是由政府组织

新型农村合作医疗制度是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。该制度的实施是党和政府“以人为本、执政为民”的体现，是解决“三农”问题、提高农民健康素质、统筹城乡经济社会协调发展，全面建设小康社会的重大举措。2002年，中共中央出台了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出了在农村逐步建立新型合作医疗制度，到2010年，使我国新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民。

一、新型医疗合作的背景

近几年，在农村戏称“治病”三部曲--看不起病，吃不起药，住不起院。即使得了大病，因看病有的债台高筑，有的倾家荡产，更有的无力支付高额的治疗费用而不治等死。因病致贫因病返贫的现象屡见不鲜。许多地主农民的健康状况令人担忧，严重影响和制约了农村经济的发展。而医疗卫生资源愈来愈集中于城市，地处偏远的农民看病（主要指大病或疑难病）不方便；，往往有病不看，小病拖大，“大病等死”；与此同时，由于贫困，也由于缺乏健康知识和自我保健意识，他们更容易受到疾病的困扰；

因此，在构建和谐社会的理念下，在勾画建设社会主义新农村的蓝图中，我国提出了建立新农村合作医疗制度。

二、新型医疗合作的主要措施

(一)镇党委政府高度重视，部门协调配合，措施得力。实行领导工作目标责任制。把新型农村合作医疗工作纳入社会主义新农村建设的重要内容，纳入镇村干部综合目标考核，实行领导班子成员包片、联村干部包村、村干部包户责任制，依靠强有力的领导措施保证工作的顺利进行。大家牢记推行新型农村合作医疗“只许成功，不能失败”的要求，力保全镇新型农村合作医疗工作稳步推进。

(二)建立了比较完善的新型农村合作医疗组织管理体系。镇合管办设主任、会计各一名，镇卫生院委派一名骨干负责此项工作，初步形成了政府组织领导，多部门协调配合，卫生部门具体实施的工作管理体系。成立了以纪委书记为组长、有关部门为成员的合作医疗监督委员会，加强了对合作医疗资金的监督力度。

(三)科学规划，制定了切合实际的新型农村合作医疗政策。我市对建立新型农村合作医疗医疗制度的目标原则、方法步骤和组织领导、筹资标准、医疗救助、资金管理、医疗服务等作出了明确规定。市财政局、卫生局先后出台了基金管理的规范性文件，使农民从交钱参加合作医疗到就医、报销的全过程以及经办机构、医疗机构履行职责的行为都有章可循，保证了新型农村合作医疗的规范运行。

(四)广泛动员，宣传到位。有关部门和单位利用召开动员大会、受益群众现身说法、致农民朋友的一封信、印发明白纸、制作宣传单、开办宣传专栏、刷写长久性标语、出动宣传车等多种群众喜闻乐见的方式，进行全方位、多层次、大规模的集中宣传发动，使新型农村合作医疗制度的概念、特点、重要性、筹资方式、补偿范围、管理办法为广大人民群众所熟知，教育、引导广大人民群众增强互助共济意识，转变消费观念，积极参与到新型合作医疗中来。

(五)规范运作，安全运行。新型农村合作医疗领导机构、监督机构、经办机构等按照《新型农村合作医疗章程》的规定，落实各自的职责，加强信息联络和沟通，形成协调一致、顺畅运作的工作格局，把新型农村合作医疗开办模式落到实处。在坚持已有监督约束措施的同时，建立费用公开、专项审计等监督制度。所有资金筹集、使用等情况都定期向社会公示，保证参合农民的参与权、知情权和监督权。

(六)实行网络化管理。建立了新型农村合作医疗信息一体化管理，设立了专门服务器，经办机构和定点医疗机构实行微机审核、网上清算。实现了补偿结算的瞬时化，提高了新型农村合作医疗网络管理水平，缩短了参合农民报销时间，减少了报销过程中的人为因素，保障了基金安全，杜绝了人情报销和虚假报销现象的发生，增强了参合农民的信心。

(七)加强农村卫生服务体系建设，提高农村医疗服务水平。改革镇卫生院内部运行机制，推动乡村卫生服务管理一体化，大力开展农村卫生人员培训，多措施并举，提高了农村卫生机构服务能力。今年我镇在开展创建规范化镇卫生院活动中进行了“七抓”：一是抓班子，强化责任；二是抓整合，盘活资源；三是抓管理，规范行为；四是抓人才，提高水平；五是抓投入，提升档次；六是抓卫生，改善环境；七是抓服务，树立形象。现已取得了显著成效，业务技术水平和服务质量大幅度提高。

三、新型农村合作医疗产生了一定的积极效应

调查表明，由政府主导的新型农村合作医疗受到农民审慎的欢迎，产生了积极效应。

⑴首先，从中央到省、市、县都高度重视和积极推行新型农村合作医疗，表明了政府的态度，即政府应当对公共卫生和农民健康承担责任。而这一点在以前很长一段时期都是不够明确的。卫生健康服务被称为“公共产品”，然而实际上农村居民的医疗费用一直主要是由个人自己负担。有学者指出，“1979年以后，政府就基本上放弃了对农民医疗保健的责任”。那么，以2002年10月中央召开全国农村卫生工作会议并发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》为标志，意味着这种状况开始有了根本的转变。

⑵突破了资金来源的“瓶颈”。农村医疗卫生和健康保障受到制约最根本的还是资金不足问题。根据2003年1月国家卫生部、财政部、农业部联合下发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，我县实行的农村合作医疗筹资来源为“三个十”，即中央财政为参加合作医疗的农民每人每年补助10元，地方财政也补助10元，其中省、市、县政府分别拿出4元、3元、3元，农民自己交纳10元。在这“三个十”的政策中，政府补贴毕竟占了大头。除农民交纳和县财政配套资金外，我县每年可从中央、省市财政得到391万元左右的合作医疗专项资金。

⑷摸索出一套比较切合实际的管理经验，如“单病种定额包干补助”办法以及就诊审核报销程序等。在新型农村合作医疗制度正式实施之前，我县卫生局抽调20余人历时两个多月，深入全县30多个乡镇以上的医疗卫生单位，对从2000年起的几年来县乡两级医疗机构6500余人次的农民住院情况逐一进行了摸排统计和汇总分析，包括住院病种，人次，用药，最高最低和平均费用等。得出的全县农民疾病谱以及平均住院费用等基础资料为新型农村合作医疗和今后的农村医疗卫生体制进一步改革提供了科学可靠的依据。在管理上，他们实行大病统筹基金与家庭医疗账户相结合。家庭医疗账户基金以乡镇为单位管理，每月报账一次，每户花完自己的家庭医疗账户资金为止；大病统筹基金实行以县为单位的封闭式管理，“筹钱的不管钱，管钱的不用钱，用钱的不见钱”，千方百计堵塞漏洞保障资金安全。他们重点推行了“单病种定额包干补助”办法，力求“农民自控、医院自律、基本无审批”的“直通车”报销方式。相继出台了《县新型农村合作医疗实施管理办法》、《农村合作医疗基本用药目录》、《农村合作医疗住院病种目录及单病种定额包干补助标准》、《农村合作医疗住院定点医疗机构管理细则》、《农村合作医疗家庭医疗账户基金管理细则》、《农村合作医疗住院单病种入、出院标准》等一系列配套文件，形成了一个比较完整的新型农村合作医疗操作系统。不仅使我县的合作医疗有章可循，公开透明，也为其他贫困地区提供了值得借鉴的参考。

⑸农村县乡一级医疗卫生机构有望得到加强。在我县我们看到，对于“新型农村合作医疗”制度，实际上医疗卫生部门的积极性远高于农民的积极性。医疗卫生主管部门和县、乡镇医院都把新型合作医疗的推行看作一次难得的发展机遇，这一“发展机遇”意味着政府所属医疗卫生部门可能是新型合作医疗最大最直接的受益者。农村公办医疗卫生部门的受益与农民受益并不冲突。县、乡、村三级医疗机构构成覆盖农村的医疗卫生服务网络，然而三级网络的基础部分十分薄弱。长期以来，无论硬件软件建设，乡镇一级卫生院实在欠账太多。籍合作医疗试点适当强化县乡医疗机构尤其乡镇卫生院建设，是完全应当的，也是对城乡医疗卫生资源配置严重不均的现象向合理化方向的一点纠正。

四、医疗合作实施过程中存在的问题

(一)农村卫生服务功能薄弱。乡镇卫生院的服务能力与农民群众需求存在一定的差距，服务水平亟待提高。由于资金投入不足，卫生人才匮乏，设备老化，基础设施落后等，很难满足人民群众就近就医的需求。村卫生室作为三级预防保健网的网底，由于对乡村医生承担公共卫生没有任何补偿，导致村级预防队伍不稳定。

(二)参合农民保障水平不高。目前，参合农民的住院费用平均补偿低，一旦农民得了大病，需要自付的费用太高，以大病为主的医疗补偿政策值得推敲。

(三)管理能力建设亟待加强。随着合作医疗的推进，管理资源短缺和管理能力不足的问题日渐突出。

(四)监督力度不够，政策执行存在不规范行为。新型农村合作医疗注重了制度化建设，但执行中一些不能保证制度的有效执行和措施的有效实施，关键是监督缺位和违规成本过低。

(五)对医疗机构的监管有待加强。尽管合作医疗的各种管理规定在不同程度上约束了供方的行为，但少数医疗机构出于经济利益的考虑，想尽办法使自身利益最大化，采取了一些不良对策，影响了合作医疗资金的使用效果和效率。

（六）农户对新型农村合作医疗制度心存疑虑

。主要表现在：一是担心政策多变。如我县就有许多农民反映，在我县出现过人寿保险公司突然中断老人险险种，许多家庭交了数千元保费后却丝毫没有受益；此外我县土地局在农村办理房屋土地使用证，每宗交35元，钱交了十年来，至今却尚未办好。上述两者的乱作为与不作为，导致部分农民担心这种政府行为又会虎头蛇尾，对新型农村合作医疗信心不足，农民积极性不高。二是担心报销不能公正、公平、公开；三是担心合作医疗经费会不会被截流、挪用、贪污或私分。

（七）管理和监督不规范

调查发现，一些地方宣传不到位，农民对新农合制度的具体内容不了解，一些试点县（市）医疗基金没有封闭运行，合管办既管钱又管帐，而某些定点医院的住院补偿区段和比例设置不够合理，致使无法科学测算补偿比例和封顶线，最终使得住院医疗补偿基金沉淀或者超支。一些定点医疗机构没有实行先行垫付制度，农民须首先全额支付医疗费用再统一申请报销。医疗服务监管不完善，如何利用起付点、共付比等技术方法来引导病人合理消费不到位。新型农村合作医疗制度缺乏投诉及仲裁机制，医疗纠纷解决渠道有待加强。

五、完善新型农村合作医疗制度对策建议 新型农村合作医疗制度，是新形势下我国正在探索的新型农村保障体系，充分体现了党和政府对农村医疗卫生工作的重视和关心。从调查情况看，新型农村合作医疗的实施总体上得到了广大农民群众的认同，如何让这一制度步入常规化、长期化，让社会保障更为完善，是试点工作的一大重点。对目前试点工作中出现的问题和困难，要研究采取进一步的措施加以改进。

（一）进一步强化宣传教育工作

新型的农村合作医疗制度是党和政府关心关注三农问题的具体举措，要切实做好对农民的宣传教育工作，深入农村了解分析农民对新型农村合作医疗存在的疑虑和意见，有针对性地通过事例进行宣传新型合作医疗的益处，通过多种形式宣传，把新型合作医疗制度的意义及有关政策不折不扣地传达给广大农民群众，不留死角，使广大农民认真树立互助共济意识，自觉自愿地参加新型农村合作医疗。要特别关注解惑释疑工作，调查中，只有38.3%的农户认为当地合作医疗经办机构有向社会公布过农村合作医疗基金的具体收支、使用情况。要将新型农村合作医疗这一民心工程办好，目前在试点起步阶段，应充分保证政府的介入力量和程度，以展现政府为民办实事的诚心。

（二）不断完善政策制度

新型农村合作医疗制度是一项十分复杂和艰巨的实事工程，各级政府和有关部门一定要从维护广大农民根本利益出发，务必扎实工作，稳步实施，及时深入了解和分析农民对新型农村合作医疗存在的疑虑和意见，及时吸收合理的要求和建议，不断完善政策制度。

一是适当扩大报销范围，调动农民参加积极性。农民的风险意识相对较差，更加关注眼前的利益，对大部分农民来说，仅实行住院医疗费用补偿，难以调动他们参合热情。因此要研究将报销范围扩大至门诊。调查显示，31.3%的农民要求将报销范围扩大至门诊，农民的这一愿望非常强烈。

二是及时调整补偿标准，使基金既不沉淀过多，也不出现透支。以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度是新型农村合作医疗补偿标准确定的基本原则。从调查资料分析，报销比例低是农民对新型农村合作医疗不满意的主要原因之一。有35.4%农户希望能够提高报销比例。通过分析研究，及时调整补偿标准，使基金既不沉淀过多，也不出现透支，以提高农民受益程度。

三是逐步扩大定点医疗机构，方便参保农民就医。在各县（市、区）乃至全省，依据一定标准确定一批定点医疗机构，并根据成熟一家扩大一家的原则，逐步扩大定点医疗机构覆盖面，参保农民可以根据自己的需要，自主选择定点医疗机构，方便参保农民就医。根据医疗机构不同级别，设置适度的报销比例梯度，鼓励农民就近就医。对外出的参保农民，允许其在外地符合定点医疗机构条件的医院先行就医，然后凭相关证明、发票至当地报销，以提高需要经常外出农民的参合积极性。

四是建立家庭账户，提高新型农村合作医疗的吸引力和参合率。从调查情况分析，新型农村合作医疗推动的难点和焦点主要集中在农民的本钱问题上。部分县市承诺给没有发生医疗费的农户提供一些优惠（如免费体检等）政策，一方面实际工作中可操作性不强，另一方面对没有较好自我保健意识的农户来说，缺少吸引力，无法从根本上消除农民怕吃亏的思想。为此，应针对农民怕吃亏的思想，研究建立家庭账户，将农民个人所缴的费用部分划入家庭账户，使农民看得见摸得着，消除农民怕白交或吃亏的思想，同时还可设置一定的比例梯度，对当年没有发生医疗费用的家庭，在返还家庭账户费用时可适当奖励，以提高新型农村合作医疗的吸引力和参合率。同时，可针对不同情况改进核销机制。如为参保农民建立电子帐户，小额报销时直接从帐户划拨；或者建立农村医疗报销便民服务中心，实行一站式服务。

五是出台优惠政策。对特困群体和高额医疗费用病人的救助办法，通过政府投入和社会捐助等多种渠道筹集并建立独立的医疗救助基金，解决好农村五保户、特困家庭交不起合作医疗基金的困难，加大对重大疾病患者医疗费用的救助力度。

（三）不断改善农村医疗机构基础条件和服务模式

一是调整优化农村卫生资源，加快服务模式改革。发挥市场机制作用，动员和鼓励社会力量参与兴办农村医疗卫生事业。多渠道筹集资金，重点加强乡、村两级医疗机构建设，逐步配套必要的医疗卫生设备，合理调整优化农村卫生资源，加快改进乡村卫生机构服务模式，加快开展农村社区卫生服务。

二是增加农村卫生投入，加大卫生支农和扶贫力度。目前部分乡镇特别是欠发达地区乡镇卫生院医疗设备投入不足，药品周转资金短缺，村级卫生所医疗设备简陋，加上各种原因造成的卫生员素质偏低，无法对病人及时做出正确的诊断，难以满足群众的需要。因此，增加农村卫生投入，特别是加大对欠发达地区的卫生支农扶贫力度，缩小地区差距，保障欠发达地区农民也能享受到新政策利益。

三是加强对医务人员的培训，加强人才培养，提高服务质量和技术水平。鼓励优秀的医学院校毕业生到卫生院工作，提高现有医务人员的业务技能，特别是要加强省、市、乡、村卫生机构纵向业务合作，不断提高乡、村卫生机构的医疗服务能力和水平，让更多村民能在乡、村就诊医治，既降低了医疗成本，又能保证村民及时就医，努力做到让农民小病不出村，大病不出乡，疑难重病不出县，从而减少农民群众医疗费用负担。

四是进一步完善药品采购制度，加大行风建设力度，最大限度降低药价，更大限度地让利于农民。为了切实管好用好新型农村合作医疗基金，将有限的基金用在刀刃上，最大限度地降低医疗成本，让利于民，受惠于民，农村合作医疗的医药用品应该纳入政府采购范围，完善药品购销制度，彻底根除药品回扣虚高药品价格的不正之风，发挥药品监督管理部门、物价部门的职能作用，提高药品质量，规范药品及医疗服务价格，实行由政府牵头、部门配合、农民代表共同参与管理的新格局，让参与新型合作医疗的农民群众对合作医疗基金的使用拥有充分的管理监督权，切实维护参合农民利益，最大限度地让利于农民，让困难群众也能看得起病。

五是强化监管力度，切实解决合作医疗的透明度问题。把农村合作医疗与村务公开那样，把农民所交的医疗合作基金使用情况以及患者得到的大、小额医疗补助予以公示，使合作医疗基金和国家的补助置于群众监护之下，坚决杜绝套取医保资金现象的发生。

（四）努力实现新型农村合作医疗网络化管理

目前各试点县（市、区）在报销方式上虽各有各的招术，由村干部收集代为报销的，由乡政府开设专窗的、委托保险机构代理的，等等，但由于管理手段原始落后，终究避免不了农民因此产生的结报不方便、工作透明度低、手续烦等埋怨声。建立农村合作医疗信息化管理平台，实现农村合作医疗信息化、网络化管理，这是解决农村合作医疗管理中不规范、不透明等问题的必由之路。实行信息化、网络化，既可以增强资金运作的透明度，降低管理成本，提高管理效率，又可以避免人工审核报销的弊端，确保数据准确，方便农民结报，减少农民往返奔波之苦，取信于民。同时实时、全面、准确的信息，还让决策者随时调整制度以改善运行机制。为此，我们建议有关部门应将实现新型农村合作医疗网络化管理作为重要工作来抓，尤其是要加快县、乡两级信息化建设，实现计算机联网，通过网络来管理农民个人的缴费、就诊、报销等资金运作的各项资料。

（五）适时调整新型农村医疗保障制度

第一，农村医疗保障制度建设要考虑广覆盖。不论从公平角度还是从发展及稳定的角度考虑，逐步建立覆盖所有农村居民的最基本医疗保障制度都非常必要。作为政府推动且政府公共支出予以支持的制度建设，更要突出让公众普遍受益、尤其要确保经济困难群体受益的原则，突出其社会保障属性。

第二，保障目标要立足于保基本健康，处理好与保大病的关系。无论是考虑到经济能力问题还是考虑到卫生投入的绩效以及农民的实际需求。作为政府推动的医疗保障体制，应以保基本健康为出发点，在保大病的同时，重点解决常见病、多发病的预防和治疗。只有这样，才能让更多的人受益，并且可以全面提高卫生投入的绩效。

第三，同步推进医疗服务体系的改革。一是要形成合理的服务体系布局，重点突出基层服务体系建设，确保服务的可及性；二是要支持与约束并举，确保医疗卫生服务的公益目标。另外，必须统筹、协调基本医疗服务和公共卫生服务发展。

（六）要明确发展和完善合作医疗的方向

在市场经济条件下，深化农村医疗制度改革，必须引入契约共济的保险机制，建立起社会化程度较高的医疗保障制度。调查表明，解决好农村居民的基本医疗，特别是解决好当前各地普遍存在的农民因病致贫、因病返贫问题，是农村广大干部群众的迫切愿望。由于传统合作医疗目标定位低，举办形式以村、乡办为主，已不能适应新形势下农村居民不断增长的医疗需求，不具备抗御大病重病的能力，因此要引入保险机制，把解决农村居民因病致贫问题作为重点，通过多种合作形式，民办公助，互助共济，建立起满足农民群众基本医疗保健需求的农村健康保障制度，并逐步向农村医疗保险制度过渡。实行新农合，既要坚持从实际出发，量力而行，又要尊重客观规律，明确发展目标，不断规范操作，使新农合的发展步入有序的运转轨道。

六、总结

中国新型农村合作医疗制度是一个在旧农村合作医疗制度逐渐退出后，旨在为解决占全国近2/3农村人口的医疗保障问题而设计的新型制度，这一制度由政府主导，农民自愿参加，并由政府、集体和个人多方筹备，实行社会统筹与个人账户相结合，但以大病统筹为主的模式。这项制度的建立，在帮助农民抵御重大疾病风险，减轻农民医疗负担，防止农民因病致贫、因病返贫等方面发挥越来越重要的作用。而目前新型合作医疗制度实施已到了重要的攻坚阶段，必须严紧地落实国家的有关规定，进一步在构建和谐新农村的道路上落实惠及农民的国家政策，建立长久有效的新型合作医疗机制，关注农民的实际需要，实现农村社会和谐与稳定发展。因此，加强农村卫生工作，发展农村合作医疗，是新时期建设新农村题中应有之意，是非常必要的

附；新型农村合作医疗群众调查问卷

新农村建设是一场由政府主导、以完善农村基础设施建设、改造农村环境、发展农村产业、提高农民素质、塑造农村新风貌、建设和谐农村等为主要内容的浩大的系统工程。党的十六届五中全会明确指出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，必须按照'生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主'的要求，扎实稳步地加以推进”。我们编辑此问卷是为了了解农民对新型农村合作医疗的参保情况、农民对新型农村合作医疗制度的知晓程度和了解情况、以及相关的医疗情况满意程度的调查。请在你自己认为的选项上打“√”或（）上写上相应的答案。

一般情况：

1、性别（）。

A、男

B、女

2、年龄（）岁。

3、家庭总人口，是（）人。

4、家庭年收入（）元。

A、低于5000元

B、5000元～1万元

C、1万元～2万元

D、高于2万元

5、你认为农村的环境状况怎么样？（）

A、好

B、一般

C、较差

D、很差

6、你认为你自己的身体状况怎么样？（）

A、好

B、一般

C、较差

D、很差

7、家里有无人长期患病（）。A、有

B、无

8、如果您生了病，一般选择怎么地方看病？（）

A、个体医

B、卫生所

C、乡级医院

D、县级医院 E、市级医院

9、您和您的家人多久接受一次身体健康检查？（）

A、半年

B、一年

C、两年

D、很少

10、你是否参加了合作医疗（）（如果是请回答第二部分，否回答第三部分）A、是

B、否 参加合作医疗保者回答：

1、您是自愿参加新型农村合作医疗了吗？（）A、是的B、不是

2、您认为新型农村合作医疗报销方便及时吗？（）A.太麻烦，难以顺利完成所有程序

B.有点复杂，但可以接受

C.挺简单的，非常方便

D.不清楚

3、您清楚合作医疗的报销制度吗（）。

A、很清楚 B、知道

C、知道报销一说，不知道怎么实现

D、不知道

4、您对新型农村合作医疗住院报销情况满意吗？（）A、满意

B、一般

C、不满意

5、您对提供服务的医院的服务质量和服务态度是否满意？（）

A、满意

B、一般

C、不满意

D、不知道

6、您认为新型农村合作医疗对农民群众是否有好处？（）A、有好处

B、没有好处

C、不清楚

7、投保有没有在现实生活中上减轻您的经济负担（）。

A、保险费用加重了经济负担

B、和原先没有区别 C、减轻了经济负担，但是效果不是很显着

D、明显减轻经济负担

8、您觉得参加合作医疗后，看门诊或住院花费是否要比以前高？（）A、要高一些

B、没有什么变化

未参加合作医疗保者回答：

1、你没有参加合作医疗的原因是（）。

A、对合作医疗不了解

B、经济负担重

C、不相信合作医疗能带来实惠

D、想先看看，如果合作医疗确实好，再参加 2.您认为新型农村合作医疗参保农民个人缴费标准为每人每年（）较为合适： A、10元

B、20元

C、30元

D、40元

3、明年您要参加新型农村合作医疗吗？（）

A、参加

B、不参加

C、没考虑

第五篇：当前我国新型农村合作医疗制度建设中存在的问题与对策

合作医疗制度是中国乃至世界的一项伟大创举，被联合国认为是发展中国家解决缺医少药的唯一典范。但是旧的合作医疗制度随着中国经济的发展以及人民生活水平的提高?熏越来越不能满足人民日益增长的物质文化生活的需要。从1993年党的十四届三中全会，到党的十七大，党中央、国务院非常重视合作医疗体系特别是农村医疗制度的建设问题?熏因此，建立和完善市场经济条件下新型的农村合作医疗制度已刻不容缓。

一、农村合作医疗制度的演变历程

传统农村合作医疗是由农民群众自发组织起来的，具有互助共济、共担风险的特点。它的发展大致经历了萌芽（抗日战争时期—1955年）、探索（1955—1966年）、发展（1966—1980年）、衰落（80年代）、重建（90年代）和新型农村合作医疗试点这6个时期。

1938年，陕甘宁边区因伤寒等疾病流行，政府应群众要求，建立了由大众合作社和保健药社投资并吸收团体和私人股金的医疗合作社，这一时期的合作社属于民办公助的医疗机构。1956年，全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》中规定，合作社对于因公负伤或因公致病的社员要负责医疗，并且要酌量给以劳动日作为补助，从而正式赋予集体介入农村社会成员疾病医疗的责任。从此，合作医疗便成为我国政府在农村实施医疗卫生工作的一项基本制度。1966年，毛泽东同志发表了“合作医疗好”的指示，使农村合作医疗迅速发展并大面积普及。20世纪80年代中后期，农村实行经济体制改革，集体经济组织力量日渐薄弱，再加上政府没有及时给予引导和支持，合作医疗迅速走向衰落。1989年统计数据表明，继续坚持农村合作医疗的行政村仅占全国的4．8％。20世纪90年代，党中央和国务院再次肯定农村合作医疗，提出“稳步推行合作医疗保健制度”，并采取了一定的措施。到1９97年农村合作医疗有了一定程度的恢复，覆盖率占全国行政村的17％，农村居民参加合作医疗的比率为9．6％。2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出了“逐步建立新型农村合作医疗制度”，并确定了“到2010年，新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民”的目标。

二、新型农村合作医疗制度与传统合作医疗制度的比较

新型农村合作医疗是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它是我国21世纪初进行试点的新型农村合作医疗制度，相对传统的合作医疗，被称之为“新型”农村合作医疗，目前已经在全国30个省、自治区、直辖市的310个县（市）进行试点。

新型农村合作医疗制度不是对原有合作医疗模式的简单重复，而是各地根据经济形势和当地具体情况，在原有的基础上进行再创造，使之更加完善，更加适应当地农村居民对医疗保障的需求。新型农村合作医疗制度与传统合作医疗制度相比较，其特点主要表现在?押

第一，合作医疗资金来源以政府出资为主。试点初期，每个参加合作医疗的农民出资10元，再由中央和地方财政为其出资20元。从2006年起，每个参加合作医疗的农民出资额不变，仍为10元，中央和地方财政出资增加到40元，这样每个农民的筹资额增加到50元。第二，采取由农户自由选择到不同定点医院就诊的方法，打破了一些地方医疗单位的垄断经营，通过农民的选择促进了医院改进医疗质量和服务态度。第三，实行合作医疗与医疗救助相结合的办法，既保证了医疗救助工作的落实，又扩大了贫困农民参加合作医疗，享受医疗共济的机会。第四，各地在试点中，探索制定了适合当地情况的“起付线”、“封顶线”、“个人账户”等基本可行的医疗补贴报销制度，既保证了大病统筹，又照顾到扩大受益面。第五，合作医疗资金在县级以上政府部门的监督下，采取管办分离、封闭运行、计算机管理、公开透明等办法，有利于防止挪用、套取、侵占合作医疗资金的倾向。

三、新型农村合作医疗制度存在的问题

（一）制度设计存在缺陷

一项政策若让所有参合的农民都能受益，农民才可能继续支持这项工作，才能继续参保。但如果说参加了合作医疗，三年五年都不能受益，农民可能就没有什么积极性。从制度设计来看?熏新农合制度设计者认为农村最大的问题是因大病致贫?熏因而把预防保健、医疗、小病和大病全切开?熏只立足于大病保险。在农村的现实生活中，真正影响农民整体健康水平的是诸如糖尿病、心脑血管病等这类慢性疾病，但在病种范围制度设计中却少了影响农民最多的常见病和多发病，从而导致农民的实际受益面只能是少数发生大病的小部分群体。

（二）农村医疗服务水平滞后

根据《意见》的规定，新型合作医疗是定点医院看病，对于社会盈利性医院，就意味着定点医院将会对农村医疗市场形成垄断。而事实也确实如此，在试点的调查中表明，农民的就医渠道受到限制，只有到规定的医疗机构就诊才能得到报销。没有了竞争，医疗市场的服务得不到提高，医疗价格得不到调整，而这有可能会大大降低新型农村合作医疗制度成功的概率。

新型农村合作医疗制度虽然引导农民小病小治，大病大治，但有些农村乡镇的医疗水平跟不上新制度，使新型农村合作医疗无法开展。乡镇卫生院的手术，起付线低，报销比例高，在县里和市里医院做手术，起付线高，报销比例低。但现在的问题是有些乡镇卫生院几乎处于半瘫痪状况，房屋简陋，设备陈旧落后且超期服役。同时，医护人员工资少待遇低，越差的地方越没人去，越没人去，越没病人，最终导致恶性循环。

（三）参保人员存在逆向选择倾向

新型农村合作医疗制度在实施过程中，由于要贯彻自愿性原则，它所面临的最大问题就是参保人员存在逆向选择问题。很显然，老、弱、病、残者自然都愿意参加合作医疗，因为他们受益的几率高。但是，他们收入通常较低，缴费能力有限。年轻健康者收入较高，支付能力强，但是其受益可能性较低，因而参加意愿低。任其自由选择的结果必然是大量健康者不愿意参加，而参加者多为体弱多病者，甚至在实际中还出现“许多家庭只为家庭中的年老体弱者支付参加合作医疗的资金”。而作为理性人，农民最关心的是能否从新型农村合作医疗中受益，最关心以大病为主的新型农村合作医疗政策能否给自己带来实惠。

四、完善新型农村合作医疗制度的建议

十七大报告强调健康是人全面发展的基础，关系千家万户幸福。要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点，强化政府责任和投入、鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

（一）建立以常见病和多发病为主的补偿机制

新型农村合作医疗制度的宗旨是解决农民因患大病致贫的危机，但是这个宗旨遭到了很多学者的质疑，因为现在的很多大病动辄花费几万元或几十万元，过分追求大病补助超过了新型农村合作医疗资金的实际补偿能力。这不但不能解决问题，反而可能因为受益面过小而流失其他农民参加，所以新型农村合作医疗制度宗旨的准确定位应是，“为广大参合农民提供广覆盖的、经常性的、最基本的医疗保障，缓解因病对农民造成的经济负担”。甚至更现实的说，能先解决多少问题就解决多少（至于花费很多的大病，应由医疗救助等相关措施来共同解决）。这样，改革新型农村合作医疗制度的补偿取向就应该以常见病和多发病为主，提高常见病和多发病的补助比率，扩大受益面。学术界一般认为补助资金的封顶线以农民人均纯收入的3～5倍为宜，这样才能达到收益面和受益强度的大体均衡，得到大部分农民的长期支持。

（二）深化农村医疗体制改革

十七大报告指出：“加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，深化公立医院改革。建立国家基本药物制度，保证群众基本用药。”若要使农民享受到服务质量好、服务价格低廉的新型农村合作医疗，就要有一个与之相适应的农村医疗卫生服务体系。这就要求在药品流通、医务人员管理、医疗机构监管方面作出相应改革，这才给新型农村合作医疗的发展创造良好的环境。

1．改革药品流通渠道

为了保证农民得到安全、廉价的药品，可以实行药品集中招标采购，一方面，既保证了药品的安全、有效，又降低了药品价格，减轻了农民负担，使农民通过新型农村合作医疗看得起病吃得起药；另一方面，加强了农村药品供应网络建设，鼓励药品连锁企业向农村发展和延伸，对乡村医疗卫生机构和药店实行集中配送，不收管理费。这样既减少了购销环节，又防止了伪劣药品流入农村，确保了农民的用药安全。当然，政府也要制定鼓励政策，支持药品生产、销售企业生产供应低成本、低价格、疗效确定的基本药物。要指定新型农村合作医疗基本药物目录，实行药品价格公示，加大农民群众的监督力度。

2．加强医务人员管理

由于我国农村具有高素质的医疗技术人才严重短缺，因此，加强农村医疗卫生队伍建设，提高农村医疗卫生人员整体素质是农村医疗卫生改革的主要任务之一。具体可以采取以下措施?押改善农村医疗卫生人才的工作、生活条件，对长期从事基层医疗卫生工作的医疗技术人员的工资待遇和职称晋升给予政策倾斜；鼓励卫生技术人才面向基层，面向农村，吸引大、中专毕业生到农村医疗卫生机构就业，对志愿到农村基层医疗卫生机构工作的毕业生，采取提前定级和提高工资标准的优惠政策；建立城市卫生技术人员向农村流动的激励机制，把下派人员的工作业绩作为任用考核、职称评定和工资待遇调整的一项重要依据；加强在职人员业务学习与培训，以政府提供经费为主，鼓励在职医疗卫生人员参加医学专业的学历教育。为调动农村医疗卫生人员学习深造的积极性，可以把学习成果作为聘任、职务晋升和职业注册的必要条件。

3．强化医疗机构监管

新型农村合作医疗试点后，对医疗机构的监管是头等大事，因为医疗机构的收益与医药费直接相关，医疗机构追求利益的动机可能会造成医疗资源的浪费。政府应当在加强对定点医疗机构经常性监督和指导的同时，还要从“费用低廉、质量优良、手续方便、群众赞誉”等方面设立评价指标体系，对定点医疗机构进行综合评价，对违反新型合作医疗制度规定，乱开药、乱检查、乱收费，服务质量和服务态度差的定点医院和医生提出“警告”甚至取消定点资格或执业资格。评价结果定期向社会公布，让农民明白消费，让合作医疗资金合理使用，为新型农村合作医疗制度的正常运行提供优质的“平台”。

（三）建议实行强制性合作医疗制度

在新型合作医疗筹资问题上，已消除了多年来的政策障碍，《意见》中规定：“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。新型合作医疗已经具有社会医疗保险的特征，但农民参加新型合作医疗还是采用自愿的方式。在市场经济条件下，增加了逆向选择的可能，增加了筹集个人合作医疗投保费用的收集成本。所以，实行强制性合作医疗制度应是新型农村合作医疗制度治理的主要内容之一。在具体操作过程中，筹资的标准可以设计出多套方案，以便增加农民可供选择的空间。可保障的对象可以是一户，或是一个自然村等。

gguukk 2009-09-25 12:55:12

一、统一管理原则

职能整合、统一管理是欧美等发达国家食品安全监管的一个显著特征。不少国家纷纷将食品安全的监管集中到一个或几个部门，并加大部门间的协调力度，以提高食品安全监管的效率。

鉴于疯牛病、口蹄疫等动物性疾病在欧盟各成员国的蔓延，为统一监控食品安全，恢复消费者对欧洲食品的信心，欧盟委员会于2002年初正式成立了欧盟食品安全管理局(FSA)，对从农田到餐桌的全过程进行监控。欧盟食品安全管理局由管理委员会、咨询论坛、八个专门科学小组和科学委员会等部门组成，该局对欧盟内部所有与食品安全相关的事务进行统一管理，负责与消费者就食品安全问题进行直接对话，建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络，向欧盟委员会提出决策性意见等。欧盟食品安全管理局不具备制定规章制度的权限，只负责监督整个食物链，根据科学家的研究成果做出风险评估，为制定法规、标准以及其他的管理政策提供信息依据。

在FSA督导下，一些欧盟成员国也对原有的监管体制进行了调整，将食品安全监管职能集中到一个部门。德国于2001年将原食品、农业和林业部改组为消费者保护、食品和农业部，接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能，对全国的食品安全统一监管，并于2002年设立了联邦风险评估研究所和联邦消费者保护和食品安全局两个机构；丹麦通过持续改革，将原来担负食品安全管理职能的农业部、渔业部、食品部合并为食品和农业渔业部，形成了全国范围内食品安全的统一管理机构；法国设立了食品安全评价中心，荷兰成立了国家食品局。

1998年，美国政府成立了“总统食品安全管理委员会”来协调美国的食品安全工作。该委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。委员会主席由农业部部长、卫生部部长、科学与技术政策办公室主任共同担任，形成监督食品安全的三驾马车。美国政府食品安全的管理特点是职能互不交叉，一个部门负责一个或数个产品的全部安全工作，在总统食品安全管理委员会的统一协调下，实现对食品安全工作的一体化管理。

目前，美国的食品安全系统主要涉及六个部门，即卫生部的食品药品管理局(FDA)、农业部的食品安全检查局(FSIS)、动植物健康检验局(APHIS)、环境保护局(EPA)、商业部的国家渔业局(NMFS)、卫生部的疾病控制和预防中心(CDC)等。其中，FSIS主管肉、禽、蛋制品的安全,FDA负责FSIS职责之外的食品掺假、存在不安全隐患、标签夸大宣传等工作；APHIS主要是保护动植物免受害虫和疾病的威胁,EPA主要维护公众及环境健康，避免农药对人体造成的危害，加强对宠物的管理；NMFS执行海产品检测以及定级程序等,CDC负责研究、监管与食品消费相关的疾病。同时，海关负责定期检查、留样监测进口食品。

另外，联邦当局还有一些食品安全派出机构，如国家卫生研究所(NIH)、农业研究署(ARS)、州际研究、教育和推广合作署(CSREES)、农业市场署(AMS)、经济研究署(ERS)、谷物检验、包装和堆料场管理局(GIPSA)、美国法典办公室等，与各州和地方政府的相关部门配合，形成食品安全管理网络。

二、建立健全法律体系原则

健全的法律体系是食品安全监管顺利推行的基础，欧美发达国家大多建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律体系，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供了依据。

从1906年美国第一部与食品有关的法规--《食品和药品法》开始，近一个世纪来，美国政府制定和修订了35部与食品安全有关的法规，其中直接相关的法令有7部。这7部法令既有综合性的《联邦食品、药品和化妆品法令》、《公共卫生服务法》、《食品质量保护法》；也有非常具体的《联邦肉类检查法》、《禽类产品检验法》、《蛋类产品检验法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》。食品安全法令制定了明确的标准和监管程序，如《联邦食品、药品和化妆品法》对掺假食品、错贴标签的食品、紧急状态下食品的控制、发生争议时的司法复议等内容都做出了详细规定。

为保证食品安全监管的公正、合理，美国针对公共参与决策和公平执法等设定了专门的法规。管理机构必须遵守的程序性法令包括《行政程序法》、《联邦咨询委员会法》和《信息公开法》等。

政府在食品安全监管中的首要职能，是制定食品安全标准并予以强制执行。这些标准包括对掺杂、掺假食品的一般禁令，对食品中不同化学残留允许量的具体限制，对产品本身的标准规定以及对加工操作规程标准的规定等。负责制定食品安全法规的主要部门为食品药品管理局和环境保护局。食品药品管理局负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全以及制订畜产品中兽药残留最高限量法规和标准；环境保护局负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制订农药、环境化学物的残留限量和有关法规。

欧盟为统一并协调内部食品安全监管规则，三十年来陆续制订了《通用食品法》、《食品卫生法》等20多部食品安全方面的法规，形成强大的法律体系。欧盟还制订了一系列食品安全规范要求，主要包括动植物疾病控制、药物残留控制、食品生产卫生规范、良好实验室的检验、进口食品准入控制、出口国官方兽医证书规定、食品的官方监控等。

2000年初，欧盟发表了《食品安全白皮书》，提出了80多项保证食品安全的基本措施，以应对未来数年内可能遇到的问题。白皮书包括食品安全政策体系、食品法规框架、食品管理体制、食品安全国际合作等内容，是欧盟及其成员国完善食品安全法规体系和管理机构的基本指导。

三、实施风险管理原则

风险管理的首要目标是通过选择和实施适当的措施，尽可能控制食品风险，保障公众健康。风险管理的程序包括“风险评估”、“风险管理措施的评估”、“管理决策的实施”、“监控和评价”等内容。风险评估是对所有食品的危险因素进行系统、客观的评估，应用科学手段，研究危害因素的特征，并对它们影响的范围、涉及的人群和危害程度进行分析；风险管理措施的评估包括确定现有的管理选项、选择最佳的管理选项、确定最终的管理措施等；监控和评价指的是对实施措施的有效性进行评估，以及在必要时对风险管理和评估进行审查。风险管理是一个综合工程，不但要考虑与风险有关的因素，还要考虑政治、社会、经济等因素。管理者需要理解与风险评估相关的不确定因素，并在风险管理决策过程中予以考虑。

以美国为例，《总统食品安全计划》强调了风险评估在实现食品安全目标过程中的重要性。这项计划号召对食品安全负有风险管理责任的所有联邦政府机构成立“机构间风险评估协会”，该协会通过鼓励研究开发预测性模型和其他工具的方法，促进微生物风险评估工作的进展。管理机构还在实施各种风险管理对策方面取得了进展，如推行HACCP(风险分析和关键控制点)作为新的风险管理工具，认清可能发生的风险，从而采取有效的办法加以防范。

欧盟食品安全管理局成立后，进一步加强了食品安全风险管理工作。管理局一项重要职能就是根据理事会、成员国的要求，对食品安全问题分析研究，提供独立的科学建议，作为管理当局风险管理决策的依据。德国的联邦风险评估研究所则专门负责食品安全的评估与研究工作。

四、信息公开透明原则

在食品安全风险管理过程中，风险信息的交流与传播是一个非常重要的方面。欧美国家十分重视公众的知情权。强调“保持每一步政策制定过程中的透明性。” 美国政府强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性和透明度，建立了有效的食品安全信息系统，通过定时发布食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信息、在互联网上发布管理机构的议案等，使消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。同时，政府还提供平台让消费者参与食品安全管理，并加强对媒体的管理，要求媒体以客观、准确、科学的食品信息服务于社会，不得炒作新闻，制造轰动效应牟取利益，造成消费者对食品安全的恐慌。美国法律要求政府在制定行政法规时，允许国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的信息，并进行评论，确保法规修订是在公开、透明、交互方式下进行的。

欧盟为了增强食品安全工作的透明度，将食品安全管理局实施的环境风险评估、人类与动物健康安全风险评估结果以及其他的一些科学建议向公众公布，管理委员会举行的会议也允许公众参加，并邀请消费者代表或其他感兴趣的组织来观察管理局的一些活动，使公众可以广泛获取该局掌握的文件和信息。

五、从“农田到餐桌”全程控制和可追溯原则

欧美国家的食品安全监管强调从农田到餐桌的整个过程的有效控制，监管环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等；监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。通过全程监管，对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范，避免重要环节的缺失，并以此为基础实行问题食品的追溯制度。

在美国，一种食品的安全由一个部门负责的特点，使得从农田到餐桌的全程监管的责任主体明确，容易操作。目前，美国已建立的食品安全控制体系中，最典型的就是在食品生产企业中广泛实施的《通用良好生产规章》(GMP)和危害分析和关键控制体系(HACCP)。GMP规定了为保证卫生状态，哪些种类的建筑物、设备、装备、装置是必须的，哪些错误必须避免，还涉及诸如通风设置、设备清洗等要求。同时，相关部门实施病虫害安全管理规范、发展良好农业生产规范，以便减少杀虫剂的残留和微生物对最终食品的危险性。

欧盟的《食品安全白皮书》明确提出要加强和巩固从农田到餐桌的控制能力，全面完善全程监管体制。欧盟及其主要成员国在追溯制度方面建立了统一的数据库，包括识别系统、代码系统，详细记载生产链中被监控对象移动的轨迹，监测食品的生产和销售状况。欧盟还建立了食品追踪机制，要求饲料和商品经销商对原料来源和配料保存进行记录，要求农民或养殖企业对饲养牲畜的详细过程进行记录。比如，欧盟规定牲畜饲养者必须记录包括饲料的种类及来源、牲畜患病情况、使用兽药的种类及来源等信息并妥善保存。屠宰加工场收购活体牲畜时，养殖方必须提供上述信息的记录。屠宰后被分割的牲畜肉块，也必须有强制性的标识，包括可追溯号、出生地、屠宰场批号、分割厂批号等内容，通过这些信息，可以追踪每块畜禽肉的来源。此外，欧盟还建立了转基因生物的跟踪系统，要求生产企业及食品经营者传送并保留其经手的转基因食品的详细信息，这些信息必须通过商业链传达，保留时间不得少于5年，以此确保对转基因生物的可追溯性。

六、责任主体限定原则

在英美国家食品安全管理机制中，食品安全首先是食品生产者、加工者的责任，政府在食品安全监管中的主要职责，就是通过对食品生产者、加工者的监督管理，最大限度地减少食品安全风险。

按照美国法律，企业作为当事人对食品安全负主要责任。企业应根据食品安全法规的要求来生产食品，确保其生产、销售的食品符合安全卫生标准。政府的作用是制定合适的标准，监督企业按照这些标准和食品安全法规进行食品生产，并在必要时采取制裁措施。违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。

在欧盟及各主要成员国的食品链中，生产、加工食品的经营者的责任非常明确。《欧盟食品安全白皮书》规定，食品生产加工者、饲料生产者和农民对食品安全承担基本责任；政府当局通过国家监督和控制系统的运作来确保食品安全；委员会对政府当局的能力进行评估，运用先进的科学技术来发展食品安全措施，通过审查和检验促使国家监督和控制系统达到更高的水平；消费者对食品的保管、处理与烹煮负有责任。

七、专家参与原则

随着新资源、新材料、新技术在食品生产加工中的广泛应用以及更多环境污染物的出现，食品危害因素越来越复杂，风险越来越大，为食品安全监管工作带来巨大挑战。充分利用专家力量，让专家参与食品安全监管工作，已成为各国的共识。

美国政府一方面在管理机构内部组织优秀科学家加强前沿问题的研究，另一方面积极利用政府部门以外的专家资源，通过技术咨询、合作研究等各种形式，使之为食品安全管理工作服务。同时与世界卫生组织、粮农组织等国际组织保持密切联系，分享最新的科学进展成果。政府还充分利用检验机构的专业力量。美国的食品检验机构中有大批食品工艺、微生物、营养、卫生等方面的专家，在政府的统一组织下，利用他们的专业知识，系统开展食品安全状况调查、收集并分析样品、监控进口产品、从事消费者研究等工作。

向消费者提供安全知识培训，也是食品安全专家参与食品安全监管工作的一个重要途径。美国农业部的消费者热线每年要答复大量消费者关于食品安全知识、风险防护、营养搭配等方面的咨询。

欧盟食品安全管理局设置有八个专门科学小组，分别为食品添加剂、调味、加工辅料和与食品相接触物质组；用于动物饲料的添加剂、产品或物质组；植物卫生、植物保护产品及其残留物组；转基因生物组；饮食产品、营养和应变性组；生物危险(包括疯牛病)组；食品链污染组；动物卫生与福利组。八个小组在科学委员会的协调下，根据各自的职责分工开展专题研究和科学评估，为食品安全局的各项决策提供技术支持，为制定法规、标准提供基础数据。此外，在发生食品危机时，欧盟理事会将成立危机处置小组，欧盟食品安全管理局的科学家们将负责为该小组提供必要的科学和技术建议。

八、充分发挥消费者作用原则

欧美等国家非常重视消费者在食品安全监管，特别是法规、政策制定过程中的作用，充分听取消费者的建议，确保其工作能真正维护消费者的利益。

美国在立法和修订过程中都允许并鼓励消费者积极参与。立法机构通常发表一个条例提案的先期通知，提出存在问题和解决方案，征询公众的意见；在最终法规发表前，要为消费者提供开展讨论和发表评论的机会；当遇到特别复杂的问题，需要立法机构外的专家建议时，立法机构还将根据需要通过非正式信息途径召开公众会议，收集消费者对特定问题的看法。如果个人或机构对立法机构的决策提出异议时，还可以向法庭提出申诉。

九、预防为主原则

欧美国家十分重视食品安全管理方面的预防措施，并以科学性的危害分析作为制定食品安全系统政策的基础。HACCP体系作为世界公认的行之有效的食品安全质量保证系统，在欧美等国家和地区的食品生产加工企业中得到广泛应用。

HACCP体系的目标在于有效预防和控制可能存在的食品安全隐患，它通过对食品生产的整个过程进行分析，找出对食品安全有影响的环节，确定关键性的控制点，并为每个关键点确定衡量限制和监控程序，在生产中对关键点严密监控，一旦出现问题，马上采取纠正和控制措施消除隐患。采用HACCP体系，既能全面监控整个生产过程，使食品的加工生产、包装贮藏、销售消费都在统一的规范制约下运行，又能突出重点，减少食品安全控制的总支出，提高经济效益，为保证食品安全奠定可靠的基础。HACCP系统还要求企业具备严格的档案制度(档案的保存期至少要等于所生产食品的保质期)，并对食品链的各环节都有明确的要求，这样，易于分清安全事故责任人，提高相关部门的工作效率。

美国还建立了食品和饲料成分的控制体系，如为防止疯牛病的传播，政府根据行政程序法令的相关规定，在充分争取行业协会、专家、相关利益团体以及消费者建议的基础上，出台了严格禁止利用某些动物蛋白喂养反刍动物的规定，从饲养环节上控制疯牛病的发生。通过严格的审查制度，美国政府着力减弱食品添加剂、杀虫剂等对食品可能产生的危害。根据规定，任何食品添加剂上市之前，生产者必须提供其产品安全性的证明，管理当局对有关数据进行评价，必要时还要进行细致的检测，以确定添加剂的安全性。所有审查活动都有详细记录，且要向社会公开。

欧盟建立了食品危害快速预警系统，该系统由欧盟委员会、欧盟食品安全管理局和各成员国组成。一旦发现来自成员国或者第三方国家的食品与饲料可能会对人体健康产生危害，而该国无能力完全控制风险时，欧盟委员会将启动快速预警系统，并采取终止或限定有问题食品的销售、使用等紧急控制措施。成员国获取预警信息后，会采取相应的举措，并将危害情况通知公众。预警系统的启动取决于委员会对具体情况的评估结果，成员国也可建议委员会就某种危害启动预警系统。

欧美等发达国家和地区的实践证明，集中、高效、针对性强的食品安全监管体系是保障食品安全的关键。对发达国家食品安全监管原则的研究，可为我国建立健全食品安全监管体系提供宝贵的经验。近年来，北京市在借鉴发达国家经验的基础上，在食品安全监管工作中进行了一些探索，逐步形成了适合本市特点的食品安全控制体系框架，上述几项原则在该体系中都有一定的体现，今后我们还将在食品安全监管实践中不断加以完善。