陈锡文应准确把握农村土地制度改革新部署

第一篇：陈锡文应准确把握农村土地制度改革新部署

陈锡文应准确把握农村土地制度改革新部署

作者：陈锡文时间：2014-01-14浏览次数：47 次

农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是坚持农民集体所有制;第二，不能改变土地的用途，农地必须农用;第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益

《中央中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称“《决定》”)中提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求。目前各地已经开始了农村土地制度改革的相关实践。各地的实践中，尤其需要注意的是，对中央有关农村土地制度改革的部署，不要误读、误判，必须认真学习和全面领会党的十八届三中全会《决定》对这方面改革的要求和部署，不要事情还没弄明白就盲目推进。农村土地制度改革必须遵循总书记在山东考察时的讲话精神，要有序推进，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。

一、农村土地制度改革的三条底线

农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是坚持农民集体所有制;第二，不能改变土地的用途，农地必须农用;第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

过去在征收农民土地时，长期存在两个问题：一是城镇建设用地必须把农民的集体土地所有权都转为国有;另一个是征收集体土地对农民的补偿标准比较低。十八届三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”恰恰对这两个问题提出了改革的要求。第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分土地仍归农民集体所有。第二，根据《决定》精神，今后应提高对农民征地的补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者利益。根据现行的土地管理法第47条规定，农民集体土地被征收为城市建设用地后，补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时土地管理法授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。然而，土地要素市场和其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。农村的农业用地和建设用地不能随意改变用途;城里的建设用地也必须按商贸用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等分类使用。按照规划，各类用地的价格是不同的，因此土地市场是按用途分类的。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类别的土地可以通过市场交易后随意使用。

有人说小产权房不合法是对农民集体土地所有权的一种歧视，其实这是很大的误解。小产权房不合法，根本原因在于它不符合土地利用规划，违反了土地的用途管制，与所有权无关。无论在农村还是城镇，不按规划确定的用途使用土地，都是不允许的。我国严格保护耕地的基本国策不会改变，按规划严格实行土地用途管制的原则也不能突破。这是全世界通行的做法。因此，土地不能擅自改变用途，要按规划分类管理。建立城乡统一的建设用地市场不应当理解为“不用规划，只要有地想干什么都行”。

十八届三中全会《决定》提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。改革的方向明确了，但还需要做大量工作。既需要加强顶层设计，又要摸着石头过河，要与时俱进修改一些不合时宜的法律，及时总结各地试点实践中的好做法好经验，推动制度设计向前推进。

二、准确理解农民土地承包经营权的抵押

《决定》还提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这与过去的规定相比有很大的突破。

按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的。抵押、担保实际上就是处分权的表现，因为一旦抵押担保，到期无法偿还债务，那土地就变成别人的了，变成事实上的农村土地买卖。但是，现实中农民发展现代农业，又需要资金，商业银行每一笔贷款都需要有效抵押物，而农民又难以满足这个条件，造成了贷款难。所以这次中央就把经营权从承包经营权中分离出来，允许抵押担保，但承包权作为农村集体组织的成员权是不许抵押的。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。

至于谁能接受抵押担保的土地?这也是大问题。我认为只有有资质的银行机构才可以做，一定要避免一般自然人和普通企业法人做这件事，因为这种抵押很容易导致两个问题：一个是可能引发高利贷;第二是可能引发以抵押担保为名的私下买卖土地。抵押担保的是哪些权利、谁有权接受、要避免出现哪些问题，都需要在下一步改革设计中进行很细致的研究。目前“工商资本下乡”已经越来越普遍，也成为带动农村经济发展的重要手段。工商企业到农村去租赁土地，原有法律就是允许的，但也有限制：第一不能改变所有权;第二不能改变用途，原来是耕地的不能去盖厂房;第三不能损害农民的权益。而这次三中全会《决定》

对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。首先要适合企业化经营，农民一家一户很难干或干不了的，可以引入适合的工商企业;其次，进入农业的工商企业是要来搞现代种养业的，不能用于房地产开发也不能进行与农业无关的非农建设。

三、要区分农民住房财产权与宅基地使用权

三中全会《决定》提出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这是一个新的突破，积极探索了农民财产权利的一种可能实现形式。但是，农民住房财产权抵押担保转让是涉及农村集体建设用地制度的重大问题，必须慎重稳妥推进，选择若干地方先进行试点，摸索经验。抵押后还不上债务怎么办?房子收走了农民流离失所怎么办?转让在什么范围内进行?等等，这些问题，都必须经过试点才能够得到答案。应该指出的是，这些试点必须按照程序依法获得授权，必须在规定的范围内进行，不能自行其是、擅自开展。尤其值得注意的是，宅基地不等于农民住房财产权。宅基地是我国的特有概念，简单来说就是农民“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集体经济组织的成员申请，用于自住，不能用于商业用途。必须遵循一户一宅原则，宅基地面积由各省级人民政府规定;农户依法获批宅基地后，可以无偿长期使用。还有一点必须明确，农民对宅基地只有占有和使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。

宅基地制度存在的问题比较突出。随着经济社会的发展，农村户籍人口不断增加，土地指标有限，很多地方已经很多年没有分配过宅基地了，“一户一宅”的承诺难以兑现。此外，由于宅基地的土地无偿使用，在一些地方出现了建新不拆旧、违规违章建房等情况。因此，现行的宅基地制度亟须改革和完善，要总结各地经验，逐步向前推进改革。

根据物权法的规定，完整的所有权包括占有、使用、收益和处分权。目前，法律规定农民对宅基地只享有占有和使用权，而对承包地享有占有、使用和收益权。因为宅基地是给农民自用的，不是搞经营的，所以少了收益权。十八届三中全会提出赋予农民更多的财产权利，不是要分给农民什么新的财产，而是要让法律赋予农民的财产权利得到更好的保障和实现。为此，目前正抓紧农村集体土地承包经营权确权工作，同时建立完善的土地经营权流转市场，扩大和增加农民的财产性收益。十八届三中全会提出，允许农民对承包土地的经营权抵押、担保，就赋予了土地承包经营权新的权能，也能在一定程度上缓解农民融资难题。慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让的试点，就是为了逐步推进农村宅基地制度的改革，保障农民对宅基地的用益物权，探索农民增加财产性收入的渠道。

四、如何加快构建新型农业经营体系

农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。加快构建新型农业经营体系，主要是坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，鼓励农村发展合作经济，鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营等。

创新农业经营体系，关键是要调动农民的积极性。一是，稳定农村土地承包关系;二是，努力提高农户集约经营水平;三是，大力支持发展多种形式的新型农民合作

组织;四是，培育壮大龙头企业;五是，构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体。我们完全可以通过扩大服务规模来弥补土地经营规模的不足。

五、完善城镇化健康发展体制机制

十八届三中全会提出，要完善城镇化健康发展体制机制，应该讲，目前我们还是不完全的城镇化。土地资源集约化利用，还是一个比较大的难题。不完全的城镇化躲不过去，但一定能走得过去。完善城镇化健康发展体制机制，就是要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。

完善城镇化健康发展体制机制，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。今后随着这一改革的推进，大批农民工将在城镇落户，并被完全纳入城镇住房和社会保障体系，实现真正的“人口城镇化”。《决定》还要求稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，就是说对那些在城镇常年务工的、暂时不能或者不愿落户的农民工也要提供基本公共服务。

城镇化健康发展，要协调好政府与市场的关系，协调好农民与城市的关系。城镇化健康发展，顺应着人民对美好生活的新期待。

第二篇：陈锡文：准确把握农村土地制度改革的方向

陈锡文：准确把握农村土地制度改革的方向.txt铁饭碗的真实含义不是在一个地方吃一辈子饭，而是一辈子到哪儿都有饭吃。就算是一坨屎，也有遇见屎壳郎的那天。所以你大可不必为今天的自己有太多担忧。十七届三中全会有关农村土地管理制度改革的政策指向

两个“最严格的制度”相配套，土地管理更加严格规范

记者：党的十七届三中全会前，各方面对下一步农村改革的议论集中在土地制度上，国内外有很多猜测，各类媒体也是持续热炒，这个话题为什么有这么高的关注度？

陈锡文：这么多人关心中国农村的土地制度，第一说明它非常重要，第二说明现行的土地管理制度确实存在缺陷，需要继续改革和完善。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（简称《决定》）出台前，我看到不少报道，有媒体把农村土地制度改革叫第三次土改，或者是新土改，说是要试行土地的私有制，推行土地的自由买卖等等，在舆论上搞得大家比较迷茫、混乱。我出去吃饭，连餐馆的服务员都问：是不是我们在外面打工,家里的地要收回去了？《决定》发布之后，大家已经看到，并没有这些内容，那些猜测是没有根据的。

记者：《决定》发布之后，说实行土地私有、自由买卖的没有了，但各种解读还是五花八门，您认为十七届三中全会关于农村土地制度改革的基本政策指向是什么？

陈锡文：三中全会对农村土地管理制度的改革提出了一系列要求，非常重要，应该全面把握。如果说最基本的政策指向，那就是对土地的管理更严格更规范了。《决定》提出，要坚持两个最严格的制度，第一个是最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线；第二个是最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。仅有最严格的耕地保护制度是不够的。即使不增加耕地占用，也不能超越国家的宏观控制，计划外增加自己的建设用地。

这两个制度配套进行双边约束，实际对整个中国的土地管理是一个非常严格的要求。原因很简单,首先，我国人均土地非常稀缺，我们现在的耕地面积已经降到了18.26亿亩，人均耕地面积只有一亩三分八，只相当于世界平均水平的40%，再减少确实会危及国家的粮食安全乃至于社会稳定。在过去的11年中，我国耕地的总面积已经减少了1.25亿亩，超过了一个河南省的耕地面积。其次，建设用地是投资的载体，是宏观调控的闸门。相当长的一段时间内，为什么那些高耗能、高污染的企业下不来？很重要的就是跟超计划的建设用地供给有关系。

土地承包关系“长久不变”是一大亮点

土地流转政策已实行多年，并非首次提出

记者：《决定》中对于农村基本经营制度强调要稳定，这似乎是一贯的基调，您认为其中最大的亮点是什么？

陈锡文：《决定》中提出，现有的土地承包关系要保持稳定并长久不变。“长久不变”是这次文件的一大亮点。农村改革后，1984年中共中央1号文件提出了土地承包期延长到15年，1993年中共中央11号文件又提出土地承包15年到期后再延长到30年。现在顺应农民的期盼，提出土地承包关系“长久不变”，这件事情意义非常重大。这颗“定心丸”吃了，农民才会珍惜土地，投资土地，放心自主地流转土地。现在应该认真考虑的是怎么让土地承包经营权做到长久不变，《决定》明确提出，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。没有这项制度，一代人、两代人，再往下就没有人搞得清楚了。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，就是要依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。

记者：现在还是有许多人把注意力放在土地流转上，他们认为，这是中央首次允许土地承包经营权流转。

陈锡文：这是很大的误解。在党的文件中,土地承包和土地承包经营权流转一直是放在一起讲的。1984年1号文件，讲延长土地承包期，也讲鼓励耕地向种田能手集中；1993年11号文件，讲土地承包15年到期后再延长到30年，也讲允许农民依法、自愿、有偿地流转土地承包经营权。2002年全国人大常委会通过《农村土地承包法》，那里面有整整一节12个条款是讲怎样依法、自愿、有偿地流转农村的土地承包经营权。这个事情农民在实践中已经干了20多年了！就说不久前胡锦涛总书记考察的安徽小岗村，在这个大包干的发源地，农民的地已经有1/3流转了。只有产权清晰稳定，流转市场才能健康发育。这些年为什么流转市场发育不起来？很重要的一点就是农民的土地承包经营权不够稳定。

过去我们的职能部门主要是管承包合同的登记，今后要给需要转出、转入土地的农民提供平台，提供信息，进一步加强土地承包经营权流转的管理和服务。当然，在土地流转过程中，要坚持三个“不得”：不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。如果农民有更好的就业机会，有更高的收入,有更可靠的保障,他会自愿离开土地,这是一个自然的过程。

记者：《决定》发布之后，有不少人问，征地制度要改革，以后要逐步缩小征地范围，城镇规划圈外的公益性用途才能征地,那非公益性项目用地是不是不用通过土地管理部门，只要跟农民商量就可以直接买了？

陈锡文：这一点应对社会广为宣传，农用地转为非农用地、任何建设性用地必须是在严格管制的前提下，照样要符合规划、纳入建设用地计划。《决定》对征地制度、农村集体建设用地的开发和经营、逐步建立城乡统一的建设用地市场等提出了改革的方向，这是一个很重大的改革决策，非常有意义。但是《决定》也明确指出，要抓紧完善相关的法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度的改革。只有等具体的实施细则出来后，才能规范推进。否则，由于各个方面存在对建设用地的需求饥渴症，可能会失去控制。

讨论研究土地管理制度应该在一定的前提下进行

从国情出发，尊重前人经验和现代国家一般规律

记者：现在，研究农村土地制度的人很多，专家学者争论得很激烈，有些观点相去甚远，对此您怎么看？

陈锡文：有这么多人关心农村土地制度的改革，这是好事。但是由于土地这个要素非常特殊，在很多方面有别于一般的经济要素和自然资源，所以在任何国家，土地制度的确立都

有一定的前提。不确定前提就没有办法讨论问题。从我们国家的实际状况来看，我觉得至少有三大前提：

第一个前提,必须有利于推进科学发展、促进社会和谐。具体地说，第一层含义就是必须有利于守住18亿亩耕地红线；第二层含义是在城镇化、工业化的过程中，切实保障农民的合法权益，真正使被征地农民的生活水平不下降、有提高，长远生计有保障；第三层含义是要有利于国家宏观调控目标的实现，建设用地不能突破总供给量。这关系到转变经济发展方式、调整经济结构和保障经济安全。

第二个前提，土地的管理在任何现代国家都有其特殊规律，我把它概括成为四句话：第一是统筹规划；第二是分类管理；第三是用途管制；第四是严格审批。有人以为,在市场经济国家，土地所有权可以决定一切。实际上，对土地的利用，现代国家从来都是用途管制超越所有权。不能因为土地是你的,你想怎么用就怎么用。当然，规划形成必须科学严密，并通过民主程序，做到公开公正，为绝大多数老百姓认可，一旦确定下来，就具有法律效力，政府和任何用地者都不能违背。

第三个前提，经过30年的探索，在土地管理方面，我们已经有了一套法律法规和政策体系，要从当前的实际出发去研究，这套制度在什么地方、哪个环节存在问题和毛病，怎么样改革和完善，而不能无视它的存在。

同时，还要有一些基本常识才能讨论。有的学者认为，农田和城市建设用地，森林和草原都可以不加区分地想怎么用就怎么用，这样问题永远也讨论不清楚。我们国家城市和农村的土地是两种所有制，仅仅一个农村集体建设用地，就涉及很多类型，有福利型的宅基地，有公益型的小学校用地等，也有经营型的乡镇企业用地等，把这三类混到一起改，岂不乱套？

与土地有关的改革试验涉及农民切身利益

应按程序，有预案，在可控的范围内稳妥进行

记者：现在全国各地有不少涉及土地的改革试验，改革就难免会突破现行的一些政策法规，试验就有成功和失败两种可能，怎样处理改革与规范、试验与推广的关系？怎样规避试验的风险？

陈锡文：从试验当中提取规范性的政策，这是我们党领导农村改革的重要经验。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，就是从农民的创造中提炼和升华为我国农村的基本经营制度的。我赞成搞改革试验，但是，有一点要说明，我们已经初步形成了一个法律法规的体系，和30年前相比,这是很大的不同之处。我认为，现在搞改革试验应该遵循几项原则：

第一个原则：讲程序。承担试验，要经过批准。比如重庆、成都的试验是国务院批准的，天津的试验是国土资源部批准的。确定下来要做的试验，如果要突破现行法律法规和政策，就要获得制定这些法律法规和政策的部门认可、批准。否则制定法律法规和政策还有什么用？

第二个原则：可控。既然是试验就必须掌握在可以控制的范围内。例如说这个试验项目

在多大范围内进行？一个村，一个镇，还是一个县？报了什么，批了什么，必须在这个范围内执行。一失控就无所谓试验了。

第三个原则：要有预案。既然是试验，就可能成功也允许失败。成功了皆大欢喜。如果试验失败怎么办？我们国家干部、研究人员去帮助试验，失败了没关系，转身回到城里了。但是参与试验的农民怎么办？一定要建立一套机制，承担起对参与试验农民在试验失败后的责任。

第四个原则：应当相对封闭。在封闭的范围内试验，冷静观察，实际操作，看到底行还是不行。把全局的问题放到局部试验，目的就是要减少社会震荡。

当试验到一定程度，各方面都认可了，验收之后报党中央、国务院，获得批准之后在全国推广。在此之前，不应该急于宣传推广，这是承担改革试验的责任。农村土地问题涉及千家万户，稍有偏差，就会引起大的震动，使农民感到忧心，甚至让农民遭受利益损失。做决策也好，做试验也好，做报道也好,凡是关系到广大农民切身利益的事情，我们都应当慎之又慎。

第三篇：对城市供热价格成本监审应把握的几个问题的思考 陈纪文 邓刚

对城市供热价格成本监审

一、确定监审原则是做好成本监审工作的重要前提

经过长期成本监审实践与探索，我们认为做好供热成本监审工作应首先遵循六大会计原则：

（一）权责发生制原则。凡本供暖期供热成本应负担的费用，不论费用是否支付，均应计入本期成本；凡不属于本供暖期供热成本负担的费用，即使已发生，不得计入本供暖期供热成本。

（二）合法性原则。不符合《政府定价成本监审办法》、《企业会计制度》等有关法律、行政法规规定的费用支出不得计入供热成本。

（三）相关性原则。凡与供热经营无关的费用，一律不得计入供热成本。除42号令第十二条规定的四项外，企业账目中的“营业外支出”不得进入供热成本。

（四）分类核算原则。企业多元化经营成本应分类核算，如热电联产应按热电比区分供热、供电成本、物业与供热应按合理的的比例区分供热与物业成本。

（五）实质重于形式原则。供热真实发生的合理成本，即使企业未入账也应按照同类供热企业的发生金额按合理的方法予以考虑。

（六）划分收益性支出与资本性支出原则。收益性支出直接计入成本，如水、电、煤、人工、修理费等费用，与供热生产相关的资本性支出按规定计提折旧或摊销记入成本。

二、掌握正确审核方法是做好供热成本监审的重要保障

供热成本审核过程是整个供热成本监审过程中的基础环节，也是最重要的一个环节。能否准确完成成本审核，直接影响后续成本计算结果的价值。现将供热成本结构中所占比例较大原煤消耗、人工成本、折旧费用等项的具体审核方法做如下说明：

（一）原煤消耗的审核。原煤成本：包括煤价、运费、装卸费及其他杂费，不包括增值税进项税额，也不包括居民供热按比例转出的进项税额。要检查原煤采购合同，抽取一定量的发票、结算单、化验单等原始单据，从而复核掌握不同煤质不同煤价，确认原煤计价是否准确。热电企业通常按电力行业惯例，以一定比例计算损耗，在管理费用中列支。

（二）人工成本费用的审核。人工成本费用原则上据实列支。但要计算在岗职工平均人数、平均工资，与当地统计部门发布的社会在岗职工平均工资做以比较。如果超出，就要将超出部分工资及工资附加相应扣减（包括福利费、工会经费、职工教育经费、五险一金）。在此，要特别关注企业富余人员的安排，将与生产经营无关的人员经费扣除。如某企业专门成立房屋经销处，处理抵热费收回的房屋，其人员经费是不予列支的。

职工福利费不再计提，发生时据实列支，但最多不超过工资总额的14%；工会经费按工资总额的2%扣缴；职工教育经费不超过工资总额的2.5%；五险一金按社保费标准列支，但年底欠缴部分要扣除，同时也不许列支福利性或者商业性保险（特殊工种险除外）。

（三）折旧费的审核。要严格执行《企业财务制度》、《企业会计准则—固定资产》和行业的相关规定，采用直线法计提折旧费，残值率为5%，按折旧年限的中值计算，不能按税法规定的最低年限，也不许采用加速折旧方法。同时也要参照其他行业成本监审办法的规定，对于国有投入形成的资产不计提折旧费用。在具体监审过程中，按现在企业会计制度规定，房屋按40年提取折旧，锅炉、管网、供热设备按20年提取折旧，其他资产按5-10年提取折旧。

（四）维修费的审核。供热设备中小修可以据实列支，大修应采取摊销的方法。要认真审核维修工程的合同和预、结算书，有无审核报告，以及是否开具发票，并采取分析程序，判定其真实性。还要检查是否属于固定资产改造，是否应予资本化等。按专家意见并参照省内外现行标准，修理费采用固定资产原值的2%计取。

（五）财务费用审核。企业发生的财务费用原则上据实列支。但有些热电企业是靠银行借款建成的，且借款规模较大，借款多数为中长期贷款，因此企业投产后，不符合资本化的利息费用较大，在成本中所占的比例也较大，根据合理补偿成本的原则是不予计取的。如我们所监审的企业财务费用为5元/㎡，根据上述原则未予计取。

（六）其他成本费用的审核。对其他成本费用的审核要严格依据成本监审原则审核，抽取足够量的样本，细致分析审核，判定发生额的真实性。

在成本监审过程中，通常将各项当年监审成果与多年实际经验做比较来检验审核数据的准确性。如按照供热成本监审经验及有关专家意见，我市每平方米煤耗约为43kg,电耗为1.34-2.88kwh，水耗为0.08-0.17t等，这些可作为当年审核结果的参考数据，如发现差异较大，则需要仔细复审，找出原因，确保审核结果的准确性与合理性。

三、合理冲减成本是做好供热监审的重要环节

在成本监审过程中，如不考虑粉煤灰和煤渣等副产品为供热企业带来的额外收入和热能补偿费对供热成本的影响，将在一定程度上造成多计成本，少计利润现象，使成本监审工作有失科学性、准确性与合理性。因此，如何处理产品外收入是供热成本监审工作的重要环节，应需特别注意。

（一）副产品收入冲减成本。粉煤灰和煤渣，作为供热的副产品，应根据收入冲减原煤成本。该项收入如不在帐面体现，则需要核定此项收入。根据原煤化验单（取低位发热值），采用抽样的方法，抽取一定样本量，计算加权平均热值，再根据炭灰份比例，确定出渣率，乘以原煤消耗量，再根据煤炭市场价格（粉煤灰15—30元/m3；热水锅炉的煤渣30—90元/m3），核定煤炭收入冲减成本。

（二）供暖补偿冲减成本。关于热能补偿费的处理。由于各地执行标准不一，管理也存在差异。如果供热企业收缴率较高，建议将热能补偿费收入冲减供热成本；如果收缴率较低，建议核实断暖面积，再按热能补偿费核准的比例，加计到供热面积中，计算供热面积单位成本。

四、确立科学计算方法是做好供热成本监审的重要途径

在供热成本监审过程中，热成本的计算过程具有一定的复杂性和不确定性。如何确保计算过程更加科学、更加合理也一直不断探索和思考的重点与难点。应该从以下四个方面来找突破、解难题。

（一）热电企业供热成本的分配。热电企业在计算供热成本时，应首先确定热电比，根据所确定的热电比，对审定后的成本项目进行再分配，从而确定供热成本。但监审的热电企业还同时有热水锅炉供热，分配相对比较复杂，不能简单用热电比进行分配，因而采用个别认定法，重新调整热电比，作为其他成本项目的分配标准。

（二）有效供热面积的确定。目前，供热面积计量标准采取建筑面积计量方式，供热总面积一般都是由供热企业提供，经我们认真审核后，经供热协会、供热办、财政、审计等部门的认证最终确定。在实际操作过程中，针对入网供热和停热的不确定性，导致供热面积是否动态变化，我们通常采取加权平均方法处理：

1、供热面积=本年4月30日供热面积×3.5/6+本年12月31日供热面积×2.5/6；

2、采暖期供热面积=本年12月31日供热面积×2.5/6+次年4月30日供热面积×3.5/6。

（三）单位面积耗热的确定。单位面积耗热是指采暖期内每平方米耗热总值，通常用供热总量除以有效供热总面积计算。目前，企业管理基本上都是数控管理，在供热总值计量上，供热公司与热力公司共同持有仪表可对热源供应量实行实时采集及实时记录。因此我们可以直接审查生产记录，从中摘取供热总量数据，经认真复核后除以有效供热面积来计算单位面积热值。

但在实际成本测算过程中，往往出现仪表故障导致供热计量数据与实际供热量存在较大误差，或供需双方所持计量数据分歧较大，使单位面积热值的计算无从着手。这时，我们必须采取以下处理方式重新评估单位面积热值。

1、分别将前三年采暖期仪表实测供热总量除以有效供暖面积得出单位面积热耗，再进行平均值处理后作为本采暖期单位面积耗热指标。

2、按照原煤燃烧热值和《锅炉供热行业定额标准》确定的系统效率进行计算。如供热公司2008-09

3采暖期消耗5000大卡标煤共计147062.7吨，以标煤发热值1kg=5×10×4.1868=0.020934GJ，锅炉效率η=70%（不包括管网效率），供热总面积300.73万平方米，则单位热耗为147062.7×1000×0.020934×70%/3007300=0.72GJ。同理，可计算06-07采暖期，07-08采暖期单位热耗分别为0.68和0.64。将三年单位面积热耗的平均值作为当年采暖期单位面积热耗指标。

3、依据市气象局提供的多年采暖期室外温度均值，按照大学建筑节能检测中心所提供的算法与所测算的市建筑热指标计算单位面积耗热进行计算。以居民多层建筑为例，测算热指标取60W/m，按采暖期183天，室外计算温度为-26℃,近8年采暖期平均温度为-8.5℃，以室内温度18℃为准，计算如下：

平均热指标=60×（18+8.5）/（18+26）=36.14W/m

22单位面积热耗=36.14×24×183=158.7kwh/m=0.571J/m

2（四）单位吉焦热成本的计算。

1、在计算原煤单项成本时，应将原煤预期上涨及带动相关的财务费用提高等因素纳入计算过程中。

2、在涉及热源转供时，单位吉焦成本应包含供热管网的维护成本。供热管网的维护成本须由供热企业、物价部门、供热专家、供热管理单位共同研究确定。