贺雪峰著《组织起来——取消农业税后农村基层组织建设研究》自序

第一篇：贺雪峰著《组织起来——取消农业税后农村基层组织建设研究》自序

农民如何组织起来？

一

毛主席在1943年所作著名讲话《组织起来》中认为，“在农民方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民自己陷于永远的穷苦”，组织农民是人民群众得到解放的必由之路。毛主席的这些话，现在读来仍然发人深省。

新中国建立后曾通过“三级所有、队为基础”的人民公社体制将中国农民组织起来，在不长时间，为中国工业化提供了大量原始积累，同时也通过组织起来的力量，极大地改变了农业生产基础设施落后的状况，尤其是通过大量劳力投入修建了完善的水利设施，极大地提高了可灌溉耕地面积。人民公社的优点是可以集中力量办大事，并为国家从农村获取用于工业化建设的资源提供了有效组织手段。人民公社的问题是对农户个体激励不足，人民公社后期普遍出现了消极怠工和集体低效的问题。

分田到户以后，人民公社解体，农户的家庭经营主体地位重新确立，以家庭经营为基础的统分结合的双层经营体制成为具有合法地位的农村基本经营制度。农村土地的所有权归村社集体，农民拥有土地的承包经营权，农民自主经营土地，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，因为具有全部的剩余索取权，农民的经营积极性被极大地调动起来。

遗憾的是，分田到户后不久，体制改革所焕发出来的生产力即释放殆尽，而“交够国家的，留足集体的”制度安排，虽然可以让农民有全部的剩余索取权，却使得两个在中国历史上从来就没有解决好的顽疾再次出现，一是农民若不愿交够国家的，留足集体的，怎么办？二是国家和集体无度索取怎么办？且越是农民不愿交，国家就越要多收，越多收，农民就越不愿交。农民剩余可能因为国家和集体无度索要而所剩无几。到1980年代中后期，农业中几乎已是活力不再，以致到1990年代，“三农”不仅成为问题，而且成为全党和全国工作中的“重中之重”。

“三农”成为问题的一个重要原因是乡村组织借双层经营“统”的功能加重农民负担。加重农民负担，其中一部分负担用于各级政府的政绩工程，甚至被吃喝掉了，还有一部分用于解决农村的公共品供给。在1990年代，农村流行的说法是：一税轻，二税重，三税是个无底洞。一税是指农业税，二税指“三提五统”和各种集资，三税指共同生产费。所谓共同生产费，是指村社集体用于共同生产的费用，比如用于集体灌溉和农业基础设施建设的费用，在中央为减轻农民负担而明确限制“三提五统”和社会集资的情况下，地方政府普遍通过增加共同生产费来加重农民负担，以至共同生产费成了一个无所不包的框，沉重得农民根本就挑不动。

为解决农民负担过重的顽疾，也为彻底解决三农问题，中央自2001年开始在全国试行税费改革，并最终在2006年彻底取消农业税。取消农业税的改革，不仅彻底取消了数千年的农业税，而且取消了“三提五统”，取消了共同生产费。取消农业税后，如何筹集公共事业和共同生产费用？中央的建议是通过“一事一议”的办法筹集资金，“一事一议”与“三提五统”和共同生产费的大不同在于，“三提五统”和共同生产费是带有强制性的收费，“一事一议”则是“谁受

益、谁负担”，采取自愿原则，强制性的因素很弱。因此，通过“一事一议”筹集公共事业和共同生产费用的办法在全国绝大多数农村都无法落实，“统分结合，双层经营”中，“统”的一层因为不再有行使土地集体所有权的能力，而彻底解体。

也是因此，在农村调查时，我们听到农民讲“单干以来”就有两种指代的时点，一是分田到户以来，二是取消农业税以来。应该说，农民相当准确地把握了这两个时点，分田到户的单干主要是农民具有了经营自主权，村社集体也有一定能力来解决一家一户“不好办和办不好”的公共事务。取消农业税后，村社集体统的能力极大地削弱，有些地区甚至在税费改革前后取消了村民小组长，单家独户小农因此不仅要直接面对市场，而且直接面对生产的所有环节。

二、当前中国农村的基本经营形式是以“人均一亩三分、户均不过十亩”为基础的小农经营，尤其重要的是，当前中国农村的小农经营是在“三级所有、队为基础”的生产队基础上，经过土地均分而来，这种土地均分，一般为了公平，而按土地肥瘦、远近进行了细碎分割，一户几亩土地，可能会分散在10多处，每户小农不仅耕地面积狭小，而且地块分散。这样的小农经济，在如何解决生产协作问题上，就完全不同于美国式大农场经济形态。中国式小农经济需要有中国式上层建筑与之相适应，这个上层建筑的第一层是农民如何组织起来解决共同生产问题，典型是农田灌溉、机耕、植保等等方面需要的合作问题。

从目前中国农村情况来看，小农经济还将长期存在，具体地讲，9亿农民和2亿多户小农中的绝大多数人还将在未来相当长一个时期依托于农业和农村，当前中国农村以代际分工为基础的“半工半耕”家庭再生产模式也将长期存在。代际分工基础上的“半工半耕”，即年龄比较大的老一代在家务农，年轻人外出务工，由两代人同时务农和务工来获取两笔收入，从而获取相对体面的生存条件。正是这种以代际分工为基础的半工半耕家计模式，使小农经营具有极其强大的生命力：即年轻人进城务工，他们却并不将耕地流转出去，（更不用说会卖掉了），而是留给年老父母耕种，父母耕种小块土地，收入不多，却可以基本上应对家庭一般性人情社会支出，可以解决一家温饱问题。有了父母的务农收入，年轻人在城市务工收入就可以储蓄下来，中国外向型产业就可能具有廉价而高素质的劳动力，从而可以在全球化中立于不败之地。

我们必须以小农经济长期存在为前提来思考中国农村基层组织与基层治理。中国式小农经济不同于美国式大农场经营，一个美国农场的耕地规模可能超过中国若干行政村，或者说，中国几百户小农经营面积只相当于美国一个农场主的经营面积。美国农场主的私人决策，对于中国小农来说，就成了数百农户的公共决策。小农经营利润微薄，风险很大，以自愿为基础的集体决策成本极高，自下而上的决策成本几乎会高到无法承受地步，因此，在当前中国农村，几乎没有真正自下而上小农合作成功的例子。美国农场主的合作，是三个农场主商议一条河流灌溉的分配，是就2亿立方米的水源进行水量、水权的分配。中国小农经营规模太小，根本无法就河流进行流域管理与使用，农户因此只能通过打井这样的微型水利，通过私人品来解决灌溉问题。这种办法不仅成本极高，而且难以持续。

分散的中国小农需要组织起来，除了应对生产中的需要以外，还有如何面对市场的问题。小农户与大生产的矛盾以及小农户与大市场的矛盾，是当前农业经营中的两对基本矛盾。解决矛盾的方向有二，一是将小农户组织起来，形成农户的联

合或合作，比如组织合作社，或形成有效率的集体经济组织，二是随着越来越多农民进城，而推动土地流转，形成规模经营，从而解决农户与大生产和大市场的矛盾。

在目前中国有9亿农民仍然需要依托农业生产的现实条件下面，农民转移进城是较为缓慢的，而更加缓慢的是农民真正将耕地流转出去。也就是说，在未来30年，中国式小农经济还将长期存在，这是我们思考中国农村基层治理的基本前提。小农经济条件下，农民如何解决与大市场的矛盾？可行的办法是合作。让农户通过合作，降低与市场对接的成本。但合作本身是有成本的，从事粮食作物生产的小农，利润十分薄弱，小农合作成本高，利润少，合作会很困难。实践中，则几乎没有农民通过合作来生产粮食以对接市场的成功先例。相对来说，种植经济收物，风险虽大，收益往往也比较高，农民通过种植经济作物来获得较多利润，从而可以支付得起合作成本，并因此与市场形成有效率的对接。经济作物多是鲜活农产品，不耐储存，对市场销售的要求高，对市场价格反应特别敏感，因此也有更高的合作需要。恰恰又是因为经济作物价格波动幅度比较大，与利润较高相对应的是风险比较大，风险大也就使得每有一次风险，农民合作即面临一次解体的危机，最终，能够在市场波动中维持下来的农民合作经济组织寥寥无几。

中国大国农业特征决定了中国耕地的90%要种植大宗农产品，绝大多数农户也都是要生产粮食。与经济作物不同，大宗农产品尤其是粮食作物的重要特点是耐储存，价格稳定，品质相对单一，从销售来看，基本上是国家保护价收购，从产前环节看，种子、农药、化肥，基本上都是标准化的大宗商品，因此，从事大宗农产品生产的小农恰是对市场不敏感，而不存在与大市场对接困难（基本上没有这个需要）的农户，这部分农户占全国农户的90%，耕种大约90%的耕地。

这个意义上讲，对中国绝大多数小农来讲，小农户与大市场的矛盾并非一个真实的问题，这个问题可暂时搁置。

但这个90%小农户在产中环节，或生产环节中与大生产的矛盾，或他们需要的基础生产条件的矛盾，却是真问题。如何让小农户生产方便是取消农业税后的关键问题。

生产领域的合作，在取消农业税之前的“统分结合、双层经营”体制中，恰是村社集体可以相对有效解决的问题。

三、通过集体统的层次不仅可以解决生产合作的问题，而且可以解决生活合作的问题。组织起来的重要方面还在于社会秩序的再生产。

进入21世纪，中国城市化速度明显加快，农村人口大量流入城市。与人口进城相伴随的是人财物流出农村，农村留下来的老弱病残居多。在这个意义上讲，作为一个社会系统，因为人财物的流出，农村内生秩序能力下降，系统稳定容易出现问题，更重要的是，外出农民并未融入城市，而大多与农村有千丝万缕的联系，比如父母和子女留守农村，他们仅仅是年轻时进城务工，年老时还要回来。也就是说，稳定有序的农村对进城农民也是极为重要的。在人财物流出的情况下，如何保持农村秩序是一个极其关键的问题。

在农业税费已经取消、且双层经营中集体一层基本解体的情况下，维持基层秩序的资源便大成问题，再加上农村人财物流失所导致农村内生秩序能力不足，使得外来资源变得极为重要。从某种意义上讲，维持农村基本秩序的途径有三个，一是发育农村社会组织，比如建设老年人协会等等，二是充分发挥基层组织的作用，比如配备相对健全的村组干部队伍，三是配置必要的治理资源。遗憾的是，在当前农村政策的实践中，健全的村组干部队伍正在遣散，国家给农村投入的资源越来越多，但这些资源大多要么直接由各部门帮农民修建了公共设施比如水、电、路、桥和图书馆，要么直接发到农户，村组集体除极低的村组干部报酬和极少的办公经费以外，几乎没有任何可以支配的资源，由此导致农民自下而上的公共品需求偏好无法与国家自上而下的资源转移对接起来，更无法让基层组织在其中发挥关键作用并因此使基层组织得到能力的训练与强化。

立足中国9亿农民和农村人财物不断流出将是一个长期过程的现实，基于农村构成了中国现代化的稳定器与蓄水池的战略定位，在农村基层的内生秩序能力将长期不足的情况下，维持农村基本秩序是中国现代化所必需要面对的问题。解决问题的办法，唯有自上而下自外而内，由国家和城市向农村输入资源。这种资源的输入，目标不是为了让农民致富，也不是为了发展经济，而是维持农村基本的稳定局面。其中最重要的是，要通过这种资源输入，加强农村内生解决问题和保持稳定的能力。首当其冲就是要建设一个强有力的农村基层组织体系，以在农村发展中以不变应万变。衡量国家对农村输入资源效果的最重要标准是看这种资源输入是否加强了农村基层组织：若加强了，这种资源输入就是有效的，若没有加强，这种资源输入可能就是无效的。

取消农业税后，在资源输入方式和乡村体制改革举措上都存在着严重的方向性错误，从乡村体制改革来看，普遍的思路是，既然不再向农民收税了，还留下健全的基层组织干什么？因此，撤乡并镇、合村并组、减少乡村干部、取消村民组长，将乡镇“七站八所”推向市场等等做法，都是在极大地削弱农村基层组织的力量。这种思路和做法的错误在于，他们没有看到，在农村人财物流出的背景下，农村基本稳定与秩序的维持存在巨大困境；没有意识到，健全的基层组织对于维持中国农村基本稳定与秩序的极端重要性。因此，现在不是要削弱农村的基层组织，而是要进一步加强农村基层组织建设。况且，进入21世纪，与农村人财物大量流出农村相关，城市工商业快速发展使国家也有了越来越多可以转移进入农村的资源。不是将农村基层组织作为向农民提取资源的制度设施，而是作为向农民提供公共服务维持农村基本秩序的制度设施，我们就应该创造性地转化既有的农村基层组织，使其服务于新时期的新需要。

因为对基层组织存在偏见，自上而下的转移支付要么直接补到农户，要么通过“条条”专政，由各部办委局直接到农村建设公共品，这些公共品与农民需求脱节。因为农民无法有效表达对公共品需求偏好，公共品建设就成为政府部门的政绩工程、形象工程。国家的钱花了，农民的事情却没有办好。

乡村基层组织这个块块，正是对接国家资源与农民需求的关键点和关节点。20多年村民自治制度建设也为这种对接提供了极好的实践条件。河南邓州发明的“4+2”工作法，被2010年中央1号文件吸收（本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开），就是一个比较好的以自上而下资源输入为基础的基层组织建设制度安排。遗憾的是，在实践中，很多地方忽视了“4+2”是农民通过民主来表达其公共品需求偏好从而分配自上而下资源的办法，而不是“一事一议”的改头换面，也因此，一些地方推广“4+2”出现了形式化的问题。有国家的资源输入，这种资源输入可以加强农村基层组织建设，同时又可以与农民自下而上的需求偏好相对接，则即使在农村人财物流出的背景下，农村仍然可以大体保持稳定。若是，则中国因为有了农村这个稳定的大后方和现代化的战略

纵深，中国现代化的重心就稳，中华民族的伟大复兴就一定可以实现。

四、当前农村基层组织建设的重点不在于发展经济，不在于让农民致富，而在于如何防止农村人财物流出背景下农村基层的失序。中国现代化是一个长期过程，农村是中国现代化的稳定器与蓄水池，维持农村基本秩序，就是要从中国现代化的结构性条件出发，从大局出发，从一般性方面出发，来建设好中国当前的基层组织，并以此为基础，来将农民组织起来。

要达到此目标，农村基层组织建设和三农政策实践应尤其重视以下几点：

1、农民组织起来的核心问题不是与市场对接，而是在解决以农田灌溉为代表的产中环节的合作问题。

2、农民组织起来不是为了致富而是为了维持底线秩序。解决农民生产生活基本秩序，是当前基层组织建设的最重要的也最基础的功能。

3、农村基层组织建设必须立足大多数。比如对富人治村要警惕，尤其是党建部门不应再提倡误导性的“双带”、“双强”工程。再比如，对土地大规模流转也要持谨慎态度。当前农村之所以可以保持稳定的一个原因是，大量农民进城，但是他们的土地仍然留在农村，这些土地在村庄内流转，从而形成了主要依靠种地来获取收入的“中农”阶层，这个中农阶层经营大约20亩土地，农业收入接近甚至超过外出务工的收入，且可以保持完整的家庭生活，他们的利益关系和社会关系都在村庄，他们也就十分关心村庄的公共事务和公益事业。正是这批利益关系和社会关系都在村庄的中农，可以成为新时期农村治理的骨干力量。政府推动大规模土地流转的一个严重后果就是中农被消灭，从而导致当前农村人财物流出背景下村治基础的丧失。

4、农村基层组织改革要慎重，切忌大撤大建。保守但稳妥的办法是在保持既定结构不变的情况下进行组织功能的转换。尤其是目前乡镇“七站八所”改革要慎重，要有智慧。

5、不要迷信外国经验，包括不要迷信日本、韩国和我国台湾地区的经验。日韩台的农业与农村组织与当前中国大陆农村基层组织的功能重点完全不同。假若说日韩台的重点在于农业的话，中国大陆基层组织建设的重点就在于农村和农民。中国大陆的农业问题仅仅是附着在农村和农民问题之上的相对次要的问题。最近数十年，在解决农业问题上，中国大陆一直比日韩台做得好很多！

2011年9月16日

本文为贺雪峰著《组织起来——取消农业税后农村基层组织建设研究》自序，《组织起来》已由山东人民出版社2012年2月出版，30万字，323页，定价35元。

第二篇：关于免征农业税后加强农村基层组织建设的措施建议

关于免征农业税后加强农村基层组织建设的措施建议根据工作安排，市委组织部近期对农村“减免农业税后，农村基层组织建设面临的问题”进行专题调研，在集中调研的基础上，对影响基层组织建设的新情况进行认真分析，具体情况是：

一、减免农业税后，农村基层组织建设出现的新问题、新情况减免农业税后，市里制定了对乡镇转移支付的政策，对乡镇（街道）影响不是很大，受影响较大的主要是村级。据调查统计，我市有908个行政村，减免农业税后，能保证正常运转的有500个村，不能保证正常运转的有408个村。村级不能保证正常运转的原因是：

1、人口少，干部的职数相对较多。不能保运转的村一般是人口少，村干部职数相对较多，全市350人以下的村有99个，占总数的11％，有的村仅有150人左右。人口少的村一般有村“两委”干部3－5职，有的还有享受固定补贴的村民小组长3－5人，村集体发工资的村干部达6－10人之多。村干部兼职的少，造成干部相对过剩，村级负担较重。

2、无集体经济和其他收入。不能保证正常运转的村，主要分布在偏远地区，远离城镇，且经济普遍不发达，没有集体企业收入或其他经营、租赁收入。全市无集体经济收入的村占45％以上，集体收入不足3万元的达到338个村（减免农业税前统计数）。无集体企业的村主要收入靠农业税附加返还，取消农业税及附加，很难保证正常运转。

3、村干部能力偏弱。不能保证正常运转的村，村级班子的战斗力不强，村干部的文化程度较低，科技知识少。全市农村干部中，初中及以下文化的有1868人，占总数的51％以上，农村干部的文化素质不高和致富能力较差，决定了村干部在带领群众增收和发展集体经济方面，思路不开阔，办法不多，工作能力普遍较弱。

4、公益事业发展慢。不能保正常运转的村，集体经济实力不足，在兴办公益事业方面，缺能力、无实力，群众普遍关心的公益事业无力建设。截至2003年底，全市仍有相当一部分村没有硬化街道，山区群众的吃水、用电等问题还没有～解决，村级无力发展公益事业的问题比较突出。

二、措施建议

1、减少村干部职数。减少干部职数，主要是采取“选、撤、合”的办法。一是通过村“两委”班子换届，减少村干部职数。今年10月份，村党组织将举行换届选举，年底，村民委员会也将任期届满。结合我市减免农业税、村干部工作量减少的实际，大力推行村“两委”干部交叉任职，村党组织书记、村主任“一人兼”的比例要达到80％以上，村“两委”干部交叉兼职比例达到70％以上，通过交叉任职，进一步减少村干部职数。二是撤消村民小组长，减少村干部职数。在调查中，发现部分乡镇至今仍保留村民小组和专职的村民小组长。村民小组长的主要任务收取农业税及附加，农业税减免后，村民小组长作用不大，撤销村民小组长，既减少享受固定补贴的干部职数，又相对增加了集体收入。三是合并小村、弱村，减少干部职数。对350人以下的村，通过大村合并小村、强村合并弱村、小村合并小村的办法，减少村干部职数，把村级有限的集体收入，统一管理使用，增加集体收入。按照有关法律程序，如果合并60个村，可一次性减少享受固定补贴的村干部180人，以每人每月工资300元计算，每年可减少工资开支64万元，大大减轻村级负担。

2、加大支持力度，保证村级正常运转。对不能保证正常运转的村，实行政策倾斜，加大资金支持力度，解决村干部工资和正常的办公经费，确保有人干事。一是加大市财政支持力度。市财政要保证村干部工资的正常发放，采取财政直发的办法，解决村级有人干事的问题。不能保证正常运转的村，享受市财政直发工资的干部职数一般为每村3人，每人每月工资为300元，全市408个村，市财政每年需支付专款440万元。二是加大乡镇财政支持力度。乡镇财政要保证村级正常的办公经费，按每村每年正常支出1万元左右，22个乡镇（街道）财政共支持村级408万元。对村级办公经费可采取统一管理的办法，根据各村的具体情况合理安排使用。三是加大包村市直部门的支持力度。去年，我市安排第十批下派干部包村，109个村由市直部门包驻，109个村中主要是不能保证正常运转的后进村。发挥市直部门的经济优势和自身优势，加大资金支持力度，保证村级正常运行的办公经费，减轻市财政和乡镇财政的压力。四是强企、强村帮扶，确保村级正常支出。实行结对子、强帮弱的办法，强村、强企帮扶弱村，保证弱村正常运转，减轻财政负担。

3、建立农村基层组织建设基金。省、济南市明确规定，在开展“三级联创”活动中，各级都必须保证农村基层组织建设经费，列入同级财政预算，由组织部门专款专用。根据上级要求，结合我市农业税，部分村不能保证正常运转的现实情况，成立我市农村基层组织建设专项基金。采取市财政拨一块，党员捐助一块，市委从党费中划拨一块的办法，建立专项基金，主要解决村无办公室、救助困难党员、农村干部培训、村级运转困难等问题。

4、加大培训力度，提高农村党员干部的致富带富能力，增强村级班子的创造力、凝聚力和战斗力。农村减免农业税后，减轻了农民负担，减轻了农村干部的工作量，解决农民致富增收问题是各级党组织的主要任务。解决农民增收的关键是提高农村党员干部的市场经济意识和科技致富能力。要充分利用各级党校、示范基地和全市农村党员干部科技知识培训示范基地，加大对农村干部的培训力度，提高培训针对性和实效性，提高农村干部的工作能力和致富带富能力，为农民增收创造条件。

5、制定优惠政策，发展集体经济。村级引进引办企业、民营经济上缴税金地方留成部分，按照一定的比例，返还到村，增加集体收入，调动村级工作的积极性。通过调整农业结构调整，村级成立服务组织、协会，提供有偿服务，增加集体收入。发挥自身资源优势，走资源开发的路子，扩大集体经济规模，增加集体经济收入。

第三篇：取消农业税后中国西部贫困地区财政自生能力研究

取消农业税后中国西部贫困地区财政自生能力研究

陈新

（云南师范大学金融财政学院 云南昆明650092）1

内容提要：取消农业税是解决“三农”问题，促进城乡协调发展，全面建设小康社会的一项重要举措。但就我国西部贫困地区而言，取消农业税后使财政“雪上加霜”，财政收支缺口进一步加大。本文着重研究取消农业税后如何提高和培养西部贫困地区财政自生能力，构建西部贫困地区财政可持续发展新机制。

关键词：西部贫困地区财政自生能力

一、问题的提出

2004年3月5日，国务院总理温家宝在十一届全国人大二次会议上代表中央政府郑重承诺“从今年起，要逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。”截止到2005年3月，全国已有27个省、自治区、直辖市先后宣布取消农业税。取消农业税是解决“三农”问题，促进城乡协调发展，全面建设小康社会的一项具有历史意义的举措。从财政经济理论分析，取消农业税意味着政府将大幅度减少甚至基本取消来自农业的收入，财政需要通过收入和资源的再分配，将非农产业创造的资源向农业大规模转移，以满足农村公共服务的需要，用工业和服务业的收益反哺农业。由于我国东西部逐渐增大，东部经济发达地区随着市场化进程的加快和农业人口的减少，农业税在地方税收收入中所占比例呈下降趋势，变成了税收收入中可有可无的支流，这些地区完全有能力自行解决取消农业税所造成的财政缺口。因此，取消农业税对于经济发达的东部地区的财政影响是微乎其微的。而西部贫困地区，农业税成为县乡财政的主要收入来源，是县乡政府运转的重要财力保障，取消农业税，对于在农村税费改革后就已存在的较大收支缺口的西部贫困地区财政无疑是“雪上加霜”，呈现出东西部财力分配的“马太效应”。因此，如何提升农业税取消后我国西部贫困地区财政自生能力，构建西部贫困地区财政可持续发展战略创新新格局，成为当务之急。

二、取消农业税后给我国西部贫困地区财政带来的影响和原因分析

（一）取消农业税后给我国西部贫困地区财政带来的影响

取消农业税的政策本意是要减轻农民负担，保持农村稳定，促进农业发展，使“三农”问题得到较好解决，实现农村乃至整个中国的长治久安。但是任何事情都有它的两面性，取消农业税也给西部贫困地区财政带来了巨大困难，降低了这一政策的执行效率。

1.取消农业税后使捉襟见肘的西部贫困地区县乡财政更加困。在一些以农业为主的区、县，农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%-80%，有的地区农业税收入直接并入乡财政，有的地区则是上缴县财政后再根据实际需要返还乡里。“对于农业为主的地区和西部贫困地区来说，地税和国税收入所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政影响很大”（华中师范大学，吴理财教授）。在这些地区，财政可调控财力较小，财政赤字不断扩大，实际债务负担日益增加，财政风险日益膨胀。

2.取消农业税可能使西部贫困地区基层财力差距不断拉大。一个地区财政收稿时间：

作者简介：陈新（1967－）男，湖北人，云南师范大学金融财政学院财税系系主任，副教授，主要从事税

务、财政的教学和研究工作。

收入的增长受该地区经济基础、自然环境、税种结构及财政管理水平等多方面因素的影响。如果在基层地区间财政收入不平衡的情况下取消农业税，则有可能加剧这种不平衡状况。因为受各方面因素的影响，富裕地区农产品商品化率高，其获得的流转税收入多，西部贫困地区农产品商品化率低，其获得的流转税收入少。因此，取消农业税后西部贫困地区乡镇财政收入就会从落后地区流向富裕地区，进一步拉大基层地区间的收入差距。

3.取消农业税后西部贫困地区中央和地方各级财政的转移支付缺口进一步扩张。因为农业作为第一产业，它的经济增长率远远落后于二、三产业，基数很小，但农村的自然人口增长率却相当高，它对于各种公共产品的需求很大。尤其是在“非典”之后，政府提出要加大建立健全农村医疗卫生保障体系，这需要大量的资金；完善农村的义务教育也需要大量的资金；农村基层组织的运行同样需要大量的资金。所以在这种情况下，需要研究如何通过这些资金的转移支付来保证这些缺口得以解决。

（二）产生上述影响的原因分析

1.取消农业税后，在一段时期内，西部贫困地区公共品供应的财政资金很大部分将来自中央及地方各级政府财政的转移支付，从经济学上讲，无偿地转移支付资金具有更为明显的“免费午餐”性质，对西部贫困地区财政而言，由于财政体制内部自生能力缺位，除非进行经济结构优化，在原有的要素禀赋基础上，通过外生或内生变量的发生，改变该地区的生产函数，导致该地区可分配的国民收入提高，西部地区财政自生能力才会形成。因此，自生能力是西部贫困地区财政可持续发展的必要条件，而非充分条件，依靠财政转移支付必然会产生路径依赖导致的自生能力的囚徒困境问题，为解决这一问题，该地区财政必须注重发展战略，通过发展战略的实施来构建这一地区财政自生能力。

2.发展后劲不足，地方财政收入增长乏力。对于西部贫困地区来说，自然条件较差，矿产资源贫乏，区位优势不足，在客观上制约了经济的发展。在企业发展中，贷款难没有得到根本解决，影响了企业的生产和经营，而且投融资环境较差，吸纳资金、技术、人才等能力较弱，招商引资难度大，发展经济成本高。随着中央所得税政策等的改革，财力向上集中，地方特别是西部贫困地区财政增长困难。

3.财政体制不尽完善，转移支付力度不够。分税制改革，基本理顺了中央同省的分配关系，但在中央同地方收入划分以及省以下的体制还存在一些弊端。财权和事权不统一，责任不明晰，分税制财力向上集中，而基本的事权却下移，如义务教育、基础设施、社会治安、环保、民兵训练、武警消防、建设运转等全部由地方财政承担。国税、地税、工商、技术监督、药监等部门上划后，地方财政履行的事权所需支出基数大；在分税制财政体制中，地方收入没有稳定的支柱来源，上级集中过大，地方支出责任压力过大；转移支付不尽规范，奖快促慢机制还不健全，国家对西部贫困地区支持力度不够，这些地区发展经济的积极性不高，不利于非均衡发展的推进。

4.西部贫困地区财政刚性支出增长较快。一是财政供养人员过多，增长较快。尽管严格控制编制，进行了机构改革，但政府机构人员很难裁减，而且大中专毕业生分配、复退军人安置等政策性增加人员将继续存在，虽然进行了机构改革，财政体制改革，但这一矛盾在短时间内还难以消化；二是法定支出造成西部贫困地区财政支出增长较快，如农业、教育、科技、计划生育以及国家对这些地区的一些考核文件都规定对这些事业的支出的增长要高于地方财政收入的年增长率，财政负担不断加重；三是要求地方匹配的专项资金项目不断增多，也导致了西部

贫困地区财政支出的增长。上级专项资金管理部门在专项资金项目建设中，没有考虑到西部贫困地区财力可能，不切实际要求项目配套，西部贫困地区在财政困难的情况下，为了争取项目，发展地方经济，不得不硬着头皮匹配，导致了财政支出相应增长。

三、构建以自生能力为基础的西部贫困地区财政可持续发展新机制

自生能力理论（EVT）是林毅夫教授及其合作者提出的（Lin and Tan，1999；林毅夫和刘培林，2001）。这里所谓自生能力，是指一个国家中的某一地区，在没有外部扶持条件下，如果能够获得不低于社会可接受的正常财政发展水平，那么这个地区的财政就是有自身能力的；反之，如果一个国家中的某一地区的预期财政发展水平低于社会可接受的水平，这样的地区财政就没有自身能力，只有靠上级政府的扶持才能够生存下去。取消农业税后如何提高和培养西部贫困地区财政自身能力，逐步形成以公平为核心，以自生能力基础，以可持续发展为目标的新机制具有重要的理论价值和现实意义。并且，对于定位中央政府与地方政府转移支付的职能；政府、企业和相关群体在其中的不同作用，以及相关的制度对策同样具有十分重要意义，对于建立相关的制度安排和政策体系，将会产生重要的理论和决策咨询作用。

（一）基本思路：

坚持“一要吃饭，二要建设”的原则，分三个阶段，即转移支付阶段、自生能力形成阶段、自生能力保持和提升阶段。推进自生能力的根本转变，构建符合社会主义市场经济要求的西部贫困地区财政发展新机制。具体来说是指促进和调动贫困地区财政发展方面多以政策倾斜，经济扶持为主，强调区域经济联合，用经济发达地区带动欠发达地区，由原来的“输血方式”逐步向“造血方式”转化。在转移支付阶段，要加大中央直接对西部贫困地区转移支付的资金水平，扩大总量，打破既得利益格局，科学合理地制定转移支付制度，规范转移支付形式，实现转移支付均等化；同时要逐步建立以纵向转移为主，横向转移为辅的转移支付模式。在自生能力形成阶段，首先要发展地方经济，积极推进农业产业化经营，扶持农业龙头企业发展，引导和鼓励外商资本投向西部贫困地区农业领域；其次要完善地方税制，对取消农业税后，应按照国际惯例改征农用土地税或农用土地使用税，把农产品和种田的农户纳入增值税和个人所得税的征税范围；再次要优化地方财政支出结构，精简机构，提高财政资金的使用效率，使西部贫困地区财政自生能力得到恢复和增强。在自生能力保持和提升阶段，继续推行对西部贫困地区的转移支付制度，将转移支付划分为指定用途的款项和一般用途款项。指定用途款项用于西部贫困地区基础设施，文化教育事业，重大工农业建设项目；一般用途款项用于扶持或解决其他直接关系到人民生活的问题。其次，要通过产业替代、资本流动改变西部贫困地区的生产函数，巩固财政正常收入增长机制，按照公平、效能原则重新配置地方财力资源，使西部贫困地区财政超常增长。

（二）具体目标和战略重点：

发挥国家财政转移支付资金的引导作用，依靠增加财政投入和投资刺激，通过改善投资环境，提高投资回报率，广泛吸引国内外民间资本的大量“西进”，进一步提升西部贫困地区财政自生能力；尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善西部贫困地区的基本生活条件，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加快贫困乡镇的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变西部贫困地区社会、经济、文化的落后状况，为全面建设小康社会而奋斗。

（三）实现途径：

1.加快制度创新，促进西部贫困地区财政困难的缓解

通过加快制度创新，从战略上逐步消除形成西部贫困地区财政困难的制度根源，不仅有利于促进财政的可持续发展，还有利于逐步增强中央政府的转移支付能力。即通过增强地方财力，消除地方财政困难，一方面，减少西部贫困地区负债，增强财政对该地区特别是对农业的资金支持能力；另一方面，促进财政的良性运转，借此增强财政对经济发展和结构调整的政策引导和服务能力。财政要积极面向农业和农民提供农村公共品供给的活动，按照公共品受益范围的不同，财政支农应由不同层次的政府层次承担相应的事权和支出责任。在财政支农方面，如果县乡政府长期处于缺位或几乎有名无实的状态，是不利于提高财政支农资金的使用效果的。因此，一方面，要看到中短期内西部贫困地区的财政支农以中央和省级政府为主、（地）市县乡政府为辅的必要性和合理性；另一方面，也要看到从战略上培养政府财政支农能力的紧迫性。从战略上培育财政支农能力，需要从消除财政困难的根源做起。

2.发展经济，培植财源

没有经济的发展，就没有财政的增长，财政的增收作用于经济的发展。作为西部贫困地区财政，要摆脱困境，主要的途径是发展经济，要把发展作为政府的重要工作来抓，只有做大“蛋糕”，解决财政困难才成为可能。在发展经济中，要做好以下工作：第一，立足优势，因地制宜。由于地理、区位、资源等不同，以及发展不平衡，要依托自身优势，因地制宜制定发展规划，确定发展思路、发展重点和发展目标。第二，要营造良好的发展环境。一是加大水、电、路、通讯等基础设施建设，营造良好发展的硬环境；二是制定优惠政策，简化办事程序，实行“一站式”服务，降低准入门槛，搞好协调服务，营造发展政策环境，使企业引得进，留得住，才能促进经济的发展。第三，突出重点，整体推进。财政的增收，要靠支柱产业来支撑，在发展经济中，要突出重点，培植支柱财源，带动流通、加工、饮食、修理等非公有制经济发展，实现可持续发展。第四，加大招商引资力度，在投入经济发展有限的情况下，要充分利用资源、区位等优势，引进和吸纳社会资金、技术、人才等投入地方经济建设发展。同时，要做好项目论证，防止重复建设，严格控制高能耗、高污染的项目，促进可持续发展。第五，统筹城乡经济发展。调整农业产业结构，推进城镇化和工业化，促进农业人口和剩余劳动力向非农业产业和城市转移，这是解决“三农”问题的重要途径。第六，推进非均衡发展。由于西部贫困地区发展不平衡，采取上台阶、以奖代补等激励措施，鼓励发展较快的地方加快发展，在财力上给予倾斜，保证既得利益，对贫困的县、乡，既不能养懒汉，也要保持社会稳定，实现非均衡推进。

3.完善转移支付制度，加大西部贫困县乡转移支付力度

针对我国转移支付制度不完善的问题，应尽快完善转移支付制度，满足西部贫困地区财力需求，使各地财力相对均衡。一是中央和省建立西部贫困地区转移支付制度，对经济发展快而人均可支配财力少的地区，通过转移支付给予一定倾斜，既要促进贫困地区的发展，又要调动发展快的地区的积极性。逐步完善转移支付制度，缩小省区县间的财力不均衡；二是提高一般性转移支付规模，减轻对地方匹配资金责任，尽量减少对西部贫困县乡财政承担的法定支出事项，减轻其财政负担。

4.改革西部贫困地区乡镇行政体制

1991年撤区建镇建乡，从现有乡镇机构设置来看，一些乡镇区域小，大多是纯农业乡，人口只有几千人，财政收入仅有四五十万元，机构设置俱全，事权

有限，特别是取消农业税后，这些乡镇事权更小，就会造成人力资源浪费和增加财政开支。对经济基础较弱的乡镇，可以并到相邻的镇，增强乡镇实力。撤村并村，扩大村自治范围，将乡站所人员分流到村或鼓励兴办企业和实体，精简人员，有效解决乡镇经济薄弱与庞大乡镇机构和人员之间的矛盾，降低行政成本，减轻财政负担。

5.规范西部贫困地区政府举债行为，化解债务风险。

西部贫困地区由于财政困难，投入公共建设和事业发展的资金严重不足，而一些公共支出又不得不投入，于是政府采取向银行举债提前使用以后财政收入的办法投入建设，形成了政府的债务，甚至有的是部门举债，政府兜底。这种举债如果没有一个度，超过财政承受能力，将会加大政府财政风险。因此，制定政府举债管理办法，在财政承受能力内合理举债，制定偿债机制，使政府债务能够按期归还，提高政府信誉度，化解财政风险。

参考文献：

1.林毅夫、刘培林，2001：《自生能力与国企改革》，《经济研究》第9期

2.林毅夫，2002：《发展战略、自生能力与经济收敛》，《经济学（季刊）》第1卷第2期

3.Aghion, Philippe and Patrick Bolton,1992,“An Incomplete Contracts Approach to Financial Contracting,” Review of Economic Studies, vol.59, 473-494.4.陈颂东，2004：《振兴乡镇财政的战略思考》，《农村经济》第1期

5.陈纪瑜、赵合云，2004：《取消农业税后县乡基层财政体制亟待创新》，《财经理论与实践》，第130期

6.农村税费改革研究课题组，2004：《取消农业税 改征增值税》，《新华文摘》，第1期

7.茆英娥，2003：《农村税费改革对乡镇财政的影响》，《财政研究》，第4期

8.苏明，2003：《财政理论与财政政策》，《经济科学出版社》

The research about the self-sufficient capability of the western poor

areas of China after agricultural taxes abolished

Chen xin

(Faculty of Finance, Yunnan Normal University)

Abstract: The abolishment of agricultural taxes is an important measure to solve issues concerning agriculture, countryside and farmers, accelerate the balanced development between urban and rural sectors and build a well-off society in all respects.However, in point of the western poor areas of China, the abolishment of agricultural taxes increases the local

government’s financial burden, the deficits between fiscal income and expenses increased further.The article focuses on researching on how to improve and cultivate the self-sufficient capability of the western poor areas of China, and build the fiscal sustainable development new mechanism in the western poor areas.Key words: The western poor area, Finance, Self-sufficient capability

第四篇：取消农业税后西部地区乡镇财政的困境与对策研究（共）

取消农业税后

西部地区乡镇财政的困境与对策研究

2005年12月29日,全国人大常委会通过决议,废止了1958年开始实施的《农业税条例》。取消农业税，对于促进农民增收和统筹城乡发展具有重要的意义。这一惠农政策的实施，充分体现了新一届中央领导集体对9亿农民的关爱和解决三农问题的决心，各地农民为之欢欣鼓舞。但是，我们必须清醒地认识到这项政策的实施可能带来的问题，其中之一就是取消农业税加剧了乡镇一级政府的财政困难。我国东西部地区经济发展差异较大，西部地区经济发展明显滞后。2005年，也就是实施农业税的最后一年，全国共有财政赤字县556个，其中，东部地区仅有62个，中部地区只有146个，而西部地区就有348个，由此可见，西部地区县乡财政的困难相当突出。加上西部地区产业结构层次偏低，在三层产业构成中，第一产业比重较大。取消农业税后会对本已脆弱的西部乡镇财政产生较大冲击，因而应引起政府及相关部门足够的重视。

一、取消农业税后西部地区乡镇财政出现的主要问题

全面取消农业税，对于原本就脆弱的乡镇财政来说无疑是雪上加霜，随着收入的减少，基层政府的职能很难全面发挥，更是无力放开手脚去搞经济建设和发展当地的社会事业，本来债务负担过重，化解的难度进一步加大。具体表现在以下几个方面：

1.减少财政收入，制约基层政府职能的全面发挥

农业税是地方收地方用，尤其在农业主产区，农业税是乡镇的主要收入来源，是基层政府的主要财力保障。农业税取消后，相当一部分乡 镇失去了一个主体税种，一些乡镇只能依靠上级财政的转移支付来维持机构运转，根据税费改革的有关精神和农业税有关政策，这样的转移支付主要是弥补税费改革带来的乡镇财政缺口。实际上，乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，上级转移支付是不能覆盖到的。而当前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排乡镇转移支付，由于受到财力的约束，制约了基层政权功能的有效发挥，也影响到了政府工作的主动性和积极性。在构建和谐社会的伟大进程中,政府的服务功能将大大突出,而每一项惠农政策的实施，都需要有大量的资金来作为后盾，但是西部地区经济基础薄弱,取消农业税后,乡镇财政成为名副其实的“吃饭财政”，主要靠上级部门的拨款和争取项目资金来发挥职能，所以乡镇工作大部分时间是用来争资金、跑项目，严重影响了职能的全面发挥。

2.无力支持基础设施建设和社会各项事业的发展

农村税费改革以前，农村基础设施建设主要是依靠“三提五统”经费和对农民的集资、摊派来解决。税费改革以后，先后取消了“三提五统”、农业特产税和农业税，使得农村教育、文化、卫生以及乡村道路、饮水、通讯等基础设施建设都缺乏强有力的资金保障。虽然也有上级转移支付，但其与农村基础设施实际所需要的资金相去甚远，而且在转移支付过程中，上级政府的财政预算是有限额的，对于本来落后贫瘠的西部地区来说，转移支付的资金和急需改善的基础设施条件以及社会各项事业的发展所需资金相比，无疑是“杯水车薪”。近年来随着改革开放政策的不断深入和各级政府的不断努力，已经发掘出了西部地区发展经 济的某些潜力和后劲，如搞特色旅游、开发丰富的矿产资源等。由于基础设施方面缺乏强有力的资金保障，部分项目形同虚设，成为“空头项目”和“桌面项目”。西部地区经济发展潜力很大，但是如果缺少前期的引导和开发，将会面临巨大困难。

3.乡村债务负担沉重，化解难度加大

乡镇一级债务在农业税取消以前由本级政府自行逐年消化，但是随着全面取消农业税的实施而完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于全面取消农业税把问题由“幕后”推向“前台”而已。乡镇财政债务资金的来源一般有：向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各种拖欠款。这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还可以利用税费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而全面取消农业税后，一方面乡镇财政收入减少，乡镇在维持本级政府运转的基本需要方面尚有缺口，有可能导致新的债务出现；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，全面取消农业税更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将使负债乡镇的债务化解难度加大。

二、西部地区乡镇财政困难的原因分析 1.最根本的原因是地区经济不发达

长期以来，西部地区经济发展的整体水平远远低于东部地区。以2006年为例，全国县域经济百强县东部地区就有86个，而东北地区只有5个，中部地区也只有6个，西部地区仅有4个。究其原因主要是西部地 区基础设施条件薄弱、工业发展水平低以及消费市场低迷等。西部地区有着丰富的自然资源，但是由于交通、气候、民族、宗教、观念等条件的限制，地域投资较少。近年来，西部地区也利用举办经贸洽谈会、招商引资会等各种形式吸引投资，以此来刺激和带动本地区经济发展，但是由于缺少各种配套条件，有些项目虽然很有发展潜力，却很少有人问津。国家实施西部大开发战略以来，西部地区的基础条件有了明显的改观，但是与本地区急需提升的经济水平、严峻的财政形势以及人民群众对于物质文化生活的需求相比，还有很大的差距。

2.现行经济体制本身存在问题

不可否认，现行经济体制的某些方面在一定程度上制约了西部地区的经济发展，加大了城乡差距。2007年，城乡居民收入比为3.33:1，绝对差距达到9646元，是改革开放以来差距最大的一年。出现这种差距的主要原因是制度歧视。多年以来，国民财政用于“三农”的支出绝对值在增加，但比例却在下降。根据中国农业大学校长柯炳生的计算，中央“三农”支出从1996年的774亿元增加到2006年的3397亿元，但由于增长幅度赶不上财政收入的增长幅度，因此，中央“三农”支出在整个中央财政总收入中所占的比例由1996年的21.1%下降到2006年的16.6%。

我国东西部地区发展本来就不平衡，如果说中国是由城市和农村两部分组成的话，那么过去几十年来中国城市的繁荣其实是建立在农村的三大市场要素（劳动力、资金和土地）对城市的补贴和倒贴之上。农村2亿多青壮年劳动力在为城市奉献劳动的同时，在教育、医疗、养老等 各个方面却享受不到和市民同等的权利；收入较低的农民本来攒钱就不容易，然而当他们省出来的钱存入银行的时候，这笔储蓄中每年有四五千亿元倒流城市，而农民自己却很难贷到款，因此失去了增收和发展的机会。

3.村镇债务负担沉重，加剧了乡镇财政的困难

沉重的债务包袱，既是乡镇财政困难的结果，也是乡镇财政困难的原因之一。乡镇债务形成的原因很多，有体制因素造成的负债，如事权过大财力不足，要求配套资金的专项建设项目过多；有各级政府部门频繁下达给乡镇一级政府及相关部门的达标升级活动和建设项目(如“普九”达标和乡村道路建设等)，由于超出了乡镇财政的承受能力而形成的负债。此外，还有人为因素造成的负债，如一些地方乡镇领导处于政绩考虑，不顾财力搞“形象工程”和“政绩工程”，一些经济比较落后的地区，乡镇领导为缩小与发达地区的差距，盲目投资建设；还有一部分地区是擅自提高各项开支标准，超前消费开支所致。

三、取消农业税后西部地区乡镇财政发展的对策

（一）以发展经济为重点，不断增强乡镇财政实力

解决西部地区乡镇财政困难的根本出路在于发展地方经济,涵养财源,不断增强乡镇财政实力。

1.立足本地资源优势，坚持以市场为导向，大力调整西部地区农村产业结构，转变发展方式，实现科学发展，统筹城乡发展，促进工农业有机结合，走产业化发展路子，着力在培育和壮大特色优势产业上下功夫。按照经济社会发展的总体思路，以经济结构调整为主线，以科技进 步为支撑，建立特色优势产业，创新发展模式，延伸产业链条，利用西部地区自然资源、旅游资源、矿产资源比较丰富的优势，培育支柱产业，真正把西部地区的资源优势转化为产业优势，把产业优势进而转化为经济优势。

2.优化环境，加快非公有制经济发展步伐，夯实财政基础。下功夫改善投资环境，努力扩大招商引资规模，吸引更多的资金、技术和人才向西部地区流动。按照党的十七大报告中提出“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争，相互促进新格局”的要求，放手发展非公有制经济，以此形成新的经济增长点，壮大和繁荣西部地区乡镇经济，缓解财政困难。

3.加强城镇和中心村建设，促进城乡一体化，不断增加农民收入,增加财政实力。党的十七大指出，要统筹城乡发展，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化格局。随着国家对“三农”问题的重视，西部地区应抓住这一有利时机，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡区域协调发展。

（二）进一步深化改革，增强乡镇经济发展的动力

深化改革、扩大开放，既是加快西部地区经济发展的强大动力，也是各项事业不断取得进步的不竭源泉。因此，要推动西部地区乡镇经济又好又快发展，就要按照科学发展观和构建和谐社会的要求，进一步深化改革，不断增强经济社会发展的内在动力。首先是转变政府职能，让政府更多地提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品服务，把财力物力等公共资源更多地向公共管理和公共服务倾斜，把更多精力放在促进社会事业发展和建设和谐社会上，切实履行好社会管理和公共服务职能。加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理机制和运行机制。

其次是对农村社会公共产品和公益事业投资机制的改革。积极鼓励民营企业参与重大基础设施、生态环境和社会公益性项目建设。多年来所形成的传统模式，即社会公共产品和公共事业投资都由政府来承担，在多元经济发展的今天，社会成员都有平等的机会分享社会公共产品并参与到公益性事业中来。应当建立一系列配套政策，规范和引导非政府力量发展公益事业，以减轻基层政府的经济负担。

（三）健全和完善社会保障制度，减轻乡镇经济发展的压力 1.加大转移支付力度和资金投入力度，为西部地区经济发展提供资金保障

转移支付制度是农业税改革的重要组成部分，科学规范的转移支付制度是全面取消农业税后西部地区乡镇经济发展的重要保障。因此，在全面取消农业税后，应增加中央财政对地方财政的转移支付和省市财政对县乡财政的转移支付力度。同时，应加大对西部地区的投资力度。2008年10月12日，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，未来政府将大幅度增加国家财政对农村基础设施的投入，大幅度增加土地出让收益用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性项目的建设投入。同时还指出，要综 合利用财税杠杆和货币政策工具，通过定向实行税费减免和费用补贴，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。

2.进一步完善各项社会保障制度，为西部地区经济发展减轻压力 贯彻覆盖广、保基本、多层次、可持续原则，加快健全西部地区社会保障制度。建立新型农村社会养老保险制度，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。完善农民最低生活保障制度，进一步加大中央和省级财政补助力度，不断提高保障标准和补助水平。全面落实农村五保供养政策，确保供养水平达到当地村民平均生活水平。完善农村受灾群众救助制度，发展农村老龄服务。加强农村残疾预防和残疾人康复工作。进一步解除低收入人群的后顾之忧，使他们能积极投身到发展经济，建设和谐、美好的新农村这一伟大而光荣的事业中来，让每一位社会成员都能为西部地区经济的发展贡献自己的力量。