第一篇：实行农产品质量安全县长负责制的意义及可行性分析
实行农产品质量安全“县长负责制”的意义及可行性分析
王本明（潍坊市农业科学院，山东 潍坊 261061）
摘要：责任模糊是影响农产品质量安全工作任务落实的重要因素，实行以县为主共同管理的农产品质量安全“县长负责制”，有利于落实责任、配置权属、降低行政成本，以及工作考核和实施奖惩。从法律规章、理论分析、兽医管理体制改革实践分析这一体制可行。但要推进实施，还需要通过修订完善法律规章，对现有体制、机制加以改革创新。
关键词：农产品质量安全 县长负责制 意义 分析
WANG Ben-ming
(Weifang Academy of Agricultural Sciences,Weifang 261061, China)
Abstract: The unclear resposiblity is a crutial factor that affact the accomplishment of the task of quality control of the agricultural products.The county mayor
responsibility system in the quality and safty control of agricultural products, which is based on the county level area and co-manage strategy, is benefitial in the duty
fulfilling, responsibility assigning, decreasing the governing cost and evaluation of the jobs.This system is feasible in the sense of regulation and laws, theoratical analysis and the practice of reforming the veterinary management systems.However, to
implement the system, there still needs the amending legal regulations and reforming managing system and mechanism.Key words: the quality and safty control of agricultural products, couty mayor responsibility system, meanings, analysis
1内容和意义
1.1内容
农产品质量安全“县长负责制”，就是构建形成以县级行政首长为责任主体，区域内有关部门和基层单位分工负责，保障农产品质量安全的目标责任体系。这是一种“由块到面、由面到体”的治理策略，以县级区域治理为主，各区域全面提高，逐步推进全社会农产品质量安全保障目标的实现。其中，农产品生产环境的治理，农业化学品的生产、流通、使用管理，重大动植物疫病的控制，农产品生产、流通、贮藏、加工监控作为县长负责制的内容。
1.2意义
1.2.1 有利于责任的具体明确。从现行的法律规定看，农产品质量安全是县级以上人民政府负责制，是数级组织共同负责，具体哪一级负哪一些责，哪一项谁为主次界定并不清楚，势必造成工作上的依赖和责任追究时的随意。实行农产品质量安全“县长负责制”，形成“省一级政府制定政策法规，市一级管督查落实，县一级抓组织实施”的以县为主三级政府共同负责的工作机制，没有忽视省市政府的组织管理，而是把“县级以上人民政府负责”具体化，以便于分清主次，明确任务，更好地落实责任。
1.2.2有利于实施权属的配置。权属配置无序是造成条条之间、条块之间矛盾，影响工作任务落实的主要根源。实行农产品质量安全“县长负责制”，根据权责一致原则，可以把饱受诟病的管理权限作一梳理，把工作必须的某些管理权限下放到县一级，由县政府根据任务需要灵活运用。切实解决有权无责、有责无权、权责分离的问题。
1.2.3有利于行政执法资源的集约利用。县级是各种权利实施的交汇点，由于职责划分不清的原因，职能交叉重叠的现象在县一级表现格外突出，形成行政执法资源的浪费。同时，由于受各自人员、经费、装备的限制，管理能力受到很大削弱。实行农产品质量县长负责制，县一级可以把农业、畜牧、水产、公安、工商、卫生、食品药品、质监等涉农行政执法资源整合起来，在不增加行政、执法成本的前提下提高行政效能，更好的履行农产品质量安全监管的责任。
1.2.4有利于责任制的考评落实。实行农产品质量安全“县长负责制”把市级以上人民政府从具体的责任关联中解脱出来，有利于站在更高层面上为农产品质量安全具体工作进行组织、领导和协调，便于对责任体系具体内容逐级进行量化考核，促进各项具体工作的落实。
2可行性分析
2.1 法律规章依据
从现行的法律规章规定看，县级以上各级人民政府被赋予了负责本行政区域内食品农产品质量安全责任，而县级是被赋责的各级政府中最基层的行政组织，负有保障区域农产品质量安全的责任和义务。
《食品安全法》规定：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域内的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制”。以及“县级以上人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域内的食品安全监督管理工作。”
《农产品质量安全法》要求：“县级以上地方人民政府统一领导协调本行政区域内的农产品质量安全工作，并采取措施，建立健全农产品质量安全服务体系，提高农产品质量安全水平。” “县级以上人民政府应当将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并安排农产品质量安全经费，用于开展农产品质量安全工作。”“县级以上人民政府应当采取措施，加强农产品基地建设，改善农产品的生产条件。
《山东省农产品质量安全条例》也明确：“县级以上人民政府应当将农产品质量安全管理工作纳入国民经济和社会发展规划，建立健全农产品质量安全工作机制，统一领导、协调本行政区域的农产品质量安全工作，落实农产品质量安全责任，保障农产品质量安全经费，提高农产品质量安全水平。”
涉及农产品质量安全的其他具体法律法规，如《食品卫生法》、《农业法》、《农民专业合作社法》、《动物防疫法》《土地承包法》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》、《植物检疫条例》、《动物检疫条例》等，也对县级以上人民政府或其管理部门提出了明确的责任和要求。
2.2理论可行性分析
2.2.1辖域幅度合适。我国县一级区域多数在2-3千平方公里，耕地面积100左右万亩，人口在60—80万，区位性、传统性特点比较相近，农业生产内容丰富但不是很复杂，农产品生产、加工、流通比较全面，但特色也比较鲜明。由市
级以上政府直接对农产品质量安全负责，面对幅员辽阔、全天候、无夜昼的农业生产，直面千姿百态的农产品流通、加工，不出现监管漏洞是不可能的。而乡镇一级既没有执法授权，又少有完整的产业体系，不具备全程监管的条件。由县一级对本区域内农产品质量安全负责，能够从农产品和农业化学品的源头入手，把生产、流通、加工通盘考虑，可以统筹兼顾又不至于顾此失彼，抓住关键点又不会出现明显监管漏洞。
2.2.2行政资源充分。履行责任需要相应的行政和执法资源。县一级是法律授权履行农产品质量安全责任的最基层行政机构，行政和执法资源丰富。在原有的体制框架下，具有管理执法权的单位就有：农业、畜牧、林业、海洋渔业（有的在水利水产）、公安、卫生等。2009年以来，又先后增加了食品药品、工商、质检。每一个部门都有几人十几人，甚至数十人的管理执法队伍，可以说县一级是管理队伍庞大，装备条件完善，完全具备履行农产品质量安全责任的行政资源条件。
2.2.3城乡对接，层级简单。县一级处于城乡结合的交汇点，与基层村民自治组织之间仅有乡镇人民政府一层间隔，是法律法规中明确的能够制定经济与社会发展政策的最切近基层的一级组织，对基层情况最熟悉，对具体矛盾问题更了解，对工作动态的把握也更准确。因此，从县级所处的层次位置看，能够对区域农产品质量安全的状况及时做出科学准确的判断，最有条件解决处理好区域内的农产品质量安全方面的问题。
2.2.4具有利益制衡和补偿机制。农产品质量安全问题，除了对人民生命健康造成威胁，对农产品生产经营者产生影响外，对县级经济的发展乃至财政增长都有直接的作用。在县一级，除了农产品生产带来的直接经济效益外，以农产品为主要原料和货物的加工、贸易也是重要的经济发展因素和财政来源。农产品质量安全问题解决的好，区域经济的发展就健康，财政收入就会增长；区域农产品质量安全方面出了问题，经济和社会发展就会受到制约，财政状况也会受到一定的损失。随着“县级财政省直管”政策的全面实施，这种农产品质量安全与县级经济的制衡关系会变得更加紧密。
2.3畜牧兽医管理体制改革的成功实践。在整个农产品质量安全管理上，相对于种植业，水产业而言，尽管畜牧业的疫病防治更具有复杂性、敏感性，但其管理的效果是最好的。尽管也出现过三聚氰胺、瘦肉精等事件，但与其他农产品事件相比，其频率、发案率都属明显偏低的。分析其中原因，笔者认为主要得益于其以县为主体的畜牧兽医管理体制的建立。表现在：
一是建立了以县为主体的畜牧兽医管理体系。在建立完善兽医行政管理机构，执法机构、技术支持体系的基础上，由县级兽医行政管理部门按乡镇或区域设立畜牧兽医站，人员、业务、经费由县一级统一管理，承担动物防疫，检疫和公益性技术服务技能。在村一级设立动物防疫员队伍，由县畜牧兽医行政管理部门管理和组织技能培训，协助做好防疫、检疫和疫情报告等工作。
二是形成了健全完善的法律政策支持体系。在大的方面有《国际动物卫生法典》、《动物防疫法》，具体的有《兽药管理条例》、饲料及饲料添加剂管理条例》、《动物检疫管理条例》，使得县级管理部门履行职责有章可循。而国务院2005年《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》，对推进以县为主体的管理体系的建立和各项法律条例责任的落实更发挥了关键作用。
三是县一级为主体的经费支撑保障体系。在各级人民政府经费分级负责的基础上，形成了以县为主体的经费投入保障体制。在县级经费中，既包括行政管理
队伍的人员、办公经费，还包括基层（村级）防疫队伍的补贴经费，此外还有县域内主要疫病集中防疫统筹费用等，为工作的顺利开展提供了保障。3制约因素和建议
3.1 制约因素
3.1.1 制度设置的障碍。现行的条块分割、分段管理的管理体制是经过几十年部门博弈形成的，其上附着了很多的利益关系。尽管国务院已经对几个部门的管理权限作了下放，但机构人员下放并不等于执行管理权限的下放。事实上，即使一直在县一级的管理部门，由于受制度设置的制约，其管理与执法权限十分有限，像种植业中备案基地的管理、农业化学品的投放、农业项目的实施、不合格农产品的认定等，管理权限都在市级以上部门。因而说农产品质量安全“县长负责制”效果如何要看上级业务部门的让权幅度和支持力度。
3.1.2 法律法规的制约。现在法律规定对农产品的质量安全责任的设置是县级以上人民政府共同负责，因而，在制度设计上对县级履责的支持条款并不多。特别是各项专门条例的制定，基本上是为各个行业管理部门而量身定做，理论上是条块结合，实际是条条为主，一杆到底。部门之间、行业之间既有冲突、也有重叠，职责权限模糊。这样的制度制定和设计如不从法律层面加以修订，农产品质量安全“县长负责制”就会成为一句空话。
3.1.3 体制设计的限制。从县级层面看，目前的农产品质量安全管理，是涉及部门较多的事项之一，相关的部门都有一套职能相近、对象相同、环节相左的管理机构与执法队伍，各自为政，自我发展。理论上都为同级政府负责，但实质上是为部门权利负责，在问题、困难面前都会绕道而行。实行县长负责制，需要确定一个责任部门，必然要对 原有体制重新加以洗牌，势必影响到部门、人员的利益，这个问题处理不好就可能成为新体制的障碍。
3.1.4 动力机制缺失的因素。实行农产品质量安全“县长负责制”，要有相应的动力机制，但从目前看这一机制尚未形成。从主体看，像这种无权无利的责任县级不会愿意主动承担。特别是在目前法律责任尚未明确，而农产品的质量安全事故频发的高危时期，哪一级都不会抢担这种风险。从客观情况看，实行县级财政省级直管尚未实施到位，对各级政府科学发展的考核、对各级干部的政绩考核、甚至对县级重大荣誉的创评，尚未有农产品质量安全的内容，更没有形成仅对县级农产品质量安全状况考核体系。在这种情况下，对农产品质量安全责任的落实是被动的、困难的。
3.2建议
3.2.1 修订完善农产品质量安全相应的法律规章。适应农产品质量安全“县长负责制”的需要对有关的法律规章条款作出修订完善，使之在赋予县一级人民政府及其职能部门更大责任的同时，赋予其更多更大的权力，对各级人民政府及其职能部门的职责及其权利也应做出相应的界定和调整。在法律规章的制定上，国家层面应以法律的形式对事项做宏观界定为主，具体的管理与实施应突出省级规章的作用，以进一步增强规章的针对性和可操作性。
3.2.2 构建县一级统一管理的农产品质量安全管理体制。借鉴城市行政管理综合执法的经验，按照“精简、统一、效能”的原则对县级农产品质量安全执法资源加以整合，组建一个对县政府直接负责的农产品质量安全管理执法综合机构，形成县一级“统一管理、统一执法、统一标准、全程负责”的农产品质量安全监管体系。市级以上管理体制可以保持不变。人员队伍源于传统的几个管理部门，但要从中分离出来，在县级人民政府专门机构的直接领导下，对农产品质量安全
进行专门管理。乡镇一级不设对应机构，但在乡镇或一定区域设立分支机构，负责区域的日常管理和执法工作。村一级建立信息员或协管员队伍，根据生产实际可分别设立农业、畜牧、水产等专门人员。
3.2.3 形成推进农产品质量安全“县长负责制”的动力机制。一是加强对县长负责制责任履行情况的考核，要把农产品质量安全内容纳入到县一级科学发展观考核、干部政绩考核的内容，且要占一定的份额。研究制定科学的考核体系，使考核的结果客观、准确地反映一个地方工作的状况。要搞好考核结果的运用。在综合荣誉考评和干部任用时，要充分考虑这一方面工作，问题严重的就要一票否决。二是坚决落实县财政等省级直管政策，使县级的工作努力与经济发展对应起来，在推动科学发展的同时，分享发展带来的成果。三是加大支持力度，转变扶持方式。把着眼点放到农产品生产、流通的过程上来，把项目实施由依靠各级专业部门为主要依托县级政府实施，把支持对象由监管队伍和龙头企业转向广大生产者、经营者，把支持的内容由大型仪器设备变成优质安全农产品生产所急需的防控物资和生产资料。
3.2.4 为实行农产品质量安全“县长负责制”提供政策支持。为确保农产品质量安全“县长负责制”顺利实施，省级以上政府要有明确的政策支持，围绕如何“简政放权”、责任如何分解、义务怎样分担、采取何种流程，以及新体制建设的时限、标准、步骤、范围、奖惩等作出明确界定。可在省级以上行政管理综合配套改革试点中突出这一内容，在试点的基础上积累经验，逐渐完善，逐步扩大推广范围。要辅以强有力的检查督导，确保各项任务措施落到实处。
第二篇：关于辽宁省加强农产品准出准入制度的可行性分析
关于辽宁省加强农产品准出准入制度的可行
性分析
李世轩
2012-12-19 10:13:25来源：《农业经济》2012年第7期
摘 要：随着社会的不断进步，生产力的持续发展，人们对食品安全越来越关注，要求也越来越高。从我国农产品质量安全情况看，法律正在完善，监管已经起步，取得了一定成效，问题仍然不少，前景令人堪忧。其中，缺乏农产品市场准入和产地准出，是制约农产品质量安全水平提升的重要因素。本文拟对辽宁省推行农产品产地准出和市场准入制度的可行性加以研究。
关键词：辽宁省，农产品，准出准入制度
一、辽宁省农产品质量安全监管工作现状
辽宁省对农产品质量安全高度重视，制定了地方性法规，出台了相应的政策，强化了机构建设，加大了监管力度，为农产品产地准出和市场准出的实施打下了良好的基础。主要表现在以下几方面：
(一)标准初步形成。截止2010年底。全省共审定发布农业地方标准20项，制(修)订以农业生产技术规程为主的农业地方标准268项。全省建设国家级农业标准化示范区21个，省级标准化示范区45个。农业标准的制定、农业标准化示范区的建设，为农产品的生产经营和监督管理提供了规范，为农产品准出准入制度的实施提供了依据。
(二)“三品”认证规模扩大。截止2010年底，我省“三品”产品认证总数
累计达到2893个。无公害农产品当年认证产地面积及产品数稳中有升，面积达到4090万亩，农业标准化生产面积达到57.6%。绿色食品、有机食品当年认证企业数及产品数均达到了历史最高水平，原料基地面积已达到400多万亩。通过“三品”认证，提升了农产品质量安全水平，促进了农产品消费安全。
(三)质量检测力度加大。各级政府及有关部门，加大了对农产品质量安全检测力度，实行政府干预，强化市场监管。省里先后下发了《关于开展2011年辽宁省农产品质量安全监测工作的通知》、《关于加强和规范农产品质量安全检验检测工作的意见》、《辽宁省蔬菜农药残毒监测技术规范(试行)》。各级政府加大了监测密度，扩大了监测覆盖。仅农业部每年就开展4次例行监测，省内各级政府及农业行政主管部门委托检测10余次，并在全省范围内全面推行上市产品速测，监测范围覆盖了上市蔬菜的主要品种。在抽检样品的种类和数量基本稳定的情况下，检测合格率稳中有升，逐年提高。
(四)投入品管理得到加强。备级政府和有关部门，每年开展农资打假活动，制发打假方案，举办电视电话会议，举行打假启动仪式，开展放心农资下乡进村宣传周。对加强投入品管理，净化产地环境，减少假冒伪劣农资，起到了很好的作用。如针对部分农药违法添加禁限用成分问题，全省开展“烟剂”专项治理行动，效果显著。每年眷、秋2次对农资产品质量抽检结果进行公告，接受社会的监督。截止目前，全省共出动执法人员39658人次，检查农产品及农资生产经营单位22702家次，查处问题6696起，立案查处9s9起，查获不合格农资863863公斤，不合格农机具及零配件1279台件，为农民挽回经济损失1904万元。
(五)监管机构进一步强化。“十一五”期间，国家加大了农产品质量安全监管机构的建设力度。我省积极响应，落实中央精神，按照“力量下移、体系延伸”的思路，推广以“三权在县，乡镇建站”为主要模式，在全省各级农业部门的共同努力下，已建立227个乡镇监管站，并设立了专兼职人员，2012年年底有望全部乡镇完成挂牌。5个市和55个县(市、区)组建了农业行政综合执法机构。经过几年的努力，我省基本解决了长期以来无监管机构，基层监管工作难以落实的问题。机构建设工作已初步实现“省级完善、市级健全、县级建立”的建设目标。
二、推行农产品产地准出制度具有的基础条件
(一)具有充分的法律依据。以法制建设为重要抓手，推动农产品监管工作从阶段性整治向长效性机制转变，全面推进制度建设，针对国家已出台的《农产品质量安全法》，省一级出台了地方法规《辽宁省农产品质量安全管理办法》，并制定了《关于加强和规范不合格农产品查处工作的意见》、《辽宁省农产品质量安全举报投诉管理办法》《辽宁省农产品质量安全事故应急预案》等管理制度，部分市也配套制定了地方性法规以及规范性文件，对《农产品质量安全法》的方针原则、实施主体、检验检测、法律责任等，都做出明确的规定，使农产品质量安全有了法律依据和规范。全国人大修订的《刑法》中又增加了更加严厉的规定，对制作和经营有害食品的、对监管不力的单位和个人，要追究其刑事责任。省、市、县政府还多次发布文件，仅在2011年，省农委共制发农产品质量安全相关管理制度及规范性文件60余项，加强对农产品质量安全监督管理的落实，已经形成了比较完备的法律法规和政策体系，为加强农产品质量监管，建立准入准出制度奠定了法制基础。
(二)适应广泛的社会需求。随着经济社会的发展和广大人民群众生活水平的日益提高，社会上对农产品质量安全的要求不断提升。英国著名经济学家约翰·纳
什关于和谐发展理论认为，如果农产品市场秩序不稳定，农民利益就得不到保障，消费者权益就得不到维护，社会就不能和谐发展。目前市场上的假冒伪劣产品充斥，有害农产品随处可见，人民群众深恶痛绝。实行农产品市场准入和产品准出，可以从程序和环节上监管农产品质量，保民心，顺民意，适应经济发展、社会和谐的需要，具有广泛的群众基础。
(三)形成厚实的工作机制。多年来，全省狠抓农产品质量安全，形成了成熟的监管机制和工作方法。制(修)定了相对完整的地方标准和技术规程，为农产品质量安全的监管和检测提供了依据，全年下达农业地方标准制(修)订专项计划项目15项，完成了2010年10项农业地方标准的报批，开展了辽宁省农业地方标准复审及汇总工作。截止目前，全省共制(修)订农业地方标准264项，涵盖我省90%以上的蔬菜、水果、食用菌和大宗粮食作物生产操作技术。大力加强有机食品、绿色食品、无公害农产品的认证，为农产品准入准出制度建设创造了良好的产品基础。充分发挥品牌优势，用品牌带动基地化建设、标准化生产、产业化经营，不断扩大认证产品数量及生产规模。到2011年底，全省累计无公害农产品2363个，绿色食品690个，有机食品258个，农产品地理标志登记18个。农产品批发市场的建设规模逐步扩大，对其监管的力度也在进一步加大，为市场准入和产品准出检验检测提供了有效载体。实施了农产品质量可追溯制度。要求农业生产者必须建立生产记录，并对产品的包装、标识提出了要求。
(四)具有较强的检测能力。全省14市农委均建立了农产品质量安全监管机构及质量认证机构，12个市农委建立了农产品质检中心，47个县(市、区)建立了质检站，其中9个市级质检中心和2个县级质检站通过了计量认证，“十二五”期间可全部建立。农产品质量检测网络覆盖全省，可以对农产品走出产地进入市场实行全程检测。检测手段进一步加强，省、市都建立了检测中心，多数县和部
分乡镇建立了检测站，批发市场设有检测员。截止目前，全省共定量检测样品6803个，定性检测样品23Q333个，监测流通环节主体(产地批发市场)2403个次，在产地环境例行监测过程中，抽检土壤、水质、大气采样点1350个，检测范围覆盖全省。完全有能力对农产品质量进行检验检测，为准入准出制度的建立实施提供了手段保障。
三、辽宁省推行农产品质量安全准入准出制度需重点解决好的几个问题
辽宁省推行农产品质量安全准入准出制度具有一定的可行性.但也存在机构队伍不健全、制度不完备等问题，推行农产品市场准入制度任重而道远，需要循序渐进，不断完善，逐步推开。重点应解决好以下几方面的问题：
(一)作为政府行为强力推进。实行农产品产地准出和市场准入制度，提高农产品质量安全水平，涉及到广大人民群众的切身利益，受到全社会的高度关注。应该作为各级政府的重要职责，采取措施强力推进。农产品准出准入管理是综合性系统工程，涉及农业生产主体培育、农业产业发展和农产品市场监管等多个方面，应由各级农业、科技、工商、卫生、质监、食药等部门相互配合，明确各部门的责任，齐抓共管，共同推进。
(二)加强农产品准出准入法制建设。大力加强法制建设，实现有法可依，执法必严，使农产品准入准出制度在法律的框架内规范运行。着力解决违法成本低的问题，落实责任制和责任追究制，加大行政问责力度。我省的《农产品质量安全办法》刚刚颁布，各地尚需要时间对其内容分析研究，并结合本地情况作出相应的可行性规定。已经实施农产品准出准入制度的地方，要推进制度落实。尚未实行的地方，要加快制度建设。
(三)推进农产品质量安全可追溯制度。要普遍建立农产品可追溯制度，从源头解决一些生产经营者急功近利、投机取巧的问题。可以先在农业产业化龙头企业、农民合作组织和农产品生产大户率先实施，然后逐步推开。可以采取不同方式推行可追溯制度。如沈阳市采取农业部门与通信部门合作，为上市的蔬菜等农产品制作可供查询的“身份证”，对检测出有问题的农产品，依据“身份证”一查到底，及时召回，并追究责任人的经济赔偿及相关责任，效果很好。建立健全严格的食品退市、召回和销毁的管理制度。通过各种手段与机制，把可追溯制度落到实处。
(四)强化农产品批发市场建设。批发市场是现代化物流的重要标志，有利于流通领域的监督管理。我们的农产品市场发育还不完善，应增加覆盖面。职能部门要配合协调，加大对批发市场的抽检力度，尽可能在现有的条件下，增加检测品种，力争覆盖全市场，包含各个品种。加大执法强度，对查出的不合格产品，依法严格处理。同时加强对超市、摊位等零售市场的管理。
(五)健全食品安全监管体系。我省目前已建立5支市级农业执法大队，几十家县级质检站，但还远远满足不了农产品监管工作的要求，应该进一步加强。构建全程覆盖、运转高效的监管格局，强化属地管理责任和基层工作体系，为农产品准出准入制度的实施提供体系手段保障。
（作者单位：辽宁省农村经济委员会）
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