第一篇：广东省建设厅厅长劳应勋在2003年贯彻加快中心镇发展意
广东省建设厅厅长劳应勋在2003年贯彻加快中心镇发展意见座
谈会上的讲话
（2003年7月25日）
同志们：
这次会议的主题是研究贯彻落实省政府《关于加快中心镇发展的意见》（以下简称《意见》），进一步做好中心镇的规划、建设工作。下面，我谈几点意见。
一、认真学习领会《意见》的精神
首先我讲一讲出台这个文件的背景。省委、省政府于2000年5月在广州召开了全省城乡建设工作会议，会后下发了《关于加快城乡建设，推进城市化进程的若干意见》（粤发[2000]8号）和《关于推进小城镇健康发展的意见》（粤发[2000]10号），明确提出全省要重点发展300个左右中心镇，作为我省实施“小城镇，大战略”的重要部署：“全省建成300个左右的中心镇，使其成为布局合理、功能齐全、设施完善、环境优美、经济发达，富有地方特色和风貌的具有较强辐射和带动能力的农村区域性经济文化中心”。要实现这个目标，必须要有利于中心镇发展的政策措施。虽然过去也出台了一些相关政策，但比较原则，力度也不够。为此，省建设厅开展了多次小城镇发展调研活动，了解全省不同区域、不同类型小城镇的发展现状和趋势，及其需要省支持的政策措施，并到浙江、上海、江苏考察了其城市化发展和小城镇建设情况。在此基础上，于2001年5月起草了《关于加快中心镇发展的意见》（初稿），先后多次征求了部分市、县、中心镇政府，省有关部门以及各市规划、建设行政主管部门的意见，并与省有关部门就稿中有关具体政策规定进行了多次协调。这个文件经省府常务会议审议，省委常委会也专门作了研究。张德江书记在常委会上指出，这个文件很重要，一定要出台，要从加速农村工业化、城镇化和农业产业化的战略高度切实推进中心镇发展；省直各部门要本着支持中心镇加快发展这个出发点，进一步解放思想，对有关政策措施提出更好的意见，进一步完善。
《意见》的内容很广泛，涉及中心镇经济社会发展的方方面面，我认为主要有五个方面取得了新突破：一是对中心镇规划编制工作有了更明确的要求。张德江书记说过：“规划是灵魂。规划决定了城镇建设的质量和水平。”中心镇要加快发展，搞好规划是一个非常重要的前提，否则发展越快，付出的代价就越大。《意见》对哪些中心镇要进行修编，规划编制达到什么深度，由哪一级审批等都提出了明确的要求。同时，对中心镇的规划编制工作有了实质性的支持。从今年开始连续三年，省财政每年拨出2500万元作为全省中心镇规划专项补助经费，用于支持中心镇规划编制。这对于切实提高中心镇的规划水平作用很大。二是中心镇建设资金渠道真正拓宽了。《意见》提出在中心镇建设资金方面给予的10点扶持政策十分具体，对哪些税费应该返还、返还多少、怎样返还，都作出了明确规定。据我们的测算，中心镇的财力因此普遍可以提高10至20个百分点，有的甚至更高，壮大了中心镇的实力，增强了中心镇的发展后劲。三是对中心镇用地倾斜有新举措。《意见》提出了很多办法，其中最主要的是中心镇用地年度计划指标计划单列。省建设厅已经和省国土资源厅达成共识，在省每年下达的年度用地计划指标之外，设立农地转用专用指标，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，统计单列，年度检查，到期归还”的原则进行管理。只要是经省建设厅会省计委、省国土资源厅核定用地规模的中心镇，均可享受该政策。四是户籍制度改革有新思路。在中心镇逐步取消本镇农民进镇门槛，按照实际居住地登记户口的原则，实行城乡户口登记管理一体化。凡在中心镇有固定住所和相对稳定生活来源的本镇农民及随其居住的直系亲属，均可准予落户，且不得对其收取城镇增容费或其他类似费用。并加快住房、就业、社会保障、教育、最低生活保障线、征兵和退伍转业、优抚安置等制度的配套改革，解决这些制度与户籍制度捆绑在一起，阻碍户籍制度改革步伐的深层次问题。五是中心镇管理体制的理顺有新进展。具备条件的中心镇，可设立独立的一级财税机构和镇级金库。中心镇在实行分税财政体制之前，其地方财政超收部分的全部或大部分留于镇级财政。各职能部门应适当下放审批权到中心镇，有条件的部门可在中心镇设立派出机构，加强中心镇的执法管理。在省规定的机构编制限额内，经济发展较快的中心镇可根据实际情况合理 1
依法规划科学规划
确定机构设置和人员配备，包括村镇规划建设机构。这一部分政策措施总的思路是赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，以促进中心镇比一般镇更快发展。总的来讲，《意见》从政策到体制都有新的突破，为加快中心镇发展创造了良好环境和条件，是我省加快中心镇发展，推进城镇化进程的重要文件。文件出台后，关键在于落实。我相信，哪里落实得好的，哪里的中心镇就会有较快的发展。
二、进一步认识加快中心镇发展的重要性
十六大指出：搣发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。攠省委九届二次全会也指出：“坚持特大城市、大中城市、小城市和中心镇协调发展，走出一条符合广东实际、有广东特色的城镇化道路。”加快中心镇发展确实有其重要的现实意义。
（一）加快中心镇发展是我省推进农村城镇化进程的根本途径
城镇化是广东迈进21世纪的重大发展战略之一，是广东基本率先实现现代化的重要保障。广东20多年改革开放的实践表明，推进农村工业化、城镇化和农业产业化是解决“三农”问题的根本途径。张德江书记最近提出：“要以城镇化为龙头和载体，统筹城乡经济社会发展。”如何推进城镇化，面对今后10年全省将增加城镇非农人口1800多万的发展背景，我们认为，把如此庞大的人口全部转移到大中城市，既不可能，也不现实。因此，我们的思路应转到大、中、小城市和中心镇协调发展的战略上来，其中重要的一环就是通过壮大中心镇，带动星罗棋布的小城镇加快发展，从而从根本上解决农村剩余劳动力转移问题，这就是省委、省政府提出的中心镇带动战略。这就要求我们突出重点，把有限的财力、物力和人力资源集中投放在中心镇上，完善中心镇功能，发挥中心镇的区位优势和经济优势，增强其辐射能力，从而带动其他小城镇及农村经济社会的全面发展，提高我省城镇化水平。
（二）加快中心镇发展是我省实施区域协调发展战略，缩小城乡差别的必由之路
当前，广东农民收入增长缓慢，城乡收入差距进一步扩大。近几年来，我省大中城市加大了城市建设的投入，使城市面貌焕然一新，但是对村镇的投入和引导却相对不足，村镇建设形态混乱，基础设施配套不足的问题比较突出，致使村镇生活环境没有明显改善，甚至在一些地区呈现恶化的趋势。这些问题已经构成我省率先基本实现现代化的一个重要障碍，与省委九届二、三次全会提出的区域协调发展要求也有很大差距。因此，加快中心镇发展，促进乡镇企业的适当集中和集约经营，实现规模效益，提高我省农业产业化水平，加速工业化进程，带动农村第三产业发展，并逐步改变农村居民的生产、生活方式和思想观念，是缩小城乡差别的必由之路。
（三）加快中心镇发展是推动可持续发展的迫切要求
我省小城镇数量多，布点分散。当前我省经济发展与人口、资源和环境的发展不相协调的问题突出地反映在小城镇和农村。以中心镇为重点加快推进全省小城镇建设，使农民改变职业习惯和历史习俗，集中居住，可以减少农民占地建房，节约耕地资源，减少生活污染，降低污染治理难度；使工业集聚发展，并通过统一规划建设高水平的工业园区，把工业化对环境带来的不良影响限制在一定的区域，降低到最低的限度，保护自然生态环境；同时，使公共服务设施、社会公益事业的发展加快，有利于提高农民的文化素质和科学技术水平，为农村群众创造良好的生存环境和美好家园。这些都直接体现了广大人民的根本切身利益和可持续发展的要求。
总之，加快中心镇发展是我省全面建设小康社会，率先基本实现社会主义现代化的需要。我省七成左右的人口在村镇，没有村镇的现代化，就没有全局的现代化。全省建设系统要从实践“三个代表”重要思想，率先基本实现现代化的高度，充分认识这一问题的紧迫性和重要性，以率先基本实现现代化为总任务、总目标，统揽加快发展中心镇工作。
三、突出重点，采取措施，认真贯彻落实《意见》
《意见》的内容很广泛，我们要结合本系统、本部门、本单位的实际，抓住重点，切实采取措施抓出成效。
（一）下大力气抓好中心镇的规划修编工作
要抓住省政府加大对中心镇规划编制资金扶持力度的契机，加快中心镇规划修编工作。张德江书记一再强调，推进城镇化，规划是灵魂，规划是龙头，现在规划没有发展快，发展没有变化快，问题就在规划水平太低、规划档次太低。因此，搞好中心镇规划编制和管理，是中心镇加快发展的重要基础，是各级村镇规划建设部门当前的中心任务。各市负责中心镇规划的主管部门应按照三年完成中心镇总体规划修编的要求，制定三年工作计划，抓紧组织和督促中心镇开展总体规划修编工作，并确保中心镇规划修编的质量。不能再象以前那样，画几个方格，涂几种颜色，就算是编制了规划。规划编制深度和成果质量应当达到《城市用地分类与规划建设用地标准》和《广东省中心镇规划指引》的要求。2002年以来已完成新一轮总体规划修编的，要按照《广东省中心镇规划指引》的要求进行补充完善。省建设厅组织编制的《广东省中心镇规划指引》结合我省中心镇发展的实际，在规划体系和内容要求上有所创新，主要是分为总体规划和建设规划两个阶段。总体规划按全镇域进行布局安排，实施“三区”（不准建设区、非农建设区、控制发展区）、“六线”（城镇建设区规划控制黄线、道路交通设施规划控制红线、生态保育区规划控制绿线、水域岸线规划控制蓝线、市政公用设施规划控制黑线、历史文物保护规划控制紫线）的规划控制体系。镇区（包括中心区、居住区和工业区）必须编制规划控制图则，对各项建设用地的土地使用性质、开发强度、市政设施配套等内容进行控制。总体规划中还应有交通、环保、供水、供电、绿化、消防等重要专项规划的内容。建设规划则包括与经济社会发展五年计划期限相一致的近期建设规划以及重要街区的详细规划。中心镇规划纲要由地级以上市中心镇规划主管部门组织专家审查，规划成果报地级以上市人民政府审批。省建设厅也将对中心镇规划编制工作加强指导，在各市选取1-2个中心镇，派人参与规划纲要评审，直接进行指导。如果到2005年都没有按照省的规定进行规划修编的，将提请省政府取消该中心镇的资格。此外，从今年开始，省建设厅将在年度城市规划设计评优中增加村镇规划设计评优的内容，推动中心镇规划编制工作上台阶、上水平。
（二）抓好试点，树立样榜，以点带面
树立典型，集中一定的人力、财力抓好重点，并加以总结、引导、推介，这是我们抓村镇建设的一个很重要的方法。上月我到深圳市龙岗区调研，参观了横岗镇荷坳村的农村改造示范点。该村由区规划部门帮助统一规划，村集体和村民共同出资，把原来的村庄拆掉重建，建成了一流的现代化住宅小区，农民生活环境得到全面改善，展现了农村城镇化的新貌，带动了全区的村庄改造，这就是示范作用。最近，省建设厅确定了13个省级村镇建设试点（见粤建规字[2003]58号文），包括不同地域、不同类型的中心镇、中心村试点。有珠江三角洲的试点，也有东西两翼、北部山区的试点。试点的内容有城镇化质量、人居环境建设、利用市场机制拓展城建资金渠道、工业进园、提高综合开发率、历史文化保护、发展山区中心镇房地产业、推行公寓式住宅、旧村改造等等。省建设厅将根据试点村镇规划建设的特点和面临的问题进行分类指导，在技术指导、政策扶持、人员培训等方面给予一定的倾斜。省建设厅对这13个试点都确定了联系人。要真正起到联系人的作用，每个联系人每年应有1至2次深入到试点进行调查研究和工作联系。这次中心镇规划建设也要抓示范点，按照省委、省政府提出的把中心镇建设成为农村区域性经济文化中心、部分中心镇逐步发展成为各具特色的小城市的要求，集中力量切实抓出成效，以示范点展现农村城镇化的美好前景，并带动其他中心镇和小城镇建设上新台阶。
省抓试点，各市也要根据自己的实际抓一些试点，把试点工作扎扎试试推向前进。要加强调查研究，及时总结和推广典型经验，使试点村镇更好地发挥示范、带动作用。全省争取用两三年的时间，到“十五”期末，每个县（市）都抓出二三个村镇建设的典型。这样，集腋成裘，全省的闪光点就多了。
（三）加快中心镇垃圾和污水处理设施建设，提高绿化水平，改善中心镇生产、生活环境中心镇总体规划必须做好垃圾和污水处理设施的布局与建设安排。要从更大的区域对村镇垃圾和污水处理作出规划，统筹考虑垃圾、污水处理设施的建设。避免镇、村各自为政，分散处理，不但达不到减少污染的目的，反而造成环境二次污染。鼓励以股份制、合资、独资等灵活的形式成立市政管理公司，承包以中心镇为中心、覆盖相邻几个小城镇的市政维护、污染治理、环卫清扫、垃
依法规划科学规划
圾运输、绿化养护等任务。中心镇应根据当地实际，逐步开征污水处理费，加快污水处理设施建设。有条件的镇可积极探索推行供水设施和污水处理设施合并经营的办法。省建设厅将和有关部门一起推进跨市、镇的共建、共享污水处理厂建设的试点工作。在中心镇建设中，还要特别注意严格按照规划留足绿化用地，绿化建设要和设施建设要同步进行。中心镇的建设决不能再停留在以前那种随意规划、见缝插针、乱搭乱建、侵占绿地的状况。
（四）大力推广公寓式住宅
省建设厅正在与省国土资源厅协商，改革农村宅基地分配制度，对农村宅基地分配实行严格规划管治。对此，省建设厅有一个改革的思路，我们将建议国土部门按照村镇规划确定的居住用地范围划拨宅基地给农民建房，并同时按照村镇建设规范划拨公共配套设施（包括道路）用地给村民委员会进行配套建设，确保农村住宅之间具有符合国家和省规定的间距以及公共配套设施的建设用地。没有编制规划的村庄，一律暂停宅基地的分配。张德江书记指出，在浙江，划170平方米的土地建房，同时就要划170平方米的土地搞公建。为什么浙江能做到，广东做不到？在有条件的地区，要结合宅基地分配制度改革，大力推广农村公寓式、联体式住宅。在中心镇镇区，停止划地给私人建单家独院住宅。对已经划出未建的私人建房用地，政府及有关部门可引导房地产开发企业向私人回购，回收后实行统一规划，综合开发和配套建设，改善居民的居住质量。各市、县建设、规划主管部门要积极与计划、土地等部门沟通，在实施城镇规划时加强引导，逐步停止对私人建房的立项、规划报建、用地等审批工作，积极为公寓式住宅和住宅小区的开发建设创造条件。同时要积极选择和扶持房地产开发企业，进行公寓式住宅和住宅小区开发建设试点工作，通过试点带动中心镇公寓式住宅和住宅小区建设工作的开展。各市、县、中心镇可学习、借鉴兴宁市、新兴县大力推广综合开发、配套建设的经验和做法。
（五）建立健全中心镇管理机构，向中心镇下放部分管理权限
有条件的市、县，可在中心镇设立规划分局、质量安全监督分站等派出机构，以委托执法的形式加强执法监督，强化服务职能，服务于中心镇及相邻小城镇，提高服务效率，发挥中心镇的综合功能及辐射作用。未能设立派出机构的，也要尽可能地向中心镇下放管理权限。坚持“统一规划，统一政策，集中审批，分级管理”的原则，除总体规划、详细规划由县以上人民政府审批外，中心镇自身拥有丙级资格以上规划设计机构的，城镇建设项目的规划设计以及“一书两证”的核发，可以委托中心镇的规划建设管理部门办理，报县（市）规划建设行政主管部门备案。在建设工程设计、施工报建、质量和安全监督，市容和环境卫生，以及房地产权登记、抵押、转让等方面的初审权，也要适当向中心镇下放，委托中心镇办理，上一级主管部门加强监督检查。各市在制定《意见》实施细则时要一并考虑这一问题，尽量赋予中心镇与县城同等的经济社会管理权限。
（六）做好《意见》落实情况的检查督促
《意见》提出的政策措施能否得到贯彻落实，是中心镇能否加快发展的关键。《意见》中有两个“3月底”，即有关税费返还应当在次年3月底前落实给中心镇，省各有关部门应当在每年3月底前把上年度支持中心镇发展情况报省建设厅。因此，省建设厅初步定于2004年4月会同有关部门组成检查组，检查、督促《意见》各项政策措施的落实情况，并把检查情况报告省政府，对执行情况差的市、县进行通报批评。请各市也做好贯彻情况的跟踪检查，发现问题及时报告市政府和省建设厅。
（七）各级建设、规划行政主管部门要把加快中心镇建设作为一项十分重要的工作，切实抓好推进工业化、城镇化、产业化是省委、省政府为推进我省经济社会健康发展而提出的一项战略性任务。对于省委、省政府的重要部署，我们一定要责无旁贷地实施好、落实好。而且，事实上前几年来我们的确对村镇建设有些忽视和冷落，致使村镇建设滞后于社会发展，滞后于人民生活水平的提高。这有我们主管部门的责任。张德江书记说过，农村建房横七竖
八、密不透风，责任不在农民，而在我们的干部，干部缺乏管理知识、管理意识和管理水平，没有把工作管好。我认为张德江书记这个批评非常到位，确实是我们的工作没有做好。我们是管理村镇建设的部门，村镇建设严重滞后，难道我们没有责任吗？现在，省委、省政府高度重视城镇化工作，这种重视是空前的，是前
4所未有的。要政策有政策，要资金有资金。省委、省政府主要领导 在不同的场合也多次强调这个问题。在这种情况下，我们主管部门再不重视，再不做好这项工作，就是严重的失职。
当前，我们要重点抓好如下几项工作：
（一）各级 建设、规划行政主管部门要把推进城镇化作为我们工作的重中之重来抓。一把手要把主要精力用于抓这项工作。省建设厅今年把推进城镇化作为今年工作的重中之重来抓。省委、省政府拟于10月份召开全省城镇化工作会议，省建设厅为会议的筹备工作倾注了大量的精力。今年省建设厅上上下下全体干部对今年的中心工作是什么，重中之重的工作是什么都非常明确。各个业务处室都紧紧围绕推进城镇化这项中心任务来开展工作，目标非常明确。在这里，我想再一次提醒各市建设、规划行政主管部门，要把推进城镇化作为今后一段时期建设系统重中之重的工作，一把手要亲自抓，而且要抓住不放，一抓到底。
（二）要保证人力的投入。推进城镇化，光有一把手抓还不行，分管的领导要全力以赴地抓，同时还要确定科（处）室和人员。要有人员负责，否则没有人抓，工作就没有人去落实。因此，一定要充实力量，落实人员。省政府最近核定了3个编制给省城镇化工作领导小组办公室，其人员经费也将纳入财政预算。
（三）要积极为党委和政府出谋划策，想办法出主意，要引起市委、市政府主要领导的高度重视。张德江书记对城镇化是高度重视的，他在向胡锦涛总书记汇报工作的时候也专门谈到请了建设部来进行珠江三角洲城镇群协调发展研究，省财政拨出800万专项经费保证调研工作的顺利开展。在全省贯彻胡锦涛总书记视察广东讲话精神的二千人大会上，张德江书记又讲到这项工作。最近在省委举办学习党纪、法纪的会议上，张德江书记再次强调了推进城镇化这个问题。省委书记已经多次在重大场合上谈城镇化问题，各市的市委书记和市长对这个问题应该有很深刻的印象。我们建设、规划行政主管部门应该当好参谋、出好主意。当前，如何落实好《意见》，我们应该给市委、市政府提出意见。怎么样抓好中心镇的规划，要提出意见；如何建立健全中心镇的管理机构，我们要提出意见；怎么样抓好城镇化试点，我们也要提出意见。这些都是我们义不容辞的责任。
（四）要加强对县和中心镇的指导帮助，解决中心镇发展中的问题，如规划编制问题、政策落实问题、资金问题、检查督促问题等等。推进城镇化，县怎么做，中心镇怎么做，各市建设、规划主管部门要加强工作指导。要多调查研究，帮助他们解决发展中遇到的问题。市一级的工作是非常重要的，承上启下，省的政策规定要靠你们传达下去，同时对下面的督促检查也靠你们。所以我要求各市建设、规划主管部门这几年一定要把重要的精力放到推进城镇化工作上来。最近，建设部采取了一个措施，对各省的建设行政主管部门工作做得好还是不好，给省政府提出意见。这等于在检查督促我们的工作了。建设部这个工作方法很好，下来省建设厅也要学习、借鉴，对各市建设、规划行政主管部门的工作情况也给市委、市政府提出意见。其中一项很重要的工作内容就是推进城镇化，包括村镇建设和中心镇建设的工作情况。目的是希望我们共同把工作做好。
同志们，《意见》是我省推进城镇化的一个重要文件，它的下发是我省村镇建设事业发展的一个新机遇。让我们在省委、省政府的领导下，努力做到发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措，以中心镇为带动，切实扭转村镇建设严重滞后的状况，不断开创村镇建设工作新局面，为我省全面建设小康社会，率先基本实现现代化作出新的贡献！
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