梁静远 20100803074 探析国际红十字会管理制度及其对中国红十字会的启示

第一篇：梁静远 20100803074 探析国际红十字会管理制度及其对中国红十字会的启示

探析国际红十字会管理制度及其对中国红十字会的启示

梁静远

20100803074

摘要:近年来“郭美美事件”等将中国红十字会送到了舆论的风口浪尖：这个与权力体系走得太近，又与商业世界结交甚欢的组织本来应该是独立民间机构，但在中国却异化成官办慈善组织。身份不明，运作不清，管理不善等问题严重降低了中国红十字会的公信力。因此，为了重塑信任，中国红十字会必须痛定思痛，加强决心，并且借鉴国际红十字会的经验，做出有成效的改革。

关键词 中国红十字会 管理 制度 启示

1859年，瑞士人亨利•杜南在目睹索尔佛利诺战役中伤兵无人救助的惨况后，深感战争的残酷，并决定发起一个组织为战争中的伤员和战俘提供人道主义救助。1863年，以亨利•杜南为首的五个瑞士人建立了“伤兵救护国际委员会”，即后来广为人知的国际红十字会的前身。一百多年来，国际红十字会为世界人道主义事业贡献累累，成绩斐然。它作为国际红十字,红新月运动和《日内瓦公约》的发起者，更绝无仅有地三次获得诺贝尔和平奖。

和平时期,国际红十字会是全球红十字与红新月运动的通称,包括三大组织：沿袭红会传统的战俘人道协助使命的红十字国际委员会(ICRC)，他们仍活跃在局部战争地区；各自独立的186个国家的红十字会、红新月会体系；以及协调各国红会、组织跨国救援的红十字会与红新月会国际联合会（IFRC）。下文提到的“国际红十字会”即为以上三大组织的通称。

中国红十字会，是中华人民共和国统一的红十字组织，是国际红十字运动的成员。前身为1904年3月10日成立的上海万国红十字会，彼时其在战时救护和保护平民方面取得重大成就，因而在中国政治精英和普通民众心目中留下良好印象。1950年，中国红十字会在新中国政府的领导下进行了改组，其章程中明确表明中国红十字会为“中央人民政府领导下的人民卫生救护团体”，红十字总会由卫生

部代管。1由此，中国红十字会的发展轨迹被烙上了浓厚的官方色彩。1999年，经中央批准，将中国红十字会总会由‘卫生部代管’改由“国务院领导联系”，这个转变名为“理顺体制”。截至目前,全国所有省级红十字会已经全部“理顺”。

在研究中国红十字会问题时,首先必须明确一点：国际红十字会与中国红十字会是平等，独立的伙伴关系。它们的共同之处在于行动原则，并且双方会定期开展合作。“国际红十字会和中国红十字会之间只在一些宏观问题上有监督作用，在财务等微观问题上不起作用。大部分国家的红十字会每年都会给国际红十字会自己的年报，但只是一个比较笼统的东西，细节是不披露的”。2红十字组织在其他各国的工作都是卓有成效而备受赞誉的，为何来到中国就水土不服？正所谓刨根问底，追本溯源，以下将从国际红十字会的管理制度，中国红十字会的管理现状和启示三方面进行分析。

一、国际红十字会的管理制度

在遍布全球的救援工作中，红十字国际委员会(以下简称红十字国际)一直坚持备受争议的“中立”与“独立”的工作方式，但它“公开”与“透明”的财务管理方式却为人称道。

“中立”是指红十字国际在进行救援工作时对敌对双方持有中立的态度，不对任一方做出评判或发表政见，不站在任何一边，尽最大可能地开展本职工作。这种态度使红十字国际能深入到别的组织到达不了的地方。“独立”是指红十字国际的工作完全独立于任何的利益相关者，不为任何国家或组织工作。例如，红十字国际每年资金的90%都来自于各国政府的捐款，其中美国是数额最大的捐款者，但是它却能避免来自捐款国的政治影响，因为它能使捐款国明白这是志愿行为而非义务。“我们不接受带有政治目的的捐款。有时候一些国家捐资时会要求把这笔钱用到某个国家或地区，这是我们可以接受的。但是，更多的、更具体的条件我们就不会接受。我想，有关国家政府很明白这一点，因为一个独立、中立的组织的存在很有必要，是符合他们的利益的”。3正是因为刻意与政府和媒体保持距离，红十字国际能够保持自身的独立性和专业性，从而不断地扩展影响力。1

2以上内容概括自中国红十字会官网.http:///view/932390.htm?fromId=25458

与政治力量和商业力量保持距离。然而在中国，情况几乎恰好相反。虽然中红会被定性为会员制社团制的公益组织，但行政化情况十分严重。中红会总会属于国务院直属的副部级单位，由国务院直接领导和联系；从中央到地方，中红会各级组织层层与政府体系接驳：名誉会长，会长，副会长，理事等领导层人员大多来自当地的政府，各大事业单位和国企（广州红十字会便是如此）。其正式聘任的工作人员属于“参照公务员”编制，按国家公务员的15级科层行政级别定级。组织架构上，根据中红会网站上2007年的数据，其架构包括31个省级分会和新疆生产建设兵团分会、333个地级分会、2860个县级分会,还拥有港澳红十字会和商业系统红十字会、铁路系统红十字会；全国红会(不包括港澳台分会)共有编制人数7774人,其中专职人数为6745人。对比其他国家和港澳台的红十字会，他们大多数工作人员为义工等非专职职员，少数专职职员的工资来自组织从捐款中扣除的行政费用。中国的情况，正如民政部慈善促进司原司长王振耀所说，“慈善业有现代的慈善规则，比如收取行政管理费用。但公务员是吃财政饭的，一分钱也不能收。我们把两者弄到一起，就出来一个很古怪的东西”。7

中红会在募捐管理制度方面也存在很多弊端。中红会最大的捐款人是中国政府，每年接受大约3亿元人民币的捐款。但是,中红会还垄断了公募牌照,即民间个人、公司或社团要从事公募性公益慈善事业,必须挂靠在红十字会下面作为二级专项基金,且没有独立账户和法人资格,资金使用受到红会的严格控制。因而,对于中红会来说,永远不愁资金的问题,因为既有政府养着,旗下二级基金的钱又托管在中红会的账户上,它自然没有动力去善用资金或者将其投资增值。另外，根据现存法律，中红会只受《中国红十字会法》的制约，而像红十字基金会和其他基金会要受到《基金会管理条例》的约束。而问题就在于，中红会垄断了公募牌照，它要成立分会或者直属基金会只需得到总会的批准，而不需得到基金会主管民政部的批准。所以，中红会组织内部的乱收费，资金滥用，基金变现等情况就有条件发生。“眼下令中国红会身陷‘郭美美’漩涡之中的根源,正在于此——围绕在商业系统红十字会和红会直属专项基金周边的关联公司,可以通过种种曲径通幽的创新性运作,将本应用于公益慈善事业的公募资格进行商业变现”。8如果说，资源丰富是红会腐败的诱因，那么监管乏力则对此推波助澜。《中国红7

8引自南方周末2011年7月7日第A01版冯禹丁,陈新焱《“中国特色”的红十字会》 同上。

十字会法》里提到的监督途径只有“理事会向会员代表大会负责并报告工作,接受其监督”；“红十字会的经费使用情况依照国家有关法律、法规的规定,接受人民政府的检查监督”。9法律法规的不全面是监督乏力的原因之一，但根源还是在于其性质：中红会与政府的关系如此密切，甚至于负责人都是来自于政府，那么他们首先想到的是对政府负责而不是对捐款的公众负责。同时由于中红会对慈善业的垄断地位导致其缺少竞争压力,所以没有公众问责的压力存在,长期下来使其问责机制十分薄弱。

三、启示

综上所述，中红会首先要解决的问题是明确自己的身份，到底走官办慈善道路还是走民间独立慈善组织之路。接受政府的资助没有问题，但是不能一边靠政府养着，一边又大肆在民间进行公募活动。为了提高中红会的独立性和积极性，政府应该适当减少对中红会的经济支持，并取消中红会对公募资格的垄断地位，让中国慈善业如同海外一样形成市场竞争，这样可以有利于避免出现囤积居奇和资源滥用的情况。进而，市场竞争可以给中红会带来一定的压力，迫使其将责任感转向公众捐赠者，这样有助促成中红会财务管理公开化，透明化的动力。

其次，管理慈善业的法律法规要逐步完善。上述做法的正确运行都要基于法律的基础，因为没有法律的支撑和惩罚的落实，开放慈善业的准入将会带来很大的麻烦。对于约束慈善机构的法律和条例应该增加。法律条款的规定要进一步完善,对监督制度的描述应该详尽,例如《中国红十字会法》中只规定中红会受人民政府的监督显然是不够的，应该明确规定中红会要接受来自内部和外部的监督，例如财务状况要接受专业审计，捐赠团体、个人有监督权力等；对违反条款的情况和相应的惩罚应该明确清楚,例如“红十字会有权处分其接受的救助物资；在处分捐赠款物时,应当尊重捐资者的意愿”这样的法条描述就十分含糊。10

从现在看来，中国红十字会在经受了一些挫折后已经做出了改变，但是似乎仍未让公众看到它的决心，雅安地震募活动中公众的反感便可以证明这一点。重塑公信力是一个长期的过程，中红会不能只从一些细枝末节上入手，应该有勇气向公众展示自己，从而拉近与公众的距离。同时，加强与国际红会组织的交流与合作，大胆地借鉴经验也是必要之举。9

10《中国红十字会法》第九条,第二十五条 《中国红十字会法》第十三条

参考文献

[1]《中国红十字会法》

[2]肖中洁.国际红十字会:已向中国红十字会出具40多页指导文件.东方早报2011年7月21日第A36 版

[3]刘婉媛.战乱中的人道主义旗帜——专访红十字国际委员会副主席雅克•福斯特.中国新闻周刊.2007.7.2

[4]高永泽.维持信任, 是一项永无停止的斗争——专访红十字国际委员会主席雅各布•克伦贝格尔.中国新闻周刊.2011.9.5

[5]徐蕾.港澳红十字会——年报长达50页,超5000元需审批.人民日报海外版2011年7月5日第003版

[6]冯禹丁,陈新焱.“中国特色”的红十字会.南方周末2011年7月7日第A01版

[7]张璐晶.红十字国际怎么花钱.中国经济周刊.2011.7.11