审视行政诉讼中的维持判决——兼谈驳回诉讼请求判决

第一篇：审视行政诉讼中的维持判决——兼谈驳回诉讼请求判决

审视行政诉讼中的维持判决

——兼谈驳回诉讼请求判决

［内容摘要］《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第五十四条第(一)项规定，具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，人民法院应当判决维持。多年的司法实践反映出这一制度的设计存在诸多的问题；多年的司法实践和理论探索同时表明，理论界和实务界对维持判决、驳回诉讼请求判决均有了相当理性的认识。重新审视维持判决制度，在理论层面、操作层面上对其进行改造已有可能、并可行，维持判决制度应该说已完成其在特定历史阶段被赋予的使命，现阶段，让其从行政诉讼的法律框架中淡出的内、外部环境和条件已经具备。

面对十多年来国家的政治、社会、经济状况发生的深刻变化，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)对行政诉讼的判决方式所作的补充，虽使行政审判工作不致于陷入更深的困境，但司法实践表明，《行政诉讼法》因受其颁布当时背景的制约而规定的维持判决制度，在理论上、在司法实践中存在诸多的问题，应对其进行深层次的反思，并予改造。

一、维持判决制度确立的背景。

由于《关于〈中华人民共和国行政诉讼法(草案)〉的说明》 中没有对《行政诉讼法》规定维持判决制度作具体的说明，所以，确立维持判决制度的真正原因，除参与立法者之外，他人无法知晓。然而，一项制度的出台总有其原因，在行政诉讼法制定之初，1988年7月13日的行政诉讼法征求意见稿上表述的行政诉讼的立法目的之一是“监督和保障行政机关依法行使行政权力”，后有人提出由法院监督行政机关的提法不妥；因而，在1988年11月的公布稿中，改成“促使国家行政机关依法行使行政权力”，对此，又有人认为，依据宪法，法院和行政机关都向各级人民代表大会负责，两者应是相互配合与制约的关系，行政机关的大量行政行为是合法的，对于合法的行政行为，法院判决予以维持，就是对行政机关依法行政的配合。所以，最终全国人民代表大会通过的《行政诉讼法》第一条规定其立法目的之一是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”。依笔者之感觉，确立维持判决制度应有以下原因：

原因之一：维持判决制度是《行政诉讼法》“维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一立法目的必然结果。

可以说正是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一立法目的直接催生了维持判决制度；同时，维持判决制度又是“维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一立法目的最直接、最明显的体现，两者之间存在着难以割舍的关系。笔者以为，“维护和监督行政机关依法行使行政职权”所蕴含和体现的《行政诉讼法》的价值倾向主要是维护行政权的行使。这一价值倾向能在立法中得以体现，当然有其特定的原因。

在我国，司法的特殊属性尚未被普遍认同，尤其是尚未被决策者群体普遍认同；司法行政化的管理体制和运作方式根深蒂固。参照前苏联模式形成的政治体制，坚决排斥西方的分权、制衡理论，一方面，在国家的权力格局和实际运作中，司法权很大程度上更从属于行政权；另一方面，司法权的管理体制和运作方式严重地行政化、官僚化。一直以来，国家把法院视同于公安、监狱、军队等一样的专政工具，让其承担并非真正意义上的司法职能，事实上其承担的是一种行政性的或其它非司法职能，强调法院工作与政治事务、行政事务的共同性，对法院实施与行政机关基本一致的管理和领导方式。尽管近年来，法院系统进行了一些改革，试图对司法行政化的管理体制和运作方式有所改变，然而，事实上，根深蒂固的司法行政化的管理体制和运作方式并未出现如改革者所预想那样有所改变的迹象。相对于强大的行政权而言，司法权仍旧只是一个配角；体现司法权的行政审判、行政诉讼，自然也只能成为行政权行使的配角，那么，维持判决制度又有什么理由不予确立呢？

另外，中国传统的法律文化、法律制度中有一个相当消极的因素是人治思想，司法缺乏独立性，司法权威、司法中立的观念严重缺失，直至今天，在许多人(包括决策群体中的一些人)的心目中，并不认为司法是最终的解决纠纷、维护和实现权利的途径，他们认为，当行政行为合法时，法院予以维持，是顺理成章的事情，确立维持判决制度是理所当然的。

原因之二：《行政诉讼法》制定颁布时，对行政诉讼理论的研究相当有限，没有足够的理论依据反驳维持判决制度的确立。

在起草行政诉讼法时，曾经提出过五种肯定式的裁判形式，分别为用裁定驳回当事人的起诉、用判决驳回当事人的诉讼请求、用裁定驳回当事人的起诉讼请求、用裁定维持行政机关的决定、用判决维持行政机关的决定。当时较为一致的观点认为，采取判决的形式主要是由于法院对具体行政行为进行了全面的合法性审查，即实体性审查，而裁定由于处理的是诉讼过程中的程序性问题，并不解决实体问题，难于体现既维护又监督的立法宗旨。最后立法机关接受了用判决维持行政机关的决定的裁判形式。

作为行政诉讼理论研究专家的原最高人民法院江必新副院长曾撰文提出“在什么条件下才能驳回当事人的诉讼请求或维持行政机关的裁决呢？从我国目前的行政诉讼实际来看，我们认为，驳回当事人的诉讼请求或维持行政机关的裁决必须同时具备以下条件……”、“法院的判决形式除了采用驳回原告的诉讼请求外，还应当采取维持判决来确认行政机关裁决的合法性”。由此不难看出，当时的行政诉讼理论界曾认为驳回诉讼请求判决与维持判决的具体适用条件、适用范围并无原则的区别，在一定程度上把两种判决方式等同起来。然而，理论研究和司法实践表明，维持判决的适用条件应趋于严格、适用范围趋于狭窄；而驳回诉讼请求判决，在理论上，凡原告诉请的理由不能成立的，均可适用，并可以完全涵盖维持判决适用的范围。可见，《行政诉讼法》制定颁布时，行政诉讼的理论研究极为薄弱，没有看到驳回诉讼请求判决在行政诉讼制度中可以充分发挥的功能。

二、维持判决制度的反思。

1、维持判决制度所体现的行政诉讼目的存在偏差，理论依据单薄。当今世界其他行政诉讼理论和制度较为发达的国家的和地区，无论是大陆法系的国家，如德国、法国、日本，还是英美法系国家，如英国、美国，还有如我国的台湾地区，均没有维持判决制度及维持判决形式，原因是显而易见的。维持判决制度为我国所特有，与之配套的理论依据本就薄弱，且难以有所发展、有所突破，与国际公认的较为完善的行政诉讼理论不仅不能融合，而且相悖。

诉讼目的决定诉讼结构关系，《行政诉讼法》规定的诉讼目的决定了司法权与行政权的关系是既维护又监督的关系，司法实践中也因此而强调，要把坚持“维护”与“监督”并举、“支持”与“制约”并重作为行政审判的指导思想。

作为一种诉讼目的，维护与监督、支持与制约在价值内涵上是相互排斥的；作为一种诉讼结果，维护和支持只是监督和制约的一种结果，但不是唯一的一种结果，无论是撤销判决、变更判决，还是维持判决，都体现了司法对行政的一种监督和制约，而不能说撤销判决表示了监督和制约，维持判决就体现了维护和支持。“维持判决只意味着对具体行政行为效力的再次确认，而不是赋予。” 行政权本就是一项很强大的权力，其行为本身就具有法律拘束力，它根本不需要司法权来维护和支持。

司法的本质特征也决定了维持和支持不应是行政诉讼的目的。司法的公正性要求司法必须保持独立和中立。司法独立是司法公正的重要保障，它要求从制度上确保法院公正行使审判权，防止法官、法院在审判过程中受到来自其他权力机关或外界力量的干涉和影响，从而使法院真正成为人们抵制专横权力，实现社会正义的最后一道屏障。司法中立则是当事人对司法信任的精神支柱，它要求裁判者在利益处于冲突状态的当事人之间保持一种超然的、不偏不倚的态度和地位，平等地对待各方当事人，并确保各方当事人诉讼地位平等。司法的独立性和中立性，是司法公正在体制层面和程序层面的两个基本保障，司法独立是司法中立的前提和基础，司法中立则是司法独立的延伸和发展，缺乏其中任何一个因素都不可能有真正的司法公正。司法的独立性和中立性是现代法治国家普遍公认和确立的基本司法准则，是现代法治的基石，也是司法制度和程序规则确立的基础。因此，维持与支持不是行政诉讼的目的，也不是行政诉讼的功能，更不应是司法权与行政权关系的界定。

2、维持判决制度在更深层次上破坏了司法权与行政权之间的关系，严重违背分权制衡理论。

司法权对行政权的监督与制约，是分权制衡理论的重要内容，也是现代行政法的基本精神。分权制衡理论是当代民主政治的核心思想，法国思想家孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权与立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便握有压迫者的力量。” 与此同时，孟德斯鸠还提出了著名的论断“一切有权力的都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因而，为了保证政治自由，防止权力滥用，他提出了“三权分立”学说，并认为立法、司法、行政三种权力不但要相互分立，而且要相互制约，其中司法独立是三权分立、以权力制约权力的重要支柱。尽管我国不实行“三权”分立的国家体制，但当前我国行政诉讼的基本理论，无论是控权论、还是管理论、平衡论，抑或是原最高人民法院江必新副院长提出的保障论，均是在现代社会公认的“司法与立法、行政存在根本性的区别，均有各自特有的属性及其相应的管理体制、动作方式”的框架下所提出。

通行的理论认为，行政诉讼制度作为一项国家的基本制度，其目的之一，应是监督和制约行政权力的行使，防止行政权力的任意扩张和滥用，该诉讼目的决定了司法权与行政权的关系应定位为监督与制约的关系。而在我国，现实中的司法机关与行政机关之间的关系，表面上是司法独立，实质上是隶属于行政。导致这种现状的根本原因，源于我国历史上缺乏司法独立的传统，司法与行政合一是我国古代政治制度和司法制度的突出特点，而我国的权力分工思想虽承认权力分工却不承认权力制约，并总与强烈的合作观念联系在一起，从而导致我国的《行政诉讼法》把维护和监督行政机关依法行使职权作为诉讼目的之一。

维持判决制度作为一项诉讼制度，它不仅没有在理顺行政权和司法权的关系上起到作用，反而在更深层次上破坏了司法权与行政权之间的关系，其表面上维护了行政机关行使职权，然而，维持判决一生效，即对包括被告??行政机关在内的当事人均具有确定力、拘束力，甚至强制执行力。维持判决在形式上“维护”了行政机关依法行使行政职权的结果，但维持判决的真正的、实体意义上造成的法律后果是??行政机关已经不可能与该案件未经审判那样，完全“独立”地行使行政职权了，包括对行政行为的变更、撤销等等，因此，维持判决从更深层次上损害了司法权与行政权之间应有的关系，严重违背分权制衡理论。

3、维持判决制度并不能实现“维护行政机关依法行使行政职权”的立法目的，没有实际法律意义。

依行政法的一般原理，有效的具体行政行为一经作出，在被有权机关依照法定的程序予以撤销、或变更、或确认违法、或确认无效之前，应当一直视为是具有法律效力的行为，即具有确定力、拘束力和强制执行力。该行政行为的法律效力不因被提起行政诉讼而中止或者终止。此就是行政行为的公定力制度，对行政机关依法有效行使行政职权，发挥国家机关的职能作用都具有积极的意义，否则，行政管理相对人可以以行政行为违法为由，或者以其他借口，对抗或者拖延行政行为的履行。

从行政诉讼的角度考量，影响被诉行政行为法律效力的只能是人民法院作出的撤销判决、变更判决、确认违法或无效判决。只要人民法院没有作出上述判决，则被诉行政行为就依然发生着法律效力。正是从这个角度考察，维持判决对该被诉行政行为的法律效力没有产生实质性的影响。可以说，如果被诉行政行为合法，人民法院作出维持被诉行政行为的判决，实属没有必要，乃多事之举，也正因此，又真的有谁会认为维持判决能起到“维护行政机关依法行使行政职权”的作用、实现立法目的呢？维持判决制度没有任何实际的法律意义。

4、维持判决针对的仅仅是被诉行政行为的合法性，而并不针对当事人的诉讼请求作出，不符合诉讼法的一般原理。

法院之所以成为法院的特征之一是处理纠纷方式的被动性，而被动性则要求法院只能在当事人诉求的范围内作出裁判。法院的判决是对当事人提出的诉讼请求的肯定或否定的回应，在行政诉讼中，相信不会有原告提出“维持具体行政行为”的诉讼请求，所以，维持判决必然是一种超出了原告诉讼请求的判决，其最直接的后果是使法院中立的司法形象、司法独立的司法理念不断遭受冲击，使人们强烈地感受到法院不顾当事人的诉请，“乱行”裁判，与行政机关“官官相护”，最终使人们放弃通过行政诉讼的途径主张权利、解决纠纷的方式，虚置行政诉讼化解政府与当事人之间发生的纠纷、规范行政行为的诉讼功能。我国行政审判的现状、困境与问题可能就是最好的反映。

5、维持判决在司法实践中限制了行政机关根据条件的变化和行政管理的需要，对原行政行为作出应变措施的法定职责，易使法院和行政机关陷于尴尬境地。

由于人民法院作出的维持判决，不仅对原告有约束力，对被告行政机关也具有约束力。因此，当事人均应当自觉履行人民法院作出的生效的维持判决。对被告行政机关而言，被诉行政行为为人民法院判决维持并生效后，若被诉行政行为有要求行政管理相对人履行、行政机关执行的内容，则首先是行政管理相对人应履行、行政机关应执行人民法院的生效判决，且均成为履行义务，否则，就是拒不履行人民法院的生效裁判。但如果，行政机关在维持判决生效后发现，因客观原因，或实际情况发生了变化，需要对被诉行政行为作变更或撤销时，其所能做的，只有向人民法院申请撤销维持判决，而人民法院可能很难、甚至于没有法定的理由启动再审程序，撤销维持判决，此时，法院和行政机关均陷入了因作出维持判决而造成的尴尬境地，行政机关明知自己作出的行政行为有了问题，而不能自纠；法院，因作出理论上、事实上均不恰当的“维护行政机关依法行使行政职权”的维持判决而承担了本不应承担的后果。

有这样一个案例：原告王某因毁坏他人少量财物，被告某县公安局对其作出行政拘留５日的行政处罚决定。原告不服，经申请行政复议后提起行政诉讼，以该处罚决定认定事实不清、适用法律错误、处罚过重、显失公正等为由，诉请法院判决撤销该处罚决定。在行政复议和行政诉讼过程中，行政处罚决定依法停止执行。法院经审理后认定，被诉行政处罚决定认定的基本事实清楚、主要证据确实充分、适用法律正确、程序合法，原告主张的理由不能成立；虽被告对原告作出的行政拘留５日的处罚决定过于严厉，但均在法定的量罚范围之内，法院最后判决维持。判决生效后，被告发现该行政处罚决定确如法院判决所指出的那样，相对于原告的违法行为，处罚过于严厉，该处罚决定确存在不尽合理之处，有必要进行变更。但该行政处罚已经被法院判决予以维持，变更行政处罚决定实际上意味着变更法院的生效判决，而其又没有改变法院判决的权力；法院得到反映、经审查后认为，其没有法定理由启动再审程序、撤销维持判决。最后，作为当事人的县公安局只得履行了法院生效的维持判决确定的义务，对原告执行行政拘留５日。这一案例反映出，法院的维持判决限制了行政机关依法行使行政职权，削弱了行政执法的有效性、合理性、灵活性。维持判决成为行政机关独立行使行政职权、依职权对作出的行政行为进行自纠的障碍，当然也损害了其他当事人的利益，致使行政机关作出的行政行为、法院作出的维持判决均不能取得应有的法律效果和社会效果。

三、维持判决制度的改造。

我国行政审判的实践过程，同时又是国家在政治、社会、经济状况方面发生了深刻变化的过程，随着依法治国进程的推进，以人为本的科学发展观的确立，加强和提高行政审判的地位和作用，完善与发展行政审判制度已成为当前司法改革的首要任务之一。

十多年的社会变革、十多年的司法实践、十多年的理论研究成果已使行政诉讼“维护行政权行使”的价值倾向更多地向行政诉讼应“控制行政权行使”方向转变，即便是江必新提出的较为保守的“保障论”，也同时强调应对行政权的行使进行控制。同时，年轻一代受教育程度的不断提高、大量的信息通过互联网等渠道的传播、多年的普法宣传以及加入WTO、更多地参与国际事务的经历在国民中已经培植了一些通过行政诉讼来对政府行使权力加以控制的司法理念，一些当事人对铁道部、商务部、国土资源部等提起了行政诉讼的案例，从司法实践的角度对现状作了客观地反映。国家当前的政治、社会、经济状况较之《行政诉讼法》颁布时的情形，不仅在量上，而且在质上亦已经发生了相当多的变化。改造维持判决制度已有了较好的外部条件与环境。

在内部条件与环境上，由于《行政诉讼法》只规定了维持判决、撤销判决、变更判决、履行判决四种判决形式，致使人民法院在行政诉讼中只能更多地适用维持判决，随着《解释》的出台，其所增加的驳回诉讼请求判决及确认判决的裁判形式，使人民法院在操作层面上，为维持判决制度的改造提供了依据，且经过广大的法律人群体五年的研究、探索与操作，取得了许多有益的实践经验，尤其是驳回诉讼请求判决在行政诉讼中所能起到的功能与作用，在很大程度上已被接受。

《解释》第五十条第三、四款规定：被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。《解释》第五十六条规定：有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：(一)起诉被告不作为理由不能成立的；(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”针对原告的诉讼请求，人民法院经审查后不予支持的，在理论上，法院可以、可能作出的裁判形式有四种，即维持判决、确认合法判决、确认有效判决、驳回诉讼请求判决，而维持判决与另三种判决的功能在事实上有部分肯定是重合的。维持判决、确认合法判决、确认有效判决把裁判的重点侧重于被诉行政行为，结果是约束了被诉行政行为，判决生效后，行政机关再想撤销、变更自己作出的具体行政行为都没有可能了，因为撤销和变更具体行政行为，都属于不执行法院生效判决，法院的判决堵住了行政机关纠正错误、消除瑕疵，使行政行为趋于更合理的途径，易使法院的判决成为行政机关与行政管理相对人沟通的羁绊。驳回诉讼请求判决则是把裁判的中心放在了原告的诉讼请求上，针对原告的诉讼请求而作出，对被诉行政行为的肯定与否定，没有在判决主文上予以明确，避免了上述问题的出现，给法院、给行政机关都留下了相当的空间、余地。

驳回诉讼请求判决与维持判决、确认合法判决、确认有效判决实质上是同一结果的不同表现形式，如同一枚硬币之两面，并不抵触，维持被诉行政行为、确认被诉行政行为合法、确认被诉行政行为有效，从另一个角度理解，其实就等于驳回了原告的诉讼请求。

综上分析，在具体的制度层面上、在司法实践中驳回诉讼请求判决可以完全涵盖维持判决、确认合法判决、确认有效判决的适用范围，在行政诉讼中，人民法院应逐步以驳回诉讼请求判决全面取代维持判决、确认判决，将控制行政权行使的价值观念体现在人民法院的裁判中，进而根植于当事人、根植于全民、根植于社会，同时，更好地将人民法院司法审判的中立性通过驳回诉讼请求判决展示给全社会。笔者深信，对维持判决制度的以上改造，必将给行政诉讼功能的发挥带来新的动力。

第二篇：上海市第二中级人民法院行政判决书(判决维持《补正申请材料通知书》),如此判决书也好意思上网!(2009年

上海市第二中级人民法院行政判决书，如此判决书也好意思上网！

发表时间:2009-5-11 11:10:00阅读次数:16

5当事人到人民法院起诉，人民法院经过审查认为需要补正。当事人逾期不补正，人民法院就裁定不予受理。如果当事人认为法院要求补正没有法律依据，直接针对补正通知提起上诉的话，肯定会贻笑大方。

同样，当事人向行政机关申请行政许可，行政机关可能会要求当事人补正。当事人如果认为补正通知没有法律依据，应该等待行政机关作出不予许可决定，针对不予许可决定向人民法院提起诉讼。可是，上海市闸北区人民法院和第二中级人民法院竟然认为，当事人可以针对补正通知提起诉讼。而且，这样的判决书居然还敢上网。或许，承办人员还认为是成功之作呢。

附：上海火鲁努努餐饮管理有限公司与上海市闸北区环境保护局环保补正通知上诉案

上海市第二中级人民法院

行政判决书

（2005）沪二中行终字第99号

上诉人（原审原告）上海火鲁努努餐饮管理有限公司。

法定代表人赵华南，上海火鲁努努餐饮管理有限公司董事长。

委托代理人袁裕来，浙江之星律师事务所律师。

委托代理人倪凌华，上海市东方正义律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）上海市闸北区环境保护局。

法定代表人黄秋蓉，上海市闸北区环境保护局局长。

委托代理人印时菁。

委托代理人王赪。

上诉人上海火鲁努努餐饮管理有限公司因环保补正通知一案，不服上海市闸北区人民法院（2004）闸行初字第66号行政判决，于2005年1月22日向本院提出上诉。本院于2005年2月28日受理后，依法组成合议庭，并于2005年3月17日公开开庭审理了本案。上诉人法定代表人赵华南及其委托代理人袁裕来、倪凌华，被上诉人法定代表人黄秋蓉的委托代理人印时菁、王赪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审上海市闸北区人民法院经审理认定，上海火鲁努努餐饮管理有限公司（以下简称火鲁努努公司）于2004年租赁本市曲沃路405、411号二楼房屋（以下简称曲沃路房），以经营曲沃分店火锅店（以下简称曲沃店）。2004年7月12日，火鲁努努公司书面向上海市闸北区环境保护局（以下简称闸北环保局）申请环保许可。次日，闸北环保局向火鲁努努公司发出闸环保许（2004）受补（2004）第001号补正行政许可申请材料通知书，通知火鲁努努公司补正以下材料：

1、提供所在建筑的使用功能证明；

2、提供废（污）水纳管证明；

3、居民意见。火鲁努努公司依据原《建设项目环境保护审批须知》（以下简称《须知》），认为 1

申请环境保护许可不需要提供上述“三份材料”。闸北环保局要求补正内容不合理而提起行政诉讼。

原审法院认为，闸北环保局作为环境保护行政主管部门，具有对本辖区内的建设项目环境影响报告表进行审批的主体资格。《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第四条规定了新建饮食服务经营场所，所在建筑物应当在结构上具备专用烟道等污染防治条件。第九条规定了其废（污）水应该经隔油、残渣过滤等措施处理达到纳管标准后方可纳管排水。《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十七条第三款规定了编制环境影响报告表的建设项目对周围环境可能造成较大影响的，建设单位应当征求有关单位、专家和公众的意见。火鲁努努公司开设的曲沃店处于人口密集区，对周围环境可能造成较大影响，属于编制环境影响报告表的建设项目。火鲁努努公司申报环保许可，闸北环保局依据上述规定及《上海市环境保护行政事项办理规程（试行）》（以下简称《规程》）的规定，要求火鲁努努公司补正“建筑使用功能证明”、“纳管证明”、“居民意见”，属适用法律正确，执法程序合法，应予维持。火鲁努努公司申请时提供的房屋产权凭证，仅证明房屋的性质，不能证明房屋的使用功能和纳管的情况，闸北环保局要求火鲁努努公司进一步提供房屋使用功能等证明，尚属合理，应予维持。《须知》是火鲁努努公司申请许可前闸北环保局接待窗口的便民措施，火鲁努努公司以《须知》为依据，认为申请环保许可不需要提供“三份材料 ”，理由不足。故火鲁努努公司要求撤销闸北环保局的补正通知，难以支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持上海市闸北区环境保护局于2004年7月13日作出的闸环保许（2004）受补字（2004）第001号补正行政许可申请材料通知书。火鲁努努公司不服该判决，向本院提起上诉。

上诉人火鲁努努公司上诉称，根据《中华人民共和国环境影响评价法》等法律、法规规定，上诉人只需提供环境影响评价文件即环境影响报告表，《规程》系规章以下的规范性文件，不能作为法院审查具体行政行为的依据，且该文件增加了行政许可的条件，被上诉人所作补正申请通知行为适用法律错误。被上诉人作出补正通知时没有给予上诉人陈述和申辩权利，程序违法。补正许可申请材料不是具体行政行为，原审判决对象错误。根据被上诉人提供的《须知》，上诉人已经提供了所需的申请材料，被上诉人的补正通知实际就是不履行法定职责。要求撤销原审判决，撤销被上诉人拒绝批准《建设项目环境影响报告表》的具体行政行为，判令被上诉人限期重新作出具体行政行为。

被上诉人闸北环保局辩称，其根据《中华人民共和国行政许可法》等法律、法规、规章，以及《规程》的规定，要求上诉人补正三项申请材料，符合法律规定，程序合法。补正申请材料的通知并不等于已经拒绝许可，上诉人将补正通知与拒绝其申请等同是对法律规定的错误理解。原审法院判决并无不当，要求判决驳回上诉，维持原判。

被上诉人闸北环保局在原审中提供了以下证据、依据：行政许可申请材料回执，补正通知，《中华人民共和国行政许可法》第二十二条，《中华人民共和国环境保护法》第七条第二款，《建设项目环境保护管理条例》第六条、第十条，《关于下发<建设项目环镜保护分级管理意见>的通知》，《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条，国家环境保护总局《 关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》、《上海市实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》第十三条、第十四条、第十七条第三款，国家环境保护总局《建设项目环

境保护分类管理名录》，《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第四条、第九条，上海市人大常委会法制工作委员会对上海市环境保护局《关于提请对上海市实施<中华人民共和国大气污染防治法>办法作出应用解释的请示》的答复，《中华人民共和国水污染防治法》第二十九条，《上海市环境保护条例》第四十条，《环境保护行政许可听证暂行办法》第六条，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第四款，《上海市环境保护行政事项办理规程（试行）》。

上诉人火鲁努努公司在原审中提供了以下证据：建设项目环境保护审批须知、曲沃路405号和411号房地产权证、上海沪太路小尾羊餐饮有限公司的建设项目环境影响报告表、上诉人翔殷路店建设项目环境影响报告表、房屋状况汇总表、上海市人民政府沪府复决字（2001）第11号《行政复议决定书》。

二审庭审中，当事人各方仍以各自上述证据证明自己的主张，并坚持原审中的质证意见，对对方所提供证据的真实性均无异议。上诉人对被上诉人具有作出补正通知行为的执法主体资格亦无异议，本院予以确认。上诉人在庭审质辩中援引《中华人民共和国环境影响评价法》

第二条、第二十二条第一款和第三款，第二十五条、第三十一条第一款和第二款，《上海市实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》第十八条第二款、第二十三条第一款、第二十四条，《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第十二条第二款、第三款，国家环境保护总局《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》第三条第（四）项等法律规范，以证明其办理环境影响评价审批不需提供被上诉人所要求补正的三项申请材料。经审理查明，原判认定事实清楚。本案当事人争议焦点在于，被上诉人要求上诉人补正提交建筑功能使用证明、纳管证明和居民意见三份申请许可材料是否具有法律依据，适用法律是否正确；被上诉人作出补正通知程序是否剥夺上诉人陈述申辩权而不合法；补正通知行为是否是独立的具体行政行为，是否视同被上诉人拒绝许可。

关于被上诉人要求上诉人补正提交建筑功能使用证明、纳管证明和居民意见三份申请材料是否具有法律依据问题，经查，《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》、《上海市实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》、国家环境保护总局《建设项目环境保护分类管理名录》、《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》等相关法律、法规、规章均只对建设项目需要办理环境影响评价审批的行政许可设定作出了或原则或具体的规定，但对实施该行政许可的条件中，办理环境影响评价审批有关申请材料的范围及形式要求均无明确具体的规定。《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第四条规定了新建饮食服务经营场所，所在建筑物应当在结构上具备专用烟道等污染防治条件。第九条规定了废（污）水应该经隔油、残渣过滤等措施处理达到纳管标准后方可纳管排放。根据上述法律规范的规定，上海市环境保护局在《规程》中明确规定开办产生油烟污染的饮食服务项目的，应提供所在房屋使用证明和所在建筑的使用功能证明、废（污）水纳管证明，并没有违反上述上位法的规定，亦不违反《中华人民共和国行政许可法》第十六条关于“对行政许可条件作出的具体规定，下位法律规范不得增设违反上位法的其他条件”的规定，应属合法有效的规范性文件，作为具体执法的职能部门，被上诉人有权适用该《规程》，审核上诉人的申请材料是否齐备。且上诉人提供的上海市人民政府沪府复决字（2001）第11号《行政复议决定书》亦证实，上诉人所租赁房屋原规划许可性质为综合公

建，并无专用烟道规划设置，故依据该《规程》的规定，要求上诉人补正申请材料，提交所在建筑使用功能证明和纳管证明，于法有据。《上海市实施〈中华人民共和国环境影响评价法〉办法》第十七条第三款规定了编制环境影响报告表的建设项目对周围环境可能造成较大影响的，建设单位应当征求有关单位、专家和公众的意见。上诉人拟开设的曲沃店处于人口密集区，对周围环境可能造成较大影响，虽属于编制环境影响报告表的建设项目，但被上诉人仍有权要求其提交征求过有关居民意见的材料。该居民意见的征求只是行政申请的形式要求，并未明确必须是居民完全同意的证明意见。上诉人火鲁努努公司主张不需提供系争三项材料所援引的法律依据中，《中华人民共和国环境影响评价法》第二条是对环境影响评价的定义，第二十二条第一款、第三款是对环境影响评价文件审批部门和审批时限的规定，第二十五条是对建设单位不得未经审批擅自开工建设的规定，第三十一条第一款和第二款则是对未经审批擅自开工建设处罚的规定。《上海市实施<中华人民共和国环境影响评价法>办法》第十八条第二款是对不需进行可行性研究建设项目应当在项目开工前报批环境影响评价文件的规定，第二十三条第一款是对建设项目试生产或者试运行需经环保审批的规定，第二十四条则是对建设项目环保竣工验收的规定。《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》第十二条第二款和第三款则是对新开办饮食服务项目办理《环境影响登记表》的审批部门和审批时限，及未办理环保审批不予核发工商营业执照的规定、国家环境保护总局《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》第三条第（四）项是关于建设单位在环境影响报告书、报告表编制完成后报有权环保部门审批的规定。综合上诉人所援引的上述法律条文，均非对办理环境影响报告表审批手续时应当提交的申请材料的具体完整的规定，故上诉人依据上述法律规定，主张在办理申请环保审批时只需提交环境影响评价报告，不需提交其他相关材料的依据并不充分。上诉人提供的房产证虽表明房屋用途为商铺，但该房产证仅证明房屋的性质，并不能直接证明房屋的使用功能和纳管的情况，上诉人以此作为其免于提供房屋使用功能证明和纳管证明的证据，不具充分证明力，本院难于采信。至于上诉人根据原《须知》规定，主张其不必提供被上诉人要求补正的三项申请材料，本院认为该《须知》确无提供相关三项材料的规定内容，但随着《规程》的施行，该《须知》于2004年7月12日起已不再生效，被上诉人适用《规程》进行受理条件的审核，并无不当。另上诉人提交上海沪太路小尾羊餐饮有限公司的建设项目环境影响报告表、上诉人翔殷路店建设项目环境影响报告表，以证明不需提交系争三项材料，本院认为由被上诉人批准的上海沪太路小尾羊餐饮有限公司的建设项目环境影响报告表，在办理申请的材料中确无系争三项材料，但该建设项目申请时间在《规程》实施之前，适用《须知》期间，与本案在程序事实上不同，故不具有可比性和参照性，相应不能作为上诉人免于提交系争三项证明材料的证据。而上诉人翔殷路店建设项目环境影响报告表的审批由杨浦区环保部门进行，非被上诉人所为，在本案同样不具关联性和证明力。对上述两项证据，本院不予采信。

关于被上诉人作出补正通知行为是否剥夺上诉人陈述申辩权而构成程序不合法问题，经查，《中华人民共和国行政许可法》第三十二条第一款第（四）项规定：“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”。该规定对行政许可部门作出补正通知行为时，是否需要事先听取申请人的陈述申辩，并无明确的法律义务性程序要求。当然，如果行政许

可部门在作出补正通知前能够向申请人作一定解释，听取其意见，可能会有更好的管理效果，但在没有法定程序要求的前提下，不能以此主张行政许可审批部门作出补正通知行为的程序违法。因而上诉人提出被上诉人在作出补正通知前剥夺其陈述申辩权，构成程序不合法的理由不能成立，本院不予接受。

关于被诉补正通知行为是否是独立具体行政行为，是否视同被上诉人拒绝许可，原审法院作为审理和裁判对象是否正确问题，本院认为，被上诉人作出的补正通知行为是对上诉人申请报批环境影响报告表是否符合受理条件，进行初步审查后作出的行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定，行政机关不得要求申请人提交与其申请的行政许可事项无关的技术资料和其他材料。依该法第三十二条第（五）项规定，行政机关要求补正申请材料，申请人未补正的，行政机关将不予受理行政许可申请。据此，行政机关作出的补正申请材料通知行为，具有一定的法律效果，即如果该补正通知的内容与申请人申请的行政许可事项无关，或者超出了法律规定的申请材料范围条件，则该补正通知行为实质上具有了违法增加申请人程序义务的法律性质。而申请人如果不依补正要求及时补正，其行政许可的申请将不被受理。显然，这种补正申请材料通知的行为，既有行政程序上的法律效力，又具有行政机关是否构成违法增加当事人义务这一实体上的可争议性，申请人不服依法可以起诉，人民法院相应依法有权审理和裁判该补正通知行为的合法性。据此，原审法院将被上诉人所作补正通知行为作为审理和裁判对象并无不当。上诉人既认为该补正通知行为属于尚未成熟的行政行为，又认为该补正通知行为实质上是对其申请报批环境影响报告表的拒绝，而起诉要求撤销，表明其认识上的自相矛盾和行为上的无以自圆其说，故其主张原审法院程序违法的理由不能成立，本院同样不予接受。另补正通知行为只是被上诉人在受理审查阶段对上诉人申请材料初步审核后认为材料不齐全，而作出的行为，尚未进入对上诉人具体申请是否符合批准条件的实体审查，故上诉人认为补正通知行为已构成被上诉人间接拒绝其申请的理由没有法律依据，其要求撤销该补正通知行为，并判令被上诉人履行法定职责，批准其环境影响报告表的诉讼请求，相应难以在本案直接予以支持。

综上，本院认为，被上诉人上海市闸北区环境保护局作为环境保护行政主管部门，依法具有对本辖区内的建设项目环境影响报告表进行审批的主体资格。其根据有关法律、法规、规章与合法有效的规范性文件，认为上诉人上海火鲁奴奴餐饮管理有限公司申请批准环境影响报告表的材料不齐全，作出要求其补正提供所在建筑使用功能证明、纳管证明和居民意见材料，事实清楚，证据充分，执法程序合法，原审法院判决维持正确。上诉人上海火鲁奴奴餐饮管理有限公司认为其不需补正提供上述三项材料的法律依据不足，对被诉具体行政行为法律性质理解不当，其要求撤销原判，并判令被上诉人履行审批职责，批准其申请的诉讼请求，本院难以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费人民币100元，由上诉人上海火鲁奴奴餐饮管理有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。

审 判 长吴偕林

代理审判员李金刚

代理审判员沈亦平

二○○五年四月二十六日

书 记 员张 璇

书 记 员章晶燕

来源:北大英华