60年来中国高等教育办学体制和管理体制的变革

第一篇：60年来中国高等教育办学体制和管理体制的变革

60年来中国高等教育办学体制和管理体制的变革

一、计划经济下中国高等教育的办学体制和管理体制的特点

1.计划经济下的办学体制

新中国建国初期，我国高等教育存在多种办学体制。当时，人民政府全部接管了国民党统治区的高等学校共205所，其中公立高校124所，私立高校60所，教会学校21所，属多种办学体制共存。党和政府对这些高校实行“维持原有学校，逐步加以必要的与可能的改良”方针，采取先接管、接收和接办，然后逐步改造的方法。1950年8月，政务院颁布了《私立高等学校管理暂行办法》，规定私立高等学校要健全董事会，重新申请立案，加强了对私立高等学校的管理。1951年，国家收回了21所教会学校的教育主权，其中12所改为公办，9所改为由中国人办的私立学校，政府给予经济补贴，1952年，我国学习苏联经验，对全国高等学校进行院系调整，并按院系调整的总体规划，将私立高校调整到相应的公办学校。至1952年底，我国私立高校全部被取消了。

从1952年院系调整以后，直到1978年党的十一届三中全会以前，我国高等教育的办学体制都是公办的，全部由政府直接投资，大致有四种体制：一是教育部直属高等学校，由财政部拨款，如北京大学、清华大学、复旦大学、上海交通大学等；二是中央有关部委举办的高等学校，由财政部拨款、部委补贴一部分办学经费，如铁道部举办的上海铁道学院、机械部举办的上海机械学院、外贸部举办的上海外贸学院等；三是地方政府举办的高等学校，主要由省、自治区、直辖市举办，由省级财政拨款，如北京市政府举办的北京工业大学、首都师范学院，上海市政府举办的上海第二医科大学、上海师范大学等，也有省属市举办的高校，如南京市举办的晓庄学院、临沂市举办的临沂师范学院等；四是由行业或企业举办的高校，如原上海轻工业专科学校由上海市轻工业局举办，上海冶金专科学校由上海市冶金局举办，上海石化专科学校由石化总公司举办，办学经费由举办方筹措。这种办学体制，是适应于我国计划经济体制的。因为计划经济是条块分割的经济，只有自己办大学，中央各部委才能培养所需人才。各地区同样如此，为满足本地区经济社会发展的需要，必须办地方性大学。由于全部是国有化、公有制的高校，教育经费全部由政府或行业（企业）负担，而国家和各地区财力都有限，因此，那时期我国高等教育发展得比较缓慢。直至1965年，我国普通高校仅有434所，在校生67.4万人，毛入学率为2%。因“文革”的破坏，1977年，普通高校下降到404所，在校生62.5万人，毛入学率不到1%。

在当时的历史背景下，我国只能发展公办高校，不可能象其他国家一样通过发展私立大学来推动高等教育的发展。我国在1956年以前就完成了城市工业、手工业的社会主义改造，将私营经济全部变成社会主义集体所有制或全民所有制。1958年，农村又实现了人民公社 1

化，即农村也消灭了私有制，变成社会主义集体所有制。因此，在全国生产资料公有化的体制下，不可能再产生私立学校、民办学校。

高等学校全部改为公办，由国家统管，是适应社会主义公有制和计划经济体制需求的，在社会主义建设中发挥了积极作用。建国不久，高等学校由国家统管，便于集中力量培养国家急需人才，便于统一部署、统一规划。如1952年到1953年的院系调整，学习了苏联经验，改革原有的高等教育体系，建立了社会主义高等教育体系。因为都是公有制高校，院系调整进行得比较顺利。院系调整加强了工科教育和师范教育，开设了一些国家急需的新专业，如电子计算机、半导体、自动控制、无线电电子等；吸收了苏联学校重视基础理论、重视实验和实习、重视教学法等经验；提高了教学质量和科研水平，扩大了高等教育规模。从1953年至1956年，我国普通高校由183所发展到229所，在校生人数从21.2万人发展到44.12万人。

20世纪50年代初，我国全面学习苏联经验，对我国高等教育的发展产生了积极效果，但是也有不少问题，如高校专业分得过细，过于单一，把一些多科性、综合性大学变成了专门学院；在管理方面，管得过多，统得过死，强调高度集中统一，人才培养模式单一，实行“大一统”的管理和培养模式：统一专业设置，统一教学计划，统一教学大纲，统一教材，统一教学管理；忽视学校的办学特色和学生的个性发展，不利于因人而异、因材施教，不利于拔尖人才和创造性人才的培养。

2.计划经济下的管理体制

建国以后，我国实行的是高度集中的计划经济管理体制，因此，在高等教育领域也是高度集中的管理体制。1950年7月28日，政务院《关于高等学校领导关系的决定》中，明确规定“全国高等学校由中央人民政府教育部统一领导为原则”。1953年10月11日，政务院又颁布《关于修订高等学校领导关系的决定》，强调高等教育部必须与中央人民政府有关业务部门密切配合，有步骤地对全国各高等学校实行统一与集中的领导，规定：综合性大学和多科性工科高校，由中央高等教育部直接管理，单科性高等工科院校、高等师范院校、医学院、农业学院、畜牧兽医学院、财经学院、政法学院、艺术学院、体育学院等，可以委托中央有关部门直接管理，也可委托所在大区或省市人民政府管理。

高等学校内部管理仿照苏联的一长制，即实行校（院）长负责制。校（院）长的职责是：代表学校，领导全校（院）一切教学、研究及行政事宜，领导全校（院）教师、学生、职工、工警的政治学习，任命教师、职员、工警，批准校务委员会的决议。

高等学校的管理体制，在1957年反右斗争扩大化和1958年“大跃进”后有所变动。1958年4月，中共中央颁发了《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》，强调了地方党委对高校的领导作用，大部分高校下放到省、市、自治区领导，将过去以“条条领导”为主改变为以“块块领导”为主，仅少数高校由中央部委直接领导，形成了对高等学校实行中央和地

方两级领导管理、分工负责，在中央统一领导下，以省级管理为主的新体制。这种管理体制的变迁，目的在于进一步管住高等学校，强化了高度集权的统一管理体制，学校一切都得听命于政府主管部门，没有自主权。在高等学校内部管理方面，为了加强党的领导，取消了学习苏联“一长制”而实行的校长负责制，所有高校都实行党委领导下的校务委员会负责制，党委对学校工作实行全面领导。

1958年的“大跃进”以及三年自然灾害，给中国造成很大损失。于是，1961年至1965年，中央提出对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。为了推动高等教育更健康地发展，中央制定了《高校六十条》，在内部领导体制上，提升了校长的作用。“高等学校实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。高校党委是学校工作的领导核心，对学校工作实行统一领导。高等学校的校长，是国家任命的学校行政负责人，对外代表学校，对内主持校务委员会和学校经常工作。”但在高度集权的计划经济体制下，高等学校的管理权还是控制在政府主管部门手中，学校自主权很少。

1966年“文化大革命”后，在“左”的思想主导下，高等学校领导权被错误地认为已不在无产阶级手里，学校的党组织执行了修正主义教育路线，于是“踢开党委闹革命”。前两年由造反派、红卫兵掌权，后来由军宣队、工宣队掌权，直到1976年粉碎“四人帮”后，经过拨乱反正，尤其是党的十一届三中全会以后，才逐步恢复高校党委和行政的职能。

二、中国高等教育体制改革的动因

1.高等教育体制改革的外部动因

党的十一届三中全会以后，在邓小平理论指导下，全党全国的工作重点转移到经济建设上来，全国实施改革开放政策。改革首先从农村“联产承包责任制”开始，农民生产积极性空前提高，农业生产力空前提高。农村改革推动了全国经济的大发展，人民生活水平明显改善。经济的大发展，迫切需要大批各类人才和科研成果，迫切需要大力发展高等教育。人民生活水平提高后，需要享受良好的教育，要求把自己的子女送到高等学校深造，也迫切需要大力发展高等教育。

农村体制改革有力地推动了城市经济体制改革。1984年10月，中共十二届三中全会颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》。这是全面进行经济体制改革的纲领性文献，冲破了高度集中的计划经济体制，对搞活经济，促进国民经济持续稳定发展起了积极作用。城市经济体制改革的推进、社会经济的强劲发展，迫切要求高等教育大发展，而计划经济下形成的高度集中统一的教育体制与经济体制改革严重不适应，阻碍了教育的发展和经济的发展，这是高等教育体制改革的外部动因。

2.高等教育体制改革的内部动因

在计划经济下形成的高等教育体制，许多方面已不适应市场经济和改革开放的需要。主要表现在以下四个方面：

一是国有化的办学体制。所有学校实行公有制，全部归国家所有，全部依靠国家投资。高等教育的运行完全纳入国家计划，并由政府直接管理，政府对学校是“统、包、管”，学校对政府是“等、靠、要”，一切按政府部门的计划、指令办事。学校没有压力，没有动力，办事效率不高，办学效益不高。

二是条块分割的领导体制。在计划经济时期，我国高等教育办学实行的一直是国家集中计划、中央各部门和地方政府分别办学的体制，可分为四种类型。如改革开放前夕的1978年，我国普通高校有598所，其中教育部直属38所，其他部委属217所，省级地方政府及其业务部门办的347所。大学成为政府部门的直属单位，仅为某一部门培养人才，导致大学条块分割、自成体系、自我封闭。部门办学，还导致学校布局结构不合理，学校的行业性、单科性过强，有限的教育资源过于分散，学校的潜力无法发挥出来。

三是高度集权的管理体制。计划经济就是集权经济，一切权力集中在政府手里，政府成了“全能政府”，政府对学校“一包二统”，学校没有办学自主权。从专业设置、课程结构、教材选定、经费使用，到招生、毕业生分配、教师编制及其工资待遇等都是政府决定的，学校只能听命于上级指令、红头文件，不可能面向社会、面向市场自主办学。学校没有办学自主权，很少考虑如何挖掘自身潜力，主动为社会服务；也很少考虑如何优化教育资源，提高办学效益。

四是单一的投资体制。在“左”的思想影响下，认为社会主义优越性就是上大学不要缴学费。全国大、中、小学的办学经费全部来自政府拨款，导致全国各类学校的办学经费严重不足，挤占了义务教育经费。中国高等教育完全处于“供给型”、“包办型”状况，没有调动社会力量办学，没有利用社会资金、民间资金办学，没有让非义务教育（高中、大学）的受教育者承担一部分教育成本。教育经费的不足，严重影响了我国教育事业的发展。

上述弊端如果不克服，高等教育就不可能适应新时期改革开放和市场经济发展的需要，高等教育事业就不可能有大的发展。这是中国高等教育改革的内部动因。

3.现代高等教育的规律和功能的驱动力

高等教育的基本规律是与社会政治、经济发展相适应的规律。高等教育是一种社会活动，是社会发展的产物。最早的大学产生于中世纪的欧洲，当时神权高于一切，大学成了神权的附庸，是经院式的教育。欧洲文艺复兴运动后，大学冲破了反动、愚昧的神权统治。18世纪资产阶级工业革命兴起，大学走出了象牙塔，开始培养适应社会需要的各类专门人才，19世纪初增加了从事科学研究的功能，20世纪初增加了为社会服务的功能。不同国家、不同时期的高等教育，其功能有所不同，但一般是与当时社会政治、经济相适应的。我国在计划经济体制下，加上政治上受“左”的思想路线影响，高等教育的办学体制和管理体制实行与计划经济相一致的高度集权制，统包统管制，在政治上强调以“阶级斗争为纲”，以政治运动为中心。1978年改革开放后，在邓小平理论指导下，我国从计划经济向市场经济转轨，从封闭向开

放转轨，从以阶级斗争为中心向以经济建设为中心转轨，这要求高等学校必须面向社会、面向市场办学，要求高等教育必须大发展和大提高。而原来的国有化的办学体制、高度集权的管理体制已不适应现时代改革开放和市场经济发展的需要，因此必须变革高等教育体制。从现代高等教育的功能来看，也必须变革计划经济下的高等教育体制。一是大学的学术性。大学是研究学问的机构，是交流学术的场所，应贯彻“百花齐放、百家争鸣”的方针，鼓励教师、学生勤奋学习，大胆探索，淡化权威，提倡在真理面前人人平等，在学术面前人人平等。这就必须改变过去行政化的、高度集中统一的管理体制。二是大学的社会性。大学是社会的产物，大学要适应社会的发展和变化，现阶段就是要适应市场经济的发展对大学的需求，适应经济大发展对大学的需求；大学要服务社会，推动社会的发展，要根据社会的需要培养各类合格人才，充分利用学校智力优势为社会服务；大学要依靠社会，利用社会力量办学。因此，这就必须改变封闭式的办学体制，改变由国家统包统管的领导体制。三是大学的产业性。计划经济下，把大学当作国家的事业单位，由政府全额投资办学。市场经济下，大学是非全额投资的事业单位，是具有事业性与产业性双重属性的单位。大学是生产知识的产业，是生产人力资本的产业。大学有教育产品和教育市场，包括知识市场、科技市场、信息市场和人才市场。大学是准公共产品，国家不再全额投资，大学必须面向社会、面向市场办学，必须改变原有的办学体制。四是大学的自主性。计划经济的一大特点是全社会的资源由政府统一计划调配，教育资源同样如此，大学没有自主权。市场经济下，政府不再统一调配资源，而由市场调配。政府机构已经精简，职能已经转变，不再拥有无限的权力。大学自主性的功能日益显现出来，不可能再全部依靠政府，大学将成为相对独立的办学实体。五是大学的开放性。计划经济下，大学一切资源由政府统一调拨，没有必要对外开放。市场经济下，政府不再统包统配，大学必须走出校门，向社会开放，向市场开放，才能生存下去。大学要拆除与社会隔绝的“围墙”，敞开大门，走向社会，了解社会需求，只有这样，才能更好地为社会培养所需人才，更好地为社会服务。大学的教育资源要向社会开放，让社会走进大学。大学还要对国外开放，既要走出国门办学，又要引进外国优质教育资源。为此，必须改变计划经济下由政府统得过死的管理体制。

第二篇：中国土地管理体制变革的路径选择

中国土地管理体制变革的路径选择

李国敏 卢珂

（1.湖北大学，湖北武汉430062；2.武汉科技大学，湖北武汉430081）［摘要］

在回顾土地管理体制演变的基础上，指出中国现行土地管理体制的运行效率低下，导致土地违法行为繁生和农地非农化严重，已危及到耕地与粮食安全。产生这些问题的根源——土地垂直管理体制不完善。为此，在基于基本国情的基础上，提出变革土地垂直管理体制的可行路径。

［关键词］

土地管理体制；变革；路径选择

［中图分类号］D63［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2011)06-0089-05

在经济高速增长和房地产过热的推动下，我国土地（特别是耕地）被大量占用滥用，已严重危及国家粮食安全、生态环境保护和社会稳定。尽管中央政府在不断加强土地管理，遏制违法占用滥用土地现象，但并未根本扭转耕地日益减少的趋势。因此，无论从土地资源可持续利用的角度，还是从政府有效管理土地资源的角度，深入研究中国土地管理体制变革的合理路径，都具有重要的学术价值和社会实践意义。

一、土地管理体制的演变

自建国以来，我国土地管理体制大致经历了以下三个阶段：

1.土地统一管理阶段

在建国初期，为适应土地改革、社会管理和国民经济发展的需要，按1949年7月制定的《中央人民政府组织》规定，在政务院内务部下设地政局，负责全国各类土地统一管理，以在全国范围内消灭封建土地制度，建立农民劳动者个人土地所有制度和国家所有制度，保证“耕者有其田”，为实现土地的社会主义改造创造基本条件，进而形成了土地的统一管理体制。然而，随着政府管理部门分工的细化，土地管理工作开始分散。1952年城市基建规划及考核移交给新成立的建筑工程部；1954年国家撤消了地政局，在农业部设立土地利用总局；1956年土地利用总局与有关部门的人员集中组合成立农垦部，主管全国荒地开发和供应农场建设工作，而城市房地产管理工作移交新成立的城市服务部[1]，从而结束了土地的全国统一管理体制。

2.土地分散管理阶段

在全国土地统一管理体制结束后的30年里，土地呈现出多头分散管理体制。自1956年土地的公有制制度建立后，人口众多和农业生产力低下的基本国情，决定了中国土地管理必然是以满足粮食供给为核心，最大规模提高农产品（特别是粮食）产量成为工作重点。基于此，农牧渔业部主要管理农用地，通过大规模的复垦与开垦耕地、大规模的农田水利建设及中低产田改造工作，尽可能地通过扩大耕地数量来保证对农产品特别是对粮食产量的需求，而国务院各职能部门，如民政部、林业部、铁道部、交通部、建设部、工业部等职能部门都分散管理各自的建设用地，从而形成了各自为政、政出多门的分散的土地管理体制。

3.土地垂直管理阶段

在分散的土地管理体制下，在1984年前后发生了第一次“圈地运动”，中央政府于1986年3月下发了《关于加强对土地管理、制止乱占耕地的通知》，并组建国家土地管理局，统一管理土地，结束了土地的分散管理体制；1986年拟定《土地管理法》、1988年对《宪法》进行了修订，允许依照法律规定转让土地使用权，加强对土地市场化改革；1992年经国务院批准在全国范围建立基本农田保护制度，但在1993年后依然爆发了第二次“圈地运动”；2004年4月下发《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》，正式明确省以下土地管理机构实行垂直管理，即省级以下土地管理部门的土地审批权和主要领导任免权上收至省级政府；2006年国务院下发了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，国土资源部向全国派驻9个国家土地督察局，以切实加强土地管理，完善土地执法监察体系，基本形成为土地垂直管理体制。

二、现行土地管理体制下存在的问题

我国现行的土地垂直管理体制，在业务上，土地职能部门接受上级部门“条条”式的垂直管理；在行政上，土地职能部门接受本级政府“块块”式的分级管理；在人事和财政上，由各级地方政府负责（省级以下土地管理部门的主要领导任免权和土地审批权上收至省级政府）。这种土地管理体制实质是督办性的半垂直管理体制模式[3]，尽管在提高中央调控能力、加强土地统一管理等方面取到了重要作用，但其运行效率依然低下，导致土地违法行为繁生与农地非农化严重等诸多问题，已危及到耕地与粮食安全。

1.土地违法行为繁生

我国现行的土地垂直管理，意在加强中央政府的管理权限，限制地方政府的权力，以便统筹经济、社会、生态协调发展，保障耕地与粮食安全。但这种垂直管理模式，在纵向上，由于过于强化中央政府管理土地的权限，而严重限制了地方政府的行政能力，尤其使市县政府处于“想管但无权管”、“不管”又影响地方经济发展的两难境地，造成地方政府无所适从而严重挫伤了地方政府的积极性，也造成了土地管理实践的“条块分割”而使中央与地方管理土地的矛盾凸现；在横向上，由于土地垂直管理的业务、人事、后勤保障等方面仍依赖于地方政府及其主管部门，造成垂直管理力度容易受地方左右，使土地垂直管理机构的执法活动常常得不到地方政府的配合，甚至在复杂的土地管理问题上，地方政府又常常以无权或不干涉为由而游离于问题之外，使土地垂直管理过程相当艰难。在这种垂直管理体制下，不仅使土地管理的力度不够、行为不规范，而且在土地的政府垄断、出让收益以及政绩驱动等诸多因素的影响下，以地方政府为主导的占用滥用土地现象依然大量存在，造成土地违法行为大量繁生。尽管中央政府在不断推出新的政策，加强土地垂直管理，但往往是在政策实施初期，违法用地案件有所下降，而随着时间的推移，政策会渐渐失效，违法占用耕地的案件又快速上升，造成土地违法多次反复、屡禁不止，并呈现“下移”倾向，导致土地管理领域出现有令不行、有禁不止的现象（2001-2009年的全国土地违法案件的数据就是一个较好的佐证，见表1）。因此，现行的土地垂直管理体制，在实践中不仅使中央政府宏观调控土地资源的能力受损，而且使土地违法行为难以从根本上根除。

表12001-2009年全国土地违法案件查处状况（略）

注：数据来源于2009年中国国土资源部土地公报。

2.农地非农化严重

在工业化与城市化快速发展中，一方面，由于土地垂直管理的低效率和经济增长的“GDP”主义，地方政府为繁荣经济和增长业绩，不顾农业用地的资源成本和开发成本，不顾整体经济的产业结构平衡，低质量、低强度、低成本的重复建设，导致城市规模过度“扩胀”，致使农地大量非农化，使耕地数量大量减少。据国土资源公报的数据显示，截至2008年底，全国耕地面积为12171.6万hm2亿亩，年耕地面积净减1.93万hm2。这已是耕地面积第12年持续下降，与1996年的13003.92万hm2相比，12年间中国的耕地面积净减少了832.32万hm2，已逼近12000万hm2耕地的保障红线（见表2）；另一方面，在耕地数量快速锐减的同时，耕地质量也在持续下降：一是在城市建设向外扩张的同时，城郊大量的优质耕地被占用，即使运用“占补平衡”的方式，从后备耕地资源中整理回补同样数量的耕地，但其质量远不如已被占用的耕地，导致耕地的整体质量下降；二是在城市建设发展过程中，要消耗大量的水资源，从而挤占大量的农业灌溉用水，使耕地灌溉用水不足，也导致耕地盐碱化或沙化而使耕地整体质量下降；三是城市住房建设发展过程，在消耗大量能源资源的同时，排放了大量的污染性废物，造成生态环境恶化，导致耕地的质量和数量整体下降。据相关研究表明：中国耕地的土壤环境质量与耕地的土壤健康质量下降，且农田污染物种类增多、污染呈现扩张化、复杂化与不断加剧的趋势，使受不同程度污染的耕地面积已近2000万hm2，其中工业“三废”污染耕地已近1000万hm2，尤其是局部区域耕地质量恶化问题突出，还有不少地区的城镇化是建立在占用交通方便、区位条件优越、集中连片的优质耕地上的，使得区内耕地向破碎化、零星化、劣质化。[4]

三、现有土地管理体制下存在问题的原因分析

我国现行土地管理体制的低效率，导致土地违法行为繁生和农地非农化严重，使得其对土地管理的实际效果差强人意，难以实现保护耕地与粮食安全的基本目标。究其原因，最根本的还是土地垂直管理体制设计的不完善。这是因为：

表2 1997-2004年我国耕地总量及变化状况（略）

第一，在府级关系上，该体制包含两层督办性半垂直管理：中央政府对地方政府土地管理机构的垂直管理与省级政府对其下级政府土地管理机构的管理。第一层垂直管理主要依据相关的法律法规体系和国家土地督察来制约和监督省级及以下地方政府的土地利用行为，但由于土地管理的法律法规体系不健全，且内容粗泛、违法责任及追惩不明，造成土地违法收益远远大于其成本与风险，法律法规体系对土地违法行为约束力不强，致使土地垂直管理作用较弱，土地违法行为屡禁不止；第二层土地垂直管理虽然提高省级政府的积极性、土地管理能力、促进综合配置全省土地资源能力，但忽视了省级政府也是地方利益的代表，它常常会在土地审批中重视保护地方经济，甚至出面为地方政府的违规操作进行解释或开脱，这必然

使土地垂直管理效率较低、土地违法违规行为屡禁不止。

第二，在制度设计上，除主要领导人接受上级主管部门的建议或任免、业务接受上级主管部门的指导外，土地垂直管理机构的业务工作、人事管理、机构编制和经费却留给了相应的地方政府。这种制度设计是中央政府在预期收益高于成本时所做出的强制性决策，实质是一种强制性制度变迁[5]。由于该制度强化了国家利益而弱化了地方利益，使权力和利益在不同主体中将发生重新分配。在诸多因素的影响下，权力和利益受损的主体不会支持这种强制性制度变迁，甚至还会采取各种方式影响或抵制这种强制性制度的变迁，使强制性制度变迁的实际运行成本高于其运行收益，影响土地垂直管理制度的有效供给，也会导致了上级国土部门对下级国土部门的监督权力的虚置、业务指导职能的弱化和国土政策执行过程的严重扭曲等问题，从而使土地垂直管理部门与其它政府职能部门协调与配合困难，造成行政效率低下，甚至损害政府权威。

第三，在管理形式上，土地管理采用两层委托代理机制，即全体人民委托中央政府、中央政府委托给了地方政府代为行使其管理职权。然而，由于市场机制与政府机制均存在一定程度的缺陷、官员考核制度与分级管理制度不完善，在土地资产价值逐渐显化并快速上涨、利益驱动及土地外部性较强的作用下，该管理形式无疑为地方政府提供了巨额的资金来源，也为地方政府官员利用现行土地法律的漏洞及其监管松散而进行“寻租”提供了方便。可见，在缺乏有效监督的情况下，这种委托代理制的土地管理目标将难以真正实现，造成耕地与粮食安全难以保障。

第四，在管理实践中，一方面，在土地管理法律法规体系不完善的状况下，中央政府往往采取以扩大自己职能的方式——介入土地管理的具体事务，干预地方政府的执行权，这不仅分散了中央政府进行宏观管理的精力，也影响了中央政府权威；另一方面，现行的行政考核制度，忽视了官员的权责分配的对等性问题，忽视了政绩业绩考核的可比性问题，造成某些地方政府为了自身的利益或业绩，不顾其应对上级政府、全体人民负责的职责，专注寻找中央政策的漏洞，形成目前“上有政策、下游对策”的不良风气。所以，在中央政府手中没有直接掌握土地资源、也没有与地方政府之间达成一种土地收益分配契约机制的背景下，势必将造成中央政府无法有效调控土地市场、无法形成有效的监督和约束机制，造成中央政府将土地全权委托给地方政府管理的过程，实际上是在为地方政府“借地生财”提供了充分的便利，使土地垂直管理的实际效果较差。

四、变革土地管理体制的建议

土地是一种自然资源，对人类生存具有保障功能，政府有责任通过制度安排保证依附土地而生存的人实现土地保障的权利。在复杂的社会关系下，如何保证公民公平利用或分享土地资源带给人类的利益，则是政府的职责，所以政府有责任通过制定和执行积极而有效的公共政策，为公民提供更多更好的公共产品。[6]这就要求作为全体人民代表的政府必须对土地行使政治控制权（即垄断管理权），并独占土地的所有权，以保证土地资源利用的效率与公平。然而，在现行土地垂直管理体制下，土地资源开发利用既无效率又缺乏公平，也带来了粮食安全、生态环境保护、经济可持续发展等社会重大问题，甚至危及到人类生存。因此，在目前态势下，必须变革中国土地管理体制，其取向是：政府应更新土地管理观念，培养“以人为本”、“地为民用”、“以地养地”的意识[7]，制定有效利用土地资源的政策体系，基于公平与效率着力统筹利用城乡土地资源，并彻底退出土地利用的利益链，回归其管理职能，消除“土地财政”现象，并按照“中央部门决策、垂直机构辅助、地方政府执行、督察机构督办”的方式，建立中央督办性的土地垂直管理体制。为此，笔者建议，可从以下方面变革土地管理体制：

1.再造土地垂直管理的府级关系

在“省管县”公共权力重新分配的背景下,加强中央政府宏观控制能力，提高地方政府积极性与决策能力，适时再造土地垂直管理的府级关系。也就是说，在变革的过程中，中央政府应重在立法层面，完善土地管理的法律法规体系，并在统筹全国土地资源及其功能分布的基础上，科学规划主体功能区与土地发展权（特别是农地发展权），建立地方政府科学执行土地利用规划的“标杆”，变革区域政策，重构绩效评价与考核体系，协调地方政府之间矛盾与冲突，坚决退出土地微观管理事务，切实赋予地方政府土地利用的执行权，充分发挥其智慧、调动其积极性；地方政府应坚持对中央政府负责的态度，以贯彻执行中央政策为主责，统筹全省土地资源利用规划，严格执行中央核定的指标以及主体功能区与土地发展权规划，落实中央制定的产业发展布局与国民经济发展规划，积极弥补法律法规体系、产业与经济发展规划等方面的缺陷，彻底摒弃寻找“漏洞”、“跑要”优惠、注重政绩等狭隘主义。

2.建立健全土地法律法规体系

我国现行土地法律主要有《刑法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《城市规划法》、《城乡规划法》及一些土地使用暂行条例，中央政府还应该制定《土地法》、《住宅法》、《农地保护法》等基本法律，完善土地资源管理的法律法规体系，明确界定土地违法行为及其责任，建立严格的追惩责任制，避免违法收益大于其成本与风险，消除土地违法动机，构建保护耕地、抵御地方政府土地违法的制度屏障，使土地管理的各项工作有法可依、依法追惩，使土地管理走上法制化道路。同时，政府应在统筹全国土地资源的基础上，合理进行主体功能区规划，严格制定土地发展权，特别是农地发展权，保障人们生活对土地的基本需求，控制不合理的土地需求，以保护耕地，保障国家粮食安全。

3.改革利益分配机制

根据《土地管理法》的规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上交中央财政，70%留给有关地方政府。这种分配格局是造成地方政府积极扩大建设用地规模、竞相压低地价（甚至零地价或变相补贴形式）出让工业用地、擅自转用农用地为建设用地等的根本动力，也是地方政府不积极供应土地于保障住房建设、公用事业建设的根本原因，更是土地垂直管理体制中存在地方政府与中央政府（下级政府与上级政府）普遍博弈的根源。因此，中央政府应依据土地资源在社会生活、国民经济和国家安全中的重要性，考虑土地所有权、使用权和管理权的利益，调整土地所有权出让收益分配，建立科学的利益分配机制，统一事权与财权，以加大中央所占比例、降低地方政府所占比例，切断利益驱动的根源，调整和完善土地垂直管理体制，明确中央政府与地方政府等各主体的权利、利益、责任关系，以减少实际工作中不必要的摩擦和不应有的博弈，建立健全土地管理的长效机制。

4.建立土地安全保障基金

为了保障土地的安全，特别是耕地安全，提高土地利用效率，政府应建立土地安全保障基

金，用于生态环境恶化、自然灾害对土地毁损的修复，用于非农建设用地的修复，用于非农建设用地占用耕地的补偿（购买农地发展权）以及土地整理等。从目前来看，可将土地所有权出让收益全部纳入土地安全保障基金，分中央和地方两部分。中央掌管土地安全保障基金主要用于修复自然灾害毁损的土地，购买关系到国计民生的工业发展建设用地的农地发展权，购买国防、交通运输、教育、卫生、保障体系等公益事业建设用地的农地发展权；地方政府掌管的土地安全保障基金主要在中央和省级政府监督下，用于购买县域经济发展建设用地的农地发展权。当然，在目前体制尚未完善的情况下，地方政府掌管的土地安全保障基金由中央政府代管，监督使用。

［参考文献］

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