谁来主导京津冀协同发展：市场之手还是行政之手？

第一篇：谁来主导京津冀协同发展：市场之手还是行政之手？

谁来主导京津冀协同发展：市场之手还是行政之手？

——京津冀一体化系列报道之路径篇

京津冀一体化这一酝酿十年之久的国家战略近期成为各方关注的焦点，一系列信号预示着一场深刻的变革即将在这片21.6万平方公里的土地上发生。京津冀协同发展究竟存在哪些障碍和困难？在一体化推进过程中，政府和市场扮演着什么样的角色？京津冀一体化的路径何在？ 围绕这些问题，半月谈网记者与有关专家进行了对话。

半月谈网记者：京津冀协同发展究竟存在哪些障碍和困难？

马晓河（国家发改委宏观经济研究院副院长）：一是三地之间缺乏协调机制。京津冀都有一亩三分地，自己搞自己的事，三地之间的要素资源配置关联度不高，相互之间不协调、不联合。按道理，城市化发展到一定阶段，应该向周边辐射，但京津不但不辐射，现在还在吸附周边的要素技术、资本、资金与产业。三地缺乏要素之间的效用最大化。

二是两城带动作用不明显。环渤海地区基础设施不是一体化的，公共服务的效率低下，综合承载能力不强。三是产业结构既雷同又竞争。没有形成互补的格局，没有把自己不应该做的转给第三方。比如说一般加工业、传统服务业等，还在无序竞争。按道理来讲，北京不应该做终端加工制造，一些汽车零部件制造都不应该在北京做。

四是资源环境问题比较突出，北京周边聚集了3亿吨水泥生产企业，还有一大堆小五金、养殖企业。这样导致环境质量靠风吹。在产业配置上没有做到跟环境相结合，三地不协调。

张占斌（国家行政学院经济学教研部主任）：目前京津冀协同发展存在以下障碍和问题。一是在观念和心态上面存在问题，京津是中央直辖市，发展水平高，长期以“不跟你玩”的心态自居；二是行政主导型经济，存在各种行政性限制，产业调整没有跳出行政区划界线；三是要素市场发育滞后，生产要素在区域内的流动不畅，区域合作还没有上升到产业融合的高度和层次；四是国有企业比重大，市场化进程缓慢，民营经济薄弱；五是产业配套能力差，如北京电子产业规模大，但配套基地大都选在广东，因周边的配套能力远不如广东。

张贵（河北工业大学京津冀发展研究中心常务副主任）：京津冀协同发展最大的制约瓶颈，是没有构建成一个富有活力、统一、区域性的市场。表现为生产要素不能自由流动和迅速的集结，生产活动不能对接协作，更不能互补互助。原因主要有四个：体制机制束缚经济发展，地方保护严重；国有企业占比比较大，民营资本比较少；特大企业比较多，中小微企业比较少；没有建立一个统一的区域性的市场游戏规则。半月谈网记者：在京津冀一体化过程中，政府应扮演什么角色？如何处理政府与市场的关系？

张占斌：在京津冀协同发展过程中，需要市场和政府发挥各自的比较优势。十八届三中全会提出，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，同时更好地发挥政府作用。

这就要求“看不见的手”和“看得见的手”协同配合、共同发力，在京津冀协同发展中，要更加尊重市场经济的规律，按市场规律办事，特别是产业布局、产业发展。通过市场的价格机制来配置资源，也包括治理雾霾。

而政府应该在发展战略、重大规划、重要标准、基础设施、公共服务、环境保护和社会管理方面有更大的担当，发挥更大的作用。

拿北京来说，北京的定位是政治中心、文化中心、国际交流中心和科技创新中心，有些不符合定位的企业应适当地向周边城市转移。而“增量”部分需加大控制力度，向周围布局。这个过程很复杂，应当采取合适的市场办法加适当的行政办法来解决。

马晓河：打破一亩三分地思维，建立三地的协调机制，京津冀之间的协调可以学习法国大巴黎区。大巴黎区跨了好几个省，它有一个建设机构，掌握一定的资金，对各个省区之间的大区公共设施进行统一建设。京津冀也可以设立一个专门统筹协调跨区的基础设施建设的机构，三地每年各出一部分钱给这个机构，专门用来建设跨区之间的公共设施，如断头路、断头天然气、水管等等，共建共赢。

王辉（国务院发展研究中心发展战略与区域经济研究部第三研究室主任）：首先要建立协调机制，这是毫无疑问的。协调机构应该是办实事或者是拍板做决策的。仅靠这个机构不够，还要发挥发挥不同层次的协同作用。一定要避免京津冀协同只是政府的事，这是一个死胡同。

这个协同应该包括社会专家、一些企业和利益相关的公众群体。比如环境事件，应该有更多的公众参与，用有效的方式把他们组织起来。可以考虑在大的框架下成立委员会，发挥大家的积极性和主动性，汇集到中央决策部门，从中央层面的顶层设计来考虑。

崔军强（新华社北京分社常务副总编）：一体化过程中主要手段应该是市场化，但如果不搞行政命令了，很多事又是空谈，又是热闹一场。所以，在顶层设计中，肯定既要强调市场行为，又得有一定的行政干预，关键是二者的比例关系如何协调。

北京现在面临的是扬弃问题，你扬什么，弃什么，到底要不要实体经济？如果这个问题不解决或者没有一个清晰的思路，恐怕一体化就不会那么顺畅。

北京作为一个特大型都市，必须有一个充足的财力去保障，才能正常运转。北京地铁交通补贴每年是200个亿。现在修地铁，其中主要一部分就是靠财政来投入。如果没有实体经济保障，财政受到影响，单单交通而言就会受到很大的影响。其他公共服务都会受到影响。

王海征（半月谈杂志社总编辑）：京津冀要学习长三角和珠三角的经验。长三角、珠三角发展中央协调了吗？没有。中央当时让广东搞改革，不给钱，给政策，珠三角就干起来了。长三角呢，也没有让中央来协调，靠的就是市场经济。

所以，京津冀一体化最重要的问题是如何贯彻落实十八届三中全会精神，最重要的一点就是要处理好政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中决定性作用，同时发挥政府的作用。

从实践上看，目前京津冀一体化的确需要高层协调。为什么呢？各自为政的格局如果不通过更高的行政力量来打破它，仅仅通过市场的力量难以打破。在长三角、珠三角，市场有强大的力量，但是在京津冀一带市场发育程度太低，相反，行政的力量太强。

在这种情况下，如果要想处理好政府和市场的关系，仅仅靠京津冀三地政府自觉地简政放权还不够，需要更高层级的行政机构来解决。在此基础上，要用市场经济的办法来促进京津冀一体化。我们对市场要有信心。市场发育起来以后，实际上地区之间的很多问题是可以解决的。

所以，强调京津冀一体化的成功与否，取决于我们这一轮深化改革到位与否。如果我们这一轮改革的步伐加快，真改、真到位，京津冀一体化的步伐肯定会加快。

刘元旭（新华社天津分社记者）：在这一轮京津冀协作的过程当中，靠三个省份之间自己商量难度依然很大，应该有更高层的协调机构。应该建立一种利益协调机制，就是利益的分享，甚至是税收的分享。比如对北京经济有贡献的产业，外迁出去后，怎么在财税分配上进行制度设计，让北京也能得到一定的利益和好处，这样有利于增加产业疏解的动力。

需要建立首都地区横向财政转移支付机制，为京津冀地区优化城市和产业布局奠定财政体制基础，更好地促进首都地区间协同发展。京津冀三地在产业结构等方面各有优势，互补性很强，区域一体化的发展潜力也很大，需要明确不同地区的功能定位。

为此，需在京津冀地区内实行与产业转移地共享税收新机制，发挥好北京人才技术和产业优势，全面推进区域分享税收机制，避免各个地方之间为了税收收入“各自打着自己的小算盘”，要通过区域间财政体制创新使京津冀各方形成良性协同发展局面。

半月谈网记者：就目前而言，京津冀一体化的具体抓手在哪里？

马晓河：三地一定要构建一体化的基础设施和公共服务体系。一体化概念是什么？就是京津冀都市圈里面的公共服务和基础设施要“同城化”：北京的路和河北的路是没有差别的，北京的水管跟河北的水管质量

一样，在保定住和在北京住的生活质量是一样的，出行、用水、用气、看病都是一样的，电话区号都是一样的，010电话可以打到保定和石家庄。

只有这样，人口才不会向北京聚集。这是分散人口、优化资源配置最根本的问题。

张占斌：京津产业扩散过程中，河北首先应该完善自身基础设施、改善环境条件，区域发展规划和政府服务意识都要跟上，要让外界看到河北各个城市的比较优势和特色，这样才能够与北京、天津之间互通互联。如果基础设施做得不好，电、水等都不通，服务也跟不上，京津的企业也不一定会去。

刘元旭：如果三地落差问题不解决的话，很多问题就难办。目前，有的北京人在大兴上班，在固安买房子，但是面临医疗问题。他在固安看病确实很方便，但要自费，因为医保不统一。居住在河北燕郊以养老为目的的北京人，也面临这样的问题。

所以，人口的分流仅靠市场也不行，三地之间基本政策、基础设施必须要搞好配套，支持北京人口在河北与天津之间自由流动。

张贵：最重要的是统一市场进入的门槛，现在三地之间是不一样的，很多政策完全是各自为政。比如说水泥和钢材，要进入河北，河北要检验，进入天津以后天津也要检验，所以要统一门槛。

崔军强：京津冀一体化有没有一个支点呢？能否让中关村科技园成为京津冀一体化的支点，成为一个抓手？中关村科技园区有2万家高新技术企业，去年总收入大概3万多亿。我问过一些企业家，企业在北京的成本这么高，为什么不放到河北？他们说，一脱离中关村园区，很多政策享受不了。

目前，所有的企业家都愿意把产业和研发放到北京。他们算了一笔账，放在北京还是比较划算。

如果能把中关村国家级的园区覆盖到京津冀核心地带，肯定有很多企业，包括像联想这样的企业，愿意把生产地搬出去。这样就解决了到底是要市场化，还是要行政化的问题，但是这确实需要国家来批准的。如果有这么一个支点的话，可能对京津冀国家战略推进会更快一点。

张涛（新华社天津分社副总编）：京津协同发展一直是貌合神离，三地之间大家你想你的，连接三地的道路很多是断头路。

随着京津城际铁路的开通，京津之间的联系越来越紧密。在北京不能做的到天津可以做。现在，天津的很多旅游景点90%以上都是京字头的大巴，很多企业选择在天津投资，去年天津吸引的内资中京字头的占了30%，口岸进出口货物来自北京的超过了20%。因为天津的成本低，天津的滨海新区上升到国家战略以后它有政策优惠。

所以，有些时候不用行政的力量自然就一体化了。我认为，现在京津冀协同发展，应该先易后难，先把基础设施和公共服务一体化。交通发展起来后，能加强三地之间的融合和交流。（